ECLI:CZ:US:2007:2.US.544.06.1
sp. zn. II. ÚS 544/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma v právní věci navrhovatele Ing. J. P., právně zastoupeného Mgr. Martinem Petříkem, advokátem se sídlem Svobodova 11, Praha 2 - Vyšehrad, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 Afs 61/2005-75, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Včasnou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to pro porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud z obsahu ústavní stížnosti a přiložených kopií rozhodnutí zjistil, že Finanční úřad pro Prahu 10 (správce daně) vydal dne 17. 6. 1998 tři platební výměry na daňové penále na dani z příjmů obyvatelstva za roky 1990 - 1992 a na jejich základě vydal dne 9. 11. 1998 exekuční příkaz č. j. 220814/98/010940/6002. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2001, sp. zn. 38 Ca 182/1999, bylo zrušeno rozhodnutí Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu o odvolání proti citovanému exekučnímu příkazu, a to z toho důvodu, že správce daně nebyl oprávněn doručovat předmětné platební výměry veřejnou vyhláškou. Proto nemohly být ani pravomocné ani vykonatelné. Správce daně následně vázán uvedeným právním názorem městského soudu platební výměry na penále dne 12. 3. 2001 doručil stěžovateli do vlastních rukou. Splatnost platebních výměrů tak nastala po uplynutí v nich stanovené lhůty k plnění, tedy dnem 27. 3. 2001. Exekuční příkaz správce daně ze dne 9. 11. 1998 byl pak Finančním ředitelstvím pro hlavní město Prahu zrušen rozhodnutím ze dne 9. 7. 2001, čj. FŘ 5524/15/01.
Finanční úřad pro Prahu 10 rozhodnutím ze dne 18. 7. 2001, čj. 210441/01/010918/5647, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých omylů ze dne 10. 10. 2001, čj. 263356/01/010918/5647, přiznal stěžovateli úrok z přeplatku (exekučních nákladů) ve výši 67.086,- Kč, který se vrací v částce 24.654,- Kč, a úrok z přeplatku ve výši 1.706.141,50 Kč, který vrátil ve výši 658.515,- Kč.
Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu toto rozhodnutí změnilo tak, že úrok z exekučních nákladů ve výši 33.576,- Kč činí částku 10.782,- Kč a úrok z přeplatku ve výši 1.678.834,- Kč činí částku 536.209,- Kč, takže celková výše přiznaného úroku z přeplatku se mění z částky 683.169,- Kč na částku 546.991,- Kč. V odůvodnění tohoto rozhodnutí finanční ředitelství uvedlo, že podle ustanovení §73 odst. 10 daňového řádu náleží úrok z neoprávněně vymožené částky, což znamená, že ho nelze počítat ode dne zablokování peněžních prostředků na exekucí postiženém účtu, nýbrž teprve ode dne jeho vymožení, tzn. odepsání z účtu. K výši úrokové sazby pak uvedlo, že daňový řád sice přesně nestanoví, zda má být brána v potaz tzv. proměnlivá diskontní sazba, nicméně vycházeje z podstaty úroku je nutno respektovat, že úrok má daňovému subjektu nahradit to, co by mohl získat v případě, kdy by peněžní prostředky měl uloženy u peněžního ústavu. V takovém případě by k úročení docházelo rovněž podle proměnlivé sazby. Finanční ředitelství konečně uvedlo, že ustanovení §64 daňového řádu nevylučuje použití vymožených peněžních prostředků na úhradu nedoplatků. V daném případě proto byly neoprávněně vymožené peněžní prostředky přeplatkem pouze do doby, než nastala splatnost platebních výměrů na penále na dani z příjmů obyvatelstva, tj. do 27. 3. 2001, a do tohoto data byl stěžovateli přiznán úrok z přeplatku. Postup, kdy by musely být nejprve vráceny vymožené peněžní prostředky a teprve poté by mohlo být zahájeno vymáhání nedoplatku, by odporoval ustanovení §59 odst. 5 daňového řádu i smyslu daňového řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 1. 2005, sp. zn. 6 Ca 306/2003, správní žalobu stěžovatele zamítl a rozhodl o nákladech řízení. Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť správní orgán dostatečně zjistil skutkový stav a věc správně právně posoudil.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 2 Afs 61/2005, kasační stížnost stěžovatele zamítl a rozhodl o úhradě nákladů řízení.
Stěžovatel v ústavní stížnosti rekapituluje dosavadní průběh řízení. Podle jeho názoru se v řízení vyskytly dvě sporné otázky: 1.) vymezení období, za které má stěžovatel nárok na úroky podle ustanovení §73 odst. 10 daňového řádu, a 2.) stanovení výše diskontní úrokové sazby ČNB, která měla být použita.
K vymezení počátku předmětného období stěžovatel tvrdí, že podle ustanovení §73 odst. 6 písm. a) daňového řádu se daňová exekuce provádí vydáním exekučního příkazu na přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank. V daném případě proto vymáhání bylo zahájeno dne 9. 11. 1998, kdy správce daně vydal exekuční příkaz č. j. 220814/98/010940/6002 na přikázání pohledávky na účtech stěžovatele. Stěžovatel dne 10. 11. 1998 požadoval vyplatit úroky a bylo mu znemožněno nakládat s vymáhanou částkou, tzn. nastaly vůči němu účinky neoprávněného vymáhání. Den odepsání peněžních prostředků z účtů proto neměl z hlediska práv k vymáhané částce pro stěžovatele žádný význam. Nejvyšší správní soud podle názoru stěžovatele nesprávně vyložil ustanovení §73 odst. 10 daňového řádu, když z výrazu "za takto neoprávněně vymožené částky" dovozuje, že úročení má počít až vymožením. Uvedené slovní spojení podle názoru stěžovatele určuje toliko, z jaké částky má být úrok vypočten. V rozhodnutí je považován za poslední den neoprávněného vymáhání den 27. 3. 2004, kdy se staly splatnými platební výměry doručené dne 12. 3. 2001. Stěžovatel se domnívá, že za situace, kdy trvala exekuce k vymožení platebních výměrů, nemohly být tyto platně doručeny. Neoprávněné vymáhání podle názoru stěžovatele trvalo až do 9. 7. 2001, kdy finanční ředitelství rozhodnutím č. j. 5524/15/01 vyhovělo odvolání stěžovatele proti shora označenému exekučnímu příkazu ze dne 9. 11. 1998 a zrušilo jej. Neoprávněně vymožená částka tak nemohla být započtena na úhradu platebních výměrů, neboť jejich splatnost ještě nenastala. I v případě, že by platební výměry byly v předmětné době splatné, by podle názoru stěžovatele neoprávněně vymožená částka neměla být použita k jejich úhradě. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí nesouhlasil s názorem stěžovatele, že neoprávněně vymoženou částku nelze považovat za přeplatek podle §64 daňového řádu s odůvodněním, že jeho úvahy nepřihlíží k faktickému obsahu citovaných ustanovení. S takovými závěry však stěžovatel nesouhlasí. Zákon podle jeho názoru nezná způsob úhrady daně použitím neoprávněně vymožených peněžních prostředků, proto tímto způsobem nelze daň hradit. Nárok stěžovatele na vrácení neoprávněně vymožených prostředků navíc vznikl až na základě rozhodnutí finančního ředitelství ze dne 9. 7. 2001.
K výši úrokové sazby stěžovatel uvádí, že z ustanovení §64 odst. 6 daňového řádu v rozporu s právním názorem Nejvyššího správního soudu neplyne, že by se mohlo jednat o proměnlivou úrokovou sazbu stanovenou vždy pro jednotlivá čtvrtletí. Zákon totiž mluví o jedné úrokové sazbě, platné první den kalendářního čtvrtletí. Stěžovatel dodává, že mu bylo použití peněz jednorázově znemožněno po celou dobu neoprávněné exekuce, nelze tedy přihlížet k následným změnám úroků. Tento způsob úročení byl přijímán při výpočtu výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení v občanskoprávních věcech, podle ustanovení §1 nařízení vlády č. 142/1994 Sb., ve znění platném v době, kdy bylo o věci rozhodováno. Stěžovatel nesouhlasí s argumentací Nejvyššího správního soudu, která se opírá o úpravu nařízení účinnou od 28. 4. 2005. Při stanovení výše úroků by se podle názoru stěžovatele mělo vycházet z ceny peněz v určitou dobu na určitém místě, tedy z ceny, kterou peníze měly v době, kdy s nimi bylo znemožněno nakládat. Proto se stěžovatel domnívá, že měl nárok na 280 % diskontní úrokové sazby ČNB platné první den kalendářního čtvrtletí, kdy bylo započato s vymáháním, až do doby, kdy neoprávněné vymáhání bylo ukončeno a neoprávněně vymožená částka byla vrácena.
Ústavní soud především konstatuje, že ve věci rozhodly dvě instance správního soudnictví, kterým zejména přísluší výklad norem podústavního (jednoduchého) práva, jehož údajné vady stěžovatel namítá.
V prvé řadě je třeba uvést, že stěžovatel ve svých argumentech zcela pomíjí skutečné postavení Ústavního soudu. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně připustil, že za neexistence Ústavou ČR předpokládaného Nejvyššího správního soudu byl sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu (např. sp. zn. IV. ÚS 35/96, In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 6. Vydání 1. Praha, str. 49; sp. zn. III. ÚS 142/98, dále také srov. In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 11. Vydání 1, Praha 1999, str. 131 a další). Nezbytnost výjimečného suplování této jeho výlučné kompetence však započetím činnosti Nejvyššího správního soudu zásadně skončila.
V této souvislosti je třeba zdůraznit základní vymezení pravomoci Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 33. Vydání 1. Praha, 2005, str. 591). Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž "ex constitutione" k ochraně základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud jde o výklad podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud, jako orgán veřejné moci, povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy - též - z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně konformního výkladu právních předpisů (srov. k tomu v literatuře např. Šimíček V., Imperativ ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů, Právník, sv. 138, č. 12/1999, str. 1081 a násl.). Vyjádřeno jinými slovy, Nejvyšší správní soud ani jakýkoliv jiný soud není nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy ČR. Tomuto úkolu Nejvyšší správní soud, podle názoru Ústavního soudu, v této věci plně dostál. Rozhodnutí je dostatečně pregnantně, racionálně přesvědčivě a logicky věcně odpovídajícím způsobem odůvodněno, takže je plně přijatelné i z hlediska ústavněprávního.
Ústavní soud navíc připomíná, že se v kontextu své dosavadní judikatury cítí být oprávněn posuzovat výklad podústavního práva, provedený obecnými nebo správními soudy, pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako porušení základních práv a svobod účastníka řízení (srov. obdobně např. sp. zn. III. ÚS 224/98, In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 15. Vydání 1. Praha: C. H. Beck 2000, str. 17). K tomu však v souzené věci nedošlo. Nejvyšší správní soud - jak bylo již uvedeno - přehledně a jasně výrok svého rozhodnutí v odůvodnění vysvětlil a rozebral uplatněný kasační důvod, příslušnou právní úpravu a judikaturu, ze které při právním posouzení souzené věci vycházel, a podrobněji se vyjádřil i k ústavněprávní rovině dané problematiky.
K jednotlivým stěžovatelem uváděným tvrzením Ústavní soud dále uvádí zejména následující.
Podle ustanovení §73 odst. 10 daňového řádu, prokáže-li se v průběhu dalšího vymáhání, že bylo vymáháno neoprávněně, náleží daňovému dlužníkovi nebo ručiteli za takto neoprávněně vymožené částky úrok v dvojnásobné výši, než se poskytuje podle §64 odst. 6. Pokud ještě exekuce trvá, zruší ji správce daně z úřední povinnosti. V případě, že by skutečná přiznaná škoda, způsobená daňovému dlužníkovi nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem správce daně, byla vyšší než úrok přiznaný podle tohoto ustanovení, přiznaný úrok se na úhradu skutečné škody započítává. Úrok se nepřizná, činí-li méně než 50 Kč.
Námitkou stěžovatele, že za počátek úročení neoprávněně vymožené částky by měl být považován okamžik vydání exekučního příkazu, tzn. znemožnění nakládat s vymáhanou částkou, a nikoliv teprve okamžik odepsání peněžních prostředků z příslušného účtu, se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval. Podle jeho názoru i v době znemožnění dispozice stěžovatele s peněžními prostředky na bankovním účtu v posuzované věci nadále docházelo k jejich úročení, takže stěžovatel na svém vlastnickém právu v tomto smyslu krácen nebyl. Naopak, pokud by byl přijat jeho výklad, bylo by nutno dospět k závěru, že stěžovateli by náležely jednak příslušné úroky, hrazené bankou, jednak za totéž období i úroky poskytované správcem daně podle citovaného ustanovení daňového řádu. Počátek úročení neoprávněně vymožené částky se tak podle názoru Nejvyššího správního soudu skutečně odvíjí až od okamžiku jejího odepsání z bankovního účtu stěžovatele. Tomuto závěru nasvědčuje jak jazykové znění citovaného ustanovení ("neoprávněně vymožené částky", tzn. částky již nacházející se v dispozici exekuujícího správce daně), tak především jeho smysl.
Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že pokud daňovému subjektu vznikne škoda, způsobená nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem správce daně, lze se její náhrady domáhat v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Tento zákon provádí čl. 36 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.
Stěžovatel dále tvrdí, že nesouhlasí s proklamovaným okamžikem ukončení neoprávněného vymáhání daně, za který Nejvyšší správní soud považoval datum 27. 3. 2001, kdy se platební výměry ze dne 17. 6. 1998, doručené dne 12. 3. 2001, staly splatnými. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že v projednávané věci správce daně nepochybil, když vázán právním názorem městského soudu doručil předmětné platební výměry za situace, kdy finanční ředitelství ještě výslovně nezrušilo předchozí exekuční příkaz. Takovému postupu nelze ani z ústavně právního hlediska nic vytknout. Z dikce výrokové části předmětných platebních výměrů jasně vyplývá, že vyměřené penále, nebylo-li již uhrazeno, je splatné. Doručením platebních výměrů tak stěžovateli zjevně nevznikla druhá povinnost zaplatit dlužné penále.
Další námitka se týkala tvrzené nemožnosti použít neoprávněně vymožené částky na úhradu daňového dluhu, neboť se nejedná o přeplatek. Správní orgány a následně i správní soudy dospěly k závěru, že po splatnosti doručených platebních výměrů na danou situaci dopadá ustanovení §59 odst. 5 daňového řádu, zařazené pod marginální rubriku "Způsob placení daní". V projednávané věci totiž byly vymožené peněžní prostředky použity na úhradu nedoplatku na stejné dani a jednalo se tak o tentýž nedoplatek, ve prospěch kterého byly vymoženy. Takovýto výklad lze podle názoru Nejvyššího správního soudu považovat za odpovídající smyslu i textu zákona, a to již proto, že pokud dle ustanovení §59 odst. 3 písm. e) daňového řádu daň lze platit přeplatkem na jiné dani, musí být podle logického argumentu a maiori ad minus umožněno platit daň přeplatkem na stejné dani. Neoprávněně vymoženou částku lze tedy ve smyslu citovaných ustanovení považovat za přeplatek. Proto ani tato stížnostní námitka nebyla shledána důvodnou. Ústavní soud se k povaze intepretace práva opakovaně vyjádřil. Za nosný názor lze považovat zejména názor, který Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97: Jazykový výklad představuje prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). "Soudcův úkol není omezen na zjišťování a uskutečňování legislativních rozhodnutí. Soudce může činit hodnotové úsudky (akty nezbytně obsahující volní elementy), tj. vynést na světlo a vložit do svých rozhodnutí ty hodnotové koncepty, které jsou inherentní ústavnímu řádu, ale které nejsou vůbec či jsou pouze částečně vyjádřeny v jazyku psaných zákonů. Při výkonu tohoto úkolu je soudce povinen vyvarovat se svévole, jeho rozhodnutí musí být založeno na racionálních argumentech" (BVerfGE 34, 269, tzv. věc Soraya). Nabízí-li se jak výklad zákona, který vede k popření smyslu zákonné úpravy, tak výklad, který vede k naplnění tohoto smyslu, je racionální a ústavně žádoucí, aby obecná justice zvolila výklad druhý. Takovýmto postupem obecná justice nijak nezasahuje do výlučné kompetence zákonodárce (a zasahovat nemůže), ale naopak, v souladu s Ústavním soudem preferovaným principem objektivního teleologického výkladu (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 publikovaný jako č. 98/2004 Sb.), naplňuje účel zákona a prezumovanou vůli racionálního zákonodárce.
K argumentaci, týkající se použité proměnlivé namísto fixní úrokové sazby, Nejvyšší správní soud připustil, že ustanovení §64 odst. 6 daňového řádu umožňuje dvojí výklad. Interpretace, kterou zvolily finanční úřady a městský soud podle jeho názoru neodporuje běžným výkladovým metodám, a lze ji považovat za ústavně konformní. Úvaze stěžovatele ohledně ceny peněz v určitou dobu na určitém místě soud oponoval tvrzením, že cena peněz se v průběhu doby mění a není racionální důvod ji fixovat jen k určitému časovému okamžiku. Rozhodné podle jeho názoru je, že metoda stanovení úroků pomocí jejich "proměnlivé sazby" je v zásadě neutrální ke zmíněné ceně peněz, tzn. že v konkrétním případě může být pro daňový subjekt stejně tak výhodnější i méně výhodná. Ústavní soud přisvědčuje závěru účastníka, že je nutné zabezpečit, aby zvolený výklad citovaného ustanovení byl důsledný a konzistentní, tzn. aby byl především jednotný a vyvaroval se jakýchkoliv tendencí k účelovosti. Především tedy je nutno stejným způsobem určovat úrokové sazby v případě daňového penále (§63 odst. 2, 3 daňového řádu) i v případě úroku (§64 odst. 6 daňového řádu) a zejména je nepřípustné, aby správce daně volil výši úroku stanovenou fixně či proměnlivě ryze utilitárně podle toho, co je pro daňový subjekt méně výhodné. Porovnání dřívější a nové úpravy nařízení vlády č. 142/1994 Sb. Nejvyšší správní soud použil k námitce stěžovatele na podporu své argumentace jako doklad o vývoji úvah zákonodárce. Ani dřívější ani současné znění citovaného nařízení na posuzovaný případ aplikováno nebylo.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska stěžovatelem v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nevybočuje z ústavou stanoveného rámce. Účastník se podrobně zabýval námitkami stěžovatele obsaženými v ústavní stížnosti. Do jeho závěrů Ústavnímu soudu nepřísluší zasahovat, neboť Ústavní soud neshledal v jeho argumentaci žádný protiústavní exces. Ze stejných důvodů nepřipadá v úvahu ani námitka porušení Ústavy ČR či čl. 2 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 Listiny. Tím méně pak připadá v úvahu výtka o porušení čl. 11 odst. 5 Listiny.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. září 2007
Dagmar Lastovecká předsedkyně senátu