ECLI:CZ:NSS:2014:2.AZS.104.2014:39
sp. zn. 2 Azs 104/2014 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: V. G.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 5. 2014, č. j. OAM-85/LE-BE02-PS-2014, o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2014, č. j. 44 A 26/2014 - 15,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Středočeského kraje,
ze dne 29. 4. 2014, č. j. KRPS-150188-23/ČJ-2014-010023-SV, byl žalobce podle §124 odst. 1
písm. b), c) a e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
zajištěn za účelem správního vyhoštění. Dne 2. 5. 2014 učinil v zařízení pro zajištění cizinců
prohlášení o mezinárodní ochraně. Žalovaný nato rozhodl rozhodnutím ze dne 7. 5. 2014,
č. j. OAM-85/LE-BE02-PS-2014 (dále jen „napadené rozhodnutí“), že žalobce je dle §46a
odst. 1 písm. c) a §46 a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“), povinen setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však
do 5. 9. 2014.
[2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce žalobou, které Krajský soud v Praze
rozsudkem ze dne 3. 6. 2014, č. j. 44 A 26/2014 – 15 (dále jen „krajský soud“ a „napadený
rozsudek“), vyhověl, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 – 42,
konstatoval, že správní orgán má při aplikaci §46a odst. 1 zákona o azylu možnost správního
uvážení, aby k zajištění cizince stanovil i dobu kratší, než je maximální zákonná délka. Pokud
zákon správnímu orgánu takovou možnost dává, jeho rozhodnutí musí být náležitě odůvodněno,
aby bylo možné přezkoumat, zda meze správního uvážení nepřekročil nebo správní uvážení
nezneužil. Podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu musí žalovaný rozhodnutí
o délce uložené povinnosti odůvodnit, zejména pokud se rozhodne uložit zákonné maximum.
Tak tomu dle krajského soudu bylo i v nyní posuzované věci, v níž žalovaný výrok napadeného
rozhodnutí ohledně doby setrvání v zařízení pro zajištění cizinců žádným způsobem nezdůvodnil,
přičemž tyto důvody nelze seznat ani z obsahu správního spisu, ani je nelze doplňovat
až ve vyjádření k žalobě a tím dodatečně napravovat vady rozhodnutí. Dle krajského soudu
tedy bylo napadené rozhodnutí v rozsahu stanovení doby zajištění žalobce nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Ostatním námitkám žalobce krajský soud nepřisvědčil.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Napadený rozsudek považoval za nezákonný, odporující
nejnovější judikatuře Nejvyššího správního soudu a nerespektující zásady přezkumu správního
uvážení. Krajský soud své závěry opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2014,
č. j. 3 Azs 24/2013 – 42, z něhož dovodil, že správní orgán musí podrobně a výslovně odůvodnit
svůj závěr o aplikaci maximální lhůty 120 dnů (pro povinnost setrvat v zařízení pro zajištění
cizinců). Citovaný rozsudek však byl zcela odlišným způsobem vyložen v pozdějším rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Azs 33/2014 – 45. V něm Nejvyšší správní
soud konstatoval, že cizinci je možno uložit povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
maximální zákonnou dobu (120 dní), avšak dle §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu má správní
orgán možnost správního uvážení, a může stanovit i dobu kratší. Právě takové rozhodnutí
o stanovení kratší než zákonné doby musí být náležitě odůvodněno, aby bylo možné přezkoumat,
zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení nebo správní uvážení nezneužil. Výklad
provedený Nejvyšším správním soudem je tedy zřejmý a odporuje závěrům krajského soudu
o povinnosti podrobně odůvodnit použití maximální, zákonem výslovně zakotvené lhůty.
O správní uvážení podléhající soudnímu přezkumu by se jednalo toliko v případě, pokud
by správní orgán využil svého diskrečního oprávnění a stanovil příslušnou dobu kratší
než zákonem zakotvených 120 dní; v takovém případě by nepochybně musel přezkoumatelným
způsobem svůj závěr odůvodnit. Vzhledem k tomu, že v napadeném rozhodnutí je obsaženo
stejné odůvodnění povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců jako v rozhodnutí,
které označil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 Azs 33/2014 – 45 za zcela zákonné,
byl stěžovatel přesvědčen o nedůvodnosti zrušení napadeného rozhodnutí.
[4] Žalobce svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[6] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že na nyní posuzovanou věc nedopadá
§104a s. ř. s. Jak již uvedl ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2013 č. j. 7 Azs 19/2013 – 38 (všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou přístupná na www.nssoud.cz),
„zkoumání přijatelnosti kasační stížnosti je na místě pouze u věcí, jejichž meritem je posouzení otázky udělení
nebo neudělení některé z forem mezinárodní ochrany včetně posouzení, zda správní řízení ve věci této otázky
bylo vedeno v souladu se zákonem. […][N]ení důvodu se zabývat otázkou přijatelnosti kasační stížnosti
v případě, je-li meritem otázka setrvání cizince v přijímacím středisku, pokud se tento domáhá udělení
mezinárodní ochrany, včetně případného přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví“. V nyní
posuzované věci je předmětem přezkumu uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění
cizinců; nejedná se tak přímo o otázku udělení mezinárodní ochrany, a proto nebylo potřebné
zabývat se přijatelností kasační stížnosti (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 1. 2014, č. j. 2 Azs 10/2013 - 62). Na tomto nezměnil nic ani rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu ve svém rozhodnutí ze dne 23. 10. 2014, č. j. 4 Ans 11/2013 - 25.
[7] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[8] Stěžovatel svou kasační stížnost opřel o názor, že pokud v napadeném rozhodnutí
stanovil dobu zajištění žalobce jako maximální možnou, nemusel své rozhodnutí v této části
odůvodňovat. Tento názor je však ve zjevném protikladu se závěry rozsudku ze dne 5. 3. 2014,
č. j. 3 Azs 24/2013 – 45, kde Nejvyšší správní soud výslovně uvedl: „Ačkoliv účelem ustanovení
§46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu není, tak jako v případě zajištění za účelem správního vyhoštění, zajistit
výkon vyhoštění, závěry judikatury o nezbytnosti odůvodnění stanovení délky zajištění lze analogicky vztáhnout
i na rozhodování o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle tohoto ustanovení. Správní orgán
musí proto odůvodnit rozhodnutí o délce uložené povinnosti, zejména pokud se rozhodne uložit zákonné
maximum.“ Z těchto východisek vychází i stěžovatelem zmiňovaný rozsudek ze dne 21. 5. 2014,
č. j. 6 Azs 33/2014 – 45, v němž Nejvyšší správní soud žádný odlišný výklad §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu nepředestřel (ani jej nijak nekorigoval) a svůj názor o dostatečném
odůvodnění délky zajištění v tehdy posuzovaném správním rozhodnutí dovodil z „konkrétních
a specifických okolností daného případu“. Z obou zmíněných rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, stejně jako z jeho dřívějšího rozsudku ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 - 79,
plyne, že při rozhodování o zajištění cizince, ať již podle §124 zákona o pobytu cizinců
nebo podle 46a odst. 1 zákona o azylu, je nutno podle konkrétních skutkových okolností uvážit,
jaký čas si pravděpodobně vyžádají úkony směřující k zajištění vycestování cizince, a podle
toho je nutno určit konkrétní dobu, na kterou bude cizinec zajištěn, jež pochopitelně nesmí
přesáhnout zákonem stanovenou mez. V předchozích rozhodnutích Nejvyššího správního
soudu se v této souvislosti hovoří – z doktrinálního hlediska poněkud nepřesně, pokud
by byl zmíněný výraz interpretován izolovaně, bez kontextu, v němž byl v odůvodněních
rozhodnutí užit – o „správním uvážení“, které v tomto ohledu správní orgán činí. Tím je však
třeba v daných souvislostech rozumět úvahu správního orgánu o tom, jaký právní následek
vyvodí z konkrétních skutečností zakládajících důvody k zajištění cizince a z okolností
a očekávaných časových parametrů, za nichž bude pravděpodobně uskutečněno vycestování
cizince. Právní následek v podobě stanovení konkrétní doby zajištění je tedy výsledkem úvahy
správního orgánu spočívající v subsumpci právní normy stanovící možné časové parametry
zajištění na konkrétní skutkový stav při zohlednění všech relevantních okolností tohoto
skutkového stavu. Důvody závěru o konkrétní době zajištění pak musí najít svůj odraz
v odůvodnění příslušného správního rozhodnutí. Nejedná se o správní uvážení v pravém
doktrinálním smyslu tohoto slova, tedy o volnou úvahu správního orgánu, vázanou toliko
ústavními mezemi správního uvážení (zejm. zákazem libovůle a neodůvodněně nerovného
zacházení a zákazem zneužití správního uvážení v rozporu s jeho smyslem a účelem a vůdčími
hodnotami, na nichž je založen ústavní pořádek), nýbrž o rozhodování vázané jasnými
a nepřekročitelnými zákonnými a ústavními kritérii a mezemi (zde zejm. zásadou subsidiarity
a minimalizace zásahu do osobní svobody cizince resp. žadatele o azyl, tedy stanovení jen takové
doby zajištění, která pravděpodobně bude postačovat k uskutečnění vycestování cizince, a nikoli
doby delší).
[9] Na podporu výše uvedeného je rovněž možné uvést, že Nejvyšší správní soud
se obdobnými kasačními stížnostmi stěžovatele již zabýval, a to např. v rozsudku ze dne
21. 10. 2014, č. j. 6 Azs 220/2014 – 11. Za situace, kdy se skutkový i právní stav nyní posuzované
věci podstatně neliší a argumenty předestřené v kasační stížnosti jsou prakticky identické,
nemá Nejvyšší správní soud žádný rozumný důvod revidovat svůj názor vyjádřený v citovaném
rozsudku: „Interpretace stěžovatele, že snad Nejvyšší správní soud hodlal v rozsudku ze dne 21. května 2014,
č. j. 6 Azs 33/2014 - 45 vyslovit právní názor, že odůvodňovat nutno jen rozhodnutí, jímž se cizinci ukládá
povinnost setrvávat v zajištění po dobu kratší než maximální zákonnou, a naopak uloží-li žalovaný cizinci
tuto povinnost v maximální výměře, odůvodňovat to dále netřeba, je na první pohled natolik absurdní,
že lze pochybovat o tom, může-li taková interpretace vůbec být míněna vážně. Takový výklad by přirozeně vedl
k tomu, že by žalovaný ukládal cizincům povinnost setrvat v zajištění v maximální délce 120 dnů automaticky,
neboť by to bylo z hlediska standardních požadavků na odůvodňování pohodlnější. Takový výklad by šel zcela
proti logice a smyslu ústavní garance osobní svobody podle čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
a korespondujících garancí v mezinárodních smlouvách o lidských právech a základních svobodách, vyžadujících
přísnou (a odůvodněnou) proporcionalitu mezi konkrétním důvodem pro omezení osobní svobody a délkou tohoto
omezení, jež je opodstatněné jen na dobu nezbytně nutnou k dosažení sledovaného legitimního cíle.“
[10] Nejvyšší správní soud dal v citovaném rozsudku stěžovateli za pravdu, že v rozsudku
ze dne 21. 5. 2014 č. j. 6 Azs 33/2014 – 45, shledal nedůvodnou jednu z kasačních námitek,
která spočívala v nedostatečném odůvodnění rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců po maximální zákonnou dobu 120 dnů a která se opírala o požadavek
plynoucí z rozsudku ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 - 42. Stěžovatel však závěry pozdějšího
rozsudku Nejvyššího správního soudu, opírané o „specifické skutkové okolnosti“ tehdy
posuzovaného případu (jak je ostatně výslovně v odůvodnění rozsudku zdůrazněno), účelově
a hrubě dezinterpretuje. V dané věci totiž šlo o cizince, jak vyplývalo z rozhodnutí o přezajištění,
který na území České republiky páchal trestnou činnost, který byl odsouzen k trestu vyhoštění
na 10 let, který pravomocně uložený trest (!) vyhoštění nerespektoval, který neměl platné cestovní
doklady a peníze na stravu a pobyt si vydělával nepovolenou prací na stavbách, který se výkonu
trestu vyhoštění vyhýbal a trvale a aktuálně porušoval další, zejména pobytové právní předpisy.
Žalovaný (nynější stěžovatel) tak tehdy reagoval na existenci konkrétních jednání, která ve svém
souhrnu představovala skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení veřejného pořádku,
zejména zájmu společnosti na respektování a výkonu pravomocně uložených trestů v trestním
řízení a respekt k právnímu řádu a pobytovým právním předpisům České republiky.
Za této situace Nejvyšší správní soud, ve snaze nebýt přepjatě formalistickým, aproboval veskrze
kusé odůvodnění žalovaného, jímž byla cizinci uložena povinnost setrvat v zajišťovacím zařízení
po maximální dobu 120 dní, poukazem na jiné části odůvodnění, z nichž důvod uložení
této povinnosti v maximálním zákonném rozsahu nepochybně vyplýval. Nejvyšší správní soud
tehdy neměl žádnou pochybnost o tom, že stanovená, byť podle zákona maximální délka
povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, odpovídala též požadavkům subsidiarity
a přiměřenosti, jaké na zásah do práva na osobní svobodu klade čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 27. 11. 2008 Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, bod 68; rozsudek velkého
senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi proti Velké Británii,
stížnost č. 13229/03, bod 79).
[11] Oproti tomu v nyní posuzované věci žalobce disponoval platným cestovním dokladem,
na jehož základě byla ověřena jeho totožnost. Žalobce sice nerespektoval správní vyhoštění,
jeho hrozba pro veřejný pořádek však spočívala jen v této jediné skutečnosti. V nyní
posuzovaném případě tedy specifické skutkové okolnosti, které by ve srovnání s věcí řešenou
pod sp. zn. 6 Azs 33/2014 odůvodňovaly maximální délku zajištění, zjevně absentují. Nejvyšší
správní soud se tedy plně ztotožnil s názorem krajského soudu, že žalovaný část výroku
napadeného rozhodnutí týkající se délky žalobcova zajištění nijak neodůvodnil a tyto důvody
nelze seznat ani z obsahu správního spisu (resp. z odůvodnění napadeného rozhodnutí). Krajský
soud tedy zcela správně konstatoval, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[12] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž je nutno
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[13] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobci žádné náklady s tímto řízením nevznikly, ani je netvrdil,
proto mu nebyla náhrada nákladů řízení přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu