ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.183.2019:23
sp. zn. 2 As 183/2019 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Bc. M. H, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Olomouckého kraje, se sídlem
Tř. Kosmonautů 189/10, Olomouc, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 10. 2018,
č. j. KRPM-46252-19/ČJ-2018-1400AP, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 5. 2019, č. j. 64 A 48/2018 - 35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 5. 2019, č. j. 64 A 48/2018 - 35,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala dne 6. 4. 2018 Územnímu odboru žalované Přerov (42 otázek), dne
11. 4. 2018 Územnímu odboru žalované Olomouc (51 otázek) a dne 16. 4. 2018 přímo žalované
(18 otázek) značně obsáhlé a vnitřně strukturované žádosti o informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v rozhodném znění (dále jen „informační
zákon“) týkající se činnosti žalované na úseku trestných činů proti lidské důstojnosti a v sexuální
oblasti (dále jen „žádosti“).
[2] Žalovaná tyto žádosti sloučila do jednoho řízení a listinou ze dne 2. 5. 2018,
č. j. KRPM-46252-4/ČJ-2018-1400AP (dále jen „výzva“), žalobkyni část požadovaných informací
poskytla a zároveň jí sdělila, že pro účely zodpovězení zbylé (většinové) části otázek je nezbytné
manuálně projít (řádně pročíst) všechny potenciálně dotčené spisy. Konstatovala, že tento způsob
vyřizování žádosti o informace se objektivně vymyká běžnému poskytování informací povinného
subjektu, pročež po žalobkyni požadovala úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací
ve smyslu §17 informačního zákona. Tu stanovila reprezentativním vzorkem dvou vybraných
spisů, jejichž prostudování a získání požadovaných informací zabralo jejím pracovníkům
v průměru alespoň 5 hodin na 1 spis. Naznala proto, že při celkovém počtu 27 dotčených spisů
se jedná o práci v rozsahu 135 hodin, přičemž za 1 hodinu mimořádně rozsáhlého vyhledání
informací je sazebníkem úhrad stanovena částka 251 Kč; vyzvala tedy žalobkyni k úhradě částky
33 885 Kč. Proti výzvě podala žalobkyně dne 5. 6. 2018 stížnost z důvodu nesouhlasu s výší
vyčíslené úhrady; o této stížnosti rozhodlo Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 27. 6. 2018,
č. j. MV-66959-4/KM-2018 (dále jen „rozhodnutí o stížnosti“), tak, že požadovanou výši úhrady
potvrdilo. Žalobkyně následně ve stanovené lhůtě tuto částku neuhradila.
[3] Rozhodnutím žalované ze dne 19. 10. 2018, č. j. KRPM-46252-19/ČJ-2018-1400AP
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo poté žalobkyni sděleno, že její žádosti o informace byly
ve zbytku odloženy, neboť nezaplatila předmětnou výzvou požadovanou úhradu za mimořádně
rozsáhlé vyhledání informací.
[4] Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský
soud“) žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení. Namítala v ní, že součástí správního spisu nejsou
žádné relevantní podklady, z nichž žalovaná vycházela při stanovení výše požadované úhrady
za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací; ve výzvě přitom ani nenaznačila, jakým způsobem
určila oněch 27 spisů, kterých se mají týkat žalobkyní požadované informace. Ze stanoviska
žalované podaného nadřízenému orgánu ke stížnosti žalobkyně je přitom zjevné, že jako jediné
hledisko při jejich výběru zvolila pouze kritérium spáchaného skutku, avšak již nereflektovala
v žádostech požadovanou vazbu na věk pachatele. Z odůvodnění výše požadované úhrady
ve výzvě navíc není možné prokazatelně zjistit, z jakých konkrétních údajů žalovaná vycházela,
když jako průměrnou dobu na prostudování jednoho dotčeného spisu uvedla 5 hodin.
Rozsudek krajského soudu
[5] Krajský soud rozsudkem ze dne 14. 5. 2019, č. j. 64 A 48/2018 – 35 (dále jen „napadený
rozsudek“), zrušil napadené rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení; zároveň žalované
uložil povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. Nejprve předeslal závěry judikatury,
že proti sdělení povinného subjektu o odložení žádosti o informace podle §17 odst. 5
informačního zákona může žadatel brojit žalobou ve správním soudnictví; jelikož důvodem
odložení takové žádosti je nezaplacení úhrady za poskytnutí informace, soud věcně přezkoumává
také otázku výše povinným subjektem požadované částky (srov. rozsudky NSS ze dne
21. 6. 2017, č. j. 6 As 326/2016 – 32, a ze dne 17. 4. 2013, č. j. 6 Ans 16/2012 - 62). Dále krajský
soud přisvědčil žalované v tom, že pro vyhovění žádostem žalobkyně je skutečně nezbytné
mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, a to zejména s ohledem na množství a povahu
položených otázek. Za dostatečnou považoval argumentaci žalované, že je nutné manuálně projít
(pročíst) všechny potenciálně dotčené spisy. Běžnou činností žalované přitom není provádět
takto rozsáhlou analýzu dat požadovaných žalobkyní, neboť takové výstupy obvykle nepotřebuje;
soud přisvědčil též tomu, že žalovaná bude muset za tímto účelem vyčlenit zvláštní pracovní sílu.
Naznal proto, že vyhledání všech požadovaných informací je pro žalovanou skutečně zátěží nad
míru obvyklou; odkázal přitom opět na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2017,
č. j. 6 As 326/2016 - 32. Uzavřel tedy, že žalovaná po žalobkyni zcela správně požadovala úhradu
podle §17 odst. 3 informačního zákona; obecně pak označil za zákonný také postup,
kdy žalovaná po neuhrazení požadované částky žádosti žalobkyně odložila. Konstatoval
však zároveň, že nelze izolovaně přezkoumávat napadené rozhodnutí (odložení žádostí)
bez návaznosti na výzvu stanovující výši požadované úhrady, neboť tyto dva úkony povinného
subjektu jsou na sebe zásadně obsahově navázány. Rozhodnutí podle §17 odst. 5 informačního
zákona sice může obstát z hlediska jeho přezkoumatelnosti i v případě, že jeho obsahem bude
pouhé sdělení o odložení žádosti pro neuhrazení požadované částky; to ovšem pouze
za podmínky, že v oznámení o výši úhrady povinný subjekt zcela jasným a přezkoumatelným
způsobem vysvětlil, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady vyčíslena.
[6] Krajský soud ovšem naznal, že náležité zdůvodnění výše požadované náhrady
v projednávaném případě ve výzvě absentovalo. Nelze se dle něj spokojit s konstatováním
žalované, že „požadovaná úhrada byla stanovena reprezentativním vzorkem 2 spisů, kdy prostudování spisu
a získání požadovaných informací zabralo v průměru alespoň 5 hodin na 1 spis. Při celkovém počtu 27 dotčených
spisů se jedná celkově o 135 hodin“. Z tohoto sdělení totiž nelze prokazatelně zjistit, z jakých
konkrétních údajů žalovaná vycházela, když stanovila průměrnou dobu 5 hodin. Pro účely
vyčíslení požadované úhrady bylo její povinností alespoň obecně vymezit důvod, pro který
je třeba prostudovat právě oněch 27 spisů (jako příklad soud uvedl, že se právě tyto týkají
konkrétní skutkové podstaty trestného činu, určitého období požadovaných informací či okruhu
pachatelů). Zejména však měla žalovaná vysvětlit, jaké konkrétní „vzorky“ spisů vybrala pro účely
výpočtu požadované úhrady; nebylo přitom vůbec nutné sdělovat žalobkyni konkrétní údaje
z těchto spisů (jaké osoby se týkaly, jaký skutek byl předmětem řízení), ovšem bylo nezbytné tyto
spisy identifikovat alespoň obecnými znaky (např. že se jedná o spisy přípravného řízení
trestního, či určité jednoznačně vymezené právní kvalifikace skutku). Za stěžejní skutečnost pak
krajský soud považoval absenci informace, o jak rozsáhlý spisový materiál se v případě všech
dotčených spisů (tedy nejen vybraných „vzorků“) jedná.
[7] Závěrem soud konstatoval, že bude na žalované, aby předestřeným způsobem
postupovala v dalším řízení, bude-li po žalobkyni úhradu nákladů požadovat. Výsledná časová
dotace potřebná na prostudování jednoho dotčeného spisu pro účely vyhledání žalobkyní
požadovaných informací přitom musí být podepřena jasně identifikovatelnými skutečnostmi;
nepostačí tedy pouhé sdělení pracovníka žalované o průměrné době strávené při vyhledávaní
v jednom „vzorku“ spisu. Jen při takto provedené konkretizaci všech skutečností rozhodných
pro vyměření požadované úhrady bude naplněn požadavek §17 odst. 3 informačního zákona.
Soud též zdůraznil, že při splnění podmínky řádné identifikace požadovaných skutečností není
pro účely výpočtu úhrady nezbytné činit obsahem příslušného správního spisu o žádostech
žalobkyně též jednotlivé dotčené trestní spisy.
II. Kasační stížnost žalované
[8] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které navrhla jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Má za to,
že vyčíslení požadované úhrady provedla zcela správně a řádně jej odůvodnila ve výzvě, která
byla potvrzena a co do odůvodnění též upřesněna nadřízeným orgánem žalované. Při vyčíslování
předpokládaných nákladů postupovala tak, že dvěma organizačním jednotkám vybrala dva
náhodné spisy, jež zvolila na základě kritérií žalobkyně; tímto způsobem byly nejen naplněny
požadavky §17 odst. 3 informačního zákona, ale též akcentován princip hospodárnosti
a nezatěžování žalobkyně nad míru nezbytně nutnou. Úvahy krajského soudu ohledně nutnosti
jasné identifikace celkového rozsahu (počtu stran) všech dotčených spisů dle stěžovatelky
nemohou obstát v případě vyhledávání v několika desítkách či stovkách spisů. Správní soudy
totiž judikovaly, že samotný proces vyčíslení nákladů na poskytnutí informace (včetně
analyzování, co vše je nutné prozkoumat a vyhodnotit) může být zahrnut pod náklady
požadované po žadateli. Pokud by tedy žalovaná postupovala podle představ krajského soudu,
byla by požadovaná částka na náhradu nákladů vyhledávání mnohonásobně vyšší; není přitom
dle stěžovatelky pochyb, že by takto vypočtená částka byla pro žalobkyni tím spíše
neakceptovatelná. Stěžovatelka je proto přesvědčena, že svým postupem zvolila nejen zákonnou,
ale také šetrnou metodu vyčíslení výše nákladů vyhledávání; postupovala hospodárně a usilovala
o co nejnižší náklady jak pro žalobkyni, tak pro sebe jakožto subjekt efektivně nakládající
s veřejnými prostředky. Konstatuje, že rovněž odborná literatura připouští jí zvolený postup
při vyčíslování nákladů mimořádně rozsáhlého vyhledávání. V takovém případě totiž není možné
jejich výši stanovit přesně, neboť povinný subjekt je schopen ji vyčíslit až teprve poté, co toto
vyhledávání provede; je proto obecně připuštěna možnost vyhledání pouze části informací s tím,
že celková výše úhrady je pak stanovena jako násobek již uskutečněného vyhledávání.
(srov. Furek, A., Rothanzl, L., Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy, 2. vydání,
Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 1036). Totéž připouští judikatura (nález Ústavního
soudu ze dne 21. 5. 2019, sp. zn. I. ÚS 1083/16), neboť způsob výpočtu na základě objektivního
odhadu neodporuje principům úhrady nákladů. Předmětnou výzvu proto stěžovatelka považuje
za přezkoumatelnou.
[9] Neztotožňuje se ani se závěry krajského soudu ohledně způsobu výpočtu nezbytné
časové dotace pro vyhledávání; ten uzavřel, že nepostačí sdělení pracovníka o průměrné době
strávené při práci s jedním vybraným „vzorkem“ spisu. Stěžovatelka ovšem připomíná,
že vyhledávání prováděli dva různí pracovníci různých územních obvodů, a to každý
z nich v jednom náhodně vybraném spise; takovýmto postupem dle ní bylo možné dospět
k objektivnímu a nestrannému výpočtu výše nákladů. Poukazuje též, že žalobkyně se obrátila
s prakticky totožnými žádostmi také na další krajská ředitelství Policie ČR, přičemž v obou
případech jí byla vyčíslena úhrada za mimořádně rozsáhlé vyhledávání; Krajským ředitelstvím
policie Moravskoslezského kraje přitom byla vypočtena časová dotace pro vyhledávání v rámci
jednoho spisu na 6 hodin a Krajským ředitelstvím policie Karlovarského kraje na 4 hodiny,
z čehož doba stanovená stěžovatelkou nijak nevybočuje. Jestliže tedy krajský soud vyšel z toho,
že provedla vyhledávání pouze v jednom „vzorku“ spisu, založil své rozhodnutí na podkladě,
který nemá oporu ve správním spise.
[10] Dále zdůraznila, že měl-li krajský soud jakékoli pochybnosti ohledně způsobu stanovení
výběru „vzorků“ dotčených spisů, mohl přistoupit k dalšímu dokazování, což mu ostatně sama
navrhovala. Soud však rozhodl bez nařízení jednání postupem dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.;
podmínky pro takový postup však dle stěžovatelky nebyly naplněny. Opomenul totiž všechny
důkazy předložené jak žalobkyní, tak stěžovatelkou, přičemž jí navržené důkazní prostředky byly
způsobilé prokázat, že veškeré požadavky na obsahové náležitosti výzvy byly splněny; jednalo
se především o rozhodnutí nadřízeného správního orgánu a výslechy policistů příslušných
územních odborů provádějících vyhledávání ve zvolených „vzorcích“ spisů. V případě,
že by krajský soud nařídil jednání a v rámci něj provedl navrhované důkazy, nemohl by dospět
k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[11] Krajský soud dle stěžovatelky pochybil také tím, když i přes absenci podrobnější právní
úpravy učinil poměrně restriktivní výklad obsahových náležitostí výzvy k úhradě nákladů
mimořádně rozsáhlého vyhledávání, jakož i rozhodnutí o odložení žádostí. Poukazuje také na to,
že krajský soud sice založil přezkoumatelnost výzvy na její vzájemné vazbě s rozhodnutím
o odložení žádosti, ovšem zcela pominul zjevnou a logickou vazbu mezi výzvou
a ji přezkoumávajícím rozhodnutím nadřízeného orgánu stěžovatelky, jímž byla výše požadované
úhrady potvrzena. Jak výzva k úhradě, tak rozhodnutí nadřízeného orgánu jsou totiž rozhodnutí
pouze procesního charakteru, pročež tvoří jeden celek a jejich vzájemný vztah nelze pominout.
Jestliže tedy měl soud za to, že z výzvy dostatečně neplyne, na základě jakých skutečností a jakým
způsobem byla výše požadované úhrady vypočtena, měl se zabývat rovněž rozhodnutím
nadřízeného orgánu; z jeho odůvodnění totiž jednoznačně plyne, že tímto rozhodnutím byla
výzva stěžovatelky modifikována a co do odůvodnění požadované úhrady upřesněna. Jestliže
by krajský soud tuto skutečnost řádně reflektoval, musela by dle stěžovatelky předmětná výzva
z hlediska přezkoumatelnosti rozhodnutí o odložení žádosti obstát.
[12] Stěžovatelka předestírá též procesně složitou situaci, v níž se po vydání napadeného
rozsudku ocitla. Podle judikatury soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí povinného subjektu
o odložení žádosti podle §17 odst. 5 informačního zákona posuzuje pouze to, zda byly dány
podmínky pro požadování úhrady nákladů vyhledávání podle §17 odst. 1 informačního zákona,
resp. se zabývá přiměřeností její výše vzhledem k povaze žádané informace. Krajský soud však
v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že je na stěžovatelce , aby řádně odůvodnila novou
výzvu k úhradě; není jí tedy zřejmé, do jakého stádia vlastně soud řízení vrátil. Výzvu k úhradě
nákladů totiž sice soud označil za nepřezkoumatelnou, nicméně zrušil pouze rozhodnutí
o odložení žádosti; současně však předpokládá, že stěžovatelka žalobkyni opětovně vyzve
k úhradě nákladů, aniž by však nastínil procesní postup, kterým tak má učinit. Má však za to,
že nemůže učinit novou výzvu k úhradě nákladů, neboť ji již jednou platně provedla
a informačním zákonem není upravena možnost její modifikace; výše úhrady přitom musí být
stanovena před uplynutím lhůty pro poskytnutí informace, přičemž pozdější nebo dodatečné
oznámení není možné. Existují dle ní obecně jen dva akceptovatelné způsoby, jakými může soud
o žalobě proti rozhodnutí o odložení žádosti o informace rozhrnout; buďto je oprávněnost
požadavku na úhradu nákladů mimořádně rozsáhlého vyhledávání informací potvrzena,
nebo je rozhodnutí povinného subjektu zrušeno s tím, že v daném případě není tento požadavek
oprávněný. Napadený rozsudek je však odlišný, neboť v něm krajský soud sice přisvědčil
stěžovatelce, že se po ní skutečně požaduje mimořádně rozsáhlé vyhledávání, přesto
však rozhodnutí o odložení žádosti zrušil. Stěžovatelka proto konstatuje, že ze závěrů krajského
soudu nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je vlastně vázána, a jak má v dalším
řízení postupovat; z tohoto důvodu považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost.
[13] Žalobkyně nevyužila svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena
zaměstnancem splňujícím podmínky §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové náležitosti
stížnosti dle §106 s. ř. s.
[15] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka uplatnila
kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
III.1 Relevantní právní úprava a judikatura
[17] Podle §17 odst. 1 informačního zákona platí, že povinné subjekty jsou v souvislosti
s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením
kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu
za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.
[18] Dle §17 odst. 3 informačního zákona pak v případě, že bude povinný subjekt za poskytnutí
informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím
informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady
povinným subjektem vyčíslena. Součástí oznámení musí být poučení o možnosti podat proti požadavku úhrady
nákladů za poskytnutí informace stížnost podle §16a odst. 1 písm. d), ze kterého je patrné, v jaké lhůtě lze
stížnost podat, od kterého dne se tato lhůta počítá, který nadřízený orgán o ní rozhoduje a u kterého povinného
subjektu se podává.
[19] Podle §17 odst. 5 informačního zákona poskytnutí informace podle odstavce 3 je podmíněno
zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu
nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta podle
věty druhé neběží.
[20] V usnesení ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, dospěl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu k závěru, že výzva k zaplacení úhrady za poskytnutí informace, včetně sdělení
výše této úhrady (§17 odst. 3 informačního zákona), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele proti
takové výzvě (§16a odst. 7 téhož zákona) nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.
Rozhodnutím podle §65 s. ř. s. je však sdělení, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí
informace pro nezaplacení úhrady odložil (§17 odst. 5 informačního zákona); protože důvodem
odložení žádosti je v takovém případě nezaplacení požadované úhrady, přezkoumává věcně
správní soud také otázku oprávněnosti tohoto požadavku a v rámci toho také výši požadované
částky. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, č. j. 6 Ans 16/2012 – 62,
pak rozhodnutí o odložení žádosti o informace (§17 odst. 5 informačního zákona) nemusí být
vydáno formou usnesení podle správního řádu. Je možné samotné rozhodnutí o odložení žádosti
pouze poznamenat do spisu; žadatel však musí být o takovém postupu povinným subjektem
prokazatelným způsobem vyrozuměn, aby mohl efektivně využít svého práva na soudní ochranu
podáním žaloby ve správním soudnictví. V případě odložení žádosti o informace přitom není
možno využít jako opravný prostředek stížnost podle §16a odst. 1 písm. b) informačního zákona
ani jakýkoli jiný opravný prostředek, proto se žadatel může bránit žalobou ve správním
soudnictví přímo proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení jeho žádosti.
[21] V rozsudku ze dne 21. 6. 2017, č. j. 6 As 326/2016 – 32, Nejvyšší správní soud uvedl,
že „v písemném oznámení o požadované úhradě musí povinný subjekt uvést, na základě jakých skutečností
a jakým způsobem byla výše úhrady vyčíslena, tzn., musí uvést nejen jednotkovou sazbu a počet hodin, po které
by trvalo vyhledání informace, ale též náležitě odůvodnit, v čem mimořádná rozsáhlost vyhledávání spočívala.
O mimořádně rozsáhlé vyhledání informací půjde tehdy, jestliže s ohledem na konkrétní podmínky u povinného
subjektu a na množství požadovaných informací nebo jejich povahu bude vyhledání informací pro povinný subjekt
zátěží nad míru obvyklou (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2016,
č. j. 5 As 35/2016 - 25).“ Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2017,
č. j. 7 As 231/2017 - 28, pak vyplývá, že postup, kdy povinný subjekt nejprve požaduje
po žadateli úhradu za poskytnutí informace, aby teprve následně po jejím zaplacení požadované
informace vyhledal, je v souladu se smyslem §17 informačního zákona, neboť „pokud by je nejprve
vyhledal a načetl, a tím ověřil, zda je fakticky má nebo zda musí žádost zčásti odmítnout, znamenalo by to,
že by věnoval vyhledání informací úsilí, které má být zpoplatněno, bez ohledu na to, zda stěžovatel úhradu zaplatí
nebo nikoli. To by ovšem popíralo smysl §17 zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je nahradit
povinným subjektům náklady, které mají s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací.“
III.2 Přezkoumatelnost napadeného rozsudku
[22] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je napadený rozsudek
přezkoumatelný [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u rozhodnutí
přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu
nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce;
srov. například rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245. Stěžovatelka přitom
předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v jiné vadě řízení před
krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé; konkrétně
krajskému soudu vytýká, že rozhodl bez nařízení jednání dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ačkoliv
pro takový postup nebyly naplněny podmínky.
[23] Jako jinou vadu řízení před krajským soudem dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je nutno
chápat vadu soudního řízení, kterou nelze podřadit pod zmatečnost rozhodnutí [§103 odst. 1
písm. c) s. ř. s.] ani pod nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů. V této
zbytkové kategorii se tak nacházejí závažné vady řízení (jinde nespecifikované), které mohly
ovlivnit zákonnost vydaného rozhodnutí krajského soudu. O takovou vadu se přitom nejedná,
pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí krajského soudu byl stejný i za situace, že by k vadě
řízení vůbec nedošlo (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 10. 2005, sp. zn. 6 Ads 57/2004). Mezi tyto
vady řízení lze mimo jiné zahrnout taktéž procesní pochybení spočívající v tom, že krajský soud
nenařídí ústní jednání, ačkoliv na jeho konání účastníci řízení trvali a současně nebylo možné
postupovat podle §76 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 4 As 46/2004).
Rozhoduje-li totiž soud o žalobě věcně, zásadně je povinen nařídit jednání. Existují však situace,
kdy je oprávněn tak učinit bez nařízení jednání; ve správním soudnictví je to právě tehdy, pokud
s takovýmto postupem vysloví účastníci souhlas či jej přímo navrhnou, nebo stanoví-li tak zákon
(srov. §76 s. ř. s.). Ten tak činí v případě takových vad, že je z důvodu procesní ekonomie
již nadbytečné jednání vůbec vést; tyto vady jsou totiž zřejmé bez dalšího již z napadeného
rozhodnutí, event. ze správního spisu, a jednání by ve vztahu k nim nemohlo přinést nic nového.
(srov. BLAŽEK, T., JIRÁSEK, J., MOLEK, P., POSPÍŠIL, P., SOCHOROVÁ, V., ŠEBEK, P.
Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016.)
[24] V projednávané věci krajský soud přípisem ze dne 10. 1. 2019, č. j. 64 A 48/2018 – 19,
požádal stěžovatelku o sdělení, zda souhlasí s tím, aby bylo o věci samé rozhodnuto bez jednání.
Stěžovatelka v podání ze dne 15. 1. 2019 uvedla, že s takovýmto postupem nesouhlasí. Ve svém
vyjádření k podané žalobě následně navrhla jako důkazy k provedení na ústním jednání: odpověď
Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje k žádosti o informace ze dne 27. 4. 2018,
sdělení Krajského ředitelství policie Karlovarského kraje k vyčíslení nákladů ze dne 4. 2. 2019,
a dále výslech svědků npor. Mgr. O. N. a kpt. Ing. Bc. Š. M. (oba jsou pracovníky různých
územních odborů stěžovatelky, kteří prováděli předmětné vyhledávání ve „vzorcích“ vybraných
spisů). Krajský soud však rozhodl ve věci bez jednání, neboť shledal důvody pro zrušení
napadeného rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; dle tohoto ustanovení soud zruší napadené
rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů napadeného rozhodnutí. Shledal totiž rozhodnutí o odložení žádosti žalobkyně
(ve spojení s výzvou k úhradě nákladů za poskytnutí informace) nepřezkoumatelným pro
nedostatek důvodů tkvící v nedostatečném zdůvodnění výše stěžovatelkou požadované náhrady.
[25] Nejvyšší správní soud však takový postup krajského soudu nepovažuje za správný.
Ten totiž ke svému závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí zjevně dospěl pouze
na základě posouzení odůvodnění (výše požadovaných nákladů) uvedeného přímo ve výzvě
(srov. odst. 16 napadeného rozsudku). Stěžovatelce lze však přisvědčit v tom, že měl zohlednit
též argumentaci předestřenou jí nadřízeným správním orgánem (Ministerstvem vnitra)
v rozhodnutí o stížnosti žalobkyně proti této výzvě. Byť totiž výzva k zaplacení úhrady
za poskytnutí informace ani rozhodnutí o stížnosti proti takové výzvě nejsou rozhodnutími
ve smyslu §65 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 2 As 34/2008 – 90), tvoří tyto správní akty z procesního hlediska jeden navzájem
se doplňující celek; nepřezkoumatelnost odůvodnění výše požadované úhrady je proto třeba
posuzovat v jejich vzájemné souvislosti. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje
s přístupem Městského soudu v Praze ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku ze dne
18. 1. 2019, č. j. 6 A 248/2016 – 73, v němž při posouzení skutečností odůvodňujících předepsání
úhrady a způsob jejího vyčíslení konstatoval, že je rozhodné „oboje zdůvodnění, a to jak ze sdělení
o výši úhrady (…), tak potom zejména z rozhodnutí Ministerstva vnitra (…). Soud dospěl k závěru,
že jak sdělení o výši úhrady, tak na něj navazující rozhodnutí potvrzující tuto výši úhrady dostály ve vzájemném
souhrnu zákonným požadavkům vyplývajícím z ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. Z obou těchto
správních aktů vyplývá, na základě jakých skutečností byla výše úhrady vyčíslena (…).“
[26] Krajský soud přitom nepovažoval za dostatečně odůvodněnou výzvu, dle níž „požadovaná
úhrada byla stanovena reprezentativním vzorkem 2 spisů, kdy prostudování spisu a získání požadovaných
informací zabralo v průměru alespoň 5 hodin na 1 spis. Při celkovém počtu 27 dotčených spisů se jedná celkově
o 135 hodin“. Nadřízený správní orgán v rozhodnutí o stížnosti však nadto k problematice
stanovení celkového počtu žádostí o informace dotčených spisů mimo jiné uvedl, že „kritéria pro
jejich identifikaci stěžovatelka (tedy žalobkyně) jednoznačně vymezila pouze zdánlivě. Jí uváděná věková
klasifikace totiž dopadá fakticky na všechny pachatele předmětného trestného činu (srovnej ve věku od 15-ti
do 18-ti let a starší 18-ti let). Postup, při němž povinný subjekt vycházel (pouze) z kritéria klasifikace skutku,
tak lze považovat za jedinou možnost pro určení nejmenší možné množiny případů, jejichž podmnožinou budou
všechny případy, které naplňují žádostí definovaná kritéria. Současně nadřízený orgán upozorňuje, že stěžovatelka
definovala případ v relaci jeden pachatel – jedna oběť, což znamená, že ve vyhledávání nelze pominout ani skutky,
v nichž došlo ke spáchání trestného činu dle §193 trestního zákoníku v souběhu s jiným trestným činem,
neboť je třeba vyhledat, zda v daném případě, definovaném číslem jednacím, není více pachatelů nebo obětí,
jejichž vzájemný „vztah“ se omezuje na spáchání skutku naplňujícího jen a pouze skutkovou podstatu trestného
činu uvedeného v cit. ustanovení. Ostatně ani stěžovatelkou interpretované policejní statistiky nejsou pro určení
žádostmi vymezených případů vypovídající. Stěžovatelka dovozuje počet případů z údaje „objasněno celkem“,
který představuje počet případů registrovaných v jakémkoli, i předchozím období, u něhož bylo v daném roce
vydáno usnesení o zahájení trestního stíhání dle §160 trestního řádu proti určité osobě. Stěžovatelka však
požadovala informace i o počtu podezřelých osob, přičemž tento pojem nijak nedefinovala a legální definice
v právním řádu není. Za podezřelého je tak na základě doktríny třeba považovat každého, proti němuž svědčí
podklady obsažené ve shromážděném spisovém materiálu, a to bez ohledu na to, zda vůči němu bylo vydáno
usnesení o zahájení trestního stíhání. Vypovídající by tak byl spíše počet registrovaných, resp. zjištěných trestných
činů uvedených ve statistických výstupech. Jejich počet v inkriminovaném období na území Krajského ředitelství
Olomouckého kraje činí 66 případů. Přestože mezi tyto případy spadají i jiné trestné činy než trestný čin zneužití
dítěte k výrobě pornografie, nelze závěr o 27 případech učiněný povinným subjektem považovat za neodpovídající.“
K otázce časové dotace nezbytné pro prostudování jednoho „vzorku“ spisu pak nadřízený orgán
konstatoval, že „doba vyhledávání informací v jednom spisu v rozsahu 5 hodin vychází ze závěrů učiněných
pracovníky Územního odboru Olomouc a Územního odboru Přerov, kteří provedli vyhledávání na vzorku
příslušných spisů, a není zcela zjevně nepřiměřená. Ostatně v kontextu údajů uvedených ve stížnosti představuje
doba 5 hodin dobu průměrnou. Použití systému ETŘ není s ohledem na charakter žádosti možné, neboť ETŘ
slouží především jako systém elektronické spisové služby a služby s rozsáhlou možností dokumentace jednotlivých
řízení, avšak nedisponuje analytickými nástroji, které by v něm umožňovaly selektovat dokumenty dle specifických
kritérií. Nadto je třeba podotknout, že nedochází k automatizovanému zpracování klíčových slov z jednotlivých
dokumentů a pravdivost případných vyhledávacích dotazů je třeba verifikovat za použití lidských zdrojů.“
[27] Krajský soud byl předně povinen zohlednit též (v některých aspektech značně rozšiřující)
argumentaci nadřízeného správního orgánu uvedenou v rozhodnutí o stížnosti, což však neučinil.
Kdyby i přesto naznal, že stěžovatelka dostatečně neuvedla, resp. neprokázala, všechny relevantní
okolnosti odůvodňující jí požadovanou výši náhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání
informací, měl ve věci nařídit jednání; nemohl totiž mít postaveno na jisto, že by výslech
stěžovatelkou navržených svědků (zaměstnanců provádějících vyhledávání ve „vzorcích“
dotčených spisů) nemohl přinést žádné nové skutečnosti, jež by mohly odstranit důvody krajským
soudem shledávané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Svědci totiž mohli nejen
dosvědčit, že konkrétně oni vyhledávání žalobkyní požadovaných informací věnovali skutečně
stěžovatelkou tvrzenou dobu 5 hodin na jeden spis (a popsat, jakým způsobem toto vyhledávání
prováděli, které všechny dokumenty v něm museli projít a jaké informace v nich zjišťovat, zdali
a jaké praktické obtíže přitom byly s touto činností spojeny); především však mohli také obecně
pojednat o tom, jak stěžovatelka vede spisy skončených trestních řízení (včetně způsobu jejich
archivování a s tím související jejich dostupnosti) či skrze jaká kritéria a jak efektivně lze
v elektronické (případně písemné) verzi trestního spisu vyhledávat žalobkyní vyžadované
informace, či např. jak časově náročné je zjištění počtu stránek celého spisu (což soud
po stěžovatelce požadoval uvádět). Znalost těchto skutečností mohla zásadně ovlivnit názor
krajského soudu na to, jaké všechny údaje bylo skutečně nezbytné v projednávaném případě,
vzhledem k povaze požadovaných informací a technickým a organizačním možnostem
stěžovatelky, v předmětné výzvě vyžadovat. Teprve až na základě proběhnuvšího jednání ve věci
mohl krajský soud případně dospět k závěru, že napadené rozhodnutí je (ve spojení s výzvou
k úhradě nákladů a taktéž rozhodnutím o stížnosti proti ní) skutečně natolik nedostatečně
odůvodněné, že je nepřezkoumatelné. Krajský soud tedy nebyl za dané skutkové situace
oprávněn rozhodnout ve věci bez nařízení jednání dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; Nejvyšší
správní soud v takovém postupu spatřuje jinou vadu řízení [kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.], pročež napadený rozsudek zrušil.
[28] Pokud stěžovatelka tvrdila též nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nesrozumitelnost, neboť dle jejího názoru z něj nelze jednoznačně dovodit, jak má v dalším
řízení postupovat, Nejvyšší správní soud tomuto důvodu nepřisvědčil. Krajský soud totiž
konstatoval, z jakých důvodů shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným, a předestřel
jaké údaje přinejmenším v nové výzvě požaduje (identifikaci dotčených trestních spisů
a zpřesnění výpočtu výše úhrady s ohledem na počet stran); skutečnost, že by stěžovatelka
v důsledku napadeného rozsudku dostala do obtížné procesní situace, ještě sama o sobě není
důvodem jeho nepřezkoumatelnosti. Pakliže by však krajský soud po provedení jednání dospěl
k témuž závěru (čili opět napadené rozhodnutí zrušil), bude skutečně namístě, aby pregnantněji
uvedl, do jakého procesního stádia věc vrací a jakým právním názorem je stěžovatelka vázána.
[29] Dalšími kasačními námitkami stěžovatelky se Nejvyšší správní soud již explicitně
nezabýval. Nad rámec výše uvedeného však obecně zdůrazňuje, že je potřeba v každém případě
taktéž reflektovat skutečnost, aby zjišťování informací nezbytných pro řádné a dostatečné
odůvodnění výše úhrady požadované za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací nebylo
nepřiměřeně vysoké a zbytečně tak nezatěžovalo žadatele o informace dalšími náklady. Stejně
tak ani standard vyžadovaný pro prokázání doby strávené pracovníkem povinného subjektu
při manuálním vyhledávání požadovaných informací ve spise nemůže být neadekvátně náročný,
aby pro něj nepředstavoval další mimořádnou zátěž; tato činnost by však měla mít alespoň nějaký
odraz ve spisovém materiálu (např. úřední záznam).
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[30] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto zrušil napadený rozsudek
a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), v němž bude vázán
právním názorem, jenž Nejvyšší správní soud vyslovil v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. června 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu