ECLI:CZ:NSS:2016:2.ADS.61.2016:62
sp. zn. 2 Ads 61/2016 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: M. K.,
zastoupeného Mgr. Lukášem Míšou, advokátem, se sídlem Martinkova 854/5, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2015, č. j. MPSV-UM/3787/15/9S-VYK,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 22 A 53/2015 - 40,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 2. 2016, č. j. 22 A 53/2015 - 40,
se ve výrocích I. a IV. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
II. Ve zbytku se kasační stížnost zamítá .
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí žalovaného
[1] Usnesením ze dne 16. 2. 2016, č. j. 22 A 53/2015 - 40, Krajský soud v Brně
(dále jen „napadené usnesení“ a „krajský soud“) odmítl žalobu, kterou se žalobce
(dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2015,
č. j. MPSV-UM/3787/15/9S-VYK (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto
jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce ČR ze dne 19. 3. 2015,
č. j. 15892/2015/TRE, jímž mu nebyla dle §2 odst. 5 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci
v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, přiznána dávka mimořádné okamžité pomoci
na úhradu nezbytného jednorázového výdaje.
[2] V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud předně konstatoval, že se zabýval splněním
podmínek řízení, přičemž vyhodnotil, že žaloba trpí jejich neodstranitelným nedostatkem,
a to absencí žalobních bodů, označení výroku rozhodnutí, který je žalobou napadán, upřesnění
návrhu výroku rozsudku a označení dne, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí stěžovateli
doručeno.
[3] Krajský soud pak v daném kontextu učinil úkony směřující ke zjištění data doručení
napadeného rozhodnutí stěžovateli, aby zvážil, zda bude objektivně možné, s ohledem na lhůtu
pro podání žaloby, vyzvat stěžovatele k odstranění vad žaloby ve smyslu §37 odst. 5 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Z obsahu
správního spisu přitom krajský soud zjistil, že napadené rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno
dne 22. 6. 2015.
[4] Krajský soud dále poukázal na dotčená ustanovení soudního řádu správního a judikaturu
Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 11. 3. 2010, č. j. 7 As 15/2010 – 56,
vyslovil závěr, že „v případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, a zároveň již není objektivně možné,
že by žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil, neexistuje zákonná povinnost soudu vyzývat žalobce
k odstranění těchto vad ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s.“.
[5] S ohledem na skutečnost, že žaloba trpí nedostatkem podmínek řízení, který je již s ohledem
na uplynutí lhůty k podání žaloby (§72 odst. 1 s. ř. s.) neodstranitelný, když žaloba neobsahuje
žádný žalobní bod, napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 22. 6. 2015 a poslední
den k podání žaloby, resp. k jejímu doplnění o žalobní body a další náležitosti, připadl na pondělí
24. 8. 2015 (v tento den byla žaloba stěžovatelem předána k poštovní přepravě), krajský soud
žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Krajský soud také uvedl, že stěžovateli ustanovil usnesením ze dne 30. 11. 2015,
č. j. 22 A 53/2015 – 28, zástupkyní advokátku Mgr. Vlastu Svobodovou. Jmenovaná advokátka
podáním ze dne 14. 1. 2016 (doručeným krajskému soudu téhož dne) požádala o zproštění
ustanovení, neboť stěžovatel při jednání s ní vystupoval konfliktně a agresivně. S ohledem
na tuto skutečnost proto krajský soud zástupkyni Mgr. Vlastu Svobodovou zprostil povinnosti
stěžovatele zastupovat.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Stěžovatel proti napadenému usnesení podal v zákonné lhůtě kasační stížnost opřenou
o §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] V kasační stížnosti stěžovatel předně namítl, že měl být krajským soudem zvolen takový
procesní postup, který by mu neznemožnil přístup k soudu. Dále uvedl, že i přes závěr krajského
soudu, že žaloba proti napadenému rozhodnutí neobsahuje žalobní body ve smyslu rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78,
neměla být bez dalšího odmítnuta. Krajský soud měl v této věci postupovat podle §37 odst. 5
s. ř. s. a umožnit stěžovateli (prostřednictvím zástupce) doplnění žaloby. Neuvedení žalobních
důvodů totiž není neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení.
[9] Samotná skutečnost, že stěžovatel nedokázal komunikovat s ustanovenou zástupkyní,
pak nemohla mít za následek možnost rezignovat na poskytnutí ochrany stěžovateli. Tato
skutečnost totiž nemá žádný vliv na to, že v případě stěžovatele byly naplněny podmínky
pro ustanovení zástupce. Stěžovatel navíc s ustanovenou zástupkyní komunikoval, tedy nebyl
nečinný, avšak ta si učinila závěr o neposkytnutí součinnosti a požádala o zrušení svého
ustanovení.
[10] Žaloba podaná stěžovatelem proti napadenému rozhodnutí tak neměla být odmítnuta,
protože k tomu nebyly splněny zákonné předpoklady. Krajský soud v této věci zvolil příliš
formální postup, přičemž bylo namístě v zájmu ochrany práv stěžovatele přistoupit k ustanovení
jiného zástupce a následně po případném doplnění nedostatků žaloby projednat věc meritorně.
[11] Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[12] Žalovaný nevyužil možnosti vyjádřit se ke kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo
nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu
soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
[15] Podmínkami řízení se rozumí podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé.
Nedostatek některé podmínky řízení nebo její zánik v průběhu řízení má procesní následky
odvislé od toho, zda se jedná o nedostatek podmínky odstranitelný, či neodstranitelný. Vždy však
nedostatek některé z podmínek řízení způsobuje, že soud nesmí vydat meritorní rozhodnutí,
dokud nebude tento nedostatek odstraněn. Podmínkami řízení jsou tedy takové podmínky,
bez jejichž existence nemůže dojít k rozhodnutí ve věci samé.
[16] V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního
orgánu musí žaloba obsahovat alespoň jeden žalobní bod. Z něj musí být patrno, z jakých
konkrétních skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí
správního orgánu za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Smyslem a účelem
toho, aby v žalobě byl uveden (alespoň jeden) žalobní bod, je především vymezit obsah soudního
přezkumu, tj. jaké skutkové a právní otázky má soud posuzovat z hlediska žalobcem tvrzené
nezákonnosti či nicotnosti rozhodnutí.
[17] Pokud v žalobě není žádný žalobní bod obsažen, může být tento nedostatek podmínek
řízení odstraněn, a to jedině ve lhůtě pro podání žaloby. Po marném uplynutí této lhůty
se absentující žalobní body stávají neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40,
publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS). Soud v těchto případech není povinen žalobce vyzývat
k odstranění takové vady žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost
soudu by zjevně odporovala shora uvedené dispoziční zásadě a rovněž zásadě koncentrace řízení,
v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.
[18] V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne
27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99, v němž je konstatováno, že „…každé ustanovení, které
tím, že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho
ze základních ústavních práv – práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení je proto nezbytné vykládat
v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních práv
a svobod. (…) Ústavní soud tedy posuzuje napadené ustanovení jako interpretovatelné v ústavních mezích,
neshledal v něm zakotvenou „dispoziční zásadu“, resp. princip koncentrace řízení ve správním soudnictví
neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět,
že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci
v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny)“. Závěr, že správní žaloba musí obsahovat žalobní bod ve lhůtě
pro podání žaloby, potvrdil Ústavní soud také v nálezu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09
(9/2010 Sb.), ve kterém bylo mimo jiné uvedeno, že „[ž]aloba ve správním soudnictví musí žalobní
bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit
se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní
účinky“.
[19] Podle §72 odst. 1 věty první s. ř. s., lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat
do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Zmeškání
lhůty pro podání žaloby nelze prominout (§72 odst. 4 s. ř. s.).
[20] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobou napadené rozhodnutí bylo
stěžovateli doručeno dne 22. 6. 2015. Z obsahu soudního spisu dále vyplývá, že žalobu stěžovatel
podal k poštovní přepravě dne 24. 8. 2015, tj. poslední den lhůty pro podání žaloby, přičemž
ta neobsahovala žádný žalobní bod (tzv. blanketní žaloba).
[21] Krajský soud při svém postupu ve věci vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu, dle které platí, že je-li žaloba podána poslední den zákonné lhůty, není soud
povinen žalobce podle §37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat, aby doplnil žalobní body, ale pro tento
neodstranitelný nedostatek podmínky řízení žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne.
[22] V daném případě však krajský soud opomenul zásadní skutečnost, že stěžovatel současně
s podáním žaloby požádal o ustanovení zástupce a osvobození od soudních poplatků.
[23] Podle §35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. platí, že požádá-li navrhovatel o osvobození
od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní
moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.
[24] Jak již bylo uvedeno, stěžovatel požádal o ustanovení zástupce a osvobození od soudních
poplatků současně s podáním žaloby, tj. dne 24. 8. 2015. Krajský soud pak stěžovateli ustanovil
zástupkyni z řad advokátů Mgr. Vlastu Svobodovou usnesením ze dne 30. 11. 2015,
č. j. 22 A 53/2015 – 28. Toto usnesení nabylo právní moci dne 17. 12. 2015 (na originálu
vyhotovení nesprávně vyznačena právní moc na den 22. 12. 2015). Ve smyslu shora citovaného
§35 odst. 8 s. ř. s. tedy platí, že lhůta k podání žaloby v této věci neběžela až do právní moci
usnesení o ustanovení zástupkyně. Stěžovateli tak zbýval právě jeden den (tj. poslední den lhůty
pro podání žaloby) k jejímu doplnění o podstatné náležitosti, resp. žalobní body.
[25] Nejvyšší správní soud přitom ze soudního spisu zjistil, že dne 11. 9. 2015 bylo krajskému
soudu osobně doručeno podání stěžovatele a dne 5. 10. 2015 odeslal stěžovatel krajskému soudu
podání další. Z obou těchto podání krajský soud vycházel, když stěžovatele osvobodil od placení
soudního poplatku a ustanovil mu zástupkyni pro řízení o žalobě. Krajský soud však měl tato
podání, a to dle jejich obsahu a v kontextu stavění běhu lhůty k podání žaloby, vyhodnotit také
jako doplnění podané žaloby. Bylo tak úkolem krajského soudu posoudit, zda tato podání
neobsahují alespoň v základních rysech žalobní body.
[26] Otázkou formulace žalobních bodů a poučovací povinností soudu při odstraňování
vad žaloby se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikovaném pod č. 2162/2011 Sb. NSS. V tomto
rozhodnutí se rozšířený senát přiklonil k výkladu, podle něhož „…je nutno za žalobní bod považovat
každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí
z určitého důvodu považuje za nezákonné. Jinými slovy, náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných
ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti
správního rozhodnutí“. Povinnost vyzvat žalobce k doplnění žalobních bodů podle §37 odst. 5
s. ř. s. tak podle rozšířeného senátu krajskému soudu vznikne tehdy, bude-li žaloba podaná
v zákonné lhůtě obsahovat žalobní bod alespoň v takto vymezené míře konkrétnosti. Rozšířený
senát rovněž zdůraznil, že, „…lhůta stanovená v §71 odst. 2 větě druhé a třetí dopadá nejen na případy,
kdy žalobce doplní vedle již obsažených další (nový) žalobní bod, ale i na případy, kdy v žalobě neuvedl žalobní
bod žádný; jen v těchto případech uplyne zákonná lhůta (§72 odst. 1 s. ř. s.) marně, ve všech ostatních případech
je na místě postup dle §37 odst. 5 s. ř. s.“. Jinými slovy, pokud žalobce neformuluje ani v nejhrubších
rysech, s čím v rozhodnutí nesouhlasí, ve lhůtě pro podání žaloby, nevzniká krajskému soudu
povinnost vyzývat žalobce k odstranění vady žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s.
[27] Z předmětných podání plyne, že stěžovateli byla odejmuta dávka – příspěvek na živobytí,
jeho zdravotní stav je neuspokojivý, nemá kde bydlet, má velké dluhy a žádné příjmy. Uvádí,
že ve věci proběhlo také šetření veřejného ochránce práv, na jehož závěry odkazuje. Nejvyšší
správní soud má tudíž za to, že z uvedených podání je zřejmé, že stěžovatel zpochybňuje
i napadené rozhodnutí samotné, neboť je přesvědčen, že mu měla být dávka mimořádné
okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje, s ohledem na jeho poměry,
přiznána. Postup krajského soudu, který tato podání nezohlednil a žalobu odmítl proto,
že neobsahovala žádný žalobní bod, tak nelze akceptovat.
[28] Namítl-li dále stěžovatel nezákonné zproštění ustanovené advokátky s ohledem na §20
odst. 2 zákona o advokacii, Nejvyšší správní soud předesílá, že krajský soud měl dostatek
podkladů pro posouzení toho, zda stěžovatel ustanovené zástupkyni skutečně neposkytoval
náležitou součinnost a zda došlo k narušení důvěry mezi ní a klientem. Povinnost poskytovat
součinnost totiž neznamená toliko, že stěžovatel není nečinný, tedy že se zástupcem komunikuje,
nýbrž musí plnit také určité povinnosti, které mu ze zastoupení plynou. Ustanovený zástupce
není povinen bez náležité spolupráce zastoupeného činit veškeré úkony, které mu zastoupený
nařídí. Ačkoli tedy stěžovatel nečinný nebyl a se zástupkyní určitým způsobem komunikoval,
neprojevoval náležitou součinnost; přestože byl vyzván ke sdělení zásadních údajů (např. data
doručení napadených rozhodnutí), tyto neposkytl a nařídil zástupkyni, ať si je pořídí sama
tak, že má nahlédnout do spisu u žalovaného. Takový postup, zejména za situace, je-li k podání
žaloby, příp. k jejímu doplnění, stanovena relativně krátká lhůta, nelze považovat za poskytnutí
náležité součinnosti, jak se snaží předestřít stěžovatel. Stěžovatelova komunikace se zástupkyní
navíc neprobíhala standardním způsobem. Z vyjádření ustanovené zástupkyně plyne,
že stěžovatel byl agresivní, zvyšoval hlas, a hanlivě se vyjadřoval o jejích profesních
schopnostech. Stěžovatel v předložené emailové komunikaci (která je rovněž součástí spisu
krajského soudu), sám uváděl, že telefonický hovor probíhal neslušným způsobem, a to ze strany
ustanovené zástupkyně. Na základě uvedeného tak bylo možné dle Nejvyššího správního soudu
dospět k závěru o narušení důvěry mezi ustanovenou zástupkyní a stěžovatelem, a proto
krajskému soudu nezbylo než ustanovenou zástupkyni její povinnosti zastupovat stěžovatele
v řízení o žalobě zprostit. Tato námitka tedy nemůže obstát.
[29] Nejvyšší správní soud závěrem podotýká, že z důvodu povinného zastoupení v kasačním
řízení (§105 odst. 2 s. ř. s.) stěžovateli ustanovil usnesením ze dne 6. 4. 2016,
č. j. 2 Ads 61/2016 - 43, zástupcem Mgr. Lukáše Míšu, advokáta. Z obsahu spisu krajského
soudu je patrné, že potřeba ustanovit stěžovateli zástupce vyvstala již v řízení o žalobě, kdy byla
stěžovateli k ochraně jeho práv ustanovena zástupkyní Mgr. Vlasta Svobodová. Jelikož krajský
soud nezprostil Mgr. Svobodovou povinnosti zastupovat stěžovatele proto, že by zástupce
k ochraně svých práv již nezbytně nepotřeboval, ale pro narušení důvěry mezi advokátkou
a stěžovatelem, je namístě, aby krajský soud v dalším řízení vycházel z toho, že vztah zastoupení
mezi stěžovatelem a ustanoveným zástupcem Mgr. Míšou nadále trvá (ledaže shledá, že stěžovatel
nadále nesplňuje předpoklady pro ustanovení zástupce ve smyslu §35 odst. 8 věta první s. ř. s.).
Výrok usnesení č. j. 2 Ads 61/2016 – 43, jenž neomezuje trvání zastoupení pouze na dobu řízení
o kasační stížnosti, takový postup umožňuje, a navíc je v souladu se zásadou procesní ekonomie.
Ostatně je i praktické, že v dalším řízení bude vystupovat v postavení zástupce stěžovatele
advokát, který je s jeho věcí již obeznámen.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Před vyslovením svých závěrů musel Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci
vážit, zda se v případě výroků I., II., III. a IV. napadeného usnesení jedná o vzájemně závislé
výroky, a dospěl k závěru, že výrok IV. (žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení)
je závislý na výroku I. (žaloba se odmítá); výroky II. a III. (zproštění advokátky povinnosti
zastupovat stěžovatele v řízení o žalobě a stanovení její odměny za toto zastupování) jsou
na zbylých výrocích nezávislé.
[31] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal vadu rozhodnutí ve výroku I., na kterém je závislý
pouze výrok IV., rozhodl o jejich zrušení a v této části též o vrácení věci krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), ve kterém bude krajský soud vycházet
z právního názoru Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.). Bude tak na krajském
soudu, aby o věci znovu rozhodl, s tím, že posoudí podání stěžovatele ze dne 8. 9. 2015
a 29. 9. 2015, jež jsou založena v soudním spise, jako včasná doplnění žaloby. Pokud jde o výroky
II., III. napadeného usnesení, pak v tomto rozsahu Nejvyšší správní soud neshledal kasační
stížnost důvodnou; proto ji postupem dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s., v této části zamítl.
[32] O nákladech řízení před Nejvyšší správním soudem rozhodne v dalším řízení krajský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.), a to včetně určení výše odměny ustanoveného zástupce Mgr. Lukáše Míši,
advokáta, za úkony provedené v tomto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. června 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu