ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.212.2020:26
sp. zn. 2 As 212/2020 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: AXIMA, spol. s r. o.,
se sídlem Vídeňská 204/125, Brno, zastoupené Mgr. et Mgr. Kamilou Mesiarkinovou,
advokátkou se sídlem Josefská 504/8, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského
kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 9. 2018, č. j. JMK 125463/2018, sp. zn. S-JMK 116301/2018/OD/Kš, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 6. 2020,
č. j. 33 A 60/2018-63,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Automatizovaným technickým prostředkem používaným při dohledu na bezpečnost
provozu na pozemních komunikacích bez obsluhy bylo zjištěno, že dne 23. 11. 2017
v 13:04 hodin v obci Těšany u č. p. X blíže neurčený řidič vozidla reg. zn. X překročil nejvyšší
dovolenou rychlost v obci o méně než 20 km/h. V místě, kde je nejvyšší dovolená rychlost
50 km/h, jelo vozidlo rychlostí 58 km/h (po zohlednění možné odchylky měření ± 3 km/h),
čímž došlo k porušení povinnosti řidiče podle §18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích, ve znění ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí (dále jen
„zákon o silničním provozu“), přičemž dané jednání naplnilo znaky přestupku podle §125c
odst. 1 písm. f) bodu 4 téhož zákona. Na základě podkladů obsažených ve správním spise
(oznámení přestupku, záznam přestupku, výpis z karty vozidla, kopie v rozhodné době platného
ověřovacího listu rychloměru, stanovisko Policie ČR ohledně schválení míst měření Městskou
policií Židlochovice stacionárními radary v obci Těšany ze dne 8. 6. 2017) vyzval Městský úřad
Židlochovice (dále jen „městský úřad“) žalobkyni jako provozovatelku vozidla v souladu s §125h
odst. 1 zákona o silničním provozu, aby uhradila určenou částku nebo sdělila údaje umožňující
identifikaci řidiče vozidla. Žalobkyně na výzvu reagovala sdělením, že ji považuje
za bezpředmětnou s ohledem na absenci společenské škodlivosti přestupku, kterého se měl
neznámý řidič dopustit. Poučení označila za nedostatečné a poukázala na skutečnost, že měření
v daném místě nebylo prováděno za účelem zvyšování bezpečnosti silničního provozu. Městský
úřad následně věc usnesením odložil, neboť nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení vůči
určité osobě.
[2] Příkazem ze dne 14. 5. 2018, č. j. 219217/2017-3, č. případu 2017/533908, městský úřad
uložil žalobkyni za přestupek podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu pokutu ve výši
1500 Kč podle §124f odst. 4 ve spojení s §125c odst. 5 písm. g) téhož zákona. Proti příkazu
podala žalobkyně odpor; městský úřad proto pokračoval v přestupkovém řízení a žalobkyni
oznámením ze dne 7. 6. 2018 vyrozuměl o provádění důkazů mimo ústní jednání dne 11. 7. 2018.
Současně ji poučil o tom, že se bude moci po skončení dokazování vyjádřit k podkladům
pro rozhodnutí ve smyslu §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
[3] Městský úřad rozhodnutím ze dne 18. 7. 2018, č. j. 219217/2017, č. případu 2017/533908
(dále též „prvostupňové rozhodnutí“), uznal žalobkyni vinnou ze spáchání výše specifikovaného
přestupku, jehož se měla dopustit tím, že jako provozovatelka vozidla v rozporu s §10 zákona
o silničním provozu nezajistila, aby byly při užití vozidla dodržovány povinnosti řidiče a pravidla
provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem. Městský úřad žalobkyni uložil
pokutu ve výši 1500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč. Proti tomuto
rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ve kterém rovněž požádala o sdělení informace
o oprávněné úřední osobě. Současně zaslala žalovanému dne 3. 9. 2018 žádost o dodatečné
nařízení ústního jednání. Žalovaný odvolání v záhlaví označeným rozhodnutím (dále
jen „napadené rozhodnutí“) zamítl.
[4] Proti napadenému rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou, s níž spojila návrh
na předložení věci Ústavnímu soudu za účelem posouzení souladu §125h odst. 6 zákona
o silničním provozu s ústavním pořádkem. V žalobě namítla nezákonnost zaslání výzvy a zahájení
řízení o přestupku provozovatele vozidla; porušení práva seznámit se s podklady pro rozhodnutí
a opomenutí žádosti o nařízení ústního jednání; tvrdila, že nemohla namítat podjatost oprávněné
úřední osoby; brojila proti formulaci výroku rozhodnutí městského úřadu; provedené měření
rychlosti označila za nezákonné; zpochybnila naplnění formálních znaků přestupku řidiče vozidla
podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona o silničním provozu; poukázala na absenci
materiálního znaku přestupku provozovatele vozidla a porušení principu předvídatelnosti práva;
namítla aplikaci nesprávného ustanovení zákona o silničním provozu při uložení pokuty
a nezohlednění všech okolností případu při stanovení její výměry včetně absence úvahy
městského úřadu o možnosti uložit napomenutí.
[5] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobu jako nedůvodnou v záhlaví
označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl. Nejvyšší správní soud
v podrobnostech odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti uplatnila důvody podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatelka předně namítla, že městský úřad byl nejprve povinen učinit nezbytné kroky
ke zjištění pachatele přestupku; za tyto kroky však nelze považovat zaslání výzvy k zaplacení
určené částky. Městský úřad nedostál své povinnosti ve smyslu §125f odst. 5 zákona o silničním
provozu. Ani institut podání vysvětlení, při němž provozovatel vozidla odmítne sdělit identitu
řidiče, ovšem podle stěžovatelky nepostačuje k naplnění zákonné povinnosti správního orgánu
učinit nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku. V postupu městského úřadu, který
nepokračoval ve zjišťování skutečného pachatele, spatřuje stěžovatelka procesní vadu. V této
souvislosti opětovně vznesla návrh na předložení věci Ústavnímu soudu za účelem posouzení
ústavní konformity §125h odst. 6 zákona o silničním provozu.
[8] Stěžovatelka dále namítla, že nebyla vyzvána k seznámení se s podklady pro vydání
rozhodnutí a vyjádření se k nim. Správní orgány navíc opomenuly její žádost o nařízení ústního
jednání. Nesouhlasila s hodnocením krajského soudu, podle nějž se ve věci jednalo o pochybení
bez vlivu na zákonnost napadeného rozhodnutí. Soud nezohlednil ani skutečnost, že stěžovatelka
výslovně požádala o dodatečné nařízení ústního jednání, avšak žalovaný o této žádosti
samostatně nerozhodl a rovnou vydal rozhodnutí ve věci samé. Stejně tak nesouhlasila
se závěrem krajského soudu, že žalovaný sice pochybil v tom, že stěžovatelce nesdělil informaci
o oprávněné úřední osobě, avšak jedná se o pochybení bez vlivu na zákonnost napadeného
rozhodnutí. Stěžovatelce totiž bylo postupem žalovaného znemožněno kvalifikovaně namítat
podjatost úřední osoby.
[9] Jednání stěžovatelky dále nelze vůbec kvalifikovat jako přestupek, neboť jej zákon jako
přestupek výslovně neoznačuje. V této souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu ze dne
16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16, vyhlášený pod č. 116/2018 Sb., konkrétně odst. 57 a 60, v nichž
se Ústavní soud zabýval výkladem formulace „povinnost provozovatele vozidla zajistit dodržování
povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích“. Dospěla přitom k závěru, že podle
citovaného nálezu umožňuje §125 odst. 1 zákona o silničním provozu dvojí výklad, čímž
je porušena podmínka výslovného označení jednání jako přestupku.
[10] Za nezákonné označila stěžovatelka i samotné měření rychlosti, neboť nebyly dodrženy
podmínky podle §79a zákona o silničním provozu. Vedle tvrzené nezákonnosti samotného
měření rychlosti poukázala také na důvody, pro něž nelze výsledek měření považovat
za relevantní podklad pro závěr o naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku.
V této části označila napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud se s jejími
námitkami nevypořádal řádně a kvalifikovaně, a nedostatečně se zabýval také námitkou
nenaplnění materiálních znaků přestupku provozovatele vozidla. Stěžovatelka odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 - 46,
a zdůraznila, že krajský soud hodnotil materiální znak přestupku pouze nepřímo.
Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřuje stěžovatelka i v tom, že soud ani správní orgány nebyly
schopny vysvětlit, z jakého důvodu je postihováno překročení rychlosti až od limitu 60 km/h.
Přestože měření neprováděl městský úřad, ale městská policie, je možností městského úřadu
ovlivnit, které z oznámených přestupků projedná a postihne. Stěžovatelka proto nadále trvá
na tom, že městský úřad jednal v rozporu se zásadou předvídatelnosti.
[11] Závěrem kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že se krajský soud nezabýval jejím
argumentem, že úprava obsažená v §125f odst. 4 zákona o silničním provozu umožňuje uložení
jiného trestu než pokuty. S ohledem na velmi nízkou až nulovou společenskou škodlivost
přestupku provozovatele vozidla a nedůvodné prodlužování správního řízení městským úřadem
měly správní orgány podle mínění stěžovatelky zvážit i jiný druh správního trestu. Krajský soud
pak postupoval nesprávně, pokud se otázkou přiměřenosti trestu v kontextu závažnosti
přestupku nezabýval. Uložením pokuty podle stěžovatelky navíc nebyl naplněn účel správního
trestání.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění obou správních
rozhodnutí, své vyjádření k žalobě a odůvodnění napadeného rozsudku. Navrhl zamítnutí kasační
stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky.
Pokud jde o obsah samotného pojmu „nepřezkoumatelnost“, odkazuje Nejvyšší správní soud na
svou ustálenou judikaturu k této otázce (srov. např. rozsudky ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, nebo ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73). Stěžovatelka spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
v jeho nedostatečném odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je ovšem
vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů
či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Nejvyšší správní soud
námitce nepřezkoumatelnosti nepřisvědčil. Napadený rozsudek považuje za řádně a pečlivě
odůvodněný, s jeho závěry stěžovatelka ostatně obsáhle polemizuje.
III.A Podnět k předložení věci Ústavnímu soudu v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy
[16] Stěžovatelka spatřuje rozpor §125h odst. 6 zákona o silničním provozu s ústavním
pořádkem v tom, že provozovatel vozidla je bez řádného předchozího poučení o právech
a možnosti seznámení se s kompletním správním spisem krácen na právu na spravedlivý proces.
Postupem podle §125h zákona o silničním provozu je provozovatel vozidla fakticky nucen
uhradit pokutu v situaci, kdy objektivně není schopen posoudit oprávněnost a zákonnost
správního trestu. Současně ani identifikace řidiče vozidla nezaručuje, že provozovatel vozidla
nebude za přestupek odpovědný.
[17] Nesouhlas stěžovatelky s konceptem objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla
je ústředním motivem nyní rozhodované kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud při hodnocení
stěžovatelčina návrhu na předložení věci Ústavnímu soudu vycházel z nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 15/16. Neshledal přitom důvody, které by jej vedly k postupu podle čl. 95 odst. 2
Ústavy, tedy předložení věci Ústavnímu soudu k rozhodnutí o zrušení §125h odst. 6 zákona
o silničním provozu. Jak krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, „přestože se právní závěry
Ústavního soudu vztahují primárně k ust. §125f odst. 1 a ust. §10 odst. 3 zákona o silničním provozu, bylo
při jejich formulaci nepochybně přihlédnuto také k souvisejícím ustanovením a přípustnosti zákonného postupu
učinění výzvy k úhradě určené částky nebo sdělení totožnosti řidiče podle ust. §125h téhož zákona.“. Podle
závěrů odkazovaného nálezu Ústavního soudu není právní úprava objektivní odpovědnosti
provozovatele vozidla za porušení povinností řidiče v rozporu s ústavním pořádkem. Nejvyšší
správní soud proto přisvědčil krajskému soudu v tom, že není důvod předkládat dotčenou otázku
opětovně k posouzení Ústavnímu soudu.
III.B Výzva podle §125h zákona o silničním provozu
[18] První kasační námitkou stěžovatelka brojí proti postupu městského úřadu při zaslání
výzvy a zahájení řízení o přestupku. Městský úřad stěžovatelce zaslal dne 11. 12. 2017 výzvu
k zaplacení určené částky. V poučení mj. uvedl, že stěžovatelka je jako provozovatelka vozidla
oprávněna namísto zaplacení požadované částky písemně sdělit totožnost řidiče, který vozidlo
v dotčeném čase skutečně řídil. Stěžovatelka městskému úřadu totožnost řidiče nesdělila. Obecně
přitom platí, že provozovatel vozidla může zůstat nečinný a správnímu orgánu součinnost
neposkytnout. Takový postup s sebou ovšem nese určité procesní důsledky.
[19] Zákon o silničním provozu stanoví postup, jakým správní orgán zjišťuje pachatele
přestupku. Podle §125f odst. 5 zákona o silničním provozu správní orgán projedná přestupek
provozovatele vozidla teprve tehdy, učinil-li nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku,
ale nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení
řízení proti určité osobě [§125f odst. 5 písm. a)], nebo řízení o přestupku zastavil, protože
obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno [§125f odst. 5 písm. b)]. Uvedené
ustanovení vyjadřuje subsidiaritu odpovědnosti za přestupek provozovatele vozidla vůči
odpovědnosti za přestupek řidiče vozidla (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014 - 45, podle nějž „až v případě, že není možné s určitostí zjistit řidiče
vozidla, který spáchal předmětný přestupek, činí zákon odpovědným provozovatele vozidla za to, že svěřil řízení
vozidla jinému a nezajistil, aby byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních
komunikacích“).
[20] Preferenci odpovědnosti za přestupek řidiče vozidla lze seznat také z §125h odst. 6
zákona o silničním provozu, podle kterého správní orgán poučí provozovatele, jehož vozidlem
nezjištěný řidič spáchal přestupek, o možnosti sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době
spáchání přestupku. Lze odkázat rovněž na závěry již citovaného nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 15/16, podle nějž „ustanovení zákona o silničním provozu podmiňují řízení o uložení pokuty
za správní delikt podle §125f odst. 1 tím, že navzdory nezbytným krokům ze strany správního orgánu nedošlo
k potrestání pachatele odpovídajícího přestupku, jakož i podrobně stanoveným procesním postupem, jehož smyslem
je přednostně potrestat právě tohoto pachatele. Takto vyjádřená subsidiarita správního deliktu činí z objektivní
odpovědnosti provozovatele vozidla prostředek, který za účelem dosažení sledovaného cíle mnohem šetrněji zasahuje
do jeho vlastnického práva, než by tomu bylo v případě takové její varianty, která by umožňovala uložení pokuty
bez dalšího.“
[21] Jelikož stěžovatelka zůstala z vlastního rozhodnutí pasivní, městský úřad nezjistil
ve lhůtě pro zahájení přestupkového řízení informace či alespoň indicie o osobě pachatele
přestupku - řidiče vozidla. Věc proto v souladu se zákonem odložil a se stěžovatelkou zahájil
správní řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla. Ze správního spisu je zřejmé, že o osobě
řidiče městský úřad skutečně neměl žádné relevantní informace. V šetření přestupku by přitom
byl povinen pokračovat tehdy, pokud by měl alespoň relevantní indicie o osobě pachatele
přestupku, které by získal např. v důsledku identifikace prostřednictvím provozovatelky vozidla.
Nejedná se tak o nečinnost správního orgánu, jak stěžovatelka tvrdí, nýbrž o zákonem
předvídaný procesní postup. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že důsledky vlastní pasivity
stěžovatelka nemůže úspěšně přičítat k tíži správního orgánu (obdobně např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2 As 33/2016 - 53, nebo ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 3 As 114/2016 - 46).
III.C Seznámení se s podklady pro rozhodnutí, nařízení ústního jednání
[22] Stěžovatelka dále nesouhlasila s hodnocením krajského soudu, podle nějž absence
formálního sdělení o ukončení dokazování před vydáním prvostupňového rozhodnutí není
pochybením, které zakládá nezákonnost správního rozhodnutí. Poukázala přitom na rozhodnutí
žalovaného ve skutkově obdobné věci. Dodala, že městský úřad ji nevyzval k seznámení
se s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádření se k nim ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu.
Za lichý označila také argument soudu, že si musela být vědoma svých procesních práv, neboť
vystupuje i v jiných správních řízeních. Rozporovala rovněž způsob, jímž se krajský soud
vypořádal s námitkou, že žalovaný nereagoval na její žádost o nařízení ústního jednání.
[23] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že správní spis obsahuje dokument ze dne
7. 6. 2018, č. j. 219217/2017, jímž městský úřad stěžovatelku vyrozuměl o provádění důkazů
a o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu.
Vyrozumění dále obsahuje informaci o tom, že po provedení důkazu listinami bude mít městský
úřad shromážděny podklady pro vydání rozhodnutí. Přípis zahrnuje rovněž příslušné poučení.
Smyslem práva být před vydáním meritorního rozhodnutí seznámen s podklady pro vydání
rozhodnutí a vyjádřit se k nim je „umožnit účastníku řízení, aby ve fázi ‚před vydáním rozhodnutí‘ mohl
uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného
stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů
rozhodnutí ukončeno; z výzvy správního orgánu k seznámení musí být zřejmé, že shromažďování podkladů bylo
ukončeno.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002 - 36,
č. 303/2004 Sb. NSS). Z formulace vyrozumění „po tomto úkonu bude mít správní orgán shromážděny
podklady pro vydání rozhodnutí“ přitom vyplývá, že po provedení důkazů listinami bude dokazování
skončeno. Stěžovatelka navíc svého práva seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí
a vyjádřit se k nim zjevně využila, a to prostřednictvím svého jednatele, o čemž svědčí protokol
o seznámení s podklady pro vydání rozhodnutí ze dne 11. 7. 2018. Účel vyrozumění tak byl
bezpochyby naplněn. Bezpředmětná je proto i polemika stěžovatelky s tvrzením krajského soudu,
že svých procesních práv si – vzhledem k účasti v dalších správních řízeních – musela být
vědoma.
[24] Stěžovatelka požádala během odvolacího řízení, konkrétně dne 3. 9. 2018, o nařízení
ústního jednání. Žádost odůvodnila tvrzením, že z předchozích rozhodnutí žalovaného, která
se jí týkají, „vyplývá důvodné podezření, že odvolací správní orgán nerozumí psanému textu a není schopen
se v něm orientovat“. Žalovaný o její žádosti nijak nerozhodl ani nenařídil ústní jednání. Napadené
rozhodnutí je datováno 3. 9. 2018, vypraveno pak bylo dne 6. 9. 2018. Krajský soud k související
žalobní námitce uvedl, že k doručení dané žádosti došlo v den vydání napadeného rozhodnutí,
přestože stěžovatelka byla o právu žádat nařízení ústního jednání poučena již o několik měsíců
dříve. S ohledem na odůvodnění žádosti a skutečnost, že stěžovatelka vyčkávala se svou žádostí
několik měsíců, přestože byla (v zastoupení jednatelem) přítomna provádění dokazování mimo
ústní jednání a ve věci podala obsáhlé odvolání, označil krajský soud její postup za účelový.
Nečinnost žalovaného proto krajský soud nepovažoval za vadu mající za následek nezákonnost
rozhodnutí ve věci samé. V kasační stížnosti stěžovatelka odkázala na závěry rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 5. 2020, č. j. 33 A 59/2018 - 68, podle nichž „pokud správní orgán nevyhoví
žádosti obviněného z přestupku o nařízení ústního jednání, aniž vydal usnesení o zamítnutí této žádosti […], jde
o porušení procesních práv obviněného z přestupku a podstatnou vadu řízení, která může mít za následek
nezákonnost rozhodnutí o věci samé“.
[25] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani této kasační námitce. V nyní posuzované věci byla
stěžovatelka o svém právu poučena včas, a to v oznámení o pokračování v řízení o přestupku
provozovatele vozidla ze dne 7. 6. 2018. Další okolnosti (stěžovatelka se žádostí o nařízení
ústního jednání vyčkávala téměř tři měsíce a potřebu nařízení ústního jednání odůvodnila
spekulativním tvrzením) svědčí ve prospěch závěru krajského soudu o tom, že procesní postup
stěžovatelky vykazuje znaky obstrukčního jednání, čímž se odlišuje od výše citovaného rozsudku.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěry krajského soudu, podle nichž nečinnost
žalovaného spočívající v chybějící reakci na stěžovatelčinu žádost nepředstavuje vadu, která
by v nyní posuzované věci vedla k nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
III.D Informace o oprávněné úřední osobě
[26] Otázkou neposkytnutí informace o totožnosti oprávněné úřední osoby a vlivu tohoto
procesního pochybení na zákonnost následně vydaného rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
opakovaně zabýval. Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že daná procesní vada nemá
za následek nezákonnost rozhodnutí a nevede k nutnosti zrušit napadené rozhodnutí, pokud
v důsledku takového pochybení nerozhodovala ve věci podjatá úřední osoba. Nejvyšší správní
soud odkazuje např. na svůj rozsudek ze dne 22. 3. 2017, č. j. 2 As 322/2016 - 39, podle nějž
„je nepochybné, že stěžovatelce vznikla nesdělením jmen úředních osob jistá újma v tom smyslu, že v daném
okamžiku nevěděla, kdo bude o věci rozhodovat, a nepochybně jí to znemožnilo vznést konkrétní námitku
podjatosti proti dané osobě, ať již by taková námitka byla důvodná nebo ne. Nicméně pravidlo zakotvené v §76
odst. 1 písm. c) s. ř. s., které stanovuje, že soud zruší žalobou napadené rozhodnutí pro podstatné porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
předpokládá, že a contrario nebudou rušena taková správní rozhodnutí, při jejichž vydávání sice došlo
k porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, a nezřídka i podstatnému, ovšem takovéto porušení
nemohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jinak řečeno, zrušit rozhodnutí pro podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem je třeba tehdy, je-li rozumně představitelné, a to i jen jako
jedna z více variant toho, k čemu všemu mohlo uvedené porušení ve spojení s dalším navazujícím vývojem řízení
vést, že obsah rozhodnutí o věci samé by byl v důsledku tohoto porušení jiný, a navíc nejen jiný, ale současně
i nezákonný, než pokud by k porušení nedošlo.“
[27] Nejvyšší správní soud dodává, že „smyslem úpravy zakotvené v §15 odst. 4 správního řádu není
podávání nedůvodných námitek podjatosti proti oprávněným úředním osobám. Porušení tohoto práva je proto třeba
hodnotit s ohledem na skutečnost, zda mohlo mít za následek, že by ve věci nerozhodovala nestranná osoba. Právě
pro ověření možného skutečného zásahu do stěžovatelových práv rozhodováním podjatou úřední osobou bylo
potřeba, aby stěžovatel v žalobě uvedl důvody, pro které měla být rozhodující oprávněná úřední osoba podjatá.
Pokud takové důvody neuvedl, shledává Nejvyšší správní soud, že dotčení jeho práv včasným neoznámením jejího
jména je pouze hypotetické (srov. rozsudek ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 332/2016 - 44).“ (viz rozsudek
ze dne 21. 3. 2019, č. j. 1 As 338/2018 - 35). Stěžovatelka přitom v žalobě dovozovala možnou
podjatost pouze na základě toho, že oprávněná úřední osoba žalovaného je „nekompetentní
a uplatňuje účelové praktiky s cílem dosáhnout prodlužování řízení“. Nejvyšší správní soud se proto
i ohledně této námitky ztotožnil s posouzením krajského soudu, který uvedené tvrzení
nevyhodnotil jako dostatečně konkrétní a způsobilé vést k tomu, aby opožděné sdělení informace
o oprávněné úřední osobě mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
III.E Výrok rozhodnutí městského úřadu
[28] Stěžovatelka dále rozporovala výrok rozhodnutí městského úřadu, resp. uvedla,
že dotčené jednání nelze kvalifikovat jako přestupek, neboť je zákon jako přestupek výslovně
neoznačuje. Při svých úvahách vycházela z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/16, v němž
se Ústavní soud věnoval mj. dvěma výkladovým možnostem výrazu zajištění dodržování
povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích ze strany provozovatele
vozidla. Zatímco první výkladová alternativa činí provozovatele vozidla odpovědným výlučně
za jeho jednání, druhá z nich mu přisuzuje odpovědnost za jednání řidiče. Stěžovatelce lze
přisvědčit v tom, že Ústavní soud připustil dva způsoby výkladu. Opomíjí však skutečnost,
že se následně přiklonil k druhé z výkladových alternativ. První z nich totiž shledal ve svých
důsledcích pro provozovatele vozidla nesplnitelnou (viz bod 65. citovaného nálezu, podrobněji
pak jeho část VII.). Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky, neboť jí
citované pasáže nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/16 jsou vytrženy z širšího kontextu nálezu, v němž
ostatně Ústavní soud shledal napadená ustanovení ústavně konformními.
III.F Měření rychlosti
[29] V otázce tvrzené nezákonnosti provedeného měření rychlosti odkazuje Nejvyšší správní
soud rovněž na svá dřívější rozhodnutí, podle nichž „soudy a správní orgány při posuzování dopravních
přestupků a při zkoumání oprávnění obecní policie měřit rychlost ve smyslu §79a zákona o silničním provozu
shromažďují podklady prokazující naplnění uvedené podmínky, a to např. dohodami mezi Policií ČR a obecní
policií, příp. stanovisky Policie ČR“ (např. rozsudek ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 As 274/2016 - 37).
Správní spis městského úřadu obsahuje kladné stanovisko Policie ČR k místům měření rychlosti
Městskou policií Židlochovice stacionárními radary v obci Těšany. Ve stanovisku je uvedeno,
že měření se má odehrávat v průjezdním úseku obce na silnici II. třídy č. X Brno – Hodonín,
přičemž jeho účelem je zejména zvýšení bezpečnosti chodců, kteří uvedenou silnici přechází
po přechodu pro chodce ve směru obce Borkovany v blízkosti domu č. p. X a směrem na obec
Moutnice v blízkosti domu č. p. X. Pro měření rychlosti, resp. umístění měřících zařízení, byla
schválena místa v obci před rodinnými domy č. p. X a č. p. X. Nejvyšší správní soud připomíná,
že měření rychlosti je v této lokalitě prováděno stacionárním radarovým zařízením RAMER10 P,
které je umístěno v otočné skříni. Umístění zařízení samotného logicky s ohledem na způsob
měření rychlosti nemůže korespondovat s místem, kde bylo vozidlo na snímku zachyceno (zde
před domem č. p. X), jak krajský soud správně podotkl. Stanovisko o schválení míst měření
rychlosti proto neodporuje zákonným požadavkům.
[30] Stěžovatelka dále rozporovala především samotnou důvodnost měření rychlosti v dané
lokalitě. Úpravu obsaženou v §79a zákona o silničním provozu ovšem nelze vykládat v tom
smyslu, že správní orgán je povinen prokázat, zda měření rychlosti v konkrétním případě přispělo
ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 3. 2018, č. j. 4 As 152/2017 - 30). Stejně jako v odkazovaném rozsudku i v nyní řešené věci
okolnosti měření rychlosti vozidla, tj. v obci a v odpoledních hodinách, nasvědčují naplnění jeho
účelu, nikoliv stěžovatelkou tvrzené bezvýznamnosti. Měření rychlosti představuje jednu
z okolností, která je způsobilá překračování rychlosti omezovat a tím zvyšovat bezpečnost
provozu na pozemních komunikacích (k jeho pozitivnímu působení na bezpečnost provozu viz
podrobněji rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2014, č. j. 9 As 80/2014 - 37).
III.G Formální a materiální znaky přestupku
[31] Stěžovatelka dále namítla nenaplnění formálních znaků přestupku a neexistenci jeho
materiálního znaku. Městský úřad podle stěžovatelky neprokázal naplnění formálních znaků
přestupku. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud se souvisejícími žalobními
námitkami řádně zabýval (srov. body 78. až 86. napadeného rozsudku) a podrobně vyložil, proč
je nepovažuje za důvodné. V podrobnostech proto Nejvyšší správní soud odkazuje na relevantní
pasáž odůvodnění napadeného rozsudku, s jejímiž závěry se ztotožnil.
[32] Skutečnost, že řidič vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost, ačkoliv se rychlost jeho
jízdy blížila hranici této rychlosti, sama o sobě nevede k závěru o nenaplnění materiální stránky
přestupku. Naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku bude běžně znamenat
i naplnění znaku materiálního, tedy porušení nebo ohrožení určitého zájmu společnosti. Pouze
za předpokladu přistoupení dalších významných okolností, které snižují škodlivost jednání
pro chráněný zájem společnosti pod míru typickou pro běžně se vyskytující případy přestupků,
může správní orgán dospět k závěru, že materiální stránka naplněna nebyla. Okolnosti, jež
vylučují porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, musí správní orgán posuzovat v každém
konkrétním případě; nelze tedy vyslovovat paušální závěry. Správní orgán je při rozhodování
povinen zjistit, zda došlo k naplnění jak formálních, tak materiálních znaků přestupku. Teprve
poté, co zjistí naplnění materiálního znaku přestupku, může učinit závěr, že daným jednáním
obviněného byl spáchán přestupek. Pokud naopak dospěje k závěru, že jednáním obviněného,
které vykazuje formální znaky skutkové podstaty přestupku, nedošlo k porušení ani k ohrožení
právem chráněného zájmu, je povinen řízení zastavit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 - 45, č. 2011/2010 Sb. NSS). Jelikož zákon nestanoví
přesnou hranici, jejíž překročení vede k naplnění materiálního znaku přestupku, jsou správní
orgány vždy povinny zkoumat, zda došlo k naplnění znaku formálního i znaku materiálního,
tj. zohlednit rovněž případné okolnosti snižující škodlivost jednání pro zákonem chráněný zájem
(např. rozsudek ze dne 17. 2. 2005, č. j. 7 As 18/2004 - 48). V nyní řešené věci ovšem takové
okolnosti nenastaly.
[33] Ustanovení §125f odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu záměrně odkazuje pouze
na „znaky přestupku podle tohoto zákona“. Součástí skutkové podstaty přestupku provozovatele
vozidla tak nečiní ty znaky přestupku, které vyplývají z obecné právní úpravy přestupkové
odpovědnosti či analogicky aplikovaných zásad trestního práva. Ke zkoumání těchto znaků je dán
prostor v řízení o přestupku řidiče vozidla, nikoliv však v řízení o přestupku provozovatele
vozidla (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016 - 46).
Uvedené ustanovení nelze vykládat tak, že správní orgány jsou v řízení o přestupku
provozovatele vozidla povinny zjišťovat, zda byly naplněny všechny předpoklady přestupkové
odpovědnosti řidiče vozidla. Prokazování, zda jednání řidiče bylo v rozporu se zákonem v řízení
o přestupku provozovatele vozidla, by odporovalo subsidiaritě odpovědnosti za přestupek
provozovatele vozidla vůči odpovědnosti za přestupek řidiče vozidla (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 11. 2016, č. j. 8 As 156/2016 - 35). Obzvláště u přestupků, jejichž
naplnění nevyžaduje zavinění, nebudou mít okolnosti obvykle zkoumané v souvislosti s konkrétní
společenskou nebezpečností (např. míra zavinění, vztah pachatele k jednání, způsob jeho
spáchání, pohnutky a osoba pachatele) na naplnění materiální stránky přestupku žádný vliv; tyto
zvláštní okolnosti však správní orgán může zohlednit při stanovení správního trestu (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Afs 14/2011 - 62).
[34] Městský úřad stěžovatelku ve výzvě podle §125h odst. 1 zákona o silničním provozu
poučil o právu sdělit údaje o řidiči vozidla. Totožnost řidiče ani konkrétní okolnosti, za nichž
k jednání došlo, a které by mohly nasvědčovat vyloučení protiprávnosti, stěžovatelka neuvedla.
Ve svém sdělení k výzvě pouze zpochybnila význam měření rychlosti pro účely zvyšování
bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. Rovněž podotkla, že se jednalo o bagatelní
překročení rychlosti, které bez zhodnocení ostatních okolností situace nelze považovat
za společensky škodlivý protiprávní čin. Městský úřad považoval materiální stránku přestupku
za naplněnou, neboť stupeň společenské škodlivosti v této věci dosáhl vyššího než nepatrného
stupně. Žádné okolnosti, které by vylučovaly závěr o ohrožení či porušení zájmu chráněného
zákonem, ve věci neshledal. V odvolání stěžovatelka namítla neexistenci materiálního znaku
přestupku. Podrobně pak popsala, z jakých důvodů nepovažuje materiální stránku přestupku
za naplněnou.
[35] Žalovaný v napadeném rozhodnutí skutečně konstatoval, že „v řízení o přestupku
provozovatele vozidla správní orgán nemusí zkoumat materiální znak přestupku“, přičemž odkázal
na relevantní pasáž odůvodnění rozhodnutí městského úřadu a judikaturu Nejvyššího správního
soudu k materiálnímu znaku přestupku a k odpovědnosti provozovatele vozidla za přestupek
(např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015 - 31).
V tomto ohledu musí Nejvyšší správní soud korigovat výše citovanou zavádějící formulaci
žalovaného. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla nevylučuje potřebu posouzení
materiálního znaku přestupku. Prostor pro jeho posouzení je však, s ohledem na nemožnost
zhodnocení jednání řidiče, skutečně omezen, jak konstatoval krajský soud. Z napadeného
rozhodnutí je navíc patrné, že žalovaný se materiálním znakem přestupku zabýval. Ztotožnil
se se závěry judikatury, podle nichž jednání označené zákonem jako přestupek běžně naplňuje
rovněž materiální znak přestupku; v případě ohrožovacích přestupků totiž postačuje pouhé
ohrožení zájmů chráněných zákonem (již citovaný rozsudek č. j. 1 As 237/2015 - 31). Těmto
závěrům odpovídají i skutkové okolnosti: jednalo se o překročení nejvyšší dovolené rychlosti
v obci o 8 km/h, což nelze považovat za zanedbatelné překročení rychlosti; navíc k přestupku
došlo při průjezdu obecní zástavbou, nikoliv na vjezdu či výjezdu z obce. S ohledem na výše
uvedené má Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za to, že v nyní řešené věci byla
materiální stránka přestupku provozovatele vozidla naplněna.
III.H Nastavení rychlostního limitu pro zahájení měření
[36] Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány nebyly schopny odůvodnit, proč
je postihováno překročení rychlosti až od limitu 60 km/h (limit měřicího zařízení pro vytvoření
snímku byl nastaven na 60 km/h). Krajský soud se související žalobní námitkou odmítl zabývat,
čímž zatížil napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. Nejvyšší správní soud přisvědčil
i ohledně této námitky krajskému soudu. V nyní řešené věci ze záznamu o přestupku obsaženém
ve správním spisu jasně plyne, že stěžovatelka překročila nejvyšší dovolenou rychlost. Hranice
či rychlostní limit nastavený pro zahájení měření není pro posouzení, zda byl přestupek spáchán,
relevantní. Skutečnost, že ostatní účastníci silničního provozu pohybující se rychlostí 50-59 km/h
nemusí být při spáchání přestupku přistiženi, stěžovatelce nezakládá právo na to, aby sama nebyla
za přestupek postižena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2020,
č. j. 2 As 332/2018 - 21). Nejedná se tedy o porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
Napadený rozsudek současně nelze v této části považovat za nepřezkoumatelný, jak stěžovatelka
tvrdí.
III.I Stanovení a odůvodnění správního trestu
[37] Podle mínění stěžovatelky formulace §125f odst. 4 zákona o silničním provozu umožňuje
uložení jiného trestu než pokuty, např. napomenutí. S ohledem na tvrzenou velmi nízkou
až nulovou společenskou škodlivost přestupku měly správní orgány zvážit jiný druh trestu, který
by současně naplnil účel správního trestání. Krajský soud pak pochybil, neboť se nezabýval
otázkou přiměřenosti trestu v kontextu závažnosti přestupku a okolností jeho spáchání.
[38] Platí, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, správní orgán může za každý přestupek
uložit správní trest napomenutí, nebo trest pokuty (JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 2. vyd. Praha: Nakladatelství
C. H. Beck, 2020, s. 289.). Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich,
pak vylučuje, aby správní orgán uložil současně napomenutí i pokutu v konkrétní věci za jediný
přestupek. Nejvyšší správní soud připomíná, že správní orgán při ukládání správního trestu
disponuje volností správního uvážení, avšak současně je vázán základními principy
správního rozhodování (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2005,
č. j. 8 As 5/2005 - 53, č. 1062/2007 Sb. NSS). Pokud správní orgán neshledá důvod pro uložení
pokuty, v úvahu přichází uložení napomenutí, není-li zvláštním zákonem tento správní trest
výslovně vyloučen (srov. §125c odst. 9 zákona o silničním provozu, podle nějž za vymezené
přestupky správní orgán nemůže uložit napomenutí). Formulace §125f odst. 4 zákona
o silničním provozu „lze uložit pokutu“ proto neznamená, že za přestupky tam uvedené nelze
uložit napomenutí.
[39] Nejvyšší správní soud přesto přisvědčil krajskému soudu. Městský úřad stěžovatelce uložil
pokutu na samé spodní hranici stanovené zákonem, přičemž se dostatečně zabýval otázkou
přiměřenosti pokuty i naplnění účelu přestupkového řízení prostřednictvím uloženého správního
trestu. Nadto neexistuje subjektivní právo obviněného na uložení jiného druhu správního trestu
než pokuty, a to s ohledem na zmiňované uvážení správních orgánů, které soudu nepřísluší
nahrazovat (např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 10. 2019, č. j. 33 A 19/2018 - 62).
[40] S ohledem na objektivní odpovědnost provozovatele vozidla pak správní trest plní
především regulační funkci ve vztahu k jednání účastníků silničního provozu. Rovněž
preventivně působí na jednání účastníků silničního provozu za účelem předcházení jednání, které
by mohlo mít za následek ztráty na životech či poškození zdraví nebo majetku. Ustanovení
upravující odpovědnost provozovatele vozidla tak sledují v podstatě stejný účel jako zákonné
povinnosti řidiče nebo pravidla provozu na pozemních komunikacích (viz nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 15/16).
IV. Závěr a náklady řízení
[41] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Jelikož neshledal ani vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel přihlédnout
i bez návrhu, kasační stížnost podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, pokud neshledal důvody pro jeho nařízení.
[42] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se mu
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu