ECLI:CZ:US:2001:2.US.158.99
sp. zn. II. ÚS 158/99
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v právní věci ústavní stížnosti J. B., proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998, č.j. 7 A 70/98-20, za účasti Ministerstva pro místní rozvoj ČR, jako vedlejšího účastníka, takto:
Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998, č.j. 7
A 70/98-20, rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj,
regionálního pracoviště v Hradci Králové, ze dne 21.7.1998, č.j.
RPHK/470/98/Pa, a rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích,
referátu regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998, č.j.
RRR/499/12/97/98/Kš, se zrušují.
Odůvodnění:
Dne 25.3.1999 se navrhovatel obrátil na Ústavní soud včas
podanou ústavní stížností, kterou se domáhal, aby Ústavní soud
zrušil usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998,
č.j. 7 A 70/98-20.
Jak Ústavní soud zjistil ze spisu Vrchního soudu v Praze,
bylo tímto usnesením zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí
Ministerstva pro místní rozvoj ČR ze dne 21.7.1998, č.j.
RPHK/470/98/Pa. Svou žalobou se navrhovatel domáhal přezkoumání
zákonnosti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, regionálního
pracoviště v Hradci Králové, ze dne 21.7.1998, č.j.
RPHK/470/98/Pa, kterým bylo zamítnuto odvolání navrhovatele
a potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu v Pardubicích, referátu
regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998, č.j. RRR/499/12/97/98/Kš,
jímž tento orgán zastavil mimoodvolací řízení ve věci přezkoumání
rozhodnutí odboru stavebního úřadu Magistrátu města Pardubice
(dále jen "stavební úřad") ze dne 4.7.1995, č.j. OSÚ OSS
2357/95/Sa, jímž byla na žádost Va.Pe.X, spol. s r. o., Pardubice
Semtín, povolena stavba "skladu drogerie se sociální částí" na
pozemku parc. č. 236/3 v k.ú. Semtín.
Skutková a právní stránka věci je poměrně složitá a spočívá
v tom, že stavební úřad vydal dne 4.7.1995, pod č.j.OSÚ OSS
2375/95/Sa, rozhodnutí, jímž na žádost Va.Pe.X, spol. s r. o.,
Pardubice Semtín, povolil stavbu "skladu drogerie se sociální
částí" na pozemku parc. č. 236/3 v k.ú. Semtín. Podáním ze dne
29.7.1996, č.j. 1405-533-Md/Ja-96, uplatnil Obvodní báňský úřad
Příbram u Okresního úřadu v Pardubicích, referátu regionálního
rozvoje (dále jen "okresní úřad"), podnět k přezkoumání shora
citovaného rozhodnutí stavebního úřadu mimo odvolací řízení,
s odůvodněním, že došlo k porušení §61 odst. 1 zákona č. 50/1976
Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších
předpisů, neboť uvedenému úřadu nebylo jako dotčenému orgánu
státní správy oznámeno zahájení předmětného stavebního řízení,
ačkoliv předmětem řízení bylo povolení stavby v I. bezpečnostním
ochranném pásmu Synthesia, a.s., Pardubice - Semtín, závodu
Explosia, přičemž stavba je realizována v místě, kde není dodržena
bezpečná vzdálenost od objektů v areálu Synthesia, a.s., kde jsou
vyráběny a skladovány výbušniny, jak tuto vzdálenost vyžaduje
vyhláška Českého báňského úřadu č. 99/1995 Sb., a vyhláška č.
102/1994 Sb., ve znění vyhlášky č. 76/1996 Sb., a souhlas Českého
báňského úřadu Praha, s odchýlením od ustanovení těchto vyhlášek,
nebyl pro danou stavbu vydán.
Okresní úřad shledal podnět obvodního báňského úřadu důvodným
a zahájil dne 19.3.1997, pod č.j. RRR/499/12/97/Kš, podle §65
správního řádu řízení o přezkoumání stavebního povolení vydaného
na předmětnou stavbu mimo odvolací řízení. Na základě převodu
vlastnictví k dotčeným pozemkům a stavbě, provedeného kupní
smlouvou ze dne 21.9.1995, byl do okruhu účastníků mimoodvolacího
řízení zahrnut navrhovatel jako současný vlastník, podnikající pod
obchodním jménem J. B. - MOVA. Dalším stanoviskem ze dne
10.4.1997, č.j. 625-630-533-Md/Ja-97, obvodní báňský úřad potvrdil
své původní stanovisko a požadavek na zahájení mimoodvolacího
řízení. V rámci mimoodvolacího řízení okresní úřad zjistil, že
rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby nebylo vydáno
v souladu se zákonem, neboť stavební úřad v řízení o povolení
stavby nevěnoval patřičnou pozornost skutečnosti, že navrhované
stavby bezprostředně navazují na areál Synthesia, a.s. (dříve VCHZ
Synthesia Pardubice), jejíž byly před privatizací uvedeného
podniku součástí, a podle obecného povědomí nejširší veřejnosti,
a informovanosti všech příslušných orgánů, tedy i Magistrátu města
Pardubice, jehož je stavební úřad součástí, existovala
informovanost o výrobním zaměření a souvisejících opatřeních
uvedeného podniku, který se v rámci své činnosti od svého vzniku
v roce 1921 zabývá mimo jiné také výzkumem, vývojem, výrobou
a zpracováním výbušnin, stejně jako o problematice dopadů shora
uvedeného na nejbližší okolí podniku. Stavební úřad byl kromě této
obecné informovanosti výslovně upozorněn zápisem územní komise
podniku Synthesia č. 28/95 ze dne 11.5.1995 na skutečnost, že
předmětná stavba je situována v I. bezpečnostním ochranném pásmu
závodu Explosia a zástupcem závodu Explosia byl vyjádřen zásadní
nesouhlas s realizací stavby právě pro uvedená rizika. Stavební
úřad si přesto nevyžádal stanovisko příslušného dotčeného orgánu
státní správy, kterým byl Obvodní báňský úřad Příbram, jehož účast
v řízení by měla na další průběh řízení zásadní vliv,
a nevypořádal se se shora citovanou námitkou vznesenou účastníkem
řízení - Synthesií, a.s.
Přezkumný orgán - okresní úřad, dospěl k závěru, že
rozhodnutím stavebního úřadu o povolení stavby došlo k porušení
ustanovení §61 odst. 1, §62, §66 a §126 stavebního zákona, §3 odst. 1 a odst. 4, §32 odst. 1, §§46 a 47 zákona č. 71/1967
Sb., o správním řízení (správní řád), a dále §5 v návaznosti na
§29 odst. 2 vyhlášky Českého báňského úřadu č. 102/1994 Sb. a §7 odst. 3 v návaznosti na §182 odst. 2 vyhlášky ČBÚ č. 72/1988
Sb., ve znění vyhl. č. 173/1992 Sb. Okresní úřad se rovněž
v souladu s ustanovením §65 odst. 2 správního řádu zabýval
i otázkou ochrany práv nabytých v dobré víře, která mají být
zrušením nebo změnou pravomocného rozhodnutí v mimoodvolacím
řízení co nejméně dotčena. Okresní úřad vyšel z toho, že
zákonodárce neuložil povinnost tato práva chránit absolutně, nýbrž
pouze povinnost dbát o to, aby byla, s ohledem na okolnosti
jednotlivého případu, dotčena co nejméně. V posuzovaném případě
stála na jedné straně práva navrhovatele založená rozhodnutím, jež
bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu
věci, a na druhé straně zájem společnosti na tom, aby rozhodnutí,
při jehož vydání byl porušen zákon s tak závažným následkem, které
okresní úřad spatřuje v hodnocení rizik ohrožení objektu a zejména
zdraví a života osob, bylo odstraněno. Jako důkazy zásadní povahy
posloužily okresnímu úřadu znalecký posudek zpracovaný Doc. Ing.
Borisem Vetlickým, CSc., ze dne 21.10.1996 a rozhodnutí Českého
báňského úřadu ze dne 21.11. 1996, č.j. 4226/481/96, jímž nebyla
povolena výjimka z nedodržení bezpečných vzdáleností od objektů
výroby a skladování výbušnin, a rozhodnutí předsedy ČBÚ ze dne
7.1.1997, č.j. 4901/II/481/96, kterým byl zamítnut rozklad proti
tomuto rozhodnutí ČBÚ. Na základě shora uvedených skutečností pak
okresní úřad rozhodnutím ze dne 2.6.1997, č.j. RRR/499/12/97/Kš,
rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby ze dne 4.7.1995,
č.j. OSÚ OSS 2357/95/Sa, v mimoodvolacím řízení podle §65 odst.
2 správního řádu zrušil.
Z obdobných důvodů bylo již dne 23.5.1997 rozhodnutím
okresního úřadu, č.j. RRR/497/10/97/Kš, zrušeno rozhodnutí
stavebního úřadu, vydané v územním řízení o umístění předmětné
stavby ze dne 10.1.1995, č.j. OSÚ 1524/94/Ch/Kt.
K odvolání Synthesie, a.s., se daným rozhodnutím zabývalo
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, regionální pracoviště Hradec
Králové (dále jen "ministerstvo"), a dospělo k závěru, že
rozhodnutí okresního úřadu nebylo vydáno v souladu se zákonem,
a to zejména z těch důvodů, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí
nenašlo zmínku o tom, zda si okresní úřad opatřil ve správním
řízení důkaz o tom, že stavbám pro výrobu a skladování výbušnin
v areálu závodu Explosia svědčí ze zákona právo omezovat stavební
činnost na okolních pozemcích jiných vlastníků a stavebníků
a nebylo rozhodováno na základě dostatečně zjištěného stavu věci.
Prvoinstančním rozhodnutím tak byly upřednostněny územní nároky
některých staveb, v nichž jsou skladovány výbušniny, před právy
navrhovatele nabytými v dobré víře. Z uvedených důvodů
ministerstvo dne 11.9.1997, pod č.j. RPHK/635/1997/Pa, rozhodlo,
že rozhodnutí okresního úřadu ze dne 2.6.1997, č.j.
RRR/499/12/97/Kš, se zrušuje a věc se vrací okresnímu úřadu
k novému projednání a rozhodnutí.
V rámci tohoto mimoodvolacího řízení sdělil dne 22.9.1997,
pod č.j. 1841-452.6-Be/Ja-97, Obvodní báňský úřad v Příbrami
okresnímu úřadu, že na základě provedené inspekce dne 19.9.1997
v závodě O5 Explosia, Synthesia, a.s., Pardubice - Semtín,
zaměřené na plnění technicko-organizačních opatření, zpracovaných
uvedenou organizací dne 9.7.1997, že zahájením těchto opatření
odpadly důvody podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací
řízení podaného Obvodním báňským úřadem dne 29.7.1996.
Okresní úřad rozhodnutím ze dne 8.6.1998, č.j.
RRR/499/12/97/98/Kš, řízení o přezkoumání rozhodnutí stavebního
úřadu o povolení stavby, mimo odvolací řízení podle §30 správního
řádu, zastavil. Své rozhodnutí opřel zejména o zhodnocení přijetí
"režimových" a "technicko-organizačních opatření" a. s. Synthesia,
jejichž realizací prý došlo ke snížení rozsahu bezpečnostních
pásem a stavby prý nejsou ohroženy zásadním narušením a ani osobám
v nich se nacházejícím nehrozí újma na zdraví a životě, když tyto
závěry okresního úřadu vycházejí z jednotlivých stanovisek
a vyjádření Obvodního báňského úřadu Příbram. Okresní úřad
konstatuje, že realizací opatření Synthesia, a.s., byly odstraněny
následky pochybení stavebního úřadu, tj. vyloučení zásadního
narušení staveb a přímé ohrožení osob na zdraví a životě. Dále
okresní úřad uvedl, že v případě zrušení přezkoumávaného
rozhodnutí stavebního úřadu by výsledkem následně zahájeného
řízení bylo rozhodnutí o dodatečném povolení stavby "skladu
drogerie se sociální částí", tj. rozhodnutí výrokově totožné
s přezkoumávaným rozhodnutím. Tento svůj závěr okresní úřad dále
opřel o hledisko hospodárnosti a ekonomiky správního řízení
a podpory zájmu na ochranu práv nabytých v dobré víře stavebníka.
Ministerstvo k odvolání navrhovatele rozhodnutí okresního
úřadu dne 21.7.1998, pod č.j. RPHK/470/98/Pa, potvrdilo a odvolání
zamítlo. Rozhodnutí ministerstva vychází ze stejných podkladů,
tedy zejména ze změněného stanoviska obvodního báňského úřadu,
a argumentuje rovněž právy navrhovatele nabytými v dobré víře.
Pro úplnost je nutno dodat, že tyto závěry činily okresní
úřad a ministerstvo v situaci, kdy již po dobu téměř jednoho roku
zde byl okresním úřadem pravomocně zamítnut návrh na vydání
kolaudačního rozhodnutí k téže stavbě, a to s odůvodněním právě
opačným. Ve vztahu k předmětné stavbě podal totiž navrhovatel dne
30.5.1996 u stavebního úřadu návrh na vydání kolaudačního
rozhodnutí. Stavební úřad dne 9.12.1996, pod č.j. OSÚ
OSS/2357/5011/1996/Kl, rozhodl, že se kolaudační rozhodnutí na
trvalé užívání předmětné stavby nevydává z důvodů zjištění
závažných nedostatků stavby spočívajících v nedodržení bezpečné
vzdálenosti stavby od objektů skladů výbušnin a objektů pro výrobu
výbušnin, přičemž tyto závěry byly opřeny o stanovisko Obvodního
báňského úřadu Příbram ze dne 1.10.1996, ve kterém je vyjádřen
nesouhlas s povolením užívání předmětné stavby a shora již
citované rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 21.11.1996,
č.j. 4226/481/96.
Proti uvedenému rozhodnutí se navrhovatel dne 27.2.1996
odvolal s tím, že stavba byla postavena na základě řádného
stavebního povolení. Zároveň však uvedl, že v případě, že by
skutečně bylo ohroženo zdraví a bezpečnost osob v objektu, přijme
rozhodnutí jako správné, neboť nemůže ohrozit zaměstnance,
obchodní partnery, ani sebe a svou rodinu.
Okresní úřad napadené rozhodnutí dne 25.2.1997, pod č.j.
RRR/249/3/97/Kš, zrušil a vrátil věc stavebnímu úřadu k novému
projednání a rozhodnutí. Dne 11.3.1997 stavební úřad, pod č.j. OSÚ
OSS/2357/5011/1997/Kl, opětovně rozhodl, že se kolaudační
rozhodnutí nevydává s obdobným odůvodněním, ve kterém zdůraznil,
že v případě exploze výbušniny v objektech Synthesia, a.s., hrozí
bezprostřední ohrožení zdraví a života osob nacházejících se
v předmětné stavbě skladu drogerie.
Navrhovatel se proti tomuto rozhodnutí dne 14.3.1997 opět
odvolal. Odvolací orgán - okresní úřad, vydal dne 27.6.1997, pod
č.j. RRR/506/16/97/Kš, rozhodnutí, kterým odvolání opět zamítl,
když do výroku orgánu prvního stupně doplnil slova "a návrh na
vydání kolaudačního rozhodnutí se zamítá", přičemž své rozhodnutí
opřel zejména o shora uvedená negativní stanoviska a rozhodnutí
orgánů báňské správy a znalecký posudek Doc. Ing. Vetlického.
Proti již výše uvedenému rozhodnutí ministerstva ze dne
21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, podal navrhovatel žalobu
k Vrchnímu soudu v Praze, ve které upozornil na dosavadní průběh
řízení vedených u správních orgánů, a to ve věcech územního
řízení, stavebního řízení a kolaudačního řízení, jakož
i rozhodnutí orgánů báňské správy a na podstatné okolnosti
případu. Zejména poukázal na skutečnost, že ministerstvo pominulo
rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 27.1.1997, kterým byl
zamítnut rozklad navrhovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí
o nepovolení výjimky z vyhlášek Českého báňského úřadu, a to
z důvodu, že stavba se nachází v I. bezpečnostním pásmu výroby
výbušnin, a dále byla pominuta skutečnost, že ve vztahu k téže
stavbě zde existuje pravomocné rozhodnutí o nevydání kolaudačního
rozhodnutí potvrzené rozhodnutím okresního úřadu ze dne
11.3.1997. Dále upozornil na vnitřní rozpornost napadeného
rozhodnutí spočívající v tom, že v něm bylo konstatováno porušení
několika zákonných ustanovení ze strany stavebního úřadu a že
v době vydání stavebního povolení byla stavba postavena v rozporu
s vyhláškami Českého báňského úřadu, a přesto okresní úřad rozhodl
o zastavení řízení, když argumentoval, že se nelze řídit ryze
pragmatickým výkladem ustanovení §65 odst.1 a 2 správního řádu.
Své rozhodnutí okresní úřad opřel o opatření a.s. Synthesia, která
však byla znaleckým posudkem zhodnocena jako nedostačující
a porušující zákon. Ministerstvo jako odvolací orgán nedoplnilo
řízení o důkazy navrhované navrhovatelem. Přesto, že okresní úřad
i ministerstvo mělo znalecký posudek k dispozici, byl ze strany
správních orgánů pominut.
Vrchní soud v Praze usnesením ze dne 21.12.1998, č.j. 7
A 70/98, řízení zastavil, neboť podle jeho názoru napadeným
rozhodnutím nebylo zasaženo do práv a povinností založených
původním pravomocným rozhodnutím a šlo o rozhodnutí procesní
povahy, neboť jím správní orgán vyjádřil svůj procesní postoj
k důvodům uplatněným žalobcem a nepřipustil, aby věc byla znovu
v meritu projednána, neboť dospěl k závěru, že ochraně práv
navrhovatele byla ze strany orgánu prvního stupně věnována
dostatečná pozornost a byla v souladu se zásadami správního řádu
upřednostněna před ostatními zjištěními. Podle názoru soudu na
této skutečnosti nemůže nic změnit návrh žalobce, uplatněný
v odvolání na dobrovolné zřeknutí se ochrany těchto práv, a to
v zájmu možnosti uplatnění náhrady škody, neboť správní řád
takovýto postup nepřipouští. Sféra materiálních práv a povinností
navrhovatele prý tímto rozhodnutím, jímž bylo mimoodvolací řízení
zastaveno, nebyla dotčena, byť je o nich žalobce přesvědčen, že
vznikla nezákonným rozhodnutím. Napadeným rozhodnutím byl tak
odmítnut zásah do věci pravomocně skončené, a tím rozhodnutí
o procesním právu účastníka správního řízení na znovuprojednání
věci. Šlo o rozhodnutí o procesním právu účastníka řízení, která
jsou ve smyslu ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ze
soudního přezkumu vyloučena.
Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze napadl navrhovatel ústavní
stížností, ve které namítá porušení svého práva na spravedlivý
proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod
ze strany Vrchního soudu v Praze a neztotožňuje se se závěrem
soudu, že šlo o rozhodnutí procesní povahy, neboť zastavením
řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení byla
navrhovateli odňata poslední možnost změny pravomocného rozhodnutí
- stavebního povolení, vydaného evidentně v rozporu se zákony
a prováděcími předpisy. Upozorňuje na podstatné okolnosti případu,
které uvedl ve své žalobě a zejména zdůrazňuje, že znalecký
posudek Doc. Ing. V., CSc., který je založen od 30.9.1997 ve
správním spise, a následně navrhovatelem objednaný další znalecký
posudek, docházejí ke stejným závěrům, a sice že stavba je doposud
ohrožena. Vrchní soud konstatuje, že obvodní báňský úřad
nepovažuje stavební povolení za nezákonné, i když podle
navrhovatele není uvedený úřad oprávněn hodnotit zákonnost
rozhodnutí stavebního úřadu. Upozorňuje na rozpornost tvrzení
soudu, že otázce ochrany práv navrhovatele byla ze strany
správního orgánu prvního stupně věnována dostatečná pozornost,
když přitom okresní úřad ze stejného důvodu při prvním projednání
v zájmu zachování právní jistoty stavební povolení zrušil a při
druhém projednání, při uvedení v podstatě stejných důvodů,
stavební povolení potvrdil. Navrhovatel zvláště upozorňuje na
skutečnost, že upřednostněním práv nabytých v dobré víře nastal
stav, kdy výkonem těchto práv by se navrhovatel prokazatelně
dopouštěl ohrožování zdraví a života nejen svého, ale i své
rodiny, zaměstnanců a obchodních partnerů. Navrhovatel uvádí, že
tato situace má přímé důsledky v narušení dalších jeho ústavních
práv dle čl. 10, 11 a 26 Listiny základních práv a svobod, neboť
vydání rozhodnutí okresního úřadu potvrzujícího nevydání
kolaudačního rozhodnutí narušuje zákonný obsah a ochranu
vlastnického práva a znemožňuje mu využívat klíčový prostředek
k jeho podnikání ke zvolenému ani jinému účelu.
Za Vrchní soud v Praze se k návrhu vyjádřila JUDr. V. Š.,
předsedkyně senátu, která k věci uvedla, že s navrhovatelem nelze
souhlasit, pokud v rozhodnutí soudu o zastavení řízení spatřuje
zásah do svého práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny základních práv a svobod, neboť v daném případě se
stěžovatel domáhá přezkoumání rozhodnutí správního orgánu postupem
podle hlavy páté o.s.ř., tedy žalobou. Princip generální klauzule,
zakotvený v citovaném článku odstavci druhém Listiny základních
práv a svobod, znamená, že přezkumu podléhají všechna rozhodnutí,
pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Tyto případy jsou shrnuty
v ustanovení §248 o.s.ř. Mezi jinými jsou z přezkumu vyloučena
rozhodnutí správních orgánů procesní povahy (§248 odst. 2 písm.
e)). Dále vrchní soud opakuje argumentaci obsaženou v odůvodnění
soudního usnesení. Rovněž k tvrzenému porušení dalších ústavně
zaručených práv navrhovatele vrchní soud uvádí, že v mimoodvolacím
řízení zůstala práva a povinnosti navrhovatele nedotčena.
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, jako vedlejší účastník,
k věci uvedlo, že rozhodnutím okresního úřadu ani ministerstva
nebyla dotčena práva účastníků založená rozhodnutím o povolení
stavby, neboť původní pravomocné rozhodnutí zůstalo nezměněno.
Správně postupoval i Vrchní soud v Praze, když považoval
rozhodnutí vedlejšího účastníka za rozhodnutí procesní. Podle
názoru odborné literatury lze za rozhodnutí procesní povahy
považovat např. rozhodnutí, kterým nebyla povolena obnova
správního řízení, neboť tímto rozhodnutím se mění toliko
účastníkova procesní pozice a nejsou dotčena jeho hmotněprávní
oprávnění a povinnosti. Analogicky je pak třeba za rozhodnutí
procesní povahy považovat i rozhodnutí, kterým bylo zastaveno
řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Došlo zde
totiž pouze k tomu, že bylo pravomocně rozhodnuto o tom, že jiné
pravomocné rozhodnutí nebude přezkoumáno. Pokud se v průběhu
přezkumného řízení nepotvrdí okolnosti, které původně nasvědčovaly
tomu, že rozhodnutí je nezákonné, vydá správní orgán rozhodnutí,
kterým zahájené přezkumné řízení zastaví, protože odpadl důvod
řízení zahájeného z úřední moci (§30 správního řádu). Dále k věci
ministerstvo uvádí, že až do doby, kdy obvodní báňský úřad podal
podnět k přezkoumání rozhodnutí o povolení stavby v mimoodvolacím
řízení, navrhovatel toto rozhodnutí nijak nenapadal, naopak na
jeho základě začal provádět povolenou stavbu, dokončil ji
a požádal o její kolaudaci. Pokud se oproti názoru správních
orgánů domníval, že rozhodnutí o povolení stavby je nezákonné, měl
podat návrh, aby soud ve správním soudnictví vyslovil, že
rozhodnutí je nezákonné, neboť rozhodnutí o povolení stavby
přezkumu ve správním soudnictví nepochybně podléhá.
Ve svém vyjádření ministerstvo rovněž uvádí, že nelze
souhlasit s tvrzením navrhovatele, že rozhodnutí o povolení stavby
je nezákonné pouze z toho titulu, že k řízení, které mu
předcházelo, nebyl přizván obvodní báňský úřad jako jeden
z dotčených orgánů státní správy. Pro stavební úřad bylo
rozhodující stanovisko obvodního báňského úřadu ze dne 24.9.1997,
ve kterém bylo sděleno, že odpadly důvody, které vedly k podání
podnětu k zahájení mimoodvolacího řízení a že tedy již nehrozí
ohrožení osob a majetku. Dále ministerstvo poukazuje na to, že
vyhláška ČBÚ č. 102/1994 Sb. se vztahuje na stavby, v nichž
dochází k manipulaci s výbušninami, nikoliv na stavby jiné.
V §5 citované vyhlášky se pak hovoří o výstavbě objektů
s výbušninami a řešení vzdálenosti mezi povolovanými stavbami
tohoto typu od ostatních objektů. Vyhláška však neřeší případy
staveb jiných objektů, mezi které patří i sklad drogerie, jako
v tomto případě. Lze se proto domnívat, že orgány státní báňské
správy ani neměly být v případě umístění, povolení a kolaudace
skladu drogerie dotčenými orgány státní správy, a i kdyby jimi být
měly, zda bylo možné citovanou vyhlášku extenzivně vztáhnout i na
případ stavby, ve které k manipulaci s výbušninami docházet
nemělo. Vedlejší účastník považuje ústavní stížnost za nedůvodnou.
Navrhovatel ve svém dodatečném sdělení k ústavní stížnosti
Ústavnímu soudu dne 1.2.2000 sdělil k neustále zdůrazňovanému
údajnému upřednostnění ochrany svých práv ve správních řízeních
před ostatními zájmy, že výsledkem tohoto upřednostnění je ve
skutečnosti upřednostnění zájmů správních orgánů na "zahrání celé
kauzy do autu", neboť navrhovatel by se kolaudací stavby a jejím
užíváním k zamýšleným účelům dostal do situace, kdy by byl povinen
nést odpovědnost za případnou škodu na majetku a zdraví, neboť je
mu nebezpečí ohrožení dané I. a II. bezpečnostním pásmem dnes již
známo, a vystaven eventuální trestní odpovědnosti za vědomou
nedbalost. To, co se snad orgánům státní správy účelově zdá být
ochranou jeho práva, je ve svém důsledku krácením práv
navrhovatele. Jednání správních orgánů bylo pouze účelové, stejně
tak i tzv. technicko - organizační opatření Synthesie, a.s., ve
snaze vymanit se z odpovědnosti za škodu vzniklou nezákonným
rozhodnutím správního orgánu, a to v logice, že když není
nezákonného rozhodnutí, které by bylo pro nezákonnost zrušeno,
není odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.
V dodatečném sdělení, které došlo Ústavnímu soudu dne
1.9.2000, navrhovatel Ústavnímu soudu k věci sdělil, že
rozhodnutím ze dne 8.10.1997, č.j. OSÚ OOS/2357/95/5011/1997/Kl,
bylo stavebním úřadem vydáno kolaudační rozhodnutí, kterým bylo
povoleno užívání stavby velkoskladu drogerie MOVA, přičemž toto
rozhodnutí bylo vydáno, aniž bylo zahájeno kolaudační řízení,
a bez návrhu stavebníka. K odvolání navrhovatele okresní úřad
rozhodnutím ze dne 16.1.1998, č.j. RRR/1206/35/97/Kš, uvedené
rozhodnutí zrušil, neboť stavební úřad pochybil, když vydal
napadené rozhodnutí, aniž by tak učinil na základě výsledku řízení
zahájeného na příslušný návrh účastníka řízení, když předchozí
kolaudační řízení bylo již dříve pravomocně ukončeno rozhodnutím
odvolacího orgánu ze dne 27.6.1997, jak shora uvedeno.
Po seznámení s obsahem ústavní stížnosti, dodatečnými
sděleními navrhovatele, vyjádřením účastníků, vedlejšího účastníka
a spisovým materiálem Vrchního soudu v Praze a Ministerstva pro
místní rozvoj ČR, které si vyžádal, dospěl Ústavní soud k závěru,
že ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou povahy rozhodnutí
správního orgánu, zde Ministerstva pro místní rozvoj ze dne
21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí
Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 8.6.1998, č.j.
RRR/499/12/97/98/Kš, jímž bylo podle §30 správního řádu zastaveno
řízení o přezkoumání rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby
mimo odvolací řízení a zamítnuto odvolání navrhovatele. Ústavní
soud nesdílí názor Vrchního soudu v Praze, že v daném případě šlo
o rozhodnutí procesní povahy. V tomto svém závěru se Ústavní soud
opírá o názor vyjádřený ve věci sp.zn. IV. ÚS 366/96, ve které se
Ústavní soud zabýval povahou rozhodnutí o návrhu na povolení
obnovy řízení, kdy sice připustil, že s rozhodnutím o návrhu na
obnovu řízení nemusí být nutně spojeny hmotněprávní účinky,
nicméně neakceptoval závěry, že se jedná o rozhodnutí procesní
povahy, jež jako takové nemůže být přezkoumáno soudem. Ústavní
soud zde dovodil, že ačkoliv v této fázi řízení rozhodnutí
správního orgánu vykazuje navenek znaky rozhodnutí procesní
povahy, může ve skutečnosti implikovat i hmotněprávní aspekty.
Obecněji pak Ústavní soud konstatoval, že pro posouzení podmínek
přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu ustanovení §244 odst. 1 o.s.ř. je určující to, zda takové rozhodnutí je
způsobilé zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby,
ke kterémužto zásahu může dojít i rozhodnutím procesní povahy,
nicméně spojeným s hmotněprávními aspekty. Ve vztahu k rozhodování
správních orgánů jde ze strany soudního přezkumu o posouzení
jejich zákonnosti, a v rovině rozhodovací činnosti Ústavního soudu
o posouzení, zda tato rozhodnutí jsou či nejsou v rozporu
s ústavně zaručenými právy, kteréžto posouzení nelze proto podle
názoru Ústavního soudu ani v otázce obnovy správního řízení předem
vyloučit. Ke stejným závěrům dospěl Ústavní soud rovněž
v projednávané věci, ve které jde o zastavení řízení o přezkoumání
rozhodnutí správního orgánu mimo odvolací řízení a o zamítnutí
odvolání proti rozhodnutí o zastavení uvedeného řízení.
Implikace hmotněprávních aspektů je v daném případě
nepochybná, když rozhodnutí správních orgánů - ministerstva pro
místní rozvoj, a jemu předcházející rozhodnutí okresního úřadu
- byla způsobilá zasáhnout do právní sféry navrhovatele jako
vlastníka stavby určené k plnění jeho podnikatelského záměru, a to
v tom směru, zda je vlastníkem stavby postavené na základě řádně
vydaného stavebního povolení, či nikoliv, a to za situace, kdy ve
vztahu k této stavbě zde již existovalo pravomocné rozhodnutí
o tom, že se kolaudační rozhodnutí nevydává a návrh na vydání
kolaudačního rozhodnutí se zamítá, přičemž toto rozhodnutí se
opíralo o důvody, které jsou ve vztahu k přezkoumávanému
rozhodnutí o vydání stavebního povolení zpochybňovány, resp.
vyvraceny.
Z uvedených důvodů Ústavní soud spatřuje v postupu Vrchního
soudu spočívajícím v zastavení řízení o přezkoumání zákonnosti
rozhodnutí ministerstva pro místní rozvoj porušení stěžovatelova
ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces, konkrétně práva
domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu.
Porušení uvedeného ústavně zaručeného práva stěžovatele je
v daném případě o to závažnější, že soudní přezkoumání
představovalo jediný a poslední prostředek ochrany práv
stěžovatele. Uvedená procesní situace přitom vznikla postupem
okresního úřadu, který rozhodl v rozporu s ustanovením §65 odst.
3 správního řádu, který stanoví, že při přezkoumání rozhodnutí
v mimoodvolacím řízení vychází správní orgán z právního stavu
a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí, když své
rozhodnutí opřel o změnu skutkových okolností, konkrétně přijetí
"režimových" a "technicko - organizačních opatření" a.s.
Synthesia, jejichž realizací mělo dojít ke snížení rozsahu
bezpečnostních pásem a stavby již neměly být ohroženy zásadním
narušením a ani osobám v nich se nacházejícím neměla hrozit újma
na zdraví a životě, přičemž tyto závěry okresní úřad převzal ze
stanovisek a vyjádření Obvodního báňského úřadu Příbram. Okresní
úřad konstatoval, že realizací opatření Synthesia, a.s., byly
odstraněny následky pochybení stavebního úřadu, tj. vyloučení
zásadního narušení staveb a přímé ohrožení osob na zdraví
a životě, přičemž ponechal stranou další vady vydaného stavebního
povolení, které konstatoval ve svém předchozím rozhodnutí ze dne
2.6.1997, č.j. RRR/499/12/97/Kš, a jež ho původně vedly ke zrušení
uvedeného stavebního povolení. Z nich je nutno zvláště upozornit
na rozhodnutí Českého báňského úřadu ze dne 21.11. 1996, č.j.
4226/481/96, jímž nebyla povolena výjimka z nedodržení bezpečných
vzdáleností od objektů výroby a skladování výbušnin, a rozhodnutí
předsedy ČBÚ ze dne 7.1.1997, č.j. 4901/II/481/96, kterým byl
zamítnut rozklad proti tomuto rozhodnutí ČBÚ. Obdobné skutečnosti
vedly ostatně stavební úřad k tomu, že ve vztahu k předmětné
stavbě nevydal kolaudační rozhodnutí.
Podle shora citovaného ustanovení správního řádu nemůže
správní orgán v mimoodvolacím řízení zrušit nebo změnit
rozhodnutí, jestliže se po jeho vydání dodatečně změnily
rozhodující skutkové okolnosti, z nichž původní rozhodnutí
vycházelo. Ve vztahu k pravomocným rozhodnutím připadá za event.
splnění této a dalších zákonných podmínek v úvahu pouze obnova
řízení podle ustanovení §§62 až 64 správního řádu.
Shora popsaným postupem okresního úřadu bylo znemožněno, aby
došlo k řádnému posouzení podmínek pro vydání stavebního povolení
v souladu s ustanoveními stavebního zákona, zejména §62, a se
zásadou objektivní pravdy vyjádřené v §3 odst. 4 správního řádu,
neboť okresní úřad na sebe v podstatě vztáhl plnou rozhodovací
pravomoc orgánu prvního stupně v řízení o povolení stavby, která
mu však v řízení podle §§65 až 68 správní řádu, tedy
v mimoodvolacím řízení, nenáleží. Z hlediska ústavních zásad
spravedlivého procesu takový postup znamenal odnětí možnosti
účastníkům řízení, mezi kterými byl také navrhovatel, uplatnit
v řízení svá procesní práva upravená zejména v §61 stavebního
zákona, a také možnost uplatnit eventuálně právo na přezkoumání takto:
vydaného rozhodnutí podáním řádného opravného prostředku.
Uvedený postup okresního úřadu nelze v žádném případě ospravedlnit
hledisky hospodárnosti a ekonomiky správního řízení a údajné
podpory zájmu na ochranu práv nabytých v dobré víře stavebníka,
jak to učinil okresní úřad v odůvodnění svého rozhodnutí.
Ústavní soud již opakovaně zdůraznil princip spojení ochrany
ústavnosti s minimalizací zásahů do pravomoci jiných orgánů (nález
sp. zn. III. ÚS 49/96), a svůj postup doplnil o princip
subsidiarity obsažený v §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého
v situaci, kdy je nálezem zrušujícím rozhodnutí o posledním
procesním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje,
vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto práva uvnitř soustavy
obecných soudů, je posuzování zákonnosti rozhodnutí, která
zrušenému rozhodnutí předcházela, věcí obecného soudu a není
důvodné jejich zrušení Ústavním soudem (nálezy sp. zn. III. ÚS
253/96, III. ÚS 467/98). Výjimkou pak může být zpravidla případ,
když je protiústavnost založena již postupem, resp. rozhodnutím
orgánu veřejné správy prvního stupně. Uvedené podmínky jsou
v daném případě naplněny, neboť protiústavnost byla založena již
postupem Okresního úřadu v Pardubicích, referátu regionálního
rozvoje, ve kterém je nutno spatřovat porušení zásad spravedlivého
procesu, které pak Ústavní soud shledává také v postupu
Ministerstva pro místní rozvoj ČR, jež uvedený podstatný
nedostatek v postupu okresního úřadu neodstranilo a jeho
rozhodnutí potvrdilo.
Z těchto důvodů je Ústavní soud nucen konstatovat, že
usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 21.12.1998, č.j. 7
A 70/98-20, rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne
21.7.1998, č.j. RPHK/470/98/Pa, a rozhodnutím Okresního úřadu
v Pardubicích, referátu regionálního rozvoje, ze dne 8.6.1998,
č.j. RRR/499/12/97/98/Kš, byla porušena navrhovatelova práva
domoci se stanoveným postupem ochrany svého práva a na soudní
přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy (čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod), a proto ústavní
stížnosti vyhověl a zrušil uvedená rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, jak je uvedeno ve výroku.
Ústavní soud se nezabýval porušením dalších ústavně
zaručených práv podle čl. 10, 11 a 26 Listiny základních práv
a svobod, namítaných navrhovatelem v ústavní stížnosti, neboť tato
se měla vztahovat k vydání rozhodnutí okresního úřadu
potvrzujícího nevydání kolaudačního rozhodnutí stavebním úřadem,
kterážto řízení a rozhodnutí však nebyla předmětem ústavní
stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. 2. 2001