ECLI:CZ:NSS:2014:2.ADS.126.2014:79
sp. zn. 2 Ads 126/2014 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce:
Agentura PANCÉŘ s. r. o., se sídlem Praha 4 – Chodov, K dubu 2330/2b, zastoupen
Mgr. Janou Švehlovou, advokátkou se sídlem Praha 6, Mickiewiczova 242/17, proti
žalovanému: Úřad práce České republiky – krajská pobočka pro hlavní město Prahu,
Praha 3 - Žižkov, Domažlická 1139/11, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2014,
č. j. MPSV-UP/49209/14/AA, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 1. 7. 2014, č. j. 5 Ad 14/2014 – 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti ve výši 1000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora nadepsaného usnesení Městského soudu v Praze, jímž byla pro nepřípustnost
odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného o námitkách ze dne 1. 4. 2014,
č. j. MPSV-UP/49209/14/AA, proti protokolu ze dne 24. 2. 2014, č. j. 357007/14/AB,
o výsledku veřejnosprávní kontroly provedené u stěžovatele jako příjemce veřejné
finanční podpory za 1. čtvrtletí roku 2011, jejímž předmětem bylo hospodaření s veřejnými
prostředky – příspěvkem na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za období
1. – 4. čtvrtletí roku 2011 podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o finanční kontrole“), a podle zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o státní kontrole“).
Městský soud dospěl k závěru, že ani protokol o proběhnuvší kontrole, ani rozhodnutí
o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole není rozhodnutím ve smyslu §65 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.,“ protože se jím nezakládají, nemění,
neruší ani závazně neurčují práva ani povinnosti. Jedná se proto o úkony vyloučené ze soudního
přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu, neboť je přesvědčen o tom, že rozhodnutí,
proti kterému směrovala žaloba, je způsobilé k soudnímu přezkumu. Vzhledem k tomu navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Stěžovatel se domnívá, že v jeho případě se jedná o situaci odlišnou než v judikátech
na které odkázal městský soud, v nichž z kontrolních protokolů neplynuly pro kontrolovaný
subjekt žádné povinnosti. V případě stěžovatele se jedná o povinnost zakotvenou v §78 odst. 10
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, dále jen
„zákon o zaměstnanosti,“ tj. povinnost vrátit přeplatek na státním příspěvku, jestliže
mu byl vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši na základě nesprávných údajů. Stěžovatel
má za to, že o takovém přeplatku pak již neprobíhá další správní řízení, neboť tato povinnost
plyne přímo ze zákona. Právě zjištění přeplatku, které vychází z napadeného kontrolního
protokolu, je předpokladem pro vznik právní povinnosti. Z uvedených důvodů má stěžovatel
za to, že v jeho případě kontrolní protokol, potvrzený rozhodnutím o námitkách, je správním
úkonem, jímž se závazně určují jeho povinnosti; přímo v jeho důsledku mu vzniká povinnost
vrátit přeplatek na státním příspěvku. Dle stěžovatele to podtrhuje i skutečnost, že na kontrolní
protokol (resp. vyřízení námitek) navazuje již pouze výzva správního orgánu s uvedením
platebních údajů k vrácení přeplatku.
Stěžovatel dále upozorňuje, že pokud nesplní povinnost uloženou zákonem a nevrátí
přeplatek na státním příspěvku, dopustí se porušení rozpočtové kázně ve smyslu
zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. V takovém
případě již nebude splňovat podmínky pro přiznání státního příspěvku na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením. V případě, že by bylo na základě předmětného protokolu v návazném
správním řízení shledáno, že se stěžovatel dopustil správního deliktu, a byla by mu uložena
pokuta, pak by po dalších dvanáct měsíců nebylo u stěžovatele možno povolit ani chráněné
pracovní místo. Stěžovatel proto žádá o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil se závěrem městského soudu o tom, že ani
kontrolní protokol, ani rozhodnutí o námitkách podle §18 o státní kontrole, nejsou
rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s. Nad rámec dále ještě uvedl, že dle jeho názoru
není rozhodnutím ani výzva k vrácení přeplatku, neboť ani jeden z těchto úkonů nelze považovat
za exekuční titul, na jehož základě by bylo lze vymáhat vrácení přeplatku. Takovým úkonem
by bylo až následné rozhodnutí finančního úřadu, ke kterému by musel žalovaný podat podnět
na možné porušení rozpočtové kázně. Na základě těchto skutečností navrhuje žalovaný kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost proti napadenému usnesení je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Napadené usnesení městského soudu i řízení, jež jeho vydání předcházelo, Nejvyšší
správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., a neshledal přitom vady,
k nimž by musel podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti. Vázán rozsahem
a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Ze spisu byly zjištěny tyto skutečnosti. Stěžovatel požádal úřad práce o příspěvek
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za první čtvrtletí 2011 dne 18. 4. 2011.
Tento příspěvek mu byl přiznán rozhodnutím ze dne 30. 5. 2011. Ve dnech 29. 4. 2013
až 31. 1. 2014 byla u stěžovatele prováděna veřejnosprávní kontrola v režimu zákona o finanční
kontrole a zákona o státní kontrole. O výsledku provedené kontroly za předmětné období
byl dne 24. 2. 2014 vydán protokol. Provedenou kontrolou bylo zjištěno, že příspěvek
za kontrolované období byl poskytnut v nesprávné výši. V protokolu se nenachází žádná
nápravná opatření, která by měl stěžovatel splnit. Poněvadž stěžovatel se závěry kontroly
nesouhlasil, podal proti protokolu odůvodněné námitky. Těmto námitkám nebylo vyhověno
žalobou napadeným rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že jádrem sporu v nyní posuzované věci
je, zda rozhodnutí o námitkách proti protokolu o provedené kontrole (příp. též samotný
protokol) je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a podléhá tak přezkumu ve správním soudnictví.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“). Pouze v tomto případě
se může žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní zákon jinak. Nejedná-li se tedy o úkon správního orgánu,
kterým může být založeno, měněno, rušeno nebo závazně určeno právo nebo povinnost osoby,
nejedná se o úkon, který je ve smyslu soudního řádu správního rozhodnutím. Takový úkon, který
není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky rozhodnutí v §65 odst. 1 s. ř. s., je pak podle
§70 odst. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen, a proto je podle §68 písm. e) s. ř. s. žaloba
domáhající se přezkumu takového vyloučeného úkonu nepřípustná. Podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. soud usnesením návrh odmítne, jestliže je nepřípustný (k tomu srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219 či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 As 35/2004 - 56).
Nejvyšší správní soud je při posuzování povahy rozhodnutí o námitkách proti protokolu
o provedené kontrole toho názoru, že takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních veřejných
právech účastníků správního řízení, neboť se tímto rozhodnutím nezakládají účastníkům
s konečnou platností práva ani povinnosti. Předmětná kontrola byla prováděna podle zákona
o finanční kontrole, přičemž podle jeho §13 odst. 1 se vzájemné vztahy mezi kontrolními orgány
a kontrolovanými osobami řídí při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě u kontrolovaného
částí třetí zákona o státní kontrole, pokud zákon o finanční kontrole nestanoví jinak. Proto
se i u veřejnosprávní kontroly prováděné v režimu zákona o finanční kontrole sepisuje protokol
podle §15 zákona o státní kontrole, proti němuž lze podat námitky, o nichž se rozhoduje
postupem podle §18 téhož zákona. V protokolu se uvádí označení kontrolního orgánu
a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované osoby, místo a čas
provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů,
o které se kontrolní zjištění opírá. Protokolem se tak kontrolovanému žádné povinnosti
neukládají, stejně jako se mu neukládají ani rozhodnutím o případných námitkách
proti protokolu. Povinnosti se kontrolovanému ukládají až v případném řízení o uložení sankce
nebo opatření v přímé souvislosti se skutečností obsaženou v protokolu.
Pokud stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že v projednávaném případě je povinnost
určena konkrétně, neboť jednoznačně vyplývá z identifikovaného nedostatku ve spojení
s ust. §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, vůbec to neznamená, že mu byla takto „vyplývající“
povinnost uložena napadeným protokolem, resp. rozhodnutím o námitkách. Na přijetí
případných potřebných opatření po veřejnosprávní finanční kontrole pamatuje přímo zákon
o finanční kontrole ve svém §18, přičemž z jeho odst. 1 jednoznačně vyplývá, že opatření
k odstranění nedostatků zjištěných při veřejnosprávní kontrole je podle této úpravy povinna
přijmout kontrolovaná osoba sama bez dalšího, tj. tzv. přímo ze zákona, a to bezodkladně.
Kontrolní orgán přitom může toliko stanovit, do kdy nejpozději má kontrolovaný danou
zákonnou povinnost splnit. Je tak zřejmé, že za tohoto právního stavu žádné založení (stanovení)
povinnosti ze strany kontrolního orgánu v protokolu nepřicházelo v úvahu a ten také nic
takového neučinil. Jak tedy správně vyložil a uzavřel městský soud, kontrolní orgán stěžovateli
v protokolu žádnou povinnost neuložil a nejednalo se tudíž o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
To, že rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole není úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti,
a jde tak o úkon vyloučený ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s., vyplývá
již z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, např. z jeho rozsudku ze dne 25. 9. 2007,
č. j. 4 Ads 32/2007 - 36, na což ostatně městský soud v napadeném usnesení také poukázal.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl ke shodnému závěru jako městský soud, že žalobou
napadené rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá
přezkumu ve správním soudnictví.
V této souvislosti však zde zůstává otázka předestřená účastníky řízení, tudíž, co je oním
správním aktem, proti kterému může stěžovatel brojit žalobou podle §65 s. ř. s. Tato otázka
nicméně není předmětem nyní projednávané věci, proto Nejvyšší správní soud pouze v obecné
rovině nastiňuje možné řešení.
Jak již bylo uvedeno, státní příspěvek je žadateli (zaměstnavateli) přiznáván rozhodnutím
správního orgánu podle §78 odst. 7 písm. a) zákona o zaměstnanosti na základě posouzení
jeho písemné žádosti doložené potřebnými doklady. Následné zjištění, zaevidované v protokolu
o provedené kontrole, o tom, že byl příspěvek poskytnut v nesprávné výši, nemůže samo,
s odkazem na ust. §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, rušit účinky rozhodnutí správního
orgánu o přiznání příspěvku v této výši a nutit tak příjemce příspěvku k jeho vrácení bez dalšího.
Jak ostatně konstatoval také žalovaný, nejedná se u takového protokolu o právní titul k vymáhání
povinnosti. Podle §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti platí, že „poskytnutý příspěvek nebo jeho
poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím Úřadu práce ve stanovené lhůtě (podtrženo NSS) odvést
do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši;
obdobně je zaměstnavatel povinen vrátit příspěvek v případě, že mu byl poskytnut v období 12 měsíců přede dnem
nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za umožnění výkonu nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 3.
Nesplnění těchto povinností je porušením rozpočtové kázně.“ Pokud tedy ke zjištění nesprávnosti dojde
na základě veřejnosprávní kontroly provedené úřadem práce, musí být zaměstnavateli k zaplacení
nesprávně vyplacené částky stanovena přiměřená lhůta. Až nesplnění povinnosti
v takto stanovené lhůtě je pak možno považovat za porušení rozpočtové kázně; dlužnou částku
následně vymáhá příslušný finanční úřad.
Mezi stranami není sporu o tom, že žalovaný (až po vydání rozhodnutí o námitkách,
které je pro rozhodování soudu hraniční dle §75 odst. 1 s. ř. s.) adresoval stěžovateli výzvu
k vrácení přeplatku, kterou jej vyzval k vrácení poměrné části poskytnutého příspěvku ve lhůtě
třiceti dnů od jejího doručení. Bylo-li soudem dovozeno, že kontrolní protokol ani rozhodnutí
o námitkách proti němu nejsou těmi úkony správního orgánu, proti nimž lze brojit žalobou podle
s. ř. s., nutno vážit povahu výzvy žalovaného, kterou na základě provedené kontroly a s odkazem
na §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti deklaroval povinnost stěžovatele vrátit část
poskytnutého příspěvku a stanovil mu k tomuto úkonu lhůtu.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, výzva správního orgánu může naplňovat
jak materiální znaky rozhodnutí podle §65 s. ř. s. (viz např. rozhodnutí ze dne 31. 3. 2009,
č. j. 7 Afs 24/2009 - 71), zakládá-li, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti
stěžovatele, tak rovněž znaky jiného úkonu správního orgánu, jímž je zasahováno do jeho práv
podle §82 s. ř. s. Řízení podle ustanovení ust. §82 a násl. s. ř. s. směřuje k poskytnutí ochrany
v případech, kdy správní orgán zasáhne do práv určité osoby způsobem neumožňujícím využití
jiných prostředků obrany, např. žaloby proti nezákonnému rozhodnutí (viz např. rozhodnutí
ze dne 30. 4. 2014, č. j. 6 Afs 46/2014 - 39). Odmítnutí možnosti jakékoli obrany proti výzvě,
která stěžovateli ukládá povinnost a jejíž neuposlechnutí má pro něj negativní důsledky (zahájení
řízení o možném porušení rozpočtové kázně, nemožnost žádat o příspěvek), by bylo v rozporu
se zásadami spravedlivého procesu. Taková situace by navíc negovala zásadu presumpce
správnosti správních rozhodnutí, protože rozhodnutí o poskytnutí dotace stěžovateli v určité výši
nebylo kontrolním protokolem zrušeno ani změněno. S ohledem na to, že jiné rozhodnutí
správního orgánu (jiný úkon správního orgánu zasahující do jeho práv) ohledně předmětného
příspěvku nebylo vydáno, pro stěžovatele je nadále závazné rozhodnutí o poskytnutí dotace.
Lze dále připomenout, že není vhodným řešením fakticky nutit osobu podléhající povinnosti
vrátit část příspěvku k rozpočtové nekázni s cílem dosáhnout vydání rozhodnutí podle §44a
odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla), jež je spojeno s rizikem penalizace plynoucí
z odst. 8 téhož ustanovení.
Poněvadž však tato otázka není předmětem nyní projednávané věci, bude na krajských
soudech v jiných řízeních posoudit povahu výše uvedené výzvy a možnosti obrany proti ní.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud ve věci přistoupil k vydání meritorního
rozhodnutí, nerozhodoval již o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti; proto také stěžovateli vrací soudní poplatek za tento návrh uhrazený.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec
jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu