ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.290.2006.1
sp. zn. 25 Cdo 290/2006
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra, v právní věci žalobců a) Ing. M. Š., b) Ing. O. Š., c) V. Š., d) D. Š., všech zastoupených advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, zastoupené advokátem, o 3.179.317,20,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 26/2004, o dovolání žalobců a), c) a d) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. září 2005, č. j. 13 Co 191/2005 - 80, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se jako spoluvlastníci nájemního domu domáhali na státu náhrady škody, jež jim v období od 1. 1. 2001 do 31. 12. 2003 vznikla v důsledku veřejnoprávní regulace nájemného, placeného z 15 bytů z celkového počtu 22 bytů v jejich domě.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 8. února 2005, č. j. 18 C 26/2004-56, žalobu na zaplacení částky 3.179.317,20 Kč s příslušenstvím zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, na daný případ nedopadá zákon č. 82/1998 Sb., neboť se nejedná o úřední postup ve smyslu ust. §13 tohoto zákona, a není napadáno ani žádné nezákonné rozhodnutí orgánu státu, které by bylo individuálním právním aktem. Pokud žalobci dovozují nesprávný úřední postup ze skutečnosti, že stát prostřednictvím svého zákonodárného orgánu nepřijal do doby zrušení vyhlášky č. 176/2003 Sb. relevantní a ústavně konformní právní úpravu, soud dovodil, že legislativní proces, a to ať již veden orgánem zákonodárným či v rámci tvorby podzákonných norem orgány moci výkonné, není postupem, jenž by ústil v provedení jakéhokoliv úkonu či vydání rozhodnutí, adresovaného konkrétní individuálně určené osobě. Nadto pro výsledek, ve který tento proces ústí, nepředepisuje zákon žádné lhůty, a lhůtu nelze dovozovat ani z toho, že Ústavní soud odložil vykonatelnost svého rozhodnutí. Žalobci v podstatě požadují, aby soud namísto zákonodárce sám vymezil obsah právní úpravy regulace nájemného. Tomu však nelze vyhovět, neboť obecným soudům nepřísluší suplovat činnost orgánu zákonodárného, případně do jeho činnosti zasahovat, nárok nelze žalobcům přiznat ani za pomoci článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, a nahrazení moci zákonodárné mocí soudní nelze dovodit ani z článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jejich odkaz na právo EU a na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci „F.“ pak nemůže na projednávané věci nic změnit.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. září 2005, č. j. 13 Co 191/2005-80, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se s jeho právními závěry. Uvedl, že vzhledem k tomu, že zákon č. 82/1998 Sb. ve svém §1 vymezuje svoji působnost poměrně široce, nelze jeho aplikaci na činnost zákonodárného sboru a priori vyloučit, avšak musí být splněny podmínky nesprávného úředního postupu podle §13 tohoto zákona, což není tento případ. Po zrušení vyhlášky č. 177/1993 Sb. byly poslanecké sněmovně opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení výše nájemného z bytů, žádný z nich však nebyl potřebným počtem hlasů poslanců přijat. Z této okolnosti nelze nesprávný úřední postup orgánu státu dovozovat, neboť postup při přijímání zákonů porušen nebyl a ze skutečnosti, že se v zákonodárném sboru nedaří dosáhnout politické shody pro přijetí zákona, nelze dovozovat nečinnost státu ve smyslu nesprávného úředního postupu, za niž by stát odpovídal podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Pokud Ústavní soud ve svém nálezu vymezil 31. 12. 2001 jako den, k němuž se vyhláška č. 176/1993 Sb. zrušuje, neznamená to, že by tím uložil Parlamentu České republiky povinnost v této lhůtě přijmout novou právní úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky nesvěřuje. Nebylo porušeno ani právo žalobců podle článku 36 odst. 3 Listiny a jejich nárok nelze posuzovat podle ust. §420 obč. zák. Poslední předpis regulující výši nájemného z bytů (nař. vl. č. 567/2002 Sb.) byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003, a proto nemůže obstát požadavek žalobců na náhradu za dobu od 1. 1. 2001 do tohoto data s poukazem na §71 odst. 4 zákona č. 183/1993 Sb.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci a), c) a d) dovolání, jehož přípustnost dovozují z ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a podávají je pro rozpor tohoto rozsudku s hmotným právem. Za otázky zásadního právního významu označují: a) zda je orgánem odpovědným podle čl. 36 odst. 3 Listiny (podle nějž má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem) i Parlament ČR, resp. Poslanecká sněmovna, vláda ČR či Ministerstvo financí; b) zda za nesprávný úřední postup státního orgánu lze považovat i nepřijetí ústavně konformní právní úpravy v případě, že Ústavní soud ČR ústavně nekonformní právní úpravu zrušil s odkladným účinkem, čímž poskytl zákonodárnému orgánu lhůtu pro přijetí nové, ústavně konformní právní úpravy; c) zda ústavní nález Ústavního soudu ČR, kterým byl zrušen právní předpis, zavazuje zákonodárný sbor k vydání nového právního předpisu; d) zda je v pravomoci obecných soudů rozhodovat o náhradě škody, která byla občanovi způsobena shora popsanou činností, resp. nečinností státu a zda ji lze vyčíslit jako rozdíl mezi výší nájemného, které lze dosáhnout na volném trhu s byty, a výší tzv. regulovaného nájemného; e) zda na shora uvedené rozhodnutí odvolacího soudu je zapotřebí aplikovat ustanovení mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, a rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora. Dovolatel namítá zejména, že stát odpovídá za nesprávný úřední postup všech státních orgánů, včetně zákonodárného sboru, jehož nesprávný postup lze spatřovat ve skutečnosti, že do 31. 12. 2001 nevydal předpis, který by odstranil protiústavní úpravu regulovaného nájemného. Zákon o Ústavním soudu ČR sice soudu nedává právo určit lhůtu, ve které stát musí namísto zrušené právní úpravy vydat úpravu novou, nicméně takovou povinnost lze dovodit z odložení účinků zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. Dovozuje, že pokud stát neumožňuje svými zákony poškozenému uplatnit náhradu škody, která mu vznikla jeho zákonodárnou činností, pak je zapotřebí na toto jednání aplikovat přímo mezinárodní smlouvu – konkrétně článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Poukazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a na komunitární právo a dovozuje, že stát svým postupem opakovaně porušil tzv. odpovědnost aktivního zákonodárce a zároveň i odpovědnost pasivního zákonodárce. Žádá, aby dovolací soud přezkoumal i výrok o náhradě nákladů řízení, a navrhuje, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že jednotlivá vytýkaná pochybení jsou navzájem tak protichůdná, že jejich souběžné páchání se jeví jako nemožné a navzájem se vylučuje. Uvádí, že zákonné omezení při stanovení výše nájemného z bytů bylo zrušeno ke dni 20. 3. 2003 a následně již nájemné nebylo ohraničováno žádnou právní normou. Ústavní soud nemůže předepisovat lhůty pro zákonodárný proces nebo takovou činnost nahrazovat a vztah mezi žalobci na straně jedné a mocí zákonodárnou na straně druhé není ani vztahem občanskoprávním, zakládajícím právo na náhradu škody podle §420 obč. zák. Nájemní vztahy vzniklé na základě právního předpisu, později Ústavním soudem zrušeného, nemohou být zpětně prohlášeny za nezákonné nebo protiústavní.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníky řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), řádně zastoupenými advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o. s. ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Přípustnost dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu se v dané věci řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu. Dovolací soud je zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. §242 odst. 3 o. s. ř.) a při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu §237 odst. 3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel označil, za současného naplnění podmínky, že na takto označených právních otázkách (závěrech) rozhodnutí odvolacího soudu spočívá a že v rozsudku řešená a dovoláním vymezená právní otázka má zásadní význam nejen pro rozhodnutí konkrétní věci (v jednotlivém případě), ale zároveň i z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec.
Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř. dovolací soud neshledal v žádné z otázek, vymezených dovolateli.
K bodům ad a), b) a c) je třeba uvést, že otázka, zda a za jakých okolností může být Parlament České republiky odpovědný za nesprávný úřední postup a zda nepřijetí zákona parlamentem zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), v němž s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl vysloven závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005). Z nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“, nelze dovozovat, že by tím Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, neboť takovou pravomocí Ústavní soud podle Ústavy České republiky ani podle jiného zákona nedisponuje.
Na posouzení legislativní činnosti Parlamentu ČR z hlediska ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb. nemají vliv ani nálezy Ústavního soudu ze dne 28. února 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a ze dne 6. dubna 2006, sp. zn. I. ÚS 489/05, v nichž Ústavní soud dovodil, že i přes absenci předvídané konkrétní úpravy musí obecné soudy rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislostech na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci.
Podzákonné právní předpisy, týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo regulováno až do 20. 3. 2003 (dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.).
K právu na náhradu škody z hlediska čl. 36 odst. 3 Listiny lze poukázat na rozsudek NS ČR ze dne 18. října 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, popř. usnesení ze dne 25. října 2007, sp. zn. 25 Cdo 3113/2005.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný a je v souladu s vysloveným názorem dovolacího soudu.
Dovolatel pod bodem d) předkládá k posouzení otázku, zda je v pravomoci obecných soudů rozhodovat o náhradě škody, která byla občanovi způsobena nečinností státu. Nejenže na takovém závěru rozhodnutí odvolacího soudu nestojí, ale již jen samotná skutečnost, že v dané věci o takovém nároku bylo vedeno občanskoprávní řízení, v němž bylo pravomocně rozhodnuto, dává na tuto otázku odpověď. Rozhodne-li totiž soud o žalobě meritorně, zahrnuje toto rozhodnutí v sobě též závěr, že je dána pravomoc soudu (srov. např. R 30/2004).
Ani otázka pod bodem e), zda je zapotřebí aplikovat na skutkový stav ustanovení mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, a rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora, není zásadního právního významu, jenž by zakládal přípustnost dovolání, neboť rozsudek odvolacího soudu, jenž je založen na závěru, že Parlament ČR není odpovědný ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. za zákonodárnou činnost, resp. nečinnost, na ní nespočívá. Ostatně otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy vzniku odpovědnosti za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti podle zákona č. 82/1998 Sb. Právě proto, že se jedná o judikaturu zabývající se odpovědností státu za porušení komunitárního práva - nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu, nelze tato rozhodnutí poměřovat s případy odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb., resp. zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, č. sešitu 1, roč. 2008, pod číslem 7/2008). Otázkou přímé aplikace Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod se dovolací soud zabýval v rozhodnutí ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. 25 Cdo 762/2004 (R 41/2006), z něhož jednoznačně vyplývá, že zadostiučinění podle článku 41 Úmluvy nemůže přiznat český soud.
Dovolání do výroku rozsudku odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení není přípustné, (srov. např. R 4/2003 nebo rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 22 Cdo 231/2000, ze dne 31. 10. 2001, publikovaný v časopise Soudní rozhledy, č. 1, roč. 2002, str. 10).
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí odvolacího soudu mělo ve věci po právní stránce zásadní význam ve smyslu ust. §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o. s. ř.
Dovolání tak směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není přípustné. Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně odmítl podle §243b odst. 5, věty první, a §218 písm. c) o. s. ř., aniž se mohl zabývat věcí z hlediska námitek uplatněných v dovolání.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26.února 2008
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu