ECLI:CZ:NS:2019:21.CDO.789.2017.1
sp. zn. 21 Cdo 789/2017-103
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Mojmíra Putny a soudců JUDr. Jiřího Doležílka a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., v právní věci žalobce R. M. , narozeného XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. Janem Altem, advokátem se sídlem v Kutné Hoře, Havlíčkovo náměstí č. 512/16, proti žalované České republice – Ministerstvu obrany se sídlem v Praze 6, Tychonova č. 221/1, IČO 60162694, o 2.700.000 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 6 pod sp. zn. 19 C 48/2016, o dovolání žalobce a žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. října 2016, č. j. 62 Co 336/2016-61, takto:
Usnesení městského soudu a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 12. 7. 2016, č. j. 19 C 48/2016 - 38, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 6 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhal, aby mu žalovaná jako náhradu nemajetkové újmy zaplatila 2.700.000 Kč. Žalobu odůvodnil zejména tím, že v době od 1. 10. 2008 do 30. 11. 2013, kdy byl ve služebním poměru jako voják z povolání, byl při výkonu služby „vystaven tlaku ze strany nadřízených, když byl šikanován, ponižován, neustále podceňován a zesměšňován“.
Obvodní soud pro Prahu 6 usnesením ze dne 12. 7. 2016, č. j. 19 C 48/2016 – 38, řízení zastavil (výrok I.) a rozhodl, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena ministru obrany (výrok II.), že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.), že usnesení Obvodního soudu pro Prahu 6, č. j. 19 C 48/2016-23, ze dne 24. 3. 2016 se zrušuje (výrok IV.), a že po právní moci tohoto usnesení bude žalobci z účtu Obvodního soudu pro Prahu 6 vrácen soudní poplatek ve výši 27.000 Kč (výrok V.). Vyšel z toho, že žalobcem uplatněný nárok má svůj základ ve vztazích práva veřejného a že podle ustanovení §2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání pravomoc činit právní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky je svěřena služebním orgánům, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci. Protože se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, jež mu byla způsobena při výkonu činné vojenské služby jeho nadřízenými, měl žalobce takový nárok uplatnit návrhem u příslušného služebního orgánu, který je povinen o něm rozhodnout. Teprve pravomocné rozhodnutí služebního orgánu by bylo případně přezkoumatelné soudem, nikoli však v soudnictví civilním, ale „ve smyslu s. ř. s., ve správním soudnictví“. Projednání a rozhodnutí o dané věci brání nedostatek podmínky řízení (nedostatek pravomoci soudu), který nelze odstranit. Proto řízení o podané žalobě podle ustanovení §104 odst. 1 o. s. ř. zastavil.
K odvolání obou účastníků (žalovaná se odvolala jen proti výrokům II. a III.) Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 10. 2016, č. j. 62 Co 336/2016-61, usnesení soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně, že žalobcem uplatněný nárok má svůj základ ve vztazích práva veřejného. Tvrzená újma měla totiž vzniknout v důsledku chování nadřízených, a to při výkonu vojenské služby u vojenského útvaru, kde působil jako voják z povolání, tedy ve služebním poměru. Nárok na náhradu nemajetkové újmy je proto třeba uplatnit postupem podle §2 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, a to u příslušného služebního orgánu, který je také povinen o takovém nároku vojáka rozhodnout. Po vyčerpání řádného opravného prostředku podaného u služebního orgánu se lze následně domáhat ochrany práva ve správním soudnictví podle ustanovení §5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Projednání uplatněného nároku před civilním soudem tak brání neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
Dovolání proti usnesení odvolacího soudu podali oba účastníci.
Žalobce namítá, že v ustanovení §112 a násl. zákona o vojácích jsou vyjmenovány případy náhrady škody, za kterou odpovídá stát, přičemž s odpovědností za újmu nemajetkovou a jejím odškodněním se zde nepočítá, stejně tak s otázkou ochrany osobnosti vojáka z povolání. Proto vychází z ustanovení občanského zákoníku (§11 a násl. o ochraně osobnosti) s tím, že má za to, že ve věci ochrany osobnosti a náhrady újmy, byť k zásahu do osobnostních práv žalobce došlo při služebním poměru, je příslušný civilní soud. Navrhl, aby dovolací soud napadené usnesení i usnesení soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 6 k dalšímu řízení.
Žalovaná v dovolání vyjadřuje přesvědčení, že žalobcem tvrzený nárok na náhradu nemajetkové újmy nijak zásadně nezasahuje do služebního poměru vojáka (tzn. nevyvolává vznik, změnu či zánik práv či povinností v rámci služebního poměru) a tedy není posuzován dle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Pravomoc správního orgánu rozhodovat ve věcech náhrady nemajetkové újmy nikde nestanoví ani zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, a ministr obrany tak nemůže být oprávněn v takových věcech rozhodovat a tedy ani rozkazem určit osoby oprávněné v dané věci rozhodovat. Žalovaná je názoru, že pro správní rozhodnutí o náhradě nemajetkové újmy není v uvedených zákonech obsažená potřebná právní úprava a tvrzený nárok žalobce by tak podle ustanovení občanského zákoníku měly rozhodovat obecné soudy. Navrhla, aby dovolací soud „napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení anebo, aby napadené rozhodnutí změnil a žalobu jako nedůvodnou zamítl“.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu) projednal dovolání žalobce podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 29. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“), neboť dovoláním je napadeno usnesení odvolacího soudu, které bylo vydáno přede dnem 30. 9. 2017 (srov. čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému usnesení odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o. s. ř. a že jde o rozhodnutí, proti kterému je dovolání přípustné podle ustanovení §237 o. s. ř., neboť otázka pravomoci soudu pro rozhodnutí ve věcech náhrady nemajetkové újmy u služebního poměru vojáků z povolání nebyla dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešena, přezkoumal napadené usnesení ve smyslu ustanovení §242 o. s. ř. bez nařízení jednání (§243 odst. 1 věta první o. s. ř.) a dospěl k závěru, že dovolání účastníků jsou důvodná.
Soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (srov. §7 odst. 1 a 3 o. s. ř.).
V projednávané věci se žalobce domáhá nemajetkové újmy, která mu měla vzniknout tím, že v době ode dne 1. 10. 2008 do dne 30. 11. 2013, kdy byl ve služebním poměru jako voják z povolání, byl při výkonu služby „vystaven tlaku ze strany nadřízených, když byl šikanován, ponižován, neustále podceňován a zesměšňován“.
V soudní praxi je obecně ve vztahu ke služebně právním vztahům přijímán názor (srov. například usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 12. 8. 2003, sp. zn. 21 Cdo 683/2003, ze dne 18. 11. 2003, sp. zn. 21 Cdo 1553/2003, nebo ze dne 9. 8. 2012, sp. zn. 21 Cdo 2370/2012), že služební poměr vojáka z povolání (stejně jako služební poměr policisty či jiných příslušníků bezpečnostních sborů) je svojí povahou typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, veřejnoprávním a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak poměrem soukromoprávním. Vzájemné vztahy účastníků tohoto poměru - jak z toho též soudy obou stupňů správně vycházejí - se vyznačují tím, že jeden účastník (stát) vystupuje vůči druhému jako nositel veřejné svrchované moci, a tím jako silnější subjekt, který druhému subjektu může jednostranně zakládat jeho práva. Tato veřejnoprávní povaha je příznačná pro vzájemné vztahy účastníků služebního poměru jako celku a nemůže na ní ničeho změnit ani způsob, jakým žalobce své požadavky procesně uplatnil. Na tomto právním názoru dovolací soud i nadále setrvává a neshledává žádné důvody k jeho změně.
Protože za tohoto stavu se v posuzovaném případě – jak k tomu dospívají i oba soudy – nejedná o věc vyplývající z poměrů soukromého práva ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř., může být dána pravomoc soudu k projednání a rozhodnutí této věci ve smyslu ustanovení §7 odst. 3 o. s. ř., jen stanoví-li to zákon.
Řízení ve věcech služebního poměru vojáků z povolání upravuje zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který nabyl účinnosti dnem 1. 12. 1999 (dále též jen „zákon o vojácích z povolání“), tím způsobem, že pravomoc činit právní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky svěřuje služebním orgánům, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci (srov. §2 odst. 2 zákona o vojácích z povolání). Z pohledu zákonodárce (jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 272/2009 Sb.) však právní úprava účinná do dne 30. 9. 2009 nedostatečně vymezovala předmět řízení ve věcech služebního poměru, tento stav komplikoval rozhodování služebních orgánů a velmi často vedl k problémům při řešení soudních sporů. Proto s účinností ode dne 1. 10. 2009 novelou provedenou zákonem č. 272/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, byla část devátá zákona o vojácích z povolání, označená pod marginální rubrikou „Rozhodování ve věcech služebního poměru“, zcela přepracována tak, že nově byly v ustanovení §145 pod písm. a) až k) taxativně vymezeny případy, o nichž se rozhoduje v řízení ve věcech služebního poměru, a podrobná úprava postupu služebního orgánu byla vypuštěna s tím, že není-li stanoveno jinak, platí pro řízení ve věcech služebního poměru správní řád (srov. §144 zákona o vojácích z povolání ve znění od 1. 10. 2009). Tento taxativní výčet byl následně dále rozšířen (novelami provedenými zákony č. 122/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, a č. 332/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony), jednoznačně s cílem nadále zachovat stav, kdy je zcela přesně vymezeno, na které oblasti (případy) se část devátá zákona o vojácích z povolání vztahuje. V těchto případech rozhoduje služební orgán a návrh (žalobu) na přezkoumání rozhodnutí služebního orgánu soudem je možno podat až po vyčerpání řádných opravných prostředků podle ustanovení §81 a násl., §152 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a to do dvou měsíců od doručení rozhodnutí [srov. §65, §68 písm. a), §72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní].
Podle ustanovení §145 odst. 1 písm. c) zákona o vojácích z povolání, ve znění od 1. 10. 2009, se v řízení ve věcech služebního poměru rozhoduje o náhradě škody podle tohoto zákona. Zákon o vojácích z povolání obsahuje v části sedmé pod marginální rubrikou „Náhrada škody“ hmotněprávní ustanovení o odpovědnosti státu za škodu způsobenou vojákovi (srov. §112 a násl. zákona o vojácích z povolání), která komplexně vymezují zákonné předpoklady jednotlivých druhů odpovědnosti státu za škodu (včetně předpokladů obecné odpovědnosti státu za škodu způsobenou vojákovi), podmínky zproštění se této odpovědnosti (srov. §126 zákona o vojácích z povolání) a také rozsah, případně výši poskytnuté náhrady škody. Škodou se podle tohoto zákona přitom rozumí jakákoliv majetková újma způsobená vojákovi při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby porušením právní povinnosti (srov. §112 a §127 zákona o vojácích z povolání). O ucelenosti a samostatnosti právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou vojákovi vymezené v části sedmé, hlavě II. a III. zákona o vojácích z povolání (a o „vůli“ zákonodárce v tomto směru) nepochybně svědčí to, že dnem 1. 12. 1999, kdy nabyl účinnosti zákon č. 221/1999 Sb., bylo současně zrušeno (zákonem č. 225/1999 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o vojácích z povolání) ustanovení §206 odst. 2 zák. práce, které stanovilo, že ustanovení §187 až 205c zák. práce (o odpovědnosti zaměstnavatele za škodu způsobenou zaměstnanci) se vztahují též na příslušníky ozbrojených sil v činné službě.
Rozhodování o nárocích vojáka vyplývajících z porušení práva na rovné zacházení a zákazu diskriminace, je-li požadována ochrana před diskriminací, nepeněžitá kompenzace (zadostiučinění) či peněžitá náhrada nemajetkové újmy, nebylo od 1. 10. 2009 (a ani doposud není) zákonodárcem uvedeno v taxativním výčtu případů vyjmenovaných v ustanovení §145 zákona o vojácích z povolání, na které se vztahuje část devátá stejného zákona (a v nichž tedy rozhoduje služební orgán). Tuto situaci nelze překlenout výkladem, podle kterého za škodu podle zákona o vojácích z povolání (o jejíž náhradě
– jak bylo uvedeno výše – vždy rozhoduje služební orgán) lze bez dalšího považovat též nemajetkovou újmu, jejíž náhradu voják požaduje z důvodu porušení práva na rovné zacházení a zákazu diskriminace (zde z důvodu, že byl při výkonu služby „vystaven tlaku ze strany nadřízených, když byl šikanován, ponižován, neustále podceňován a zesměšňován“). Podle právní teorie i soudní praxe se škodou rozumí újma, která nastala v majetkové sféře poškozeného, a je objektivně vyjádřitelná (vyčíslitelná) všeobecným ekvivalentem, tj. penězi. Zákon o vojácích z povolání přitom počítá s náhradou skutečné škody (srov. §127 odst. 1 zákona o vojácích z povolání), kterou se rozumí újma spočívající ve zmenšení majetkového stavu poškozeného a reprezentující majetkové hodnoty, které by bylo nutno vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu. Z toho je zřejmé, že pojem škoda obsažený v zákoně o vojácích z povolání je obecně třeba chápat jako majetkovou újmu poškozeného. V jiné formě (v podobě nemajetkové újmy) jej lze chápat pouze tam, kde to tento zákon výslovně stanoví [např. přiznává-li vojákovi v případě služebního úrazu či nemoci z povolání nárok na náhradu za bolest a za ztížení společenského uplatnění – srov. §116 písm. c) a d) zákona o vojácích z povolání]. Vzhledem k tomu, že zákon o vojácích z povolání neobsahuje výslovnou (speciální) úpravu náhrady nemajetkové újmy (příp. zadostiučinění) vyplývající z toho, že voják byl „vystaven tlaku ze strany nadřízených, když byl šikanován, ponižován, neustále podceňován a zesměšňován“, je odůvodněn závěr, že o těchto nárocích vojáka s ohledem na princip legality není oprávněn rozhodnout služební orgán, neboť zákon o vojácích z povolání (ani jiný právní předpis) mu tuto pravomoc nesvěřuje.
Uvedená situace však neznamená, že zde není orgán, který by měl pravomoc o nároku žalobce rozhodnout.
Řešení lze nalézt v zákoně č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon) – dále též jen „antidiskriminační zákon“. Smyslem a účelem tohoto zákona, který nabyl účinnosti dnem 1. 9. 2009, je vytvoření jednotné právní úpravy práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací a zajištění stejného standardu pro všechny oběti nerovného zacházení a diskriminace v právních vztazích vyjmenovaných v ustanovení §1 odst. 1, kde se pod písm. c) výslovně uvádí, že tento zákon „blíže vymezuje právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve věcech pracovních, služebních poměrů a jiné závislé činnosti, včetně odměňování“. V ustanoveních §2 až 6 tento zákon definuje základní pojmy jako přímá a nepřímá diskriminace, obtěžování, sexuální obtěžování, pronásledování, pokyn k diskriminaci, navádění k diskriminaci, a stanoví, co se rozumí nerovným zacházením a jaké jsou přípustné formy rozdílného zacházení. Ustanovení §10 antidiskriminačního zákona pak vymezuje právní prostředky ochrany fyzické osoby před diskriminací.
Podle ustanovení §10 odst. 1 antidiskriminačního zákona dojde-li k porušení práv a povinností vyplývajících z práva na rovné zacházení nebo k diskriminaci, má ten, kdo byl tímto jednáním dotčen, právo se u soudu zejména domáhat, aby bylo upuštěno od diskriminace, aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu a aby mu bylo dáno přiměřené zadostiučinění.
Podle ustanovení §10 odst. 2 antidiskriminačního zákona pokud by se nejevilo postačujícím zjednání nápravy podle odstavce 1, zejména proto, že byla v důsledku diskriminace ve značné míře snížena dobrá pověst nebo důstojnost osoby nebo její vážnost ve společnosti, má též právo na náhradu nemajetkové újmy v penězích. Výši náhrady podle odstavce 2 určí soud s přihlédnutím k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k porušení práva došlo (§10 odst. 3).
Jak vyplývá z důvodové zprávy k antidiskriminačnímu zákonu, zákonodárce z důvodu efektivity volil tento jednotný zákon namísto toho, aby novelizoval (a následně v budoucnu byl nucen novelizovat) velký počet právních předpisů, v jejichž rámci je nutné zajistit rovné zacházení a ochranu před diskriminací, mezi kterými výslovně jmenoval i zákon o vojácích z povolání. Antidiskrimanční zákon je proto vůči ostatním právním předpisům upravujícím rovné zacházení a zákaz diskriminace (včetně zákona o vojácích z povolání) ve vztahu subsidiarity, tedy slouží jako obecný právní předpis a ostatní právní předpisy upravující rovné zacházení a zákaz diskriminace jsou k němu ve vztahu speciálním; v případě rozporu se použijí přednostně a naopak, pokud určité právo či povinnost neupravují, použije se právní úprava obsažená v antidiskriminačním zákoně. Uvedené je třeba mít na zřeteli při posouzení otázky, který orgán rozhoduje ve věcech služebního poměru vojáků z povolání vyplývajících z porušení práva na rovné zacházení nebo zákazu diskriminace, jsou-li uplatněny jiné nároky než náhrada škody (majetkové újmy). Zákon o vojácích z povolání v tomto směru žádné zvláštní (speciální) ustanovení neobsahuje, ani v rámci taxativního výčtu uvedeného v ustanovení §145 nesvěřuje tuto pravomoc služebnímu orgánu. V ustanovení §2 odst. 5 toliko vymezuje nároky, kterých se voják může domáhat v souvislosti s nerovným zacházením či nežádoucím sexuálním chováním při výkonu služby, aniž by současně stanovil, u kterého orgánu se lze těchto nároků domáhat. Za tohoto stavu tedy připadá v úvahu použití obecné úpravy obsažené v ustanovení §10 odst. 1 antidiskriminačního zákona, která dává diskriminované osobě (či oběti nerovného zacházení) právo obrátit se v tomto směru na nezávislý (obecný) soud (srov. obdobně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. 21 Cdo 5948/2017).
Dovolací soud proto dospěl k závěru, že ve věcech služebního poměru vojáků z povolání vyplývajících z toho, že voják byl při výkonu služby „vystaven tlaku ze strany nadřízených, když byl šikanován, ponižován, neustále podceňován a zesměšňován“, je-li vojákem požadován jiný nárok (jiné nároky) než náhrada škody (majetkové újmy), je podle ustanovení §10 odst. 1 antidiskriminačního zákona dána pravomoc soudu.
Z uvedeného vyplývá, že dovoláním napadené usnesení odvolacího soudu není správné. Protože nejsou podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu usnesení odvolacího soudu, Nejvyšší soud České republiky usnesení odvolacího soudu zrušil (§243e odst. 1 o. s. ř.). Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno usnesení odvolacího soudu, platí také na usnesení soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud České republiky i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně (Obvodnímu soudu pro Prahu 6) k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto usnesení je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§226 odst. 1 a §243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 27. 2. 2019
JUDr. Mojmír Putna
předseda senátu