ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.173.2006
sp. zn. 2 Afs 173/2006 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
J., s. r. o., zast. JUDr. Pavlem Liškou, advokátem se sídlem Krupská 4/1741, Praha 10, proti
žalovanému: Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu, se sídlem Štěpánská 28, Praha 1,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2006,
č. j. 10 Ca 42/2005 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti výše
uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta žaloba jeho proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 1. 2005, č. j. FŘ-4979/17/04. Tímto správním rozhodnutím
žalovaný změnil platební výměr č. j. 127066/04/010980/7522 ze dne 6. 4. 2004
tak, že uložený odvod ve výši 88 644,50 Kč snížil na částku 74 346 Kč.
Stěžovatel kasační stížnost opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Městský soud v Praze podle
stěžovatele rozhodoval jednostranně a neopatřil si žádné důkazy pro své rozhodnutí a v zásadě
pouze opsal vyjádření žalovaného bez jakékoliv snahy o zjištění pravdivosti uváděných
tvrzení.
Podle stěžovatele soud nesprávně interpretova l dohodu o vytvoření
chráněných pracovních míst mezi ním a Úřadem práce v Pelhřimově (jednalo se o dohodu
č. PEA-D-1/2001 ze dne 9. 2. 2001 mezi stěžovatelem a Českou republikou – Úřadem práce
v Pelhřimově o zřízení pracovního místa v chráněné dílně, na jejímž základě obdržel
stěžovatel rozhodnutím Úřadu práce v Pelhřimově ze dne 9. 2. 2001, č. j. PEA-D-1/2001,
příspěvek na zřízení pracovních míst v chráněné dílně v celkové výši 700 000 Kč – pozn.
NSS). Tato dohoda v čl. II bodu 1. podle stěžovatele stanoví povinnost stěžovatele zřídit 8
pracovních míst a po dobu 24 měsíců tato místa obsazovat zaměstnanci se změněnou pracovní
schopností. Stěžovatel nesouhlasí s interpretací žalovaného, že se jedná o obsazení
dotovaného místa nepřetržitě po 24 měsíců. Podle stěžovatele zákon ani uzavřená dohoda nic
takového nestanoví a uvedená interpretace ignoruje povahu pracovního procesu a situaci
na trhu práce. Je logické, že zaměstnanci se změněnou pracovní schopností mohou ukončit
pracovní poměr ze zdravotních důvodů kdykoliv, jestliže skončení doporučí lékař.
Zaměstnavatel by tedy musel zaměstnávat vždy minimálně o jednoho pracovníka v této
kategorii více. I možnost zaměstnat na uvedeném místě jiného zaměstnance není jednoduchá,
protože se podle stěžovatele jedná o kategorii specifickou. Stěžovatel předpokládal, že je jeho
povinností na vytvořeném místě zaměstnávat zaměstnance se změněnou pracovní schopností.
Doba 24 měsíců není v dohodě ani v zákoně nijak přesněji specifikována. Dále stěžovatel
předpokládal, že nesmí toto pracovní místo obsadit zaměstnancem bez změněné pracovní
schopnosti.
Podle stěžovatele je nesmyslné tvrzení soudu, že na m ísta byli přijímáni
zaměstnanci bez „zdravotního pojištění“ (podle kontextu kasační stížnosti zde stěžovatel
pravděpodobně myslel bez „zdravotního postižení“, přesněji řečeno bez „změněné pracovní
schopnosti“ – pozn. NSS). Počet pracovních míst v dílně byl omezen pouze velikostí
místnosti, nikoliv dotací. Dílna měla volnou kapacitu až do 14 pracovníků. Počet pracovníků
se tak podle stěžovatele odvíjel pouze podle množství zakázek.
Stěžovatel dále uvádí, že soud nekriticky a bez důkazů přejímá tvrzení žalovaného
o pomoci pracovního úřadu v otázce náboru zaměstnanců. Skutečnost podle stěžovatele byla
taková, že pracovní úřad předal žalobci seznam uchazečů o zaměstnání se změněnou pracovní
schopností a další jeho pomoc se zúžila na provádění kontrol. Pracovním úřadem nebyl poslán
k přijmutí žádný uchazeč o zaměstnání.
Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k žalobě. Navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stížní námitka
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (toto ustanovení stěžovatel v kasační stížnosti též zmiňuje)
z povahy věci vůbec nepadá v úvahu, neboť uvedené ustanovení se vztahuje toliko
na rozhodnutí soudu o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, nikoli však, jak je tomu
v případě stěžovatele, na rozsudek ve věci samé.
Stěžovatel jednak podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. namítá nepřezkoumatelnost
rozsudku. Podle stěžovatele Městský soud v Praze rozhodoval jednostranně, neopatřil si žádné
důkazy pro své rozhodnutí a nevyvinul snahu o zjištění pravdivosti žalovaným uváděných
tvrzení. Stěžovatel ovšem neuvedl, v jakých konkrétních ohledech (např. ve vztahu k jakým
žalobním důvodům či jaké jiné argumentaci stěžovatele) má být napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
Dále stěžovatel podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítá, že Městský soud v Praze
nesprávně posoudil několik právních otázek: 1) V první řadě měl soud nesprávně
interpretovat čl. II bod 1. uzavřené dohody č. PEA-D-1/2001 ze dne 9. 2. 2001 o zřízení
pracovního místa v chráněné dílně a ustanovení §7 vyhlášky č. 115/1992 Sb., o provádění
pracovní rehabilitace občanů se změněnou pracovní schopností (dále jen „vyhláška
č. 115/1992 Sb.“), tak, že stěžovatel byl povinen k tomu, aby splnil podmínky poskytnutí
příspěvku, zřídit a obsadit do 60 dnů od poskytnutí příspěvku předepsaný počet chráněných
pracovních míst a tato mít obsazena občany se změněnou pracovní schopností nejméně
po dobu 24 měsíců, což znamená, že po celou tuto dobu musela být všechna pracovní místa,
na něž se vztahoval poskytnutý příspěvek, také skutečně obsazena. 2) Dále měl soud
nesprávně dospět k závěru, že úřad práce poskytoval stěžovateli potřebnou součinnost při
vyhledávání zaměstnanců se změněnou pracovní schopností pro stěžovatelovu chráněnou
dílnu. 3) Konečně pak podle stěžovatele soud nesprávně usoudil, že v chráněné dílně byli
zaměstnáni zaměstnanci bez změněné pracovní schopnosti.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Z obsahu soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti rozhodující pro posouzení kasační stížnosti:
Mezi stěžovatelem jako zaměstnavatelem a Úřadem práce v Pelhřimově byla pod
č. PEA-D-1/2001 dne 9. 2. 2001 uzavřena dohoda o zřízení pracovního místa v chráněné
dílně. Podle čl. I této dohody je předmětem dohody, uzavírané podle §22 odst. 2 zákona
č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a §6 a 7 odst. 1 a 2 vyhlášky
č. 115/1992 Sb., poskytnutí příspěvku na zřízení pracovního místa v chráněné dílně
pro občana se změněnou pracovní schopností. Podle článku II bodu 1. se zaměstnavatel
zavazuje zřídit a obsadit nejpozději do 60 dnů od podpisu této dohody níže uvedená pracovní
místa pro občany se změněnou pracovní schopností doporučenými úřadem práce. Každé
z takto zřízených míst musí být zachováno a obsazeno nejméně po dobu 24 měsíců ode dne
poskytnutí příspěvku. Podle čl. II bodu 2. se stěžovatel jako zaměstnavatel zavázal předkládat
úřadu práce kopie pracovních smluv do 5 pracovních dnů od vzniku pracovního poměru
a dále oznamovat písemně úřadu práce den, způsob a důvod skončení pracovního poměru
zaměstnance, který byl přijat na místo vytvořené na základě této dohody, a to neprodleně
nejpozději do 5 pracovních dnů od skončení pracovního poměru. Podle čl. II bodu 3.
se stěžovatel zavázal oznamovat úřadu práce neprodleně písemně veškeré změny, které
mohou ovlivnit plnění této dohody, rovněž nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy změna
nastala; dle čl. II bodu 4. se stěžovatel zavázal finanční prostředky poskytnuté na základě této
dohody použít pouze na úhradu nákladů spojených se zřízením nových pracovních míst
v dílně oděvů a prodejně, jmenovitě na šicí stroje, děrovačku, knoflíkovačku, pracovní stoly,
pracovní židle, kádě na textil, pracovní pomůcky, prodejní pult atd. Podle čl. II bodu 5. takto
vynaložené finanční prostředky měl stěžovatel doložit úřadu originály dokladů o zaplacení
k odsouhlasení vždy do 15 dnů po realizaci. Poskytnutou dotaci se stěžovatel zavázal čerpat
do 31. 7. 2001 a rovněž se zavázal prokázat použití prostředků v souladu s touto dohodou.
Podle čl. II bodu 6. se dále zavázal vrátit úřadu práce nevyčerpanou část poskytnutých
finančních prostředků nejpozději do 1 měsíce po uplynutí termínu na vyčerpání a dále vrátit
úřadu práce poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část odpovídající době, kterou neplnil,
a to v termínu stanoveném úřadem práce. Podle článku III se úřad práce naopak zavázal
v bodu 2. poskytnout zaměstnavateli potřebnou součinnost při vyhledávání vhodných
pracovníků z řad uchazečů o zaměstnání a v bodu 3. poskytnout mu finanční příspěvek
na zřízení níže uvedených pracovních míst v celkové výši 700 000 Kč a poukázat ji na účet
zaměstnavatele do 15 pracovních dnů od podpisu dohody. Příspěvek podle této dohody
na jedno pracovní místo dělníka oděvní výroby činil 87 500 Kč, celkem tedy 700 000 Kč
na 8 pracovních míst.
Rozhodnutím Úřadu práce v Pelhřimově ze dne 9. 2. 2001, č. j. KPEA-D-1/2001, byl
stěžovateli poskytnut příspěvek ve výši 700 000 Kč podle §1 odst. 1 vyhlášky č. 115/92 Sb.
Úřad práce v Pelhřimově však po poskytnutí dotace avizoval stěžovateli,
že v souvislosti se závazky vyplývajícími z dohody č. PEA-D-1/2001 ze dne 9. 2. 2001
vyvstávají určité nesrovnalosti: V dopise tohoto úřadu jedn ateli stěžovatele ze dne
11. 4. 2002, č. j.: ÚP/41/02-sekr., je uvedeno, že kontrolou ze dne 10. 4. 2002 „bylo zjištěno,
že v chráněné dílně jsou zaměstnány 4 zaměstnankyně se změněnou pracovní schopností, které
byly vybrány Úřadem práce v Pelhřimově, 3 zaměstnankyně se změněnou pracovní
schopností, které byly zaměstnány bez předchozí evidence na úřadu práce. Jedno místo oproti
dohodě není obsazeno, ale je hlášeno na Úřadě práce v Pelhřimově. V dohodě PEA-D-1/2001
o zřízení chráněné dílny ze dne 9. 2. 2001, kterou jste uzavřel s úřadem práce, se zavazujete,
že místa, na která jste obdržel dotaci(tj. 8 míst), budou obsazována na doporučení úřadu
práce uchazeči o zaměstnání se změněnou pracovní schopností. Dle provedené kontroly bylo
zjištěno, že u tří zaměstnankyň jste dohodu porušil, neboť sice mají statut změněné pracovní
schopnosti, ale nebyly v evidenci úřadu práce. Jelikož jsme si vědomi, že úřad práce by těžko
uvedeným pracovnicím hledal zaměstnání, protože pro občany se změněnou pracovní
schopností nemáme hlášena žádná volná místa, nebude úřad práce z tohoto porušení
vyvozovat žádné důsledky.“
Podle protokolu ze dne 11. 2. 2003 o výsledku kontroly dodržování plnění podmínek
uzavřené „dohody PEA-D-1/2001“, provedené úřadem práce pod č. j. KP/2l/2003/SA, bylo
zjištěno, že úřad práce provedl výběr uchazečů o zaměstnání se změněnou pracovní
schopností a vybral 10 z nich. Do pracovního poměru od 1. 3. 2001 nastoupili podle
předložených pracovních smluv 3 uchazeči, od 15. 3. 2001 jedna uchazečka a dále
od 2. 4. 2001 také jedna občanka se změněnou pracovní schopností, která však nebyla
evidována u Úřadu práce v Pelhřimově. V termínu do 10. 4. 2001 bylo obsazeno pouze
5 míst, 4 místa byla obsazena po celou dobu trvání dohody, tj. 24 měsíců, na ostatních
4 místech se během 24 měsíců střídali občané se změněnou pracovní schopností. Obsazování
míst však na sebe časově nenavazovalo, takže bylo celkem 30 měsíců neobsazeno. Pokud
jde o povinnost vrátit úřadu práce nevyčerpanou část poskytnutých prostředků, bylo zjištěno,
že stěžovatel z poskytnuté dotace vyčerpal celkem částku 549 020 Kč, nevyčerpal tedy dotaci
co do výše 150 980 Kč; termín pro vrácení této nevyčerpané dotace do 31. 8. 2001 nedodržel.
Následně s ním byl sepsán zápis o uznání dluhu. Pokud jde o poměrnou část, kterou bylo
nutno vrátit v důsledku míst neobsazených po dobu celkem 30 měsíců, dospěl úřad práce
k částce 88 644,50 Kč. S protokolem byl stěžovatel seznámen a poučen o právu podat
námitky a převzal jej 26. 2. 2003.
Na základě uvedené kontroly provedené úřadem práce bylo stěžovateli přípisem
sděleno pod č. j. UP/66/03/ZA, že je pro nedodržení stanovených podmínek povinen vrátit
poměrnou část dotace, která činila 88 644,50 Kč. Stěžovatel následně požádal o posunutí
termínu k zaplacení nebo povolení částku hradit ve splátkách, načež mu bylo sděleno,
že poradní sbor ředitelky Úřadu práce v Pelhřimově se rozhodl jeho žádosti vyhovět a termín
zaplacení výše uvedené částky (původně do 1. 7. 2003) posunul do 31. 8. 2003 s tím, že jde
o termín konečný. Následně předal úřad práce, vzhledem k tomu, že nedošlo k zaplacení, věc
příslušnému Finančnímu úřadu pro Prahu 10, který dne 20. 11. 2003 zahájil a následně
provedl u žalobce daňovou kontrolu čerpání prostředků ze státního rozpočtu a podle Zprávy
o daňové kontrole č. j. 78954/2004/010980/7522 ze dne 30. 3. 2004 došel ke kontrolnímu
zjištění, že skutečně žalobce je povinen vrátit dotaci v poměrné výši 88 644,50 Kč,
a to v termínu stanoveném úřadem práce následně do 31. 12. 2003; jelikož tak stěžovatel
neučinil, zadržel v rozporu se zákonem peněžní prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu
a porušil rozpočtovou kázeň podle ustanovení §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových
pravidlech. Podle uvedené zprávy o kontrole byl daňový subjekt se zprávou seznámen dne
30. 3. 2004 a uvedl výhradu, že s výsledkem kontroly nesouhlasí, protože tento nemá oporu
v zákoně ani v dohodě.
Na základě výše uvedeného byl Finančním úřadem pro Prahu 10 vydán platební výměr
č. 23/2004 ze dne 6. 4. 2004 na odvod za porušení rozpočtové kázně na částku 88 644,50 Kč.
V rámci odvolacího řízení byl stěžovatel vyzván, aby prokázal ve smyslu ustanovení
§31 odst. 9 daňového řádu v souvislosti s uvedenou dotací seznam zaměstnanců, kteří byli
přijati na pracovní místo pro občany se změněnou pracovní schopností, a dále uvedl a doložil,
kdy úřadu práce oznamoval den, způsob a důvod skončení pracovního poměru zaměstnance,
který byl na takové místo přijat. Z přípisu ze dne 7. 12. 2004 bylo zjištěno, že stěžovatel
k čl. II bodu 2. dohody uvedl, že plnění tohoto bodu bylo rovněž náplní několika kontrol
a nebyly zjištěny nedostatky, změny dotovaných míst byly oznamovány faxem, a to zasláním
výpovědi nebo dokladem o přihlášení pracovníka k placení pojistného na sociální
zabezpečení. Reakce úřadu práce pak spočívaly v provádění kontrol plnění uzavřené dohody.
Dále připojil stěžovatel i potvrzení o vrácení nevyčerpané části dotace s tím, že fakta uvedená
v protokolu úřadu práce potvrzuje jako správná, a to jak stran vrácení částky 150 980 Kč,
tak i seznamu zaměstnanců a doby jejich pracovního poměru.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 14. 1. 2005, č. j. FŘ-4979/17/04,
vycházel z toho, že stěžovatel z celkové částky 700 000 Kč použil částku 549 020 Kč.
Na jeden měsíc a jedno pracovní místo připadá 549 020/(24 x 8) = 2 859,479167 Kč. Poměrná
část, odpovídající době, kterou neplnil, tedy činí 2 859,479167 x 26 = 74 346,45833 Kč
a odvolatel byl povinen uvedenou částku poskytovateli vrátit. Žalovaný proto změnil pl atební
výměr č. j. 127066/04/010980/7522 ze dne 6. 4. 2004 tak, že uložený odvod ve výši
88 644,50 Kč snížil na částku 74 346,- Kč.
Městský soud v Praze žalobu, kterou stěžovatel proti rozhodnutí žalovaného podal,
zamítl. Uvedl zejména, že podle dohody o zřízení pracovního místa v chráněné dílně měl být
příslušný počet pracovních míst pro osoby se změněnou pracovní schopností po sjednanou
dobu 24 měsíců nejen zachován pro případné obsazení, nýbrž i skutečně obsazen. Podle soudu
by chráněná dílna jen takto byla provozována za sjednaných podmínek ve smyslu
§7 vyhlášky č. 115/1992 Sb. Opačný výklad by podle soudu neodpovídal smyslu a účelu
příspěvku na zřízení chráněného pracovního místa, nebo ť jím je zajistit, aby osoby
se změněnou pracovní schopností skutečně pracovaly v chráněné dílně, nikoli pouze to,
aby chráněné pracovní místo bylo zřízeno a připraveno k obsazení. Stěžovatel se ostatně
v dohodě zavázal k případnému vrácení poměrné části příspěvku (nebyl-li vyčerpán),
což rovněž svědčí pro výklad, podle něhož musela být k tomu, aby příspěvek mohl být čerpán
v plné výši, příslušná chráněná pracovní místa obsazena v plném počtu po celou dobu
24 měsíců.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V. a)
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stížní námitkou nepřezkoumatelnosti
spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí soudu rozhodnutí Městského soudu v Praze.
Pokud by byla důvodná, byla by již sama o sobě nutným a dostatečným důvodem k jeho
zrušení. Vzhledem k nekonkrétnosti námitky (tato, pokud by se u nepřezkoumatelnosti
rozsudku soudu nejednalo o vadu, kterou je Nejvyšší správní soud povinen zkoumat i z úřední
povinnosti, by byla jinak právě pro nekonkrétnost neprojednatelná) mohl Nejvyšší správní
soud prověřit, zda napadený rozsudek požadavku přezkoumatelnosti dostál, pouze
porovnáním obsahu žaloby a dalších vyjádření účastníků s obsahem napadeného rozsudku
s přihlédnutím k dalšímu obsahu kasační stížnosti.
Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sb. ÚS, nález
Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku
č. 8 Sb. ÚS, nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, zveřejněný pod
č. 155 ve svazku č. 35 Sb. ÚS) jedním z principů, představujícím součást práva na řádný
proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1
Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit
(ve správním soudnictví viz ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění musí vyplývat
vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními
závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to,
že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo
na spravedlivý proces.
Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu měla – ve vztahu k odůvodnění správních
rozhodnutí, pro něž však platí zásadně stejné základní principy jako pro odůvodnění
rozhodnutí soudních – svého předchůdce v judikatuře Vrchního soudu v Praze, např. v jeho
rozhodnutí ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 (zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech
správních pod č. 27/1994 a ve Správním právu č. 2/1994, str. 90) a našla svůj odraz
i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyš šího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93; www.nssoud.cz). Jak uvedl Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaném
pod č. 589/2005 Sb. NSS, této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska
účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud
při vypořádávání se touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná,
avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních okolnostech resp. důvodech právních
či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.
Stěžovatel uplatnil ve své žalobě žalobní důvod, který je ve své podstatě obsahově
shodný se stížní námitkou nesprávné interpretace čl. II bodu 1. dohody č. PEA-D-1/2001
ze dne 9. 2. 2001 o zřízení pracovního místa v chráněné dílně a ustanovení §7 vyhlášky
č. 115/1992 Sb., o provádění pracovní rehabilitace občanů se změněnou pracovní schopností
(dále jen „vyhláška č. 115/1992 Sb.“) ve vztahu ke splnění podmínky obsazení předepsaného
počtu chráněných pracovních míst po minimální stanovenou dobu. S touto stěžejní žalobní
námitkou se Městský soud v Praze velmi důkladně a komplexně vypořádal na str. 7 až 9
rozsudku, na nichž soud rozebral relevantní právní úpravu a vyložil, proč považuje za součást
zákonných podmínek, aby pracovní místo v chráněné dílně bylo po minimální stanov enou
dobu skutečně obsazeno zaměstnancem s příslušným handicapem. Dále se soud na str. 9 opět
zcela dostatečným způsobem vypořádal s žalobní námitkou ohledně součinnosti úřadu práce
a stěžovatele při vyhledávání vhodných uchazečů o místa v chráněné dílně; tamtéž vyvrátil
i související argumentaci stěžovatele, že sám požadoval na úřadu práce snížení počtu
sjednaných míst v chráněné dílně. Soud se vypořádal na str. 9 až 11 rozsudku i s námitkou
nesprávného výpočtu odvodu do státního rozpočtu i s námitkami promlčení nároku na vrácení
odvodu do státního resp. prekluze práva na vrácení neoprávněně čerpaných prostředků
ze státního rozpočtu a dalšími doprovodnými námitkami (námitka nezměnění lhůty splatnosti
odvodu, námitka, že finanční úřad si část požadované částky zajistil zápočtem proti vratkám
jiných daní).
Lze tedy konstatovat, že odůvodnění napadeného rozsudku po všech stránkách splňuje
kritéria přezkoumatelnosti.
V. b)
Stěžovatel dále podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítal nesprávné posouzení právní
otázky interpretace ustanovení §7 vyhlášky č. 115/1992 Sb. a čl. II bodu 1. uzavřené dohody
č. PEA-D-1/2001 ze dne 9. 2. 2001 o zřízení pracovního místa v chráněné dílně, a sice
že k tomu, aby splnil podmínky poskytnutí příspěvku, tedy zřídit a obsadit do 60 dnů
od poskytnutí příspěvku předepsaný počet chráněných pracovních míst a tato mít obsazena
občany se změněnou pracovní schopností nejméně po dobu 24 měsíců, byl povinen zajistit,
že po celou tuto dobu musela být všechna pracovní místa, na něž se vztahoval poskytnutý
příspěvek, také skutečně obsazena.
V. b) 1.
Tato stížní námitka ve své podstatě spočívá na výkladu veřejnoprávní smlouvy
a právního předpisu, na jehož základě byla tato smlouva uzavřena. Jedná se o právní úpravu
a smluvní akt, které žalovaný aplikoval při vydání rozhodnutí, jež bylo napadeno správní
žalobou, v době, kdy ještě nebyl účinný zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení
(dále jen „správní řád z roku 2004“), jenž ve svých §159 až 170 obsahuje výslovnou obecnou
úpravu veřejnoprávních smluv. Dohodu ze dne 9. 2. 2001, č. PEA-D-1/2001 mezi
stěžovatelem a ČR - Úřadem práce v Pelhřimově nutno klasifikovat jako subordinační
veřejnoprávní smlouvu, neboť vytváří reciprocitu práv a povinností mezi subjektem veřejné
správy (státem reprezentovaným úřadem práce) a zaměstnavatelem jako jednou z osob, vůči
nimž směřuje výkon veřejné správy na úseku zaměstnanosti (správněprávní doktrína uvedený
akt takovýmto způsobem bez větších pochyb klasifikovala i v době, kdy neexistovala shora
zmíněná výslovná obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu z roku 2004,
viz D. Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část, 5. vyd., C. H. Beck, Praha 2003,
str. 168-169, marg. č. 279; k podobnému názoru došla i judikatura v případě smluv
uzavíraných podle vyhlášky č. 22/1991 Sb., kterou se stanoví podrobnosti zřizování
společensky účelných pracovních míst a vytváření veřejně prospěšné práce, tj. v případě
smluvních typů srovnatelných se smlouvou, kterou uzavřel stěžovatel podle vyhlášky
č. 115/1992 Sb., viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 2. 2000,
sp. zn. 16 Ca 343/98, publikovaný v časopise Soudní judikatura pod č. 603/2000).
Ve shodě se správněprávní doktrínou (srov. D. Hendrych a kol., shora cit. dílo,
str. 161, marg. č. 259) lze konstatovat, že za právního stavu před účinností správního řádu
z roku 2004 muselo – vzhledem k absenci jakékoli obecné úpravy – oprávnění vykonavatele
veřejné správy k uzavření veřejnoprávní smlouvy vyplývat z konkrétní zákonné úpravy
určitého úseku činnosti veřejné správy. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že její
náležitosti, obsah a podmínky uzavření musely pak rovněž vyplývat ze zákona (neboť podle
čl. 1 odst. 2 Listiny základních práv a svobod státní moc lze uplatňovat jen v případech
a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, přičemž uplatňováním
státní moci nutno rozumět i výkon veřejné správy formou uzavírání veřejnoprávních smluv).
Vzhledem k absenci speciální uzavřené úpravy v oblasti veřejného práva v době před
1. 1. 2006 (která by případně výslovně odkazovala na subsidiární či přiměřené užití
soukromoprávních předpisů, viz §170 nynějšího správního řádu z roku 2004) je pak nutno
(s ohledem na teoretické koncepce vztahu veřejného a soukromého práva, k nimž se Nejvyšší
správní soud přihlásil zejm. v rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 50/2005 - 53,
publikovaném pod č. 1034/2007 Sb. NSS; viz též rozsudek z 1. 3. 2007,
č. j 2 Afs 125/2005 - 40, www.nssoud.cz) veřejnoprávní smlouvy vykládat podle zásad
výkladu smluv jako vícestranných právních úkonů, které platí v právu soukromém, nelze-li
z obsahu, smyslu a účelu smlouvy, případně jiných rozhodných skutečností vztahujících
se ke smlouvě, a z právní úpravy, na základě níž je smlouva uzavírána, a jejího místa
v právním řádu dovodit, že by mělo být použito jiných výkladových zásad. Rovněž důsledky
plynoucí z vad takovýchto právních úkonů nutno zásadně hodnotit na základě
soukromoprávních principů, ledaže veřejné právo explicitně či implicitně stanoví něco jiného.
Metodologicky vzato je pak nutno při výkladu veřejnoprávních smluv a právních
předpisů, na základě nichž byly uzavřeny, postupovat zpravidla tak, že nejprve je nutno
vyložit obsah příslušného právního předpisu, příp. předpisů s tím souvisejících, a zjistit
zejména, v jakém rozsahu připouští úpravu určitých veřejn oprávních povinností smlouvou
a jaké podmínky musí smlouva splňovat, aby byla s právními předpisy v souladu. Dále nutno
zjistit skutečný obsah smlouvy. Pokud ano, lze přistoupit k vymezení obsahu právních
povinností vyplývajících z uzavřené smlouvy a posoudit, zda jsou sjednány v souladu
s objektivním právem, a dále uvážit, zda došlo k jejich porušení. Dále nutno zhodnotit, zda
případný individuální správní akt vydaný v souvislosti s takto konstatovaným porušením
smlouvy (ve stěžovatelově případě platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně
ve znění odvolacího rozhodnutí stěžovatele) byl vydán v souladu s objektivním právem a zda
má podklad v porušení smlouvy. Pokud by obsah smlouvy v souladu s objektivním právem
nebyl, nutno zvážit, jaké to má důsledky pro platnost smlouvy či její rozhodné části
a pro smluvně ujednaná práva a povinnosti a jejich případné splnění či nesplnění.
V. b) 2.
Podle ustanovení §7 vyhlášky č. 115/1992 Sb. úřad práce poskytuje zaměstnavatelům
příspěvek na zřízení pracovního místa pro občana se změněnou pracovní schopností
v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti nejvýše v částce 100 000 Kč na jedno pracovní
místo. Příspěvek může být poskytnut zálohově a zúčtuje se nejpozději do šesti měsíců.
Příspěvek se poskytne, jsou-li splněny podmínky uvedené v §6 a zaměstnavatel se v písemné
dohodě zaváže provozovat pracovní místa v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti
nejméně po dobu dvou let od poskytnutí příspěvku; dohoda obsahuje rovněž závazek
zaměstnavatele, že vrátí úřadu práce příspěvek nebo jeho poměrnou část odpovídající době,
kterou nesplnil. Podle §6 odst. 1 vyhlášky č. 115/1992 Sb. chráněné dílny a chráněná
pracoviště jsou pracoviště provozovaná právnickými a fyzickými osobami, pracuje-li v nich
alespoň 60 % občanů se změněnou pracovní schopností. Chráněným pracovištěm je též
pracoviště zřízené v domácnosti občana se změněnou pracovní schopností. Podle odst. 2
zmíněného ustanovení pak do chráněných dílen a na chráněná pracoviště jsou zařazováni
zejména občané se změněnou pracovní schopností s těžším zdravotním postižením,
s mentálním postižením, občané se změněnou pracovní schopností, kteří mohou podávat jen
zmenšený pracovní výkon a nelze je umístit na volných pracovních místech na trhu práce,
a občané se změněnou pracovní schopností po dobu přípravy k práci.
K tomu, aby bylo možno uvážit, zda Městský soud v Praze správně interpretoval výše
uvedená ustanovení vyhlášky č. 115/1992 Sb. a k nim se vztahující pasáže dohody o zřízení
pracovního místa v chráněné dílně, je třeba v první řadě přihlédnout ke smyslu a účelu
poskytování příspěvku na zřízení pracovního místa pro občana se změněnou pracovní
schopností v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti (dále jen „příspěvek“). Příspěvek má
za účel motivovat zaměstnavatele k vytváření pracovních míst pro občany se změněnou
pracovní schopností tím, že jim finančně kompenzuje dodatečné náklady spojené
se zaměstnáváním takových osob, kterým jejich zdravotní handicap snižuje možnosti
uplatnění na trhu práce oproti osobám bez tohoto handicapu. Zaměstnavatelé občanů
se změněnou pracovní schopností se totiž „musí vyrovnávat s vyšší nemocností těchto svých
zaměstnanců, nízkou dosaženou kvalifikací, omezenou možností technizace a z ní vyplývajícím
vyšším podílem ruční práce, se snížením jejich pracovního výkonu, jejich flexibilitou
a v neposlední řadě i omezenou pružností a přizpůsobivostí požadavkům trhu. Zároveň
se ale tyto zaměstnavatelské subjekty pohybují na volném trhu, tzn. platí pro ně stejná
ekonomická pravidla jako pro zaměstnavatele, kteří takové pracovníky nezaměstnávají.
Z těchto důvodů státy v celém civilizovaném světě určitým způsobem těmto zaměstnavatelským
subjektům pomocí daňového a dotačního zvýhodnění oproti běžným podnikatelským
subjektům pomáhají vyrovnat ztráty vzniklé na základě výše uvedených skutečností“
[J. Majerová, V. Posoldová, J. Židonová: Poskytování dotací ze státního rozpočtu
podnikatelským subjektům zaměstnávajícím převážně občany se změněnou pracovní
schopností, Mzdy a personalistika v praxi č. 5/2001, str. 16 a násl., citováno dle elektronické
verze publikované v ASPI ve stavu k 12. 8. 2007 pod interním číslem 18590 (LIT)].
Základním smyslem a účelem příspěvku je tedy napomoci k větší míře zaměstnanosti obtížně
zaměstnatelných osob se změněnou pracovní schopností – stát jejich práci zčásti dotuje
poskytováním příspěvku zaměstnavateli, protože má za to, že i přes určitou ekonomickou
nevýhodnost jejich zaměstnávání (právě pro vyšší nemocnost, fluktuaci, nižší pracovní
flexibilitu aj. a jimi způsobené vícenáklady vznikající zaměstnavateli) existují závažné
důvody, ve své podstatě především mimoekonomické, pro které je žádoucí, aby osoby
se změněnou pracovní schopností pracovaly (zejména proto, že se tím lépe zapojí do běžného
života a udrží si pracovní návyky a co nejvyšší dosažitelnou míru soběstačnosti), a pro které
existuje legitimní důvod jejich zaměstnávání dotovat. Smyslem a účelem příspěvku je tedy
napomoci k vytváření takových pracovních míst, která budou reálně obsazena, nikoli taková
místa vytvářet samoúčelně, bez jejich skutečného obsazení občany se změněnou pracovní
schopností.
Poskytování příspěvku nemá a ani nemůže zaměstnavatelům, kterým má být vyplácen,
krýt více náklady spojené se zaměstnáváním osob se změněnou pracovní schopností
za každých okolností a ve všech ohledech a nemá a nemůže v této souvislosti vyloučit jejich
podnikatelské riziko spojené s riziky zaměstnávání těchto občan ů, jak byla popsána výše; má
toliko nabídnout určitou přesně vymezenou kompenzaci, o které musí zaměstnavatel uvážit,
zda je pro něho s přihlédnutím k povaze jeho podnikání (zejm. s ohledem na množství jím
zaměstnávaných osob, druh práce, kterou vykonávají, typické pracovní zatížení, míru
flexibility, jež je po zaměstnancích vyžadována, atd.) rentabilní. I proto je poskytování
příspěvku omezeno jednak maximální možnou částkou na jedno pracovní místo, jednak
dalšími vyhláškou [vydanou na základě §31 odst. 3 písm. b) zákona č. 1/1991 Sb.,
o zaměstnanosti, a v jeho mezích] stanovenými minimálními podmínkami, např. podmínkou
minimální doby provozování pracovního místa (ta musí být nejméně dva roky).
Ustanovení §7 odst. 1 věty třetí vyhlášky č. 115/1992 Sb. jednak stanoví minimální
dobu provozování pracovního místa (zaměstnavatel se v písemné dohodě musí zavázat,
že bude provozovat pracovní místa v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti nejméně po
dobu dvou let od poskytnutí příspěvku), jednak v téže větě (v její části za středníkem) nařizuje,
že dohoda musí obsahovat rovněž závazek zaměstnavatele, že vrátí úřadu práce příspěvek
nebo jeho poměrnou část odpovídající době, kterou nesplnil. „Provozováním“ lze v obecném
jazykovém významu tohoto slova v souvislosti s pracovním místem stěží rozumět něco jiného
než jeho reálné fungování, tj. jeho obsazení zaměstnancem, který zásadně (není-li např.
v pracovní neschopnosti) skutečně vykonává pro zaměstnavatele sjednaný druh práce. Ze
spojení výše uvedených dvou podmínek v jedné větě právního předpisu nutno s přihlédnutím
k výše rozebranému smyslu a účelu poskytování příspěvku dovodit, že vyhláška vcelku běžně
počítá se situací, kdy příjemce příspěvku podmínku minimální doby provozování pracovního
místa nesplní, přesněji řečeno nedodrží zcela zaměstnávání příslušného počtu dotovaných
zaměstnanců po minimální stanovenou dobu, takže mu bude příspěvek poměrným způsobem
krácen. Zaměstnavatel, který chce pobírat příspěvek, si proto musí předem uvážit, zda je pro
něho čerpání příspěvku výhodné i za situace, kdy musí splnit podmínky stanovení vyhláškou
č. 115/1992 Sb., především musí uvážit, zda je schopen – např. i tak, že bude zaměstnávat o
něco vyšší počet osob se změněnou pracovní schopností, než na kolik jich pobírá příspěvek –
zajistit, že po celou minimální předepsanou dobu bude zaměstnávat předepsaný počet osob se
změněnou pracovní schopností, i když u nich nastane fluktuace např. ze zdravotních důvodů.
Opětovně nutno zdůraznit, že podmínky pro poskytnutí příspěvku stanovené ve vyhlášce č.
115/1992 Sb. jsou minimální a že je na zaměstnavateli a jeho podnikatelské úvaze, zda a
v jaké míře podstoupí riziko, že v důsledku fluktuace počet pracovních míst, na která pobírá
příspěvek, po minimální předepsanou dobu klesne pod dohodou sjednaný počet a že z tohoto
důvodu bude povinen poměrnou část příspěvku vrátit.
Pokud by platila interpretace, podle které postačí, že každé místo je obsazeno občanem
se změněnou pracovní schopností v součtu po dobu 24 měsíců, avšak zároveň není omezena
lhůta, do které zaměstnavatel musí tuto podmínku splnit, mohl by zaměstnavatel získat
předmětný příspěvek, ale plnění daných podmínek si odsunout na blíže nespecifikované
období v budoucnu. Tím by příspěvek nesplnil svůj účel, neboť za součást tohoto úč elu nutno
mít i to, že pracovní místo pro občana se změněnou pracovní schopností je zřízeno
a provozováno v relativně blízkém čase odvíjejícím se od okamžiku poskytnutí příspěvku.
V opačném případě by účinky příspěvku byly jen nanejvýš obtížně předvídatelné a riziko jeho
zneužití neúnosně vysoké, takže by příspěvek jako nástroj politiky státu na úseku
zaměstnávání osob se změněnou pracovní schopností neplnil svůj účel či by jej plnil jen
v nedostatečné míře. I tyto důvody jsou argumentem k závěru, že minimální doba dvou let
musí být v podstatě nepřetržena. Doplňkově lze argumentovat i tím, že racionální
zákonodárce, který by chtěl stanovit, že minimální doba dvou let může být vyčerpána
s přestávkami, by stanovil alespoň rámcové podmínky takového čerpání, např. maximální
počet a délku přestávek a celkovou maximální dobu, do níž musí být „penza“ dvou let
dosaženo. To, že tak zákonodárce neučinil, nasvědčuje proto spíše závěru, že dobu dvou let
měl za dobu, po kterou musí být dotované pracovní místo nepřetržitě obsazeno nějakým
zaměstnancem (ne nutně jedním jediným, nýbrž i vícero různými zaměstnanci po sobě,
započne-li pracovní poměr dalšího zaměstnance bezprostředně po skončení pracovního
poměru předchozího zaměstnance), nemá-li být příspěvek krácen.
Tolik k výkladu samotné právní úpravy ve vyhlášce č. 115/1992 Sb., na jejímž základě
byla dohoda ze dne 9. 2. 2001 č. PEA-D-1/2001 uzavřena.
V. b) 3.
K interpretaci samotné dohody dlužno uvést, že ve shodě s názorem vysloveným
Ústavním soudem v jeho nálezu ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 625/03, publikovaném
na www.concourt.cz, má Nejvyšší správní soud za to, že interpretace smluvních textů je,
ve své základní podobě, do jisté míry srovnatelná s výkladem právních předpisů; oběma
je totiž společné, že zakládají právo a že jsou projevem vůle jejich původců, přičemž tato vůle
chtěla mít určitý smysl a sledovat nějaký účel. Jak v případě v ýkladu právního předpisu,
tak v případě smlouvy platí, že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení
se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu. Doslovný výklad textu smlouvy může, ale nemusí být v souladu s vůlí
jednajících stran. Směřuje-li vůle smluvních stran k jinému významu a podaří-li se vůli
účastníků procesem hodnocení skutkových a právních otázek ozřejmit, má shodná vůle
účastníků smlouvy přednost před doslovným významem textu jimi formulované smlouvy.
Vůle je vnitřním stavem jednající osoby, který není bezprostředně přístupný interpretovi
právního úkonu a není interpretem tohoto právního úkonu poznatelný. Na vůli je proto nutno
usuzovat z vnějších okolností, spojených s podpisem a realizací smluvního vztahu, zejména
na okolnosti spojené s podpisem smlouvy a následné jednání účastníků po podpisu smlouvy.
Jak Ústavní soud trefně poznamenal, je nemožné v obecné rovině přesně vyjádřit
hierarchii jednotlivých interpretačních argumentů, ani specifikovat okolnosti, za nichž má mít
jednotlivý argument přednost před argumentem jiným. Jinak řečeno, objektivní právo, ačkoliv
upravuje základní argumenty a metody výkladu smluv a jiných právních úkonů, nejen
že nepodává úplný výčet argumentů a principů, k nimž má soud při výkladu smluv přihlížet,
ale nestanoví ani jednoznačnou formou vzájemné vztahy mezi jednotlivými interpretačními
pravidly. Soud musí přihlížet ke vzájemným vztahům jednotlivých v úvahu připadajících
argumentů a jejich roli v konkrétním případě vyvážit s ohledem na specifika dané kauzy,
a nikoliv tato kritéria aplikovat mechanicky. Takovýto přístup je zároveň přístupem moderní
judikatury, která postupně nahrazuje formálně legalistický pohled na právo pohledem, kterým
soudce usiluje poskytnout nejlépe vyargumentovanou odpověď na právní a skutkové otázky,
které před něj strany sporu staví.
Dále nutno ve shodě s názorem vyjádřeným ve shora zmíněném nálezu Ústavního
soudu vycházet z principu preference platnosti výkladu, který nezakládá neplatnost smlouvy,
před takovým výkladem, který neplatnost smlouvy zakládá, jsou-li možné oba výklady,
a z předpokladu, že žádný normotvůrce nezamýšlí dát jím tvořenému aktu absurdní nebo
nerozumné důsledky.
Veřejnoprávní smlouva o poskytnutí příspěvku mezi stěžovatelem a úřadem práce
se ve svém obsahu ohledně stanovení podmínek, za kterých by byl stěžovatel povinen
příspěvek vrátit, pohybovala zcela v intencích vyhlášky č. 115/1992 Sb. Ustanovení smlouvy,
podle něhož každé ze zřízených pracovních míst se změněnou pracovní schopností musí být
zachováno a obsazeno nejméně po dobu 24 měsíců ode dne poskytnutí příspěvku, nelze
vykládat jinak, než že uvedené pracovní místo musí být alespoň po minimálně stanovenou
dobu skutečně obsazeno, tj. „provozováno“ ve smyslu §7 odst. 1 věty třetí vyhlášky
č. 115/1992 Sb.; v opačném případě nastupuje vyhláškou předepsaný a ve smlouvě též
zmíněný (viz její čl. II bod 6.) důsledek, a sice povinnost vrácení poměrné části příspěvku.
Lze tedy říci, že strany veřejnoprávní smlouvy v ní ohledně podmínek poskytnutí příspěvku
nesjednaly nic jiného, než co je obsahem vyhlášky č. 115/1992 Sb. Sjednaly tedy
veřejnoprávní práva a povinnosti zcela v souladu se zákonem, konkretizovaným na jeho
základě vydaným podzákonným obecně závazným právním předpisem. Z žádných okolností
provázejících jednání o uzavření smlouvy či vyplývajících z chování smluvních stran při jejím
uzavírání nebo jinak v souvislosti s touto smlouvou pak nevyplývá, že skutečná vůle stran by
se odlišovala od vůle vyjádřené větami smluvního textu, jejichž obecný význam nutno mít
za identický s významem příslušných shora vyložených ustanovení vyhlášky č. 115/1992 Sb.
Takovou okolností není ani to, že stěžovatel bezprostředně před uzavřením smlouvy
navrhoval v přípise z 31. 1. 2001 úřadu práce snížení počtu pracovních míst pro občany
se změněnou pracovní schopností v chráněné dílně na sedm; podstatné zde je (a to uvedl zcela
trefně i Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku), že nakonec uzavřel smlouvu,
v níž se zavázal – s největší pravděpodobností proto, že jen tak splnil podmínku §6 odst. 1
vyhlášky č. 115/1992 Sb., že v chráněné dílně musí být zaměstnáno alespoň 60 % občanů
se změněnou pracovní schopností – vytvořit takových pracovních míst osm.
Dlužno navíc poznamenat, že smlouvou sjednaná povinnost k eventuálnímu vrácení
poměrné části příspěvku není nijak drastickou újmou příjemci příspěvku – pouze mu není
poskytnuto to, pro co nesplnil zákonné podmínky, přičemž příspěvek je krácen
v míře odpovídající míře nesplnění podmínek (toto obecné pravidlo nelze uplatňovat
mechanicky – proto, jakkoli zpravidla bude uplatněno jako čistý matematický vzorec,
podobně jako v případě stěžovatele, umožňuje v odůvodněných výjimečných případech
zohlednit i fixní náklady spojené s vytvořením pracovního místa, které zůstalo neobsazeno,
činí-li významnou část celkových nákladů na pracovní místo, jež měly být kryty příspěvkem).
Právní úpravu ve vyhlášce č. 115/1992 Sb. i smluvní ujednání ve veřejnoprávní smlouvě,
které je obsahově identické se zmíněnou právní úpravou, proto nutno i při tomto výkladu
považovat za racionální, přiměřenou a nevystavující příjemce příspěvku nadměrně vysokému
podnikatelskému riziku. I tato skutečnost, tj. sjednání smlouvy, která by právě takto byla po
obsahové stránce vyvážená a rozumně upravovala práva a povinnosti stran, nasvědčuje
závěru, že p rávě taková byla vůle stran vyjádřená slovy smluvního textu a že jiný výklad
smlouvy není správný.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s výkladem učiněným Městským soudem
v Praze; kombinací teleologického a gramatického výkladu (které ostatně přesvědčivým
způsobem použil i Městský soud v Praze) dospěl ke zcela identickým závěrům. Stížní námitka
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy není důvodná.
Vzhledem k tomu, že výkladem zjištěný obsah smlouvy je zcela v souladu
s objektivním právem, není důvodu v této souvislosti uvažovat o jejím rozporu se zákonem,
o neplatnosti smlouvy či jejího vykládaného ustanovení z toho případně plynoucí a o právních
důsledcích takové neplatnosti. Na smlouvu jako celek i na její předmětné ustanovení nutno
hledět jako na platné a zakládající práva a povinnosti stran tak, jak se jejich obsah následně
promítl do stěžovatelovou žalobou napadeného správního rozhodnutí,
jež stěžovateli zcela důvodně – na základě naplnění skutkové podstaty sjednané
ve veřejnoprávní smlouvě – uložilo odvod části poskytnutého příspěvku do státního rozpočtu.
V. c)
Důvodná však není ani další stížní námitka podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a sice,
že Městský soud v Praze nesprávně shledal, že úřad práce poskytoval stěžovateli potřebnou
součinnost při vyhledávání zaměstnanců se změněnou pracovní schopností pro stěžovatelovu
chráněnou dílnu.
Se shora rozebranými ve své podstatě hlavními povinnostmi stěžovatele jako
zaměstnavatele (zřídit a provozovat po sjednanou dobu předepsaný počet pracovních míst
v chráněné dílně) a úřadu práce (poskytnout na to příspěvek) souvisí i jejich povinnosti
doprovodné, sloužící k naplnění smyslu a účelu veřejnoprávní smlouvy. Tyto povinnosti lze
souhrnně označit za součinnostní a informační a jsou upraveny zejm. v čl. II bodech 2. a 3.
a v čl. III bodu 1. smlouvy. Podle čl. II bodu 2. se stěžovatel jako zaměstnavatel zavázal
předkládat úřadu práce kopie pracovních smluv do 5 pracovních dnů od vzniku pracovního
poměru a dále oznamovat písemně úřadu práce den, způsob a důvod skončení pracovního
poměru zaměstnance, který byl přijat na místo vytvořené na základě této dohody,
a to neprodleně nejpozději do 5 pracovních dnů od skončení pracovního poměru; podle bodu
3. se stěžovatel zavázal oznamovat úřadu práce neprodleně písemně veškeré změny,
které mohou ovlivnit plnění této dohody, rovněž nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne,
kdy změna nastala. V čl. III bodu 1. se úřad práce zavázal poskytnout zaměstnavateli
potřebnou součinnost při vyhledávání vhodných pracovníků z řad uchazečů o zaměstnání.
V čl. II bodu 1. smlouvy se pak hovoří o zřízení a obsazení míst v chráněné dílně občany
se změněnou pracovní schopností doporučenými úřadem práce. Uvedená ustanovení smlouvy
nutno vykládat v jejich vzájemné souvislosti a vždy ve světle smyslu a účelu smlouvy. Jejich
obsahem je zajistit, aby strany smlouvy byly průběžně informovány o změnách v obsazení
chráněných pracovních míst, které v průběhu doby účinnosti smlouvy nastanou, a o vhodných
uchazečích o zaměstnání o tato místa ta k, aby bylo dosaženo co možná nejefektivnějšího
obsazení uvedených míst. Lhůta pěti pracovních dnů od nastání rozhodné skutečnosti,
ve které měl stěžovatel plnit svoji informační povinnost, má povahu pořádkovou a jejím
účelem je výlučně zajistit přiměřeně rychlé informování úřadu práce o skutečnostech
důležitých pro plnění dohody, a tím pro naplnění jejího smyslu a účelu. Nejde o lhůty, jejichž
nedodržení v jednotlivém případě by samo o sobě zakládalo takové porušení smlouvy
stěžovatelem, na základě něhož by mu bylo lze uložit povinnost vrátit část příspěvku;
na druhé straně však nejde ani o lhůty, které by ve vztahu k určitému pracovnímu místu
prodlužovaly či přesněji řečeno „kouskovaly“ minimální dobu, po kterou musí být určité
místo v chráněné pracovní dílně provozováno.
Povinnost součinnosti podle čl. III bodu 1. smlouvy ve spojení s jejím čl. II bodem 1.
neznamená povinnost úřadu práce zajistit stěžovateli činností úřadu sjednaný počet
zaměstnanců se změněnou pracovní schopností po minimální stanovenou dobu,
nýbrž povinnost v rámci své působnosti takové zaměstnance zákonem předepsanými způsoby
vyhledávat a upozorňovat na ně stěžovatele; stěžovatel zároveň byl povinen doporučené
zaměstnance zaměstnat, měl-li pro ně volná místa a nebyl -li dán nějaký závažný důvod pro to,
aby je nezaměstnal (např. předchozí výrazně negativní pracovní zkušenost s určitým
zaměstnancem). Stěžovatel se ovšem nemohl zprostit své povinnosti, aby měl místa obsazena
dohodnutým počtem zaměstnanců po sjednanou minimální dobu, poukazem, že mu je úřad
práce nezajistil. Porušením povinnosti součinnosti ze strany úřadu práce by bylo pouze, pokud
by úřad nevyvíjel svoji obvyklou zprostředkovatelskou činnost, tj. neevidoval vhodné
uchazeče o zaměstnání se změněnou pracovní schopnos tí, kteří se na něj obrátili,
a neinformoval o nich vhodným způsobem (tedy zejména bez zbytečného prodlení)
stěžovatele. Nic takového nebylo ovšem ve správním řízení zjištěno a ani stěžovatel
to netvrdil. Správní spis naopak obsahuje doklady, že stěžovateli byly údaje o určitých
osobách jako potenciálních zaměstnancích úřadem práce poskytnuty, a stěžovatel sám uvádí,
že určitý seznam osob se změněnou pracovní schopností, kteří mohli být potenciálními
zaměstnanci stěžovatele, od úřadu práce obdržel. Poznámka stěžovatel e, že na základě
součinnosti s úřadem práce nebyl přijat žádný zaměstnanec se změněnou pracovní schopností,
je v této souvislosti irelevantní, neboť povinností úřadu práce nebylo ani jediného takového
zaměstnance stěžovateli opatřit; neúspěch snah úřadu pr áce neznamená ještě nesplnění
povinnosti součinnosti.
S povinností součinnosti, kterou měl úřad práce, úzce souvisela i oznamovací
povinnost ze strany stěžovatele, upravená v čl. II bodech 2. a 3. smlouvy, neboť úřad práce
by mohl lépe poskytovat součinnost tehdy, měl -li by od stěžovatele včasné informace
o změnách v pracovních poměrech zaměstnanců se změněnou pracovní schopností. Samotná
skutečnost, že stěžovatel svoji informační povinnost podle všeho neplnil zcela důsledně
(stěžovatel ostatně ani nerozpo ruje zjištění správních orgánů, že ve vícero případech změny
v pracovních poměrech oznamoval úřadu práce opožděně), ještě nevyvazovala úřad práce
z jeho povinnosti součinnosti při vyhledávání vhodných uchazečů o zaměstnání v chráněné
dílně. Jak však bylo již shora uvedeno, porušení této povinnosti úřadem práce nebylo
ve správním řízení zjištěno a ze spisu ani nevyplývají jakékoli indicie, že by skutková zjištění
byla v tomto ohledu nesprávná či neúplná.
Vyjádření Městského soudu v Praze, že pokud stěžovatel nedodržoval řádně
své povinnosti hlášení změn, nemůže tvrdit, že úřad práce mu neposkytoval součinnost
při nabídce dalších zaměstnanců, není ovšem zcela přesné, neboť jakkoli informační
povinnost ze strany stěžovatele a povinnost součinnosti při hledání vhodných uchazečů
o zaměstnání se změněnou pracovní schopností jsou navzájem věcně úzce svázány
(úřad práce může lépe poskytovat součinnost, je-li mu řádně a včas oznamováno, kteří
zaměstnanci a kolik z nich končí nebo budou končit pracovní poměr), nejsou navzájem bez
dalšího právně podmíněny. Jinak řečeno, předpokladem součinnosti ze strany úřadu práce
bylo plnění informační povinnosti ze strany stěžovatele jako zaměstnavatele, jenž
je příjemcem příspěvku, jen tehdy a v té míře, v jaké by nesplnění této povinnosti
stěžovatelem bránilo úřadu práce v plnění jeho povinnosti součinnosti. Ze skutkových zjištění
neplyne, že by problematický způsob plnění informační povinnosti stěžovatelem ovlivnil
možnosti úřadu práce plnit jeho povinnost součinnosti; podstatné ovšem je, jak již shora
uvedeno, že porušení povinnosti součinnosti nebylo u úřadu práce vůbec zjištěno. Právní
závěr Městského soudu v Praze o tom, že k takovému porušení nedošlo, proto i přes tuto
nepřesnost v úvaze soudu zcela obstojí.
V. d)
Důvodná není ani poslední stížní námitka podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a sice
že Městský soud v Praze nesprávně usoudil, že v chráněné dílně byly na místech určených pro
zaměstnance se změněnou pracovní schopností zaměstnávány osoby nezařazené v této
kategorii. Takový závěr v první řadě není v napadeném rozsudku nikde výslovně vyjádřen.
Soud pouze dospěl k závěru (ve shodě se zjištěním žalovaného), že stěžovatel nesplnil
podmínku zaměstnávání sjednaného počtu zaměstnanců se změněnou pracovní schopností po
dohodnutou dobu. Otázku, zda vedle takových zaměstnanců v dílně pracovali i další
zaměstnanci bez změněné pracovní schopnosti a kolik jich případně bylo, Městský soud
v Praze přímo neřešil, neboť nespadala do okruhu žalobních námitek a pro posouzení
důvodnosti stěžovatelovy žaloby byla v kontextu jeho žalobních námitek nerozhodná.
VI.
Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění žádného ze stížních důvodů, a proto kasační
stížnost proto podle ustanovení §110 odst. 1 s.ř.s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci ús pěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly mu však
náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu
proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu