ECLI:CZ:NSS:2010:2.AO.5.2010:24
sp. zn. 2 Ao 5/2010 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci navrhovatelů:
a) Ing. I. M., MBA, b) Mgr. R. Š., zastoupené žalobcem a), proti žalovanému Magistrátu
hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného o námitce žalobce a) proti změně Z-1187/07, zahrnuté do návrhu změny Územního
plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, označeného jako „vlna změn 07“, uvedeného jako
součást opatření obecné povahy hlavního města Prahy č. 9/2010, kterým se vydávají změny
vlny 07 a změna Z-0090/06 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy,
takto:
Věc se vrací Městskému soudu v Praze.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze dne 16. 6. 2010, označenou jako „žaloba
proti správnímu rozhodnutí“, se žalobci domáhají zrušení „opatření obecné povahy č. 9/2010, kterým
se vydávají změny vlny 07 a změna Z-1190/06 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy,
schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 35/38 ze dne 26. 3. 2010 (...) v části týkající
se rozhodnutí o námitce zástupce veřejnosti Ing. I. M., MBA, uplatněné ke změně Z-1187/07“ a vrácení věci
žalovanému k dalšímu projednání.
Žalobci uvedli, že v rámci projednávání návrhu změny Územního plánu hlavního města
Prahy Z-1187/07 uplatnili blíže specifikované připomínky podle §52 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).
Současně s tím žalobce a) uplatnil, jako zástupce veřejnosti (§23 odst. 2 stavebního zákona),
shodné výhrady proti návrhu změny územního plánu formou námitky. O této námitce bylo
Zastupitelstvem hlavního města Prahy rozhodnuto usnesením ze dne 26. 3. 2010, č. 35/38 tak,
že byla zamítnuta. Dle názoru žalobců musí i rozhodnutí o námitce, uplatněné v rámci řízení
o vydání opatření obecné povahy, splňovat elementární náležitosti obecně vyžadované
pro správní rozhodnutí; odůvodnění rozhodnutí o předmětné námitce, pojaté do odůvodnění
opatření obecné povahy č. 9/2010 však, dle jejich názoru, tyto náležitosti (z důvodů v žalobě
blíže rozvedených) nesplňuje a je proto nepřezkoumatelné. Z tohoto důvodu proto navrhují,
aby zmiňované opatření obecné povahy bylo, v části týkající se rozhodnutí o námitce žalobce a),
zrušeno a věc byla žalovanému vrácena k novému projednání. Pokud jde o žalobní legitimaci,
žalobci poukazují na skutečnost, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu není zástupce
veřejnosti oprávněn domáhat se soudního přezkumu samotného opatření obecné povahy;
nezbývá mu tak, než napadnout žalobou, ve smyslu ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., rozhodnutí
o námitce. Pokud by žalobcům nebyla přiznána ani tato možnost soudní ochrany, pozbyl by,
dle jejich názoru, institut zástupce veřejnosti fakticky svůj význam, neboť by těmto osobám byla
odepřena soudní ochrana způsobu vypořádání jimi uplatněných námitek.
Městský soud usnesením ze dne 28. 7. 2010, č. j. 11 A 141/2010 – 20, pravomocně
rozhodl o postoupení věci zdejšímu soudu s tím, že žalobci se domáhají zrušení části opatření
obecné povahy, přičemž podle ustanovení §101c soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
je k tomuto řízení věcně příslušný Nejvyšší správní soud. Nejvyššímu správnímu soudu byla věc
postoupena dne 13. 10. 2010.
Nejvyšší správní soud s postoupením věci nesouhlasí, a to z následujících důvodů.
Pro posouzení věcné příslušnosti soudu k projednání předmětné žaloby je nutné řádně
identifikovat předmět řízení. Pokud by totiž skutečně bylo napadáno opatření obecné povahy
(respektive jeho část), byla by k projednání a rozhodnutí věci založena příslušnost zdejšího soudu
(§101c s. ř. s.); pokud by ovšem šlo o žalobu podanou dle části třetí hlavy druhé dílu prvního
s. ř. s. (žaloba na zrušení rozhodnutí správního orgánu), byl by věcně příslušným krajský
(městský) soud (§7 odst. 1 s. ř. s.).
Podstatné pro posouzení shora uvedené otázky je, že žalobci, (i přes jisté formulační
nejasnosti, objevující se i v petitu), zcela jednoznačně vyjadřují vůli podrobit soudnímu přezkumu
nikoli opatření obecné povahy jako takové (či jeho část), ale toliko rozhodnutí o námitkách
žalobce a). Jistá nekonzistentnost v užitých formulacích zcela evidentně není výrazem
neujasněnosti záměru žalobců v otázce předmětu řízení a režimu, ve kterém má být toto řízení
vedeno, ale jde na vrub ne zcela srozumitelné právní úpravě, která rozhodnutí o námitkách
explicitně pojímá jako součást odůvodnění zcela jiné kategorie správních aktů – opatření obecné
povahy. Pro další právní úvahy lze tedy učinit dílčí závěr, a sice, že žalobci se domáhají
přezkoumání rozhodnutí o námitkách žalobce a), a to v procesním režimu části třetí hlavy druhé
dílu prvního s. ř. s.
Z uvedeného je zřejmé, že zbývá zodpovědět, zda jsou soudy povolány takové rozhodnutí
ve shora uvedeném procesním režimu přezkoumat; je tedy nutné posoudit, zda vůbec rozhodnutí
o námitkách lze považovat za samostatné správní rozhodnutí, a pokud ano, zda splňuje definici
soudně přezkoumatelného správního rozhodnutí, ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. platí, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat
zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze mít pochybnosti o tom, že rozhodnutí
o námitkách lze po stránce formální považovat za správní rozhodnutí. Nejen že jej tak explicitně
označuje správní řád v ustanovení §172 odst. 5 in fine a stavební zákon v ustanoveních §53
odst. 1 a §54 odst. 4, ale z prvně citovaného ustanovení je též zřejmé, že materializovaný výstup
vypořádání uplatněné námitky splňuje formální náležitosti spojované se správními rozhodnutími
– musí obsahovat především výrok (v intencích uplatněné námitky) a odůvodnění. Samotný fakt,
že vydání rozhodnutí o námitce nepředchází standardní správní řízení, tomuto závěru nikterak
nepřekáží. Jakkoli tedy vypořádání uplatněné námitky není předmětem řízení (byť s jeho
vyústěním - opatřením obecné povahy - je imanentně spojeno) a ten, kdo námitku uplatnil
nedisponuje procesními možnostmi odpovídajícími právům účastníků řízení dle části druhé hlavy
čtvrté správního řádu (nejde o správní řízení ve smyslu §9 správního řádu), nelze nalézt
argumenty pro závěr, že by jen z tohoto důvodu nemělo být rozhodnutí o námitce považováno
za rozhodnutí (po formální stránce). V typově obdobných případech se Nejvyšší správní soud
v minulosti již vyslovil dokonce i ve prospěch soudního přezkumu takových aktů (o tom
viz dále), a to právě s ohledem na fakt, že adresát takového rozhodnutí je ve svých možnostech
obrany proti němu v rámci prostředků správního práva značně omezen (k tomu srov. rozsudek
ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads 128/2009 – 71; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Rozhodnutí o námitkách je tedy samostatným výstupem orgánu
veřejné správy a nelze jej ztotožňovat s opatřením obecné povahy. Opatření obecné povahy
je fakticky nástrojem publikace tohoto rozhodnutí; zahrnutí rozhodnutí o námitce do odůvodnění
opatření obecné povahy je dáno specifickým postupem předcházejícím vydání tohoto opatření,
v jehož rámci (tedy mimo standardní správní řízení) jsou námitky vypořádávány.
Shora uvedený závěr, dle kterého rozhodnutí o námitkách je individuálním správním
aktem – rozhodnutím, věcně oddělitelným od samotného opatření obecné povahy, však sám
o sobě nepostačuje pro závěr o jeho soudní přezkoumatelnosti. Ustálená soudní judikatura v této
otázce stojí zcela jednoznačně na závěru, že soudně přezkoumatelným je takový individuální
správní akt, který vykazuje materiální znaky rozhodnutí; případná absence označení takového
aktu jako rozhodnutí či deficity v jeho formě, jsou pak již věcí samotného soudního přezkumu.
Za rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. lze tedy považovat takový akt správního
orgánu, který je způsobilý zasáhnout právní sféru jeho adresáta (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2007, č. j. 8 As 29/2005 – 71). Správní soudnictví je ostatně
vystavěno na principu generální klauzule; přezkoumat lze tedy každé správní rozhodnutí, ledaže
by bylo ze soudního přezkumu výslovně zákonem vyloučeno, s výjimkou rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod, u nichž kompetenční výluka není možná (k tomu srov. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 – 219). Je tedy zřejmé, že „nabízejí-li se dvě
interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí
upřednostnit tu první, respektive v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle
§65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je“ (viz rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 – 54,
či rozsudek zdejšího soudu ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads 128/2009 – 71).
Otázkou, zda konkrétně rozhodnutí o námitkách podaných proti návrhu územního plánu
lze podřadit soudnímu přezkumu, se zdejší soud již v minulosti zabýval, a to v rozsudku ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62. Zde připustil, že jde o správní akt, který je samostatným
rozhodnutím, kterým by, dle konkrétních okolností věci, mohlo dojít k dotčení práv osoby,
která tuto námitku uplatnila. Vždy je však nutno posuzovat, zda k tomuto dotčení došlo
již samotným rozhodnutím o námitkách, nebo až územním plánem, tedy následným schválením
opatření obecné povahy. V případě posledně zmiňovaném by totiž k dotčení práv takové osoby
nedošlo s konečnou platností již rozhodnutím o námitkách; soudní ochrana by proto, na principu
subsidiarity, byla poskytnuta až proti konečnému správnímu aktu, zde opatření obecné povahy.
Ze skutečností shora uvedených lze tedy učinit další dílčí závěr, a sice, že rozhodnutí
o námitkách, pojaté do odůvodnění opatření obecné povahy, je z materiálního hlediska
samostatným správním rozhodnutím, jehož soudní přezkum není a priori vyloučen.
Uvedený závěr nicméně není postačují pro určení, v jakém procesním režimu se mohou
žalobci [fakticky však pouze žalobce a), neboť pouze on uplatnil námitky, o nichž bylo
rozhodováno] domáhat ochrany svých práv v nyní posuzovaném případě. Ze závěrů plynoucích
z posledně zmiňovaného rozsudku zdejšího soudu je totiž zřejmé, že žalobci v procesu přijímání
změny územního plánu (završeného vydáním opatření obecné povahy) nevystupovali jako
nositelé svých subjektivních práv a rozhodnutí o námitkách žalobce a) se tak žádným způsobem
nemohlo dotknout jejich hmotněprávního postavení. Je tedy zřejmé, že jejich aktivní žalobní
legitimace ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je vyloučena. Na straně druhé nelze ovšem
přehlédnout ani existenci usnesení zdejšího soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008 – 27,
kterého se ostatně žalobci výslovně dovolávají. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku
(publikovaném pod č. 1679/2008 Sb. NSS) konstatoval, že zástupce veřejnosti ve smyslu §23
stavebního zákona, ani osoby, které zastupoval v řízení o vydání územně plánovací dokumentace,
nejsou následně aktivně legitimováni domáhat se u Nejvyššího správního soudu zrušení
této územně plánovací dokumentace, jakožto opatření obecné povahy, v řízení dle §101a
a násl. s. ř. s. Obdobně jako v již zmiňovaném rozsudku sp. zn. 2 Ao 2/2008, i v tomto případě
Nejvyšší správní soud vycházel z premisy, že zástupce veřejnosti ani jím zastupované osoby
„nemohli v řízení o návrhu na zrušení (...) opatření obecné povahy tvrdit ani prokázat dotčení na svých právech,
neboť právě patří ke skupině osob, které dotčeny nejsou. Význam a prospěšnost institutu zástupce veřejnosti
v řízení o územně plánovací dokumentaci jsou zřejmé, umožňuje občanům obce či kraje zúčastnit se projednávání
těchto pro rozvoj příslušného územního samosprávného celku zcela zásadních dokumentů, a vykonávat
tak veřejnou kontrolu nad tím, zda jsou veřejné zájmy při územním plánování (...) ze strany orgánů veřejné moci
skutečně respektovány. Zároveň je ovšem třeba konstatovat, že uvedený institut nebyl promítnut do právní úpravy
soudního přezkoumání opatření obecné povahy, tedy do soudního řádu správního (§101a až §101d s. ř. s.)“.
Je tedy evidentní, že v nyní posuzovaném případě žalobci nejsou aktivně legitimováni k podání
žaloby proti rozhodnutí o námitkách žalobce a), ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
ani k podání návrhu na zrušení obecné povahy dle ustanovení §101a a násl. s. ř. s., a to per se.
Nejvyšší správní soud se nicméně zcela ztotožňuje s žalobci v jejich názoru, že odepřením
soudní kontroly způsobu, jakým byly vypořádány námitky zástupce veřejnosti uplatněné v rámci
projednávání návrhu změny územního plánu, by ve svých důsledcích vedlo k degradaci tohoto
procesního institutu, který byl do stavebního zákona zaveden k prosazování veřejných zájmů
v procesu územního plánování. Přístup k soudní ochraně pro osoby, které se sice zúčastnily
správního řízení, ale rozhodnutí z něho vzešlé se sféry jejich subjektivních práv nedotýká, není
ovšem vyloučen. Jak se totiž vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42 (publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS), těmto
osobám za určitých podmínek svědčí aktivní legitimace ve smyslu ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s.
Rozšířený senát zde konstatoval, že „[p]odmínka, podle níž žalobce k žalobě není oprávněn podle §65
odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni
na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení
z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou
právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních
právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb.
NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako účastník předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý
zájem – byl zkrácen na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít
za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.“
Dle názoru Nejvyššího správního soudu lze uvedené závěry vztáhnout i na postavení
žalobce a) v dané věci. Jak již bylo opakovaně konstatováno, v procesu předcházejícímu přijetí
změny územně plánovací dokumentace totiž vystupoval jako nositel veřejných zájmů,
představovaných uplatněnými připomínkami relevantní části veřejnosti, přičemž samotný fakt,
že rozhodnutí o námitkách, které v tomto směru uplatnil, nebylo vydáno ve standardním
správním řízení, nemůže být jeho právu na přístup k soudu ke škodě. Současně je zřejmé,
že žalobou je namítána nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách; nepřezkoumatelnost
(ať již z důvodu nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů) je podmnožinou procesních vad
jakéhokoli řízení – je tedy namítána těžká procesní vada, která mohla mít vliv na zákonnost
správního rozhodnutí.
Lze tedy uzavřít, že návrhem podaným v dané věci se žalobci domáhají zrušení nikoli
opatření obecné povahy jako takového (jeho části), nýbrž správního rozhodnutí – rozhodnutí
o námitkách, přičemž žalobce a) je k podání takové žaloby aktivně legitimován.
Za této situace je ovšem zřejmé, že k projednání a rozhodnutí žaloby je věcně a místně
příslušným Městský soud v Praze a nikoli Nejvyšší správní soud. Na daný případ tedy dopadá
ustanovení §7 odst. 5, věta druhá s. ř. s., dle kterého byla-li věc nesprávně postoupena Nejvyššímu
správnímu soudu, vrátí ji Nejvyšší správní soud krajskému soudu, který ji postoupil, nebo ji postoupí krajskému
soudu věcně a místně příslušnému.
Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbylo, než věc vrátit věcně příslušnému Městskému
soudu v Praze, který je (s ohledem na sídlo žalovaného) též soudem místně příslušným
(§7 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu