ECLI:CZ:US:2010:2.US.2264.10.1
sp. zn. II. ÚS 2264/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 9. září 2010 soudcem zpravodajem Eliškou Wagnerovou ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské nám. 196/1, Brno, zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010 č. j. 9 Ao 1/2010-84, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností podanou dne 4. 8. 2010 elektronicky s ověřeným podpisem se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, po vyslovení závěru, že jím byla porušena jeho základní práva garantovaná čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 a odst. 4 Ústavy ČR (sic!). V textu ústavní stížnosti rovněž dovozuje, že napadené rozhodnutí zasáhlo i do jeho vlastnického práva, aniž však v petitu ústavní stížnosti žádá vyslovení jeho porušení.
V záhlaví citovaným rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil k návrhu skupiny navrhovatelů (jednotlivých fyzických osob) opatření obecné povahy - Územní plán města Brna, schválený Zastupitelstvem města Brna dne 3. 11. 1994, a to v části vymezení ploch a trasy rychlostní silnice R43 se všemi jejími objekty a souvisejícími stavbami, včetně mimoúrovňových křižovatek s napojením na stávající silniční síť a včetně všech souvisejících ochranných pásem. Nejvyšší správní soud své stanovisko odůvodnil zejména nezákonností napadené části územního plánu, které spočívá v rozporu s územně plánovací dokumentací vyššího stupně s nadřazenou územně plánovací dokumentací, tedy Územním plánem velkého územního celku Brněnské sídelní regionální aglomerace (dále jen "ÚP VÚC BSRA"), schváleným vládou ČSSR v roce 1985. Proto soud dospěl k závěru, že koridor předmětné komunikace nebyl vymezen v závazné části ÚM VÚC BSRA, což způsobuje nezákonnost zakotvení trasy rychlostní silnice R43 v Územním plánu města Brna.
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítané porušení základních práv, zejm. práva vlastnického a práva na spravedlivý proces, spatřoval primárně v nezákonném postupu Nejvyššího správního soudu, když své rozhodnutí rušící územní plán obce založil na právním názoru, který je zcela v nesouladu s učiněnými skutkovými zjištěními a použitá interpretace příslušných právních předpisů je natolik extenzivní, že zasahuje do základních práv stěžovatele. V této souvislosti pak stěžovatel předestřel obsáhlou polemiku s právním názorem i s postupem Nejvyššího správního soudu, který považuje za přepjatě formalistický a který nad rámec své působnosti překročil ústavně zakotvené limity nezávislosti výkonu samosprávy. Oprávněnost podat ústavní stížnost stěžovatel obhajoval zejména tím, že byť stěžovatel jako veřejnoprávní korporace v rámci své samosprávné působnosti nese jistá vrchnostenská oprávnění (např. vydávat obecně závazné právní předpisy), toto postavení jej nikterak nezbavuje ochrany, kterou mu principy spravedlivého procesu poskytují. Opačný výklad by dle stěžovatele vedl k absurdnímu výsledku, kdy by stěžovateli byla upřena ochrana jeho vlastnického práva, neboť součástí jeho oprávnění je rovněž správa vlastního majetku a hospodaření s ním, jež má sice všechny aspekty vlastnického práva jako práva soukromého, v celé řadě případů je však určen k zajištění potřeb občanů obce. Proto stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud v záhlaví citované rozhodnutí svým nálezem zrušil, neboť rozhodnutím Nejvyššího správního soudu byla stěžovateli upřena ochrana jeho vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny, přičemž tato ochrana byla upřena i jeho obyvatelům, a to na základě postupu, který je jednoznačným porušením principů spravedlivého procesu.
Ústavní soud před tím, než přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti zkoumá, zda ústavní stížnost splňuje zákonem požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jejího projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci, bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Zákon o Ústavním soudu pak v ustanovení §72 odst. 1 písm. a) taxativním způsobem vymezuje okruh osob, oprávněných podat ústavní stížnost. Definičním znakem ústavní stížnosti je tedy, podle výše citovaných ustanovení, zásah orgánu veřejné moci do ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, přičemž k podání ústavní stížnosti je oprávněn pouze ten subjekt, jenž disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod. Pokud osoba vystupuje v postavení orgánu veřejné moci, takovou subjektivitou nedisponuje. Opačný přístup by znamenal popření smyslu základních práv a svobod a fundamentálního rozdílu mezi subjektivními právy a pravomocí (kompetencí) (srov. k tomu stanovisko ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st 9/99, ST 9/16 SbNU str. 372, či usnesení sp. zn. II. ÚS 2423/08, I. ÚS 3103/08 nebo III. ÚS 3108/09, dostupná na http://nalus.usoud.cz).
Tento závěr lze plně vztáhnout také na nyní projednávanou věc. Stěžovateli jako veřejnoprávní korporaci územní samosprávy (obec) byla v rámci jeho samosprávné působnosti svěřena pravomoc autoritativně (tedy ve vrchnostenském postavení) rozhodovat o právech a povinnostech subjektů, které s ním v takových případech nejsou v rovnoprávném postavení. Taková stěžovatelova rozhodnutí nezávisí na vůli subjektů, jimž jsou adresována. Byť jde o rozhodnutí obecní samosprávy, nikoliv státní správy, neztrácí se jejich vrchnostenský charakter, který je odůvodněn obsahem těchto aktů, vydávaných za účelem plnění veřejných úkolů. V takových případech je tak stěžovatel nadán vrchnostenským postavením (oprávněním rozhodovat). Ústavní soud si je vědom toho, že ne veškeré vztahy mezi soukromými osobami na straně jedné a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými subjekty vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé, jsou vždy vztahy veřejnoprávními, které spočívají v nerovnoprávném, vrchnostenském postavení jednoho ze zúčastněných subjektů. Stát, veřejnoprávní korporace či jiné subjekty vykonávající veřejnou moc mohou vstupovat se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu. Takovými vztahy jsou zejména vztahy občanskoprávní. Kritériem pro posouzení daného vztahu nemůže však být pouze povaha takového konkrétního právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu, veřejnoprávní korporace či jiného subjektu vykonávajícího veřejnou moc v tomto vztahu, tzn. zda je jejich postavení vrchnostenské nebo naopak rovné s ostatními subjekty vztahu (srov. k tomu nález sp. zn. II. ÚS 99/07 N 165/51 SbNU str. 43).
V daném případě bylo u Nejvyššího správního soudu napadeno opatření obecné povahy vydané orgánem stěžovatele - zastupitelstvem obce v rámci jeho pravomoci, přičemž toto opatření je způsobilé zasahovat do práv a konstituovat povinnosti fyzických a právnických osob, které tak nejsou v rovném postavení s tímto orgánem stěžovatele. Ostatně i samotný fakt, že proti opatření obecné povahy se fyzické a právnické osoby mohou úspěšně domáhat ochrany svých veřejných subjektivních práv před Nejvyšším správním soudem (což se také stalo v daném případě, kdy skupina fyzických osob podala návrh na zrušení předmětného opatření obecné povahy), svědčí o vrchnostenském postavení stěžovatele. Proto Ústavnímu soudu nezbylo než dospět k závěru, že stěžovatel v posuzovaném případě nedisponoval způsobilostí být nositelem základních práv a svobod, když vystupoval ve vrchnostenském postavení orgánu veřejné moci, který takovou subjektivitou nedisponuje a disponovat nemůže, a proto není ani oprávněn domáhat se ochrany svého vlastnického práva k nemovitostem, na které má zároveň dopadnout účinek jeho vrchnostenského rozhodnutí.
Ze stejného důvodu je třeba odmítnout i námitky stěžovatele stran porušení jeho tvrzeného základního práva na spravedlivý proces. Rozhodující skutečností pro posouzení zásahu do základního práva, jež je svou povahou právem procesním, je totiž právě to, zda konkrétní stěžovatel je vůbec nositelem subjektivního práva (nároku) s hmotněprávním základem. Pokud totiž stěžovatel (v tomto shora rozebraném specifickém případě obec) nositelem takového subjektivního práva není, nemůže pak namítat ani případný zásah do práva procesního, tedy práva na spravedlivý proces. Neexistuje-li subjektivní právo v rovině jednoduchého práva a nelze-li takové právo ani dovodit ze základního práva, tím méně se lze v takovém případě domáhat ochrany procesního základního práva. Jakýkoliv proces neexistuje samoúčelně, nýbrž jeho cílem je dosažení vzniku, změny či zániku hmotných práv a povinností fyzických či právnických osob. Tato skutečnost se musí nutně odrážet také v rovině základních práv a svobod, v daném případě ve sféře vymezení rozsahu práva na spravedlivý proces. Jak z výše uvedeného vyplývá, stěžovatel v posuzovaném případě není nositelem hmotného subjektivního práva ani jako základního práva, a proto se také nemůže dovolávat ochrany základního práva na spravedlivý proces v příslušném řízení, neboť takový proces vlastně nevykazuje žádný hmotněprávní základ, a tudíž nemůže požívat ústavněprávní ochrany (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 669/2000 nebo I. ÚS 669/2000, dostupná na http://nalus.usoud.cz).
Domáhá-li se stěžovatel v petitu ústavní stížnosti vyslovení porušení "základních práv" garantovaných čl. 1 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy ČR a čl. 4 odst. 4 Listiny, je třeba uvést, že tato ustanovení ústavního pořádku žádná základní práva neobsahují. V případě ústavních ustanovení jde o institucionální garanci územní samosprávy (blíže k pojetí institucionální garance viz odlišné stanovisko E. Wagnerové k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/08, N 91/49 SbNU 273), v případě Listiny jde o vymezení mezního limitu ve vztahu k omezení základních práv. Ochrany práva na samosprávu, které garantuje Ústava jako objektivní ústavní právo ve zmíněných článcích, se ovšem lze procesně domáhat toliko skrze tzv. komunální stížnost, kterou předvídá čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR, přičemž zákon o Ústavním soudu v §72 odst. 1 písm. b) poskytuje aktivní legitimaci k jejímu podání toliko zastupitelstvu obce, resp. územního samosprávného celku, jímž stěžovatel není (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 606/06, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Ze všech uvedených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh stěžovatele odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Jako obiter dictum či spíše jako podnět k zahájení diskurzu předkládá soudce zpravodaj následující názor, o kterém ví, že není zcela v souladu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu a ke kterému je třeba důrazně uvést, že rozhodně není důvodem pro odmítnutí nyní projednávané věci.
Úvaha soudce zpravodaje spočívá v následujícím: je-li obec jako veřejnoprávní korporace vlastníkem obecního majetku, může jím sice v zásadě disponovat ve smyslu občanského práva, tj. může vlastnictví k věcem nabývat, užívat je, brát z nich užitek a zcizovat je podle svého uvážení, avšak toto uvážení se musí pohybovat v mezích a vyhovovat pravidlům stanoveným zákonem. Dispozice s majetkem má v takovém případě, není-li stanoveno zákonem jinak, sice povahu soukromoprávní, avšak okolnost, že základním smyslem a účelem existence obce je plnění veřejných funkcí a rovněž hospodaření s majetkem obce se děje zásadně ve veřejném zájmu (v posledku musí být účelem majetkoprávních dispozic obce vždy plnění jejích veřejných funkcí), nalézá reflexi v ústavněprávním posouzení ochrany majetkových práv obce. Z právě uvedeného důvodu nelze proto obci přiznat nadání vlastnickým právem jako právem základním. Z pohledu ústavněprávního působí ústavní zakotvení vlastnického práva ve vztahu k obci toliko jako institucionální garance, z níž plyne povinnost zákonodárci šetřit smysl a podstatu institutu vlastnictví ve vztahu k obci. Jinými slovy, obec nedisponuje individuálním základním právem vlastnickým, a proto se ani nemůže dovolávat jeho ochrany ústavní stížností. Ostatně existence samostatného institutu komunální stížnosti je s předloženým výkladem plně souladná a nasvědčuje tomu, že úmyslem zákonodárce, potažmo ústavodárce (čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR) bylo poskytovat obci, potažmo samosprávným celkům, ochranu skrze zmíněný procesní prostředek.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. září 2010
Eliška Wagnerová
soudce zpravodaj