ECLI:CZ:NSS:2014:3.AZS.24.2013:42
sp. zn. 3 Azs 24/2013 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: M. S.,
zastoupeného opatrovnicí JUDr. Annou Doležalovou, MBA, advokátkou se sídlem Jablonského
604/7, 326 00 Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky,
se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 7. 2013, č.j. OAM-
134/LE-BE02-PS-2013 v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 2. 9. 2013, č. j. 44 A 41/2013 - 21,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2013, č. j. 44 A 41/2013 - 21,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Zástupkyni stěžovatele JUDr. Anně Doležalové, MBA, advokátce se sídlem Jablonského
604/7, 326 00 Plzeň se p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši 1.600 Kč,
která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od nabytí právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce (dále také jen „stěžovatel“) podal kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 2. 9. 2013, č. j. 44 A 41/2013 - 21 (dále jen „napadený rozsudek“), jímž Krajský
soud v Praze (dále jen „krajský soud“) zamítl stěžovatelovu žalobu proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 23. 7. 2013, č.j. OAM-134/LE-BE02-PS-2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Tímto
rozhodnutím byla stěžovateli podle ustanovení §46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), uložena povinnost setrvat
v Zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové až do vycestování, maximálně
však do 21. 11. 2013, z důvodu, že by stěžovatel mohl svým chováním představovat nebezpečí
pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem v České
republice a opakovaným nevycestováním z území.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí stěžovatel namítal, že žalovaný překročil meze
správního uvážení, pokud dovodil možnost existence nebezpečí pro veřejný pořádek z informací,
které si opatřil ze spisové dokumentace příslušné složky Policie ČR. Dané okolnosti - nelegální
pobyt a opakované nevycestování z území ČR - nemohly být samy o sobě považovány
za dostatečný důvod k domněnce, že stěžovatel mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek. Žalovaný podle jeho názoru pochybil, pokud použil neurčitý pojem veřejný pořádek
bez toho, aby bylo z odůvodnění zřejmé, jak tento pojem vykládá, stěžovatel přitom odkázal
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010
– 151. Nelegální pobyt podle něj nepředstavuje takové skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, které by opravňovaly k jeho faktickému
zajištění, v napadeném rozhodnutí nebyly zohledněny ani individuální okolnosti jeho života
a jeho celková životní situace. Podle stěžovatele bylo dále nesporné, že došlo ke zbavení osobní
svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(dále jen „Úmluva“), ze kterého plyne povinnost státu zajistit, že detence je použita pouze
po pečlivém posouzení její nezbytnosti v každém jednotlivém případě, jako přiměřená odpověď
a na co nejkratší dobu, přičemž stát by měl nejprve zvážit méně invazivní nebo donucovací
opatření k dosažení stanovených cílů. Žalovaný se s uvedenými závazky nevypořádal dostatečně
nebo vůbec. Za nepřiměřenou považoval stěžovatel i délku uložené povinnosti, neboť žalovaný
se nevypořádal s předpokládanou délkou řízení o mezinárodní ochraně a v rozhodnutí absentuje
odůvodnění ohledně stanovení maximální zákonné délky povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců. Žalovaný podle stěžovatele vůbec nezvažoval alternativy a jeho rozhodnutí
je také v rozporu se směrnicí UNHCR o zajištění. Žalobce upozornil na nejasný vztah mezi
institutem zajištění cizinců podle zákona o pobytu cizinců a povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců podle zákona o azylu, co se týče celkové délky faktického zajištění, což podle
něj neposkytuje záruky kvality zákona vyžadované Úmluvou a Evropským soudem pro lidská
práva (dále jen „ESLP“). Napadené rozhodnutí postrádalo náležité odůvodnění a mělo být podle
stěžovatele zrušeno pro nepřezkoumatelnost.
Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 2. 9. 2013, č. j. 44 A 41/2013 - 13, zamítl. Dospěl
k závěru, že podmínky ustanovení §46a zákona o azylu byly splněny, protože stěžovatel
v minulosti nerespektoval rozhodnutí o správním vyhoštění (v roce 2003 a 2009), z území
nevycestoval, a to ani poté, co nebylo vyhověno jeho žádosti o azyl. Dne 19. 7. 2013 byl zajištěn
a dne 21. 7. 2013 učinil podruhé prohlášení o mezinárodní ochraně. Krajský soud nepovažoval
zajištění žalobce podle §46a zákona o azylu za svévolné a neslučitelné s čl. 5 odst. 1 Úmluvy.
Krajský soud se ztotožnil interpretací pojmu veřejný pořádek žalobcem, jeho námitky ohledně
neurčitosti toho, co tento pojem znamená, však nepovažoval za důvodné. Námitku rozporu
rozhodnutí se směrnicí UNHCR krajský soud nepovažoval za důvodnou, neboť uvedená
směrnice se vztahuje na osoby, které po nepovoleném vstupu na území cizího státu požádají
o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný však v napadeném rozhodnutí posuzoval situaci,
kdy stěžovatel pobýval na území České republiky nezákonně již deset let a o mezinárodní
ochranu požádal až po té, co byl Policií ČR zajištěn za účelem správního vyhoštění.
K upozornění žalobce na nejasný vztah mezi instituty, zejména co se týká celkové délky
faktického zajištění, krajský soud uvedl, že v zákoně není přesně stanovena konečná délka
možného zajištění cizince, ale zákon o pobytu cizinců a zákon o azylu nejsou proto nejasné
a nepředvídatelné. Právě aplikací jednotlivých ustanovení zákona na konkrétní případ a situaci
je možné zjistit délku doby zajištění, která v tom kterém případě přichází v úvahu. Protože
variant situací je mnoho, není ani možné stanovit obecně maximální délku doby zajištění.
Námitku žalobce, že napadené rozhodnutí postrádá náležité odůvodnění, krajský soud neshledal
důvodnou. Není na závadu rozhodnutí žalovaného, že do odůvodnění převzal skutkový stav
popsaný v rozhodnutí o zajištění, které vydala Policie ČR dne 19. 7. 2013. Vzhledem k tomu,
že u žalobce se jednalo o opakované porušování právních předpisů na území České republiky,
učinil podle krajského soudu žalovaný správný závěr, že stěžovatel představuje nebezpečí
pro veřejný pořádek. Také délku trvání povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců stanovil
žalovaný správně, v souladu se zákonem. Z výše uvedených důvodů krajský soud žalobu
jako nedůvodnou zamítl.
V kasační stížnosti a jejím doplnění stěžovatel uvádí, že uplatňuje kasační důvody
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel se nejprve vyjadřuje k institutu povinnosti
žadatele o mezinárodní ochranu setrvat v zařízení pro zajištění cizinců (dále také „ZZC“),
který byl do zákona o azylu zaveden novelou č. 103/2013 Sb. účinnou k 1. 5. 2013. Novelizace
souvisela s předběžnou otázkou ve věci C-534/11 Arslan, a důvodem pro změnu právní úpravy
bylo zajistit, aby cizinci žádající o mezinárodní ochranu po zajištění v režimu směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských
státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratová směrnice“) nemuseli být propuštěni nebo přemístěni do přijímacího střediska
pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Dalším důvodem byla obava ze zneužívání institutu
mezinárodní ochrany. Stěžovatel cituje rozhodnutí Soudního dvora Arslan a domnívá
se, že stávající právní úprava nereflektuje zejména požadavek posoudit účelovost podání žádosti
o udělení mezinárodní ochrany s cílem pozdržet nebo zmařit navrácení do země původu a dále
požadavek na posouzení objektivní nutnosti zajištění. Žalovaný ani krajský soud se vůbec
nezabývaly otázkou, zda byla jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v úmyslu
pozdržet nebo zmařit navrácení do země původu, ani nezjišťovaly, jestli je „přezajištění“
objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení,
tak jak to vyžaduje rozsudek Soudního dvora ve věci Arslan. Dle stávající právní úpravy správní
orgán posuzuje, jestli je žadatel nebezpečný pro veřejný pořádek. V praxi správní orgán přistupuje
k „přezajištění“ všech cizinců, kteří v zařízení pro zajištění cizinců požádají o udělení
mezinárodní ochrany. Ke konstatování nebezpečnosti pro veřejný pořádek správnímu orgánu
postačí, že cizinec byl zajištěn za účelem správního vyhoštění, přičemž řízení o správním řízení
nemusí být pravomocně ukončeno. Správní orgán před vydáním rozhodnutí o povinnosti setrvat
v ZZC nezjišťuje skutkový stav, pouze přebírá skutková zjištění uvedené policií v rozhodnutí
o zajištění, navíc ani nezkoumá, jestli cizinec je, nebo není zranitelnou osobou. Správní orgán
bez odůvodnění vždy rozhodne o maximální zákonné době, po kterou je cizinec povinný setrvat
v ZZC. Stěžovatel poukazuje na praktické důsledky, když je cizincům umožněno učinit
prohlášení o mezinárodní ochraně až po zajištění v ZZC. Stěžovatel nesouhlasí s názorem
krajského soudu, že převzetí skutkového stavu popsaného v rozhodnutí o zajištění není
na závadu rozhodnutí. Z výše uvedených důvodů namítá nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí pro nedostatek odůvodnění, a taky nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky.
Ve zbytku kasační stížnosti stěžovatel argumentuje, že stávající právní úprava neskýtá
záruky kvality zákona vzhledem k nejasnému vztahu mezi institutem zajištění cizinců podle
zákona o pobytu cizinců a povinností setrvat v ZZC podle zákona o azylu ohledně celkové délky
faktického zajištění cizince. Současná právní úprava neupravuje, jestli se doba předchozího
zajištění cizince za účelem správního vyhoštění započítává do délky povinnosti setrvat v ZZC
podle zákona o azylu. Právní úprava také neposkytuje odpověď na otázku, zda se délka,
po kterou je cizinec „přezajištěn“ započítává do celkové délky zajištění v ZZC. Stěžovatel
v tomto směru odkazuje na judikaturu ESLP, právní koncept „kvality zákona“ znamená,
že jestliže vnitrostátní zákon povoluje zbavení osobní svobody, musí být dostatečně dostupný,
přesný a předvídatelný při své aplikaci, aby bylo vyloučeno jakékoliv nebezpečí svévole
(viz např. stížnost ze dne 27. 11. 2008 č. 298/07 Rashed proti České republice). Zákonodárce
nebo soudní praxe by měli jasně vymezit pravidla ohledně doby zajištění tak, aby celková doba
zbavení svobody nebyla v rozporu s návratovou směrnicí. Napadené rozhodnutí považuje
stěžovatel za nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění, protože krajský soud uvedl,
že z důvodu mnohých variant není možné v zákoně stanovit obecnou maximální délku doby
zajištění, toto tvrzení je v rozporu s návratovou směrnicí, která stanovuje maximální délku
zajištění na 180 dnů, ale i s obecnými zárukami článku 5 Úmluvy.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že se plně ztotožňuje se závěry krajského
soudu ve věci. Poukázal na to, že stěžovatel vyvolal v České republice dvě řízení o mezinárodní
ochraně, poslední bylo zastaveno dne 14. 8. 2013. Soudní řízení proti tomuto rozhodnutí bylo
zastaveno, z důvodu neznámého pobytu stěžovatele, který po propuštění ze ZZC dne 24. 9. 2013
neoznámil nové místo svého pobytu. Správní orgán rozhodl o povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců po podání opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany vzhledem
k tomu, že by stěžovatel mohl s ohledem na své předchozí chování představovat nebezpečí
pro veřejný pořádek České republiky. K učiněnému závěru vedlo právě konkrétní chování
žalobce, který nebyl vyloučen z aplikace ustanovení §46 odst. 1 písm. c) zákona o azylu.
K výkladu Soudního dvora EU k otázce možného pokračování zajištění cizince po podání
žádosti o udělení mezinárodní ochrany odkazuje žalovaný na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 5 Azs 13/2013 – 30. Správní orgán postupoval ve věci stěžovatele
plně v souladu se zákonem o azylu. Námitka, že správní orgán přistupuje k zajištění automaticky,
je pouze obecného charakteru. K námitce opakování skutkových zjištění Policie ČR z rozhodnutí
o zajištění, příp. správního vyhoštění, žalovaný uvádí, že v tomto postupu nespatřuje pochybení,
neboť tato rozhodnutí představují relevantní podklady ve věci. Námitka, že žalovaný nezkoumal,
zda je žadatel zranitelnou osobou, je pouze spekulativního charakteru. Stanovení doby, po kterou
je cizinec povinen setrvat v zařízení pro zajištění cizinců plně odpovídalo zákonu o azylu.
Žalovaný dále poukázal na současný neznámý pobyt stěžovatele. K otázce doby zajištění podle
zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu žalovaný uvedl, že má za to, že právní úprava
uvedených zákonů vždy stanoví, po jak dlouhou dobu může být cizinec zajištěn. Kasační stížnost
danou námitku nekonkretizuje ve vztahu k případu stěžovatele, když se omezuje na obecnou
polemiku.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou, je včasná a je proti označenému rozsudku přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo a vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že na projednávaný případ nedopadá právní úprava
§104a s. ř. s. Jak již uvedl ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2013 č. j. 7 Azs 19/2013 – 38 (všechna
zde cit. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou přístupná na www.nssoud.cz), „zkoumání
přijatelnosti kasační stížnosti je na místě pouze u věcí, jejichž meritem je posouzení otázky udělení nebo neudělení
některé z forem mezinárodní ochrany včetně posouzení, zda správní řízení ve věci této otázky bylo vedeno v souladu
se zákonem. […] Proto, jako je tomu v dané věci, není důvodu se zabývat otázkou přijatelnosti kasační stížnosti
v případě, je-li meritem otázka setrvání cizince v přijímacím středisku, pokud se tento domáhá udělení
mezinárodní ochrany, včetně případného přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví“.
V přezkoumávané věci se jedná o otázku povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění
cizinců, nejedná se o otázku udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany a proto nebylo
potřebné zabývat se přijatelností kasační stížnosti (srovnej také rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 1. 2014 č. j. 2 Azs 10/2013 - 62).
Posuzovaná věc se týká §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Podle tohoto ustanovení,
ve znění účinném od 1. 5. 2013, Ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele o udělení
mezinárodní ochrany, s výjimkou žadatele, kterým je nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina
s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena
nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického
či sexuálního násilí, setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování,
maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí
pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České
republiky“.
K výkladu tohoto ustanovení se vyjádřil Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku
ze dne 17. 9. 2013. č. j. 5 Azs 13/2013 - 30. Jak uvádí, ustanovení §46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu bylo „s účinností od 1. 5. 2013 změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak, že za současného stavu
právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě,
že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nadto lze takové zajištění
realizovat nejen v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2
citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil
prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne
Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem.
Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace §46a zákona o azylu představuje reakci
zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan (C-534/11),
jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu
EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2011, č. j. 1 As 90/2011 – 59, dostupné na www.nssoud.cz)“.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že soud ani žalovaný se nezabývaly požadavky
ve smyslu rozsudku ve věci Arslan (účelovosti podané žádosti a objektivní nutnosti zajištění).
Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí následující. V rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-
534/11, dostupném na http://curia.europa.eu, se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda lze státního
příslušníka třetí země ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě
návratové směrnice, i po podání žádosti o azyl. V době rozhodování Soudního dvora byla a stále
je účinná směrnice č. 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů
o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“) a směrnice č. 2005/85/ES, o minimálních normách
pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „stávající
procedurální směrnice“). Jak uvedl ve výše citovaném rozsudku Soudní dvůr EU: „Avšak směrnice
2003/9 ani směrnice 2005/85 za současného stavu neobsahují harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze
nařídit zajištění žadatele o azyl. Jak podotkla německá vláda, od návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo
totiž upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí směrnice 2005/85, a o zavedení takového výčtu na úrovni
Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění směrnice 2003/9, které je v současné době přijímáno. Je proto
prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva
i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění.“ (bod 55,
56, Arslan, C-534/11). Státního příslušníka třetí země lze podle Soudního dvora ponechat
v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti
o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové
směrnice z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl
by a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce
zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které vůči němu bylo vydáno (bod 57, Arslan, C-534/11).
Na základě uvedeného výkladu Soudního dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 – 124, dospěl k závěru, že pokud cizinec zajištěný
za účelem správního vyhoštění podle §124 zákona o pobytu cizinců požádá o udělení
mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může být cizinec
i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí Policie ČR o zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění podle §124 uvedeného zákona, pokud důvody k zajištění daného cizince
dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají.
Nebudou-li však splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti
cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování
podle §46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle §127
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 9. 2013. č. j. 5 Azs 13/2013 - 30).
Stejně jako v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013. č. j. 5 Azs
13/2013 - 30, i tady se jednalo o případ, že žalovaný postupoval podle §46a odst. 1 písm. c)
a odst. 2 zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců, z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek. K omezení osobní
svobody stěžovatele tedy došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona
o pobytu cizinců bylo v souladu s §127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Namístě tedy bylo zkoumat podmínky uložení povinnosti podle §46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu, zda bylo důvodné se domnívat, že žadatel mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek, a nebyl-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Z výše
uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud tuto námitku důvodnou.
Nadto Nejvyšší správní soud uvádí, že dne 19. 7. 2013 vstoupila v platnost směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU, o společných řízeních o přiznávání a odnímání
statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální směrnice“) a směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní
ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“), lhůta pro jejich transpozici však teprve počala
běžet. Podle článku 8 odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice může být žadatel zajištěn mimo
jiné tehdy „je-li zajištěn v rámci řízení o navrácení podle směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění
a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost
přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost
o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení“. Proto
lze očekávat, že v rámci budoucí transpozice nových směrnice do vnitrostátní právní úpravy
dojde k zakotvení stejných požadavků, které dovodil Soudní dvůr i do právní úpravy.
Stěžovatel dále nesouhlasí s názorem krajského soudu, že převzetí skutkového stavu
popsaného v rozhodnutí o zajištění není na závadu rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
ze správního spisu zjistil, že se žalobcem bylo dne 19. 7. 2013 zahájeno správní řízení ve věci
správního vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 9, §119 odst. 1 písm. c) bod 1 a 2 zákona
o pobytu cizinců z důvodu, že žalobce pobývá na území bez víza a bez cestovního dokladu,
ač k tomu není oprávněn, a opakovaně porušuje právní předpis. Následně byl rozhodnutím
ze dne 19. 7. 2013 zajištěn podle ustanovení §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců)
za účelem správního vyhoštění. Doba zajištění cizince byla stanovena na 90 dnů od okamžiku
omezení osobní svobody. Dne 21. 7. 2013 učinil žalobce prohlášení o mezinárodní ochraně a dne
23. 7. 2013 vydal žalovaný rozhodnutí, kterým uložil žalobci podle §46a odst. 1 písm. c) a §46a
odst. 2 zákona o azylu povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé – Jezové
až do vycestování, maximálně však do 21. 11. 2013. Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí uvedl,
že je přesvědčen, že by žadatel mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek
v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem v České republice
a opakovaným nevycestováním z území. Žalobci bylo v roce 2003 vydáno rozhodnutí o správním
vyhoštění, žádal o mezinárodní ochranu, přičemž toto řízení bylo skončeno v roce 2007
zamítnutím kasační stížnosti pro nepřijatelnost. Po skončení platnosti posledního víza
nevycestoval a v roce 2009 mu bylo znovu uděleno správní vyhoštění. Ani poté neopustil území
a pobýval zde bez dokladu a víza. Žalovaný ke svému rozhodnutí využil informace poskytnuté
složkami Policie ČR z předchozího řízení o zajištění, vzhledem ke krátké době, která mezi
nimi uplynula, nebyl důvod pro předpoklad, že by mohlo dojít k zásadní změně skutkových
okolností. V napadeném rozhodnutí ze dne 23. 7. 2013 dospěl žalovaný k závěru, že žadatel není
rovněž osobou vyloučenou z aplikace ustanovení §46a odst. 1 zákona o azylu, neboť to, že není
zranitelnou osobou ve smyslu §46a odst. 1 vyplývá z jeho výpovědi v rámci řízení o udělení
mezinárodní ochrany. Správní orgán se tudíž zabýval splněním této podmínky, ačkoliv informace
pro svůj závěr získal z předchozího řízení o mezinárodní ochraně. Nejvyšší správní soud
v postupu, kdy žalovaný využil informace o stěžovateli z předchozích řízení, neshledal pochybení.
Vzhledem k tomu, že zákon o azylu nekonkretizuje způsob, jakým má ministerstvo zjišťovat
splnění podmínek pro uložení povinnosti podle §46a odst. 1 písm. c), lze dovodit, že tyto
skutečnosti ministerstvo zjišťuje především ze spisů žadatele a informací od Policie ČR. Převzetí
skutkových zjištění z předchozího řízení o zajištění do rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců proto není nedostatkem tohoto rozhodnutí za předpokladu, že tato skutková
zjištění umožňují dostačujícím způsobem posoudit, zda jsou splněny podmínky pro aplikaci §46a
odst. 1 písm. c) zákon o azylu, včetně posouzení otázky, zda cizinec nespadá do chráněné skupiny
osob, na které nelze tuto povinnost aplikovat.
Stěžovatel též namítal absentující odůvodnění uložení maximální zákonné délky uložené
povinnosti. Podle něho správní orgán bez odůvodnění vždy rozhodne o maximální zákonné
době, po kterou je cizinec povinný setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. K řešení otázky,
zda má správní orgán povinnost odůvodňovat uložení maximální délky uložené povinnosti,
Nejvyšší správní soud uvádí, že ustanovení §46a odst. 1 zákona o azylu dává explicitně možnost
omezit žadatele o mezinárodní ochranu na svobodě na dobu do vycestování, maximálně po dobu
120 dnů. Z jazykového výkladu ustanovení (ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele
o udělení mezinárodní ochrany (…) setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní…“) lze dovodit, že správní orgán má možnost
správního uvážení, aby v jednotlivých případech stanovil dobu kratší, tato doba však nesmí
překročit zákonné maximum. Pokud zákon dává správnímu orgánu možnost správního uvážení,
jeho rozhodnutí musí být náležitě odůvodněno, aby bylo možné přezkoumat, zda tyto meze
nepřekročil nebo správní uvážení nezneužil.
Při porovnání s podobným institutem, kterým je zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění (§124 zákona o pobytu cizinců), nelze přehlédnout, že zákonodárce v zákoně o pobytu
cizinců přímo stanovuje kriteria, na základě kterých má být stanovena doba trvání zajištění
(„policie v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané
složitosti přípravy výkonu správního vyhoštění“), přičemž doba zajištění nesmí překročit
180 dnů. Otázku odůvodnění stanovení doby zajištění podle tohoto institutu pak vykládá
judikatura tak, že „vedlejší ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění, jímž
se stanoví doba trvání zajištění (§124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky), musí být řádně odůvodněno ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu z roku 2004, aby bylo možné
přezkoumat, zda správní orgán nezneužil správní uvážení či nepřekročil jeho meze“ (podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 - 79). V odůvodnění
citovaného rozsudku se dále uvádí, že „…řádně odůvodněny musí být všechny části výroku správního
rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší ustanovení. Tím spíše tehdy, jestliže stanovení doby trvání zajištění je ovládáno
správním uvážením, při jehož výkonu se bere v úvahu zejména předpokládaná složitost přípravy výkonu správního
vyhoštění (§124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců), ale rovněž další meze vlastní pro výkon veřejné moci v právním
státě, jako je zákaz libovůle, zákaz diskriminace, příkaz zachovávat lidskou důstojnost, respekt principu
proporcionality a rovnosti atd. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 –
42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS; všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz).
Výkon správního uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní
orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze (viz rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 2 As 19/2004 – 92, publ. pod č. 430/2005 Sb. NSS, srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2004,
č. j. 3 As 24/2004 – 79)“.
Ačkoliv účelem ustanovení §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu není, tak jako v případě
zajištění za účelem správního vyhoštění, zajistit výkon vyhoštění, závěry judikatury o nezbytnosti
odůvodnění stanovení délky zajištění lze analogicky vztáhnout i na rozhodování o povinnosti
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle tohoto ustanovení. Správní orgán musí proto
odůvodnit rozhodnutí o délce uložené povinnosti, zejména pokud se rozhodne uložit zákonné
maximum. Požadavek na odůvodnění délky této povinnosti je možné dovodit i z toho,
že se jedná o zásah do osobní svobody jednotlivce a musí být zaručen jeho soulad s čl. 5 odst. 1
písm. f) Úmluvy. Jak uvádí Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 17. 9. 2013, č. j. 5 Azs
13/2013 – 30, „Dosavadní judikatura Evropského soudu pro lidská práva týkající se omezení svobody
žadatelů o mezinárodní ochranu v ČR potvrzuje, že se na taková omezení svobody vztahuje čl. 5 odst. 1 písm. f)
Úmluvy (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 10. 2012, Buishvili vs. ČR, stížnost č. 30241/11, §49; rozsudek
ESLP ze dne 27. 11. 2008, Rashed vs. ČR, stížnost č. 298/07, §70). Byť se Evropský soud pro lidská
práva v uvedených případech zabýval rozhodnutím o nepovolení vstupu žadatele na území ČR, resp. podle
předchozí právní úpravy faktickým umístěním žadatele do přijímacího střediska na mezinárodním letišti podle
§73 zákona o azylu, je Nejvyšší správní soud přesvědčen o tom, že tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí
o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a zákona
o pobytu cizinců.“ Z judikatury ESLP plyne, že doba trvání zbavení svobody nesmí přesáhnout
přiměřenou lhůtu nezbytnou pro dosažení sledovaného cíle (rozsudek ESLP ze dne 27. 11. 2008,
Rashed vs. ČR, stížnost č. 298/07, bod 68, rozhodnutí velkého senátu ESLP ze dne 29. 1. 2008
ve věci Saadi proti Velké Británii, stížnost č. 13229/03, bod 79, http://echr.coe.int) (srovnej také
Krnec, J. Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1.
Vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 496). Vzhledem k výše uvedenému musí být z rozhodnutí
správního orgánu zřejmé, z jakého důvodu se rozhodne uložit dobu povinnosti podle §46a odst.
1 písm. c) zákona o azylu v délce 120 dnů, která představuje zákonný limit. Žalovaný
v napadeném rozhodnutí rozhodl o povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
do vycestování, maximálně však do 21. 11. 2013 (tedy po maximální dobu, kterou zákon
umožňuje) bez toho, že by jakýmkoliv způsobem odůvodnil, z jakého důvodu tak učinil. Proto
je rozhodnutí žalovaného o stanovení doby zajištění nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Ve zbytku kasační stížnosti stěžovatel namítal nejasný vztah institutu zajištění cizinců
podle zákona o pobytu cizinců a povinnost podle §46a odst. 1 zákona o azylu ohledně celkové
délky faktického zajištění cizince. V tomto ohledu považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění, protože krajský soud uvedl, že z důvodu
mnohých variant není možné v zákoně stanovit obecnou maximální délku doby zajištění.
Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 10. 2013,
č. j. 1 A 68/2013 - 22, podle kterého „doba, po kterou je cizinec nucen dle §46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či v přijímacím zařízení, je nepochybně dobou zajištění,
jejíž trvání nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění překročit 180 dnů (§125 odst. 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky). Opačný názor by odporoval nejen
zmiňované vnitrostátní úpravě, ale byl by v rozporu s mezinárodními závazky České republiky vyplývajícími
z čl. 15 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí“.
Podle čl. 15 odst. 5 věty druhé návratové směrnice platí, že „Každý členský stát stanoví
omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.“ Podle §125 odst. 1 věty první
zákona o pobytu cizinců, doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku
omezení osobní svobody. Zákon o pobytu cizinců umožňuje v určitých výjimečných případech
(cizinec zmařil výkon správního vyhoštění, nebo uvádí nepravdivé údaje, které jsou nezbytné
pro zajištění náhradního cestovního dokladu) prodloužit zajištění cizince i nad dobu 180 dnů,
viz ustanovení §125 odst. 2 a 3 zákona o pobytu cizinců, v souladu s návratovou směrnicí,
která umožňuje toto prodloužení zajištění v čl. 15 odst. 6. I tady je však stanovený limit, přičemž
celková doba trvání zajištění v tom případě nesmí v souhrnu překročit 545 dnů. Maximální doba
zajištění je stanovena kvůli tomu, že se jedná o zásah do osobní svobody jednotlivce, který musí
být určitým způsobem limitován. Vzhledem k tomu, že v případě rozhodnutí o povinnosti setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců se jedná svou podstatou o „přezajištění“ - cizinec prakticky
přechází z režimu zákona o pobytu cizinců do režimu zákona o azylu bez toho, že by reálně
opustil zařízení pro zajištění, bylo by v rozporu s výše uvedenými mezinárodními závazky, pokud
by se mohla maximální doba zajištění tímto způsobem prodlužovat a překračovat tak povolené
limity.
Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud neztotožňuje se závěry krajského
soudu, že z důvodu „mnohých variant“ není možné v zákoně stanovit obecnou maximální délku
doby zajištění. Naopak, maximální délku zajištění v režimu podle zákona o pobytu cizinců
stanovuje jednak návratová směrnice, stejně tak jako tuto délku implementoval samotný zákon
o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že povinnost cizince setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
v režimu zákona o azylu je ve své podstatě taky jeho zajištěním, nelze takto zásadní zásah
do osobní svobody jednotlivce prodlužovat tím, že se cizinec bude „přezajišťován“ v režimech
různých zákonů na dobu delší, než je maximální celková doba zajištění cizince. Proto se doba,
po kterou je cizinec povinen setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či v přijímacím zařízení podle
§46a zákona o azylu započítává do celkové doby zajištění, která nesmí (za běžných okolností)
přesáhnout 180 dnů. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že lze v obecné rovině
souhlasit s námitkami stěžovatele, a vzhledem k tomu musel výše uvedeným způsobem korigovat
závěry krajského soudu o nemožnosti stanovit maximální délku zajištění zákonem.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal úvahu krajského soudu obsaženou
v napadeném rozsudku nepřezkoumatelnou, neboť tvrzení, o která se krajský soud opřel, nejsou
pro nedostatek důvodů v souladu se závěrem, v němž se ztotožnil s právním názorem
žalovaného, bude tato otázka předmětem nového posouzení krajského soudu. Krajský soud
se při novém posouzení musí vypořádat se žalobní námitkou, že žalovaný nikterak neodůvodnil
délku uložené povinnosti, neboť se nevypořádal s předpokládanou délkou řízení o mezinárodní
ochraně a v rozhodnutí absentuje odůvodnění ohledně stanovení maximální zákonné délky
povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. Žalobce také upozornil na nejasný vztah
mezi institutem zajištění cizinců podle zákona o pobytu cizinců a povinnosti setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců podle zákona o azylu, co se týče celkové délky faktického zajištění,
a Nejvyšší správní soud v obecné rovině souhlasil s těmito námitkami stěžovatele, a neztotožnil
se tak se závěry krajského soudu, že z důvodu „mnohých variant“ není možné stanovit obecnou
maximální délku doby zajištění. Krajský soud se proto bude muset zabývat i těmito námitkami,
věcně je posoudit a vyjádřit se k nim. Nejvyšší správní soud je si přitom vědom, že za daného
stavu věci, kdy již zajištění stěžovatele skončilo, se již další řízení může jevit věcně bezpředmětné,
neboť od 24. 9. 2013 se stěžovatel již nenachází v zařízení pro zajištění cizinců a jeho místo
pobytu není nadále známo, přesto je toho názoru, že napadený rozsudek bylo nutno pro jeho
nepřezkoumatelnost zrušit.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud stěžovateli ustanovil opatrovnici z řad advokátů. Náklady řízení
v tomto případě hradí stát (§140 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, §64
a §120 s. ř. s.). Podle ust. §7, §9 odst. 5, §11 odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, má advokátka nárok na odměnu za 2 úkony právní služby (převzetí
a příprava zastoupení a písemné podání ve věci samé) ve výši 2 x 500 Kč, podle ust. §13 odst. 3
citované vyhlášky náhradu hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč. Ustanovená advokátka soudu
nesdělila, zda je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto Nejvyšší správní soud nepřistoupil
ke zvýšení jejího nároku vůči státu o částku odpovídající této dani. Celková částka odměny
tedy činí 1.600 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu