ECLI:CZ:NS:2012:25.CDO.3092.2010.1
sp. zn. 25 Cdo 3092/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně ELZA-ELEKTRO, s.r.o. , se sídlem v Ostravě - Mariánských Horách, Výstavní 3132/14a, IČO 25395521, zastoupené JUDr. Zdeňkou Friedelovou, advokátkou se sídlem v Ostravě - Hrabové, Místecká 329/258, proti žalovanému statutárnímu městu Havířov , se sídlem úřadu v Havířově – Městě, Svornosti 2, IČO 297488, o zaplacení 63.627,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Karviné – pobočky v Havířově pod sp. zn. 113 C 177/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. března 2010, č. j. 15 Co 56/2008-189, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Karviné – pobočka v Havířově rozsudkem ze dne 4. 4. 2006, č. j. 113 C 177/2005-86, uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni 63.627,- Kč s úrokem z prodlení 2 % ročně ode dne 25. 4. 2004 do zaplacení a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalovaný jako zadavatel dvou samostatných veřejných soutěží o nejvhodnější nabídku na uzavření smlouvy o zajištění provozu, údržby a oprav veřejného osvětlení statutárního města Havířova pro okrsek č. 1 (veřejná zakázka č. 6/MH/02) a pro okrsek č. 2 (veřejná zakázka č. 7/MH/02) rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky, avšak v obou případech jiné než uplatněné žalobkyní, která proti těmto rozhodnutím podala námitky, jimž žalovaný nevyhověl. Žalobkyně poté podala návrh na zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen „ÚOHS“) a na jeho výzvu uhradila správní poplatky v souhrnné výši 63.627,- Kč (34.917,- Kč a 28.710,- Kč). ÚOHS obě rozhodnutí žalovaného zrušil s tím, že byl porušen §35 odst. 1 a §37 odst. 1 písm. h) zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, neboť nabídkové ceny uchazečů nehodnotil podle jejich výše v souladu s kritérii uvedenými v podmínkách soutěže, tedy podle zveřejněného způsobu, a hodnocení nabídek neobsahovalo zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky. Po zamítnutí rozkladu podaného žalovaným obě rozhodnutí nabyla právní moci. Soud prvního stupně posoudil zjištěné skutečnosti podle §373 obch. zák. s přihlédnutím k §757 obch. zák. a dospěl k závěru, že porušením obecného ustanovení §286 obch. zák. a speciálních ustanovení zákona č. 199/1994 Sb. ze strany žalovaného vznikla žalobkyni škoda odpovídající výši zaplacených správních poplatků, za kterou žalovaný odpovídá.
Rozsudek ze dne 29. 8. 2006, č. j. 15 Co 497/2006-104, jímž k odvolání žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení, byl zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ČR ze dne 12. 12. 2007, č. j. 25 Cdo 532/2007-139, a věc byla vrácena odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Dovolací soud vyslovil, že jde o záležitost vztahující se k výkonu samosprávy v samostatné působnosti obce, aniž by zde obec při rozhodování uplatňovala tzv. vrchnostenskou pozici, proto nebyla splněna podmínka odpovědnosti obce podle zákona č. 82/1998 Sb., tedy že škoda byla způsobena nezákonným rozhodnutím obce vydaným při výkonu veřejné správy, jak dovodil odvolací soud. Rozhodování obce o výběru provozovatele jejího majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle §19 a násl., §31 zákona č. 82/1998 Sb., ale pouze odpovědnost obecnou.
Dovolání proti rozsudku ze dne 31. 3. 2008, č. j. 15 Co 56/2008-151, jímž Krajský soud v Ostravě změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žalobu v plném rozsahu zamítl, a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení, bylo rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 25 Cdo 3327/2008-168, zamítnuto, neboť otázku příčinné souvislosti vyřešil odvolací soud v souladu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1961/2005, který je založen na obdobném skutkovém základě a není důvodu se od jeho závěrů odchylovat. Dovolací soud vyložil, že příčinou vzniku povinnosti žalobkyně zaplatit správní poplatek nebylo rozhodnutí zadavatele veřejné obchodní soutěže o výběru nejvhodnější nabídky, jež bylo později zrušeno, neboť žádná platební povinnost z tohoto rozhodnutí pro žalobkyni nevyplývala. Povinnost žalobkyně k zaplacení vyměřeného správního poplatku tedy není přímým důsledkem předmětného rozhodnutí žalovaného, nýbrž jen důsledkem té skutkové okolnosti, že žalobkyně dala podnět k úkonu správnímu orgánu a byl jí vyměřen poplatek. I když žalobkyně podala zřejmě návrh na základě svého – a jak se později ukázalo i důvodného – přesvědčení o nesprávnosti rozhodnutí žalovaného, bez jejího návrhu podaného správnímu úřadu by jí poplatková povinnost nevznikla a bylo zcela na ní, zda návrh podá či nikoliv. Pohnutka, jež vedla žalobkyni k podání návrhu, právní význam nemá.
Nálezem ze dne 27. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 3109/08, Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 25 Cdo 3327/2008-168, a rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2008, č. j. 15 Co 56/2008-151, pro porušení základního práva stěžovatelky (žalobkyně) na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a odmítl ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, č. j. 25 Cdo 532/2007-139. Ústavní soud konstatoval, že k zásahu do základního práva došlo nesprávnou interpretací obecně teoretických postulátů o příčinné souvislosti. O vztah příčinné souvislosti jde tehdy, vznikla-li konkrétní majetková újma následkem konkrétního protiprávního úkonu škůdce; příčinou vzniku škody může být jen takové protiprávní jednání, bez něhož by škodný následek nevznikl. Nemusí sice jít o příčinu jedinou, nýbrž i jen o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, avšak musí jít o příčinu podstatnou. Je-li více příčin, které působí souběžně anebo následně, je pro existenci příčinné souvislosti nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen (prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta postupně případně příčinu další), že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. Ústavní soud obecným soudům vytkl, že pokud hodnotily splnění majetkové povinnosti stěžovatelkou spočívající v úhradě správního poplatku pouze jako pohnutku, nezabývaly se významem této skutečnosti v řetězci navazujících skutečností vedoucích k majetkové újmě. Teprve v těchto mezích bude vytvořen prostor i pro posouzení námitky žalovaného o možné náhradě nákladů ve správním řízení a tím i kompenzaci majetkové újmy, která stěžovatelce vznikla zaplacením správního poplatku.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 29. 3. 2010, č. j. 15 Co 56/2008-189, opět rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl, a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Dovodil, že důsledkem nesprávného postupu žalovaného při výběru nejvhodnější nabídky byla skutečnost, že žalovaný vybral jako nejvhodnější nabídku jinou než nabídku žalobkyně. Tato skutečnost však nepřivodila žalobkyni majetkovou újmu spočívající v zaplaceném správním poplatku v řízení před ÚOHS, který je třeba považovat za součást nákladů správního řízení, které sama žalobkyně vyvolala. O náhradě těchto nákladů mohlo být rozhodnuto pouze ve správním řízení, žalobkyně se proto nemůže úspěšně domáhat přiznání žalované částky z titulu náhrady škody, neboť by tak docházelo k obcházení příslušné zvláštní úpravy náhrady nákladů správního řízení, což by v konečném důsledku představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného správního orgánu. Odkázal na rozsudek ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, ve kterém Nejvyšší soud zaujal názor, že účastník veřejné soutěže, který dosáhl v řízení u ÚOHS zrušení rozhodnutí zadavatele soutěže o výběru nejvhodnější nabídky, ale nebyla mu přiznána náhrada nákladů správního řízení, se nemůže náhrady těchto nákladů úspěšně domoci cestou žaloby na náhradu škody proti zadavateli soutěže, a odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 321/03, a usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 302/07.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání z důvodu uvedeného v §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Vytýká odvolacímu soudu, že vycházel z právních závěrů vyslovených v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, který řeší věc v rozporu s hmotným právem a nesprávně aplikuje nálezy Ústavního soudu, a nezkoumal již příčinnou souvislost mezi porušením povinnosti žalovaného a zaplacením správních poplatků, když dovodil, že takto vynaloženou částku nelze požadovat z titulu nároku na náhradu škody. Ústavní soud ve svých nálezech sice konstatuje, že má-li újma zjevně charakter nákladů správního řízení, k jejímu vypořádání slouží zásadně samo řízení, v němž vznikly, ovšem okolnost, že ustanovení §31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění do 31. 12. 2005, tyto náklady vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník, nemůže dle názoru Ústavního soudu znamenat, že co nelze žádat z titulu náhrady nákladů řízení, lze - bez dalšího - požadovat z titulu náhrady škody. Dovolatelka pak slovům „bez dalšího“ přisuzuje zásadní právní význam pro posuzování případů, kdy sice ke škodě došlo v souvislosti se zaplacením zákonem stanoveného poplatku ve správním řízení, který je však nutné při splnění určitých podmínek považovat za škodu. Tyto určité podmínky však dovolatelka blíže nespecifikuje, pouze uvádí, že Ústavní soud nedovodil, že takto vynaložené náklady nelze nikdy požadovat z titulu nároku na náhradu škody, a každý případ je nutné hodnotit individuálně ve světle konkrétních skutečností. Dovolatelka dále vytýká odvolacímu i dovolacímu soudu, že aplikovaly rozhodnutí Ústavního soudu, která se vztahovala k naprosto jiné právní situaci, jakož i k naprosto jinému mechanismu způsobení škody, a k rozhodnutím, která v době, kdy byla škoda uplatněna, nebyla pravomocná a vykonatelná a důvodem zaplacení správního poplatku nebylo odstranění protiprávního stavu. Přitom z nálezu Ústavního soudu v této věci vyplývá, že tyto skutečnosti mají být v řízení zkoumány. Odvolací soud pominul další okolnosti, které vedly k nutnosti zaplatit žalobkyní požadovanou částku, zejména nezkoumal, že důvodem k jejímu zaplacení bylo zjednání nápravy protiprávního stavu zapříčiněného žalovaným, který nedodržel zákonné postupy při zadávání veřejných zakázek. Právní názor vyslovený v rozhodnutí Nejvyššího soudu, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, je třeba přehodnotit, neboť dojde-li soud k závěru, že v souvislosti se zaplacením žalované částky došlo k odstranění protiprávního stavu, který by jinak odstraněn nebyl, nelze jinak než dovodit, že žalobkyni vznikla škoda v důsledku porušení povinnosti žalovaného. Navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a vrátil mu věc k novému projednání a rozhodnutí.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, oprávněnou osobou - účastníkem řízení, zastoupeným advokátem podle §241 odst. l o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod dovolání [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
V první řadě je třeba uvést, že odvolací soud respektoval závazný právní názor plynoucí ze zrušovacího nálezu Ústavního soudu, neboť žalobu nezamítl pro nedostatek vztahu příčinné souvislosti, nýbrž se zabýval (jak nález vyžaduje) tím, zda právní úprava nákladů správního řízení dává prostor pro kompenzaci majetkové újmy mimo správní řízení.
Dále je třeba zdůraznit, že mezi účastníky jde o vztah občanskoprávní odpovědnosti podle §420 obč. zák., neboť obec sice vydala nezákonné rozhodnutí v procesu zadávání veřejné zakázky, nikoliv však pro rozhodování o právech a povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská pozice. Při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s žalovaným jako rovný s rovným, a při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým majetkem. Dispozice s obecním majetkem má zvláštní soukromoprávní povahu a rozhodování obce o výběru osoby způsobilé realizovat požadovaná opatření na jejím majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle §19 a násl., §31 zákona č. 82/1998 Sb. (v tomto směru obdobně např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2001, č. 141/2001 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 25 Cdo 532/2007). V takovém případě přichází v úvahu obecná odpovědnost za škodu podle občanského zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1961/2005).
Pak je ovšem namístě zkoumat, zda náklady vynaložené v řízení před ÚOHS jsou odškodnitelnou újmou. V obecné rovině platí, že nárok na náhradu nákladů řízení má základ v procesním právu a vzniká teprve na základě pravomocného rozhodnutí orgánu (soudu), které má v tomto směru konstitutivní povahu; výrok o náhradě nákladů řízení je zpravidla závislý na rozhodnutí ve věci samé a je výrazem procesního vypořádání vztahu účastníků řízení ohledně jimi vynaložených nákladů. Povinnost nahradit náklady řízení vzniká pouze příslušným rozhodnutím, aniž by bylo možno se vedle toho náhrady domáhat z titulu odpovědnosti za škodu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3178/2009, publikované v časopise Soudní rozhledy č. 3/2012).
V daném případě šlo o specifický případ řízení u orgánu dohledu nad dodržováním zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jímž je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, konkrétně o přezkum rozhodnutí zadavatele o výběru nejvýhodnější nabídky podle §59 tohoto zákona. Podle §61 zákona na přezkoumávání úkonů zadavatele u orgánu dohledu se používají ustanovení správního řádu, není-li stanoveno jinak tímto zákonem. Protože zákon úpravu náhrady nákladů tohoto řízení neupravuje, použijí se ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), který byl účinný v říjnu 2003, kdy ÚOHS zrušil obě rozhodnutí žalovaného.
Podle §31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, náklady řízení, které vznikly správnímu orgánu, nese tento orgán. Náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník. Podle odstavce 2 správní orgán může účastníkům řízení, svědkům a znalcům uložit, aby nahradili náklady, které vznikly správnímu orgánu jejich zaviněním; může jim také uložit, aby nahradili náklady, které vznikly jejich zaviněním, ostatním účastníkům řízení. Podle odstavce 3 správní orgán nahradí svědkovi hotové výdaje a mzdu, která mu prokazatelně ušla. Nárok je třeba uplatnit do tří dnů po výslechu, jinak zaniká. Podle odstavce 4 náklady spojené s předložením listiny nebo s ohledáním, které vznikly tomu, kdo není účastníkem řízení, hradí správní orgán. Podle odstavce 5 náhrada hotových výdajů a poskytování odměn znalcům a tlumočníkům se řídí zvláštními právními předpisy.
Z této úpravy je zřejmé, že správní řízení v předmětné době bylo založeno na zásadě, že každý účastník si nese sám vlastní náklady, mezi něž patří i zaplacení správního poplatku; výjimkou je možnost přiznání náhrady nákladů správnímu orgánu, svědku, osobě, která není účastníkem řízení, a znalci a tlumočníku. I tak jde o úpravu, která náklady řízení zohledňuje, byť způsobem, který zásadně nepočítá s tím, že by účastníku řízení byla přiznávána náhrada nákladů. Pak ovšem nelze jinému subjektu, než který je označen v ustanovení o náhradě nákladů řízení, ukládat povinnost k náhradě nákladů správního řízení. Jinými slovy, pokud procesní předpis (správní řád) náhradu nákladů řízení upravuje, avšak správní orgán v příslušném řízení účastníkům (z jakéhokoli důvodu) tuto náhradu nepřiznal, není možné, aby účastník správního řízení, jímž byla v daném případě žalobkyně, dosáhl náhrady nákladů takového řízení cestou občanskoprávní žaloby, jinak by docházelo k obcházení příslušné zvláštní právní úpravy náhrady nákladů řízení, což by v konečném důsledku představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS pod C 6862).
Tato východiska obstojí i z hlediska ústavnosti, neboť například v usnesení ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 302/07, Ústavní soud vyložil, že k vypořádání nákladů přestupkového řízení slouží zásadně samo řízení, v němž vznikly, přičemž okolnost, že zákon č. 67/1971 Sb. v ustanovení 31 odst. 1 tyto náklady vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník (viz §51 a §79 zákona č. 200/1990 Sb.), nemůže znamenat, že co nelze žádat z titulu náhrady nákladů řízení, lze – bez dalšího – požadovat z titulu náhrady škody. Jde tedy o srovnatelnou situaci, resp. o výklad téhož ustanovení správního řádu o náhradě nákladů řízení.
Od uvedeného názoru nemá dovolací soud důvod se odchýlit ani v projednávané věci, v níž i předchozí zrušovací nález Ústavního soudu poukázal na nutnost posouzení právě této otázky.
Ze všech těchto důvodů je třeba považovat rozhodnutí odvolacího soudu za správné; dovolací soud proto podle §243b odst. 2 věta první o.s.ř. dovolání žalobkyně jako nedůvodné zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, §224 odst. 1 a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobkyně nemá s ohledem na výsledek dovolacího řízení na náhradu jeho nákladů právo a žalovanému náklady v této fázi řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. května 2012
JUDr. Petr Vojtek
předseda senátu