ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.13.2015:200
sp. zn. 3 As 13/2015 - 200
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce:
Frank Bold Society, se sídlem Brno, Údolní 567/33, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým,
advokátem se sídlem Brno, Údolní 33, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj,
se sídlem Praha 1, Staroměstské náměstí 932/6, o přezkoumání rozhodnutí Krajského úřadu
Ústeckého kraje ze dne 30. 11. 2011, č. j. 238/UPS/2011/25, JID: 217506/201/KUUK/Sv,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) ČEZ, a. s., se sídlem Praha 4, Duhová 2/1444,
zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., advokátem se sídlem Praha 1, Křižovnické
nám. 193/2, II) Severočeské doly, a. s., se sídlem Chomutov, Boženy Němcové 5359,
III) JAMPL – PSV, s. r. o., se sídlem Kadaň, Na Podlesí 1638, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, č. j. 15 A 11/2012 – 281,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, č. j. 15 A
11/2012 - 281, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 30. 11. 2011, č. j. 238/UPS/2011/25,
JID: 217506/201/KUUK/Sv. Tímto správním rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, stavebního úřadu, ze dne 23. 3. 2011,
č. j. SÚ-49320/2010/UR/K, kterým bylo podle §79 a §92 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a §9
vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy
a územního opatření, ve znění pozdějších předpisů, rozhodnuto na základě žádosti společnosti
ČEZ, a. s. (osoby zúčastněné na řízení č. I) o umístění stavby Komplexní obnova elektrárny
Prunéřov II 3 x 250 MW
e
(dále jen „KO EPR II“) na pozemcích parc. č. 256/1, 256/20, 256/23,
256/26, 256/27, 256/28, 256/32, 256/33, 256/43, 256/48, 256/61, 256/63, 256/68, 256/73,
256/99, 256/109, 256/110, 256/120, 256/122, 256/124, 256/134, 256/135, 256/136, 256/141,
256/178, 256/179, 256/180, 256/193, 341/2, 341/3, 341/4, 341/5, 341/6, 341/10, 341/11,
341/33, 341/34, 341/43, 341/44, 342/25, 342/26, 355/2, 364/6, 371/2 a 373/2
v k. ú. Prunéřov.
Krajský soud předně uvedl, že dnem 1. 1. 2013 došlo k přechodu příslušnosti k vydávání
územních rozhodnutí mj. u staveb výrobny elektřiny o celkovém instalovaném elektrickém
výkonu 100 MW ze stavebních úřadů na Ministerstvo pro místní rozvoj (§13 odst. 2 stavebního
zákona ve znění novely č. 350/2012 Sb.). V souladu s §69 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), tak v tomto soudním řízení Ministerstvo pro místní rozvoj
nadále vystupovalo jako žalovaný.
K otázce včasnosti žaloby krajský soud uvedl, že dle správního spisu nebylo správní řízení
vedeno podle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické
infrastruktury (dále jen „zákon o urychlení výstavby“). Nelze tudíž aplikovat §2 odst. 5 tohoto
zákona, podle kterého se lhůty k podání žalob k soudům k přezkoumání správních rozhodnutí
vydaných v těchto řízeních zkracují na polovinu (tj. v daném případě na jeden měsíc).
Krajský soud tak dospěl k závěru, že žaloba byla včasná, neboť byla podána ve dvouměsíční lhůtě
dle §72 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud dále konstatoval, že stěžovateli svědčila aktivní legitimace pouze ve smyslu
§65 odst. 2 s. ř. s., byl tedy oprávněn namítat toliko porušení svých procesních práv ve správním
řízení, popř. v procesu EIA. Nepříslušela mu však již aktivní legitimace dle §65 odst. 1 s. ř. s.
ani §66 odst. 4 s. ř. s. Aktivní legitimaci občanského sdružení totiž nelze dovozovat přímo
z čl. 9 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, uzavřené dne 25. června 1998 v Aarhusu,
vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), neboť tato úmluva nemá
povahu „self-executing“ smlouvy. Stejně tak nelze aktivní legitimaci stěžovatele dovozovat přímo
ze Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných
a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „Směrnice Rady 85/337/EHS“),
neboť tato směrnice nemá přímý účinek.
Žalobní námitky dovozující nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí považoval krajský
soud za nedůvodné. Tyto námitky podle něj představovaly spíše polemiku stěžovatele s věcnou
správností správních rozhodnutí, uplatnění hmotněprávních námitek mu však nepříslušelo.
Krajský soud dále uvedl, že správní orgány obou stupňů zcela správně dovodily, že stanovisko
EIA ze dne 29. 4. 2010 je ve smyslu §10 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, odborným podkladem
pro navazující rozhodnutí, není však závazným stanoviskem dle §149 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, jehož nápravu by bylo možné provést v územním řízení.
Správní orgány neměly pravomoc k samostatnému přezkumu zákonnosti stanoviska EIA
ani k přezkoumání procesu EIA, takovýmto přezkumem by totiž uplatnily dozorčí pravomoc
vůči jim nepodřízeným orgánům veřejné správy. Stavební úřad tak byl dle §10 odst. 4 zákona
č. 100/2001 Sb. povinen pouze zapracovat podmínky ze stanoviska EIA do svého rozhodnutí
o umístění stavby, případně odůvodnit, proč tak neučinil. Této povinnosti stavební úřad dostál,
odvolací orgán se rovněž s nepřevzetím podmínek č. 1 až 5 stanoviska EIA náležitě vypořádal.
Krajský soud se dále zabýval namítanými procesními vadami procesu EIA. Nepřisvědčil
přitom námitce stěžovatele, že osoba zúčastněná na řízení č. I nepředložila nástin studovaných
variant v souladu s §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. Podle krajského soudu není oznamovatel
na základě tohoto ustanovení povinen zpracovat varianty řešení záměru, nýbrž je povinen pouze
uvést nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu
na životní prostředí. Jak je zřejmé z části B.1.5 a části E oznámení záměru i dokumentace EIA,
osoba zúčastněná na řízení č. I této povinnosti dostála. Krajský soud dále uvedl, že osoba
zúčastněná na řízení nebyla povinna zpracovat varianty řešení svého záměru ani podle §7 odst. 5
zákona č. 100/2001 Sb. Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že Ministerstvo životního prostředí
může – nikoliv musí – navrhnout zpracování variant řešení záměru, jestliže je jejich provedení
prokazatelně účelné a z technických hledisek možné. Osoba zúčastněná na řízení č. I však
v procesu EIA prokázala, že tyto podmínky nebyly splněny, tento fakt potvrdilo i Ministerstvo
životního prostředí ve vyjádření k námitkám v rámci procesu EIA ze dne 7. 1. 2011.
Navržená podoba záměru KO EPR II byla plně zdůvodněna provozními důvody. Stěžovatel
se sice opakovaně domáhal předložení varianty s čistou tepelnou účinností minimálně ve výši
42 % namísto uvažovaných 40 % s odůvodněním, že záměr KO EPR II v tomto parametru
nesplňuje tzv. nejlepší dostupné techniky, krajský soud však považoval za podstatné, že otázka
souladu záměru s požadavky tzv. nejlepších dostupných technik není záležitostí územního řízení,
nýbrž řízení o integrovaném povolení, resp. jeho změny. Pro úplnost dodal, že soulad záměru
s tzv. nejlepšími dostupnými technikami i v parametru čisté tepelné účinnosti konstatoval Krajský
úřad Ústeckého kraje v rozhodnutí ze dne 27. 7. 2011, č. j. 409/ŽPZ/2011/IP-31/Z7/Rc,
o změně integrovaného povolení, a následně Ministerstvo průmyslu a obchodu v rámci
příslušného odvolacího řízení. Dále krajský soud poukázal na to, že tzv. kogenerace,
tedy společná výroba tepla a elektřiny, je obecně považována za hlavní kritérium tzv. nejlepších
dostupných technik ke snížení emisí množství CO
2
na jednotku vyrobené energie, což zdůrazňují
i referenční dokumenty BREF.
Krajský soud dále konstatoval, že posouzení tzv. nejlepších dostupných technik v rámci
procesu EIA bylo pouze předběžné, nikoli závazné. Zákon č. 100/2001 Sb. nestanoví
na rozdíl od zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o integrované prevenci“), žádné parametry, které by muselo zařízení splňovat.
Stěžovatel tak nemohl být zkrácen na svých procesních právech tím, že v procesu EIA nebyly
tzv. nejlepší dostupné techniky závazně posouzeny. Krajský soud dodal, že označení záměru
za instalaci nového zařízení či rekonstrukci stávajícího zařízení ve smyslu Referenčního
dokumentu o nejlepších dostupných technikách pro velká spalovací zařízení (BREF LCP)
je v procesu EIA skutečností nerozhodnou a nemůže způsobit vadu posudku či nezákonnost
stanoviska EIA. Záměr KO EPR II přitom splňuje tzv. nejlepší dostupné techniky i v případě
posuzování jako nového zařízení.
V rámci posouzení procesních vad procesu EIA krajský soud konečně přisvědčil námitce
stěžovatele, že studie DNV, která byla jedním z podkladů stanoviska EIA, nebyla v procesu EIA
projednána. Současně však konstatoval, že tento zásah do procesních práv stěžovatele nebyl
natolik závažný, aby způsobil nezákonnost stanoviska EIA či nezákonnost žalobou napadeného
správního rozhodnutí. Krajský soud považoval za podstatné, že se stěžovatel mohl se studií
DNV seznámit a reagovat na ni, a rovněž, že tato studie nevedla ke změně zjištěného skutkového
stavu ohledně souladu záměru KO EPR II s tzv. nejlepšími dostupnými technikami.
V rámci věcných námitek proti správním rozhodnutím stěžovatel opět tvrdil, že záměr
nesplňuje kritéria tzv. nejlepších dostupných technik pro energetickou účinnost. Krajský soud
tak znovu připomněl, že nejlepší dostupné techniky jsou posuzovány v řízení o integrovaném
povolení popř. o změně integrovaného povolení, v jeho průběhu jsou rovněž závazně
stanovovány podmínky provozu zařízení včetně příslušných emisních limitů. Stejně tak k námitce
nezákonnosti podmínky č. 1 stanoviska EIA, tj. kompenzačního opatření k úspoře emisí CO
2
,
krajský soud uvedl, že se vztahuje k řízení o změně integrovaného povolení.
Tomu odpovídá i fakt, že stavební úřad do svého rozhodnutí o umístění stavby podmínky č. 1
až 5 stanoviska EIA nepřevzal právě s tím, že jsou předmětem řízení o změně integrovaného
povolení. Podmínka č. 1 stanoviska EIA navíc nemohla být stanovena v rozporu s tzv. nejlepšími
dostupnými technikami, jak chybně dovozuje stěžovatel, neboť jak již krajský soud poznamenal
výše, konkrétní nejlepší dostupné techniky pro záměr KO EPR II nebyly v době přípravy
stanoviska EIA vůbec závazně určeny.
Krajský soud dále uvedl, že kumulativní vlivy souvisejících záměrů byly v rámci procesu
EIA náležitě vyhodnoceny, a to mj. na základě rozptylové studie a podkladů o dalších zdrojích
znečištění v okolí. Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku EIA výslovně konstatovalo,
že po realizaci stavby KO EPR II dojde v celé oblasti k celkovému poklesu emisí. Krajský soud
považoval za nedůvodné též námitky nesprávného vyhodnocení vlivů na lokality Natura 2000
i příhraničních vlivů. Navíc dodal, že tyto hmotněprávní námitky stěžovateli nepřísluší.
Nedůvodná byla dle krajského soudu i žalobní námitka ohledně nedostatku uhlí po dobu
životnosti záměru KO EPR II. Ministerstvo životního prostředí v procesu EIA ověřilo zásoby
uhlí v dole Nástup – Tušimice na základě údajů poskytnutých společností Severočeské doly, a. s.,
jakožto provozovatele tohoto uhelného dolu. Ve stanovisku EIA pak zakotvilo jednak podmínku
č. 36, podle níž je nutné v případě potřeby prověřit zásoby uhlí pro záměr KO EPR II, a jednak
podmínku č. 5, že záměr bude využívat uhlí vytěžené pouze v rámci územních ekologických
limitů stanovených příslušnými usneseními vlády. Krajský soud považoval za podstatné,
že podmínka č. 5 byla převzata do podmínek provozu záměru stanovených v rozhodnutí
o změně integrovaného povolení.
Stěžovatel se dle krajského soudu mýlí v tom, že před vydáním rozhodnutí o změně
integrovaného povolení mělo být provedeno hodnocení dle Směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 o geologickém ukládání oxidu uhličitého
(dále jen „směrnice CCS“). V době rozhodování správních orgánů neexistovalo žádné přímo
aplikovatelné právní ustanovení, které by zakotvovalo povinnost provést posouzení předmětného
záměru ve smyslu čl. 36 směrnice č. 2010/75/EU, o průmyslových emisích, což byl původně
čl. 9a směrnice č. 2001/80/ES vložený do čl. 33 směrnice CCS. Samotná směrnice nebyla
bezprostředně aplikovatelná. Navíc se vztahovala pouze na spalovací zařízení, pro která byla
původní stavební povolení udělena po vstupu směrnice CCS v platnost, pro elektrárnu
Prunéřov II však bylo původní stavební povolení vydáno v 80. letech 20. století.
Krajský soud neshledal ani namítané vady stanoviska orgánu ochrany přírody ze dne
29. 6. 2010, č. j. 1589/ZPZ/2010/V-1352, a stanoviska orgánu ochrany ovzduší ze dne
19. 7. 2010, č. j. 1795/ZPZ/2010-3.
Za důvodnou nepovažoval krajský soud ani námitku stěžovatele, že územní řízení mělo
být přerušeno do okamžiku vyřešení předběžné otázky, zda záměr KO EPR II je či není
v souladu s tzv. nejlepšími dostupnými technikami. Zdůraznil, že územní řízení není navázáno
na řízení o změně integrovaného povolení, stavbu lze navíc realizovat teprve na základě
stavebního povolení, které již beze změny integrovaného povolení nelze vydat. Tím je zajištěno,
že nebude realizováno zařízení, které požadavky zákona o integrované prevenci nesplňuje.
II. Důvody kasační stížnosti
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Předně namítl, že závěry krajského soudu
ohledně aktivní věcné legitimace občanských sdružení (spolků) jsou zčásti chybné, což mělo vliv
na nesprávnost, případně nepřezkoumatelnost posouzení některých žalobních bodů. Stěžovatel
se nedomáhá přímé aplikace Aarhuské úmluvy ani přímého účinku směrnice o EIA, nicméně
je přesvědčen, že vnitrostátní soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní právní předpisy v souladu
s mezinárodními závazky ČR. O nutnosti takové interpretace svědčí zejména nález Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 či rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-240/09, Lesoochranarske
zoskupenie. Z uvedených mezinárodních závazků (čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, resp. čl. 11
platného znění směrnice EIA) i citované judikatury vyplývá, že je nezbytné, aby spolky hájící
zájmy ochrany životního prostředí měly možnost namítat veškeré rozpory napadených
rozhodnutí s hmotným i procesním právem.
Stěžovatel nesouhlasil ani se závěrem krajského soudu o řádné implementaci směrnice
EIA do vnitrostátního právního řádu v době vydání napadeného rozsudku. Poukázal na to,
že Evropská komise vedla vůči České republice pod č. 2013/2048 řízení o porušení Smlouvy EU,
jehož předmětem byl mimo jiné právě nedostatečný přístup dotčené veřejnosti,
včetně občanských sdružení (spolků) k efektivní soudní ochraně ve věcech životního prostředí.
Přímým důsledkem tohoto řízení byla zejména novela zákona č. 100/2001 Sb. a dalších zákonů,
schválená pod č. 39/2015 Sb., účinná od 1. 4. 2015, která umožnila dotčené veřejnosti domáhat
se žalobou zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení a napadat hmotnou nebo procesní
zákonnost tohoto rozhodnutí.
Stěžovatel namítl následující tři procesní vady procesu EIA a souhlasného stanoviska
EIA. Za prvé upozornil na to, že osoba zúčastněná na řízení č. I, v procesu EIA nepředložila
nástin studovaných variant a neuvedla stěžejní důvody pro její volbu vzhledem k vlivu na životní
prostředí v souladu s §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. Krajský soud se pak v napadeném
rozsudku nevypořádal s argumentací stěžovatele, že tato povinnost nebyla splněna předložením
části B. 1. 5 a E oznámení záměru. Osoba zúčastněná na řízení č. I v části B. 1. 5 výslovně uvedla,
že oznámení je předkládáno v jedné variantě z hlediska umístění i technického řešení. Kapitola E
oznámení záměru sice nese název „Porovnání variant řešení záměru“, uvádí se zde však,
že „Předložený záměr je navržen v jedné realizační variantě. Následující varianty jsou spíše možné scénáře dalšího
vývoje, pokud by záměr nebyl schválen“. Z toho je zřejmé, že se nejedná o přehled variant, které by byly
osobou zúčastněnou na řízení č. I studovány, ale pouze o možnosti řešení v případě neschválení
záměru. Ani v jednom případě se nejedná o odlišnou technologickou variantu s odlišnými vlivy
na životní prostředí. Osoba zúčastněná na řízení č. I nezvážila varianty jednoho nebo více
nadkritických bloků, které by umožnily výrazně vyšší čistou tepelnou účinnost zařízení, splňovaly
by požadavky BAT a které jsou již v této době v obdobných záměrech běžně využívány.
Jako jedinou možnou uvedla jí preferovanou variantu, tj. variantu tří podkritických bloků,
aniž by dostatečně zdůvodnila její výběr. Stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne
12. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, podle něhož není posuzování vlivů na životní prostředí
bez uvedení variantních řešení dost dobře myslitelné.
Za druhé se stěžovatel domnívá, že byl porušen §7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.,
neboť navzdory tomu, že Ministerstvo životního prostředí v procesu EIA vyzvalo osobu
zúčastněnou na řízení č. I k předložení varianty, která by měla čistou tepelnou účinnost alespoň
42 %, ta jeho požadavek bezdůvodně ignorovala. V průběhu procesu EIA ani v navazujících
řízeních přitom neprokázala, že by realizace variant s vyšší čistou tepelnou účinností zařízení byla
z hlediska účelnosti a technické možnosti vyloučena. Naopak byly v průběhu procesu EIA
shromážděny podklady (studie DNV a studie CITYPLAN), které tento závěr vyvracejí
nebo alespoň dokládají, že tato problematika nebyla dostatečně zhodnocena. Jestliže krajský soud
dovozoval nezbytnost realizace předložené varianty záměru na základě toho, že bylo nutné zajistit
podpůrné služby k provozu elektrizační soustavy, lze odkázat na vyjádření provozovatele
přenosové soustavy, společnosti ČEPS, a.s., která uvedla, že neexistuje potřeba zajistit stabilitu
sítě podpůrnými službami právě Elektrárny Prunéřov. S tímto argumentem se však krajský soud
ani správní orgány nijak nevypořádaly. Výše uvedenými studiemi bylo prokázáno, že varianta
využití jednoho nadkritického bloku s vyšší čistou tepelnou účinností by nijak neohrozila dodávky
tepla do okolních obcí a případné zálohování dodávek tepla by bylo možné vyřešit například
stavbou záložní plynové výrobny, což je řešení zcela běžné a v praxi využívané.
Za třetí stěžovatel namítl nezákonnost souhlasného stanoviska EIA ze dne 29. 4. 2010.
Ačkoli osoba zúčastněná na řízení č. I v procesu EIA nepředložila k posouzení varianty,
které by vyhověly kritériím BAT, Ministerstvo životního prostředí jí předložené řešení přesto
posoudilo za důsledného splnění kompenzačních opatření a podmínek jako akceptovatelné.
K oznamovatelem preferované variantě tak bylo vydáno souhlasné stanovisko, ačkoli byla
ve zjevném rozporu s konkrétními zákonnými požadavky. Podle stěžovatele tím došlo k porušení
základních zásad činnosti správních orgánů, zejména zásady zákonnosti, zásady zákazu zneužití
správního uvážení a zásady souladu přijatého řešení s veřejným zájmem.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že se krajský
soud odmítl zabývat jeho námitkou nedostatečného vyhodnocení kumulativních vlivů záměru
KO EPR II a dalších souvisejících záměrů a dále námitkou nesprávného vyhodnocení vlivů
záměru na lokality soustavy Natura 2000. Krajský soud nesprávně uzavřel, že se jednalo
o hmotněprávní námitky, které stěžovateli nepříslušely.
Stěžovatel dále uvedl, že sporným bodem byla od počátku procesu EIA především volba
technologie záměru KO EPR II. Česká legislativa i předpisy EU požadují pro investiční záměr
tohoto typu aplikaci nejlepších dostupných technologií. Tento požadavek vyplývá nejen
z obecných zásad právní ochrany životního prostředí obsažených ve vnitrostátní a evropské
legislativě, ale výslovně je zakotven i v čl. 2 odst. 12 a čl. 9 odst. 3 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/1/ES, o integrované prevenci a omezování znečišťování, a v §14
až §16 zákona o integrované prevenci. Pro určení BAT odkazují tato ustanovení na příslušné
evropské referenční dokumenty, zpracovávané a zveřejňované Evropskou komisí,
v projednávaném případě se jedná o BREF LCP. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského
soudu o tom, že navržený záměr KO EPR II splňuje požadavek BAT v parametru čisté tepelné
účinnosti. Dle stanoviska EIA dosahuje hodnot pouze 39,06 %, resp. 40 % tepelné účinnosti
v závislosti na použité metodice výpočtu, hodnotou BAT podle referenčního dokumentu BREF
pro nová zařízení využívající uhlí je přitom čistá tepelná účinnost 42 - 45 %. Stěžovatel poukázal
na to, že Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku EIA formulovalo podmínku č. 1
jako požadavek na kompenzaci tzv. víceemisí CO
2.
Namítl, že za situace, kdy by předložená
varianta vyhovovala požadavkům BAT, by nebylo nutné nic kompenzovat.
Stěžovatel přisvědčil krajskému soudu v tom, že interpretace požadavku nejlepších
dostupných technik je předmětem řízení o integrovaném povolení, současně má však
za to, že požadavky právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí, včetně požadavků
zákona o integrované prevenci, je nutno v souladu s §90 písm. e) stavebního zákona zvažovat
i během územního řízení.
Stěžovatel konečně namítl, že krajský soud nesprávně posoudil jeho žalobní námitku
týkající se nesplnění požadavků směrnice CCS. Uvedl, že směrnice CCS vstoupila v účinnost dne
25. 6. 2009, lhůta pro její transpozici členskými státy uplynula dne 25. 6. 2011. Napadené správní
rozhodnutí přitom bylo vydáno dne 30. 11. 2011, kdy již bylo povinností členských států EU
zajistit posouzení záměrů podle směrnice CCS. Tato povinnost se tedy vztahovala i na posouzení
záměru KO EPR II, který je dle stěžovatele novým zařízením. To ostatně potvrdilo
i Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku EIA.
K argumentaci krajského soudu, že v době řízení EIA byla směrnice CCS sice účinná,
ale neuplynula ještě lhůta pro její transpozici, lze konstatovat, že v takovém případě sice platí,
že se jednotlivci nemohou přímo dovolat ustanovení směrnice, avšak členské státy a jejich orgány
jsou povinny již v této době vykládat své vlastní právo v souladu s takovouto směrnicí.
Stejný názor zastává i Evropská komise, která na svých internetových stránkách uvádí, že čl. 33
směrnice CCS musí být aplikován od jejího vstupu v účinnost, tedy od 25. 6. 2009. Neprovedení
hodnocení dle směrnice CCS v průběhu procesu EIA, resp. před vydáním územního rozhodnutí,
tedy zakládá rozpor tohoto rozhodnutí s právem EU.
Na základě uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Krajského soudu v Ústí nad Labem i správní rozhodnutí obou stupňů, alternativně, aby zrušil
pouze rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení č. I
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zpochybnil svou pasivní legitimaci.
Namítl, že podle §13 odst. 2 stavebního zákona ve spojení s přechodným ustanovením čl. XVIII.
novely č. 350/2012 Sb. je Ministerstvo pro místní rozvoj příslušné k vydávání územních
rozhodnutí pro uvedené stavby v I. stupni až v řízeních, která byla zahájena po 1. 1. 2013.
V projednávané věci však bylo správní řízení ukončeno rozhodnutím krajského úřadu ze dne
30. 11. 2011. Novelou č. 350/2012 Sb. navíc nebyla dotčena příslušnost krajského úřadu dle §67
odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), k přezkumu rozhodnutí vydaných
orgány obce v řízení podle zvláštních předpisů. V dalším považuje žalovaný rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem za správný.
Osoba zúčastněná na řízení č. I ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2015
předně namítla, že žaloba stěžovatele byla podána opožděně. Na dané správní řízení totiž dopadá
právní úprava zákona o urychlení výstavby, jehož §2 odst. 5 stanoví, že lhůty pro podání žalob
k soudům k přezkoumání a nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních (postupech)
v souvislosti s výstavbou dopravní, vodní a energetické infrastruktury se zkracují na polovinu.
Nelze přisvědčit názoru krajského soudu o tom, že se lhůta pro podání správní žaloby zkracuje
pouze za situace, kdy byl zákon o urychlení výstavby ve správním řízení skutečně aplikován.
Osoba zúčastněná na řízení č. I souhlasila se závěrem krajského soudu o pasivní legitimaci
Ministerstva pro místní rozvoj. Územní řízení na projekt KO EPR II. spadá od 1. 1. 2013
do působnosti Ministerstva pro místní rozvoj, v souladu §69 s. ř. s. došlo tímto dnem ke změně
žalovaného.
V dalším vyjádření ze dne 14. 5. 2015 osoba zúčastněná na řízení č. I uvedla, že polemika
o povaze žalobní legitimace stěžovatele je pro účely tohoto řízení zcela irelevantní, neboť krajský
soud se v napadeném rozhodnutí vypořádal nejen s jeho procesními, ale i s ryze hmotněprávními
námitkami. Osoba zúčastněná na řízení se současně ztotožnila se závěrem krajského soudu
o tom, že stěžovatel je aktivně legitimován ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s. pouze k podání námitek,
jimiž brojí proti porušení jemu příslušejících procesních práv.
Námitku o porušení §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. považovala osoba zúčastněná
na řízení č. I za nedůvodnou. Jak správně uvedl krajský soud, neměla povinnost v oznámení
záměru zpracovávat varianty řešení záměru, ale měla pouze uvést nástin studovaných variant
a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí. Tuto povinnost splnila.
Osoba zúčastněná na řízení dodala, že současná koncepce procesu EIA není postavena
na obligatorním variantním posuzování předkládaného záměru. Oznamovatel může do procesu
EIA předložit pouze jednu realizační variantu, v takovém případě se jedná o tzv. invariantní
záměr. Za důvodnou nelze považovat ani stížní námitku o porušení §7 odst. 5 zákona
č. 100/2001 Sb. Z interpretace tohoto ustanovení nevyplývá povinnost oznamovatele
zpracovávat varianty záměru na návrh správního orgánu. Osoba zúčastněná na řízení nadto
připomněla, že v doplnění dokumentace EIA ze září 2009 doložila objektivní nemožnost
realizace jiných variant záměru. Nařizovat oznamovateli použití určité technologie by navíc bylo
v rozporu s §14 odst. 3 zákona o integrované prevenci.
Osoba zúčastněná na řízení č. I dále poukázala na to, že otázka naplnění tzv. nejlepších
dostupných technik (BAT) a energetické účinnosti záměru KO EPR II. spadá do předmětu řízení
o změně integrovaného povolení, nikoli do předmětu územního řízení. Nejvyšší správní soud
by se tudíž touto otázkou neměl zabývat. Osoba zúčastněná na řízení přesto uvedla, že referenční
dokumenty BREF jsou pouze výchozím zdrojem informací, který obsahuje výčet hledisek
umožňujících určit, co je považováno za BAT pro určité průmyslové odvětví. Stanoví tak pouze
indikativní a doporučené (nikoli závazné) obecné hodnoty BAT. Nenaplnění určitého parametru
BREF LCP nemůže způsobit rozpor s BAT určenými pro konkrétní záměr ani s požadavky
zákona o integrované prevenci. Osoba zúčastněná na řízení současně namítá, že by záměr
KO EPR II splňoval individuálně určené hodnoty BAT i v případě, že by byl považován za nové
zařízení ve smyslu dokumentů BREF.
Osoba zúčastněná na řízení č. I konečně přisvědčila závěru krajského soudu o tom,
že se na záměr KO EPR II nevztahuje povinnost provést hodnocení dle směrnice CCS.
Na základě uvedeného navrhla, aby Nejvyšší správní soud žalobu kvůli opožděnosti
odmítl, v případě, že dospěje k závěru, že žaloba byla podána včas, navrhla zamítnutí kasační
stížnosti.
Ve svém vyjádření ze dne 3. 7. 2015 osoba zúčastněná na řízení č. I poukázala na to,
že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015 – 295, vydaném
ve věci přezkumu správního rozhodnutí o změně integrovaného povolení posoudil většinu
stížních námitek, které stěžovatel vznesl i v tomto řízení. Nejvyšší správní soud by tak měl v této
věci z uvedeného rozsudku vycházet a již posouzené otázky znovu nepřezkoumávat.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Pasivní legitimace Ministerstva pro místní rozvoj
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích uplatněných stížních
bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl k závěru, že rozsudek
krajského soud trpí vadou, k níž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Dospěl totiž k závěru,
že krajský soud jako s žalovaným jednal s Ministerstvem pro místní rozvoj, ačkoli nebylo pasivně
legitimováno.
Dne 1. 1. 2013 nabyl účinnosti zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon
č. 183/2006 Sb., stavební zákon. Touto novelizací došlo k přechodu příslušnosti k vydávání
územních rozhodnutí mj. u staveb výrobny elektřiny o celkovém instalovaném elektrickém
výkonu 100 MW na Ministerstvo pro místní rozvoj (§13 odst. 2 stavebního zákona).
Krajský soud v řízení o žalobě dospěl k závěru, že v důsledku uvedené novelizace
je ode dne 1. 1. 2013 nutno za žalovaného považovat Ministerstvo pro místní rozvoj a nikoli
Krajský úřad Ústeckého kraje, který rozhodoval o odvolání proti územnímu rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud jeho závěru nepřisvědčil.
Podle §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Citované ustanovení má nepochybně
na mysli funkční příslušnost, žalovaným v projednávaném případě je tedy správní orgán příslušný
k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, stavebního úřadu.
Tato funkční příslušnost však na Ministerstvo pro místní rozvoj v důsledku novely
stavebního zákona č. 350/2012 Sb. nepřešla. Novela pouze založila jeho věcnou příslušnost
k vydávání územních rozhodnutí u vyjmenovaných staveb v I. stupni. Nebyla jí však nikterak
dotčena obecná funkční příslušnost krajských úřadů k přezkumu rozhodnutí vydaných orgány
obce v řízení podle zvláštních předpisů, kterou stanoví §67 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o
krajích (krajské zřízení). Jak správně upozornilo Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém vyjádření
ke kasační stížnosti, ustanovení §13 odst. 2 stavebního zákona se příslušnosti k rozhodování
o odvolání proti rozhodnutí orgánů obce nedotýká.
Nejvyšší správní soud dodává, že se v projednávané věci neuplatní přechodné ustanovení
čl. II odst. 14 zákona č. 350/2012 Sb., podle něhož se správní řízení, která nebyla pravomocně
skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí podle dosavadních právních
předpisů. Toto přechodné ustanovení se vztahuje pouze na pravomocně neukončená řízení.
Vzhledem k tomu, že územní řízení již bylo pravomocně skončeno rozhodnutím Krajského
úřadu Ústeckého kraje ze dne 30. 11. 2011, č. j. 238/UPS/2011/25, nebylo by možné přechodné
ustanovení aplikovat za situace, kdy správní soud zrušil pravomocné rozhodnutí správního
orgánu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Opačný výklad by vedl k tomu, že by správní soud musel předjímat již v průběhu řízení
jeho výsledek ve věci samé a podle toho určit osobu žalovaného. Soud by tak již před vydáním
samotného rozhodnutí (a dokonce před nařízením jednání) musel posoudit, zda žalobu zamítne
a ponechá řízení ukončené (v takovém případě by v průběhu soudního řízení musel jednat
v důsledku přechodu působnosti s Ministerstvem pro místní rozvoj), nebo zda rozhodnutí zruší
a „znovu otevře“ původní řízení (v takovém případě by musel jednat s krajským úřadem).
Takový výklad by vedl k absurdním a nepřípustným důsledkům, protože by soud musel rozlišit,
kdo je účastníkem řízení na straně žalovaného, podle výsledku řízení ve věci samé
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 Afs 48/2013 - 31).
Právě na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 48/2013 - 31
dovozovala osoba zúčastněná na řízení č. I v nyní projednávané věci pasivní legitimaci
Ministerstva pro místní rozvoj s tím, že v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud na základě
přechodu působnosti správního orgánu I. stupně dovodil i přechod působnosti žalovaného
správního orgánu. Podle Nejvyššího správního soudu měl Městský soud v Praze v tehdy
posuzované věci jako s žalovaným jednat s Odvolacím finančním ředitelstvím v důsledku
přechodu působnosti rozhodovat o porušení cenových předpisů na Specializovaný finanční úřad
[viz §3 odst. 1 a 2 zákona č. 265/1991 Sb. ve znění zákona č. 407/2012 Sb.], jehož rozhodnutí
je oprávněno přezkoumat právě Odvolací finanční ředitelství [§7 písm. a) zákona
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky]. Samotná funkční příslušnost Ministerstva
financí (původního žalovaného) k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí finančního ředitelství
přitom nebyla změnou právní úpravy dotčena. Přechodné ustanovení §19 odst. 4 zákona
č. 456/2011 Sb., podle kterého „[ř]ízení a postupy, které přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona nebyly ministerstvem ukončeny, dokončí ministerstvo i v případech, kdy působnost
ministerstva přechází ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona na orgány finanční správy“,
se podle Nejvyššího správního soudu ani v této věci neuplatnilo.
Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že i přes uvedené shodné rysy je případ
řešený v rozsudku č. j. 8 Afs 48/2013 – 31 od nyní projednávané věci odlišný. Podstatné je totiž
to, že ve věci řešené osmým senátem zanikl k 31. 12. 2012 prvoinstanční správní orgán - finanční
ředitelství, neboť k tomuto dni byla zákonem č. 456/2011 Sb. zrušena soustava dosavadních
tzv. územních finančních orgánů upravená zákonem č. 531/1990 Sb. Za situace, kdy bylo
rozhodnutí Ministerstva financí o odvolání správním soudem zrušeno (rozsudek ze dne
14. 5. 2013), vrátila se věc do původního správního řízení, v němž se však od 1. 1. 2013 stal
právě v důsledku zániku původního prvoinstančního orgánu věcně příslušným v I. stupni
Specializovaný finanční úřad. Orgánem, který byl příslušný k rozhodnutí o odvolání, se tak stalo
Odvolací finanční ředitelství [§7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě
České republiky].
V nyní projednávané věci však ke zrušení správního orgánu, který byl dosud příslušný
k rozhodování v I. stupni nedošlo. Funkčně příslušným k rozhodnutí o odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí, tedy rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, tak byl nadále podle §67
odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. Krajský úřad Ústeckého kraje.
Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že krajský soud považoval za žalovaného jiný správní
orgán, než s jakým měl ze zákona jednat. Již tato samotná vada řízení je důvodem ke zrušení
napadeného rozsudku z důvodu uvedeného v §103 odst. 1, písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
však současně dospěl k závěru, že s ohledem na skutečnost, že kasační stížnost podal účastník,
který nebyl v řízení před krajským soudem opominut, nebrání chybné určení žalovaného
vypořádání kasačních námitek. S ohledem na princip rychlosti a hospodárnosti území tedy
Nejvyšší správní soud k tomuto dalšímu posuzování oprávněnosti kasační stížnosti přistoupil.
Předtím se ale zabýval dalšími procesními otázkami.
Včasnost podání žaloby
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovateli bylo napadené správní
rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 30. 11. 2011, č. j. 238/UPS/2011/25,
doručeno veřejnou vyhláškou dne 20. 12. 2011, žaloba byla podána dne 9. 2. 2012.
Lze tedy uzavřít, že stěžovatel dodržel dvouměsíční lhůtu k podání žaloby stanovenou v §72
odst. 1 s. ř. s. Dále však bylo nutné posoudit, zda se na daný případ neaplikuje zvláštní úprava
lhůty pro podání žaloby obsažená v §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby, tedy zda lhůta
k podání žaloby není zkrácena na jeden měsíc ode dne oznámení správního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že zákon o urychlení výstavby se v původním
znění vztahoval pouze na výstavbu dopravní infrastruktury, teprve novelou č. 209/2011 Sb.
byl s účinností od 1. 10. 2011 rozšířen rozsah působnosti tohoto zákona o vodní a energetickou
infrastrukturu. Přechodné ustanovení čl. II. zákona č. 209/2011 Sb. stanoví, že správní řízení
zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadní právní úpravy.
Správní řízení bylo zahájeno dne 30. 7. 2010, zákon o urychlení výstavby v něm tudíž nemohl být
aplikován. Za této situace nebylo možné ani zkrátit lhůtu k podání žaloby dle §2 odst. 5 zákona
o urychlení výstavby, neboť toto ustanovení lze užít jedině v případě, kdy bylo správní řízení
vedeno na základě tohoto zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 8. 2015, č. j. 7 As 82/2015 - 31, či rozsudek dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015 - 295).
Nejvyšší správní soud tak shledal závěr krajského soudu ohledně včasnosti žaloby
správným, pouze upřesnil důvody vedoucí k tomuto závěru.
Aktivní legitimace stěžovatele
Nejvyšší správní soud dále posuzoval aktivní věcnou legitimaci stěžovatele v soudním
řízení.
Dle §65 odst. 1 s. ř. s. „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
Dle §65 odst. 2 s. ř. s. může „[ž]alobu proti rozhodnutí správního orgánu… podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu
byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.“
Stěžovatel byl účastníkem územního řízení, Nejvyšší správní soud má tedy za to, že byl
oprávněn vznášet námitky procesněprávního charakteru ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s.
Aktivní legitimaci spolků (dříve občanských sdružení), jejichž účelem činnosti je ochrana přírody
a krajiny a životního prostředí, ke vznášení procesních námitek již ostatně dovodila judikatura
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 19/2006 - 59,
publ. pod č. 1493/2008 Sb. NSS, rozsudek ze dne 14. 1. 2013, č. j. 2 As 7/2011 - 274,
nebo rozsudek ze dne 18. 9. 2013, č. j. 9 As 173/2012 - 65).
Dále je nutné se vypořádat s otázkou, zda stěžovateli přísluší i oprávnění vznášet
hmotněprávní námitky. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na znění Aarhuské
úmluvy, která se stala součástí práva EU v režimu tzv. smíšených smluv, a to rozhodnutím
Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti,
že tato úmluva nemá přímý účinek, je však nutné ji použít jako interpretační pramen, a je tedy
nezbytné interpretovat vnitrostátní právo v souladu s jejím zněním (srov. např. plenární nález
Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, nebo nález téhož soudu ze dne
17. března 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07).
Článek 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy definuje pojem “dotčená veřejnost“ jako „veřejnost,
která je – nebo může být - ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování
určitý zájem… u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky
vnitrostátních právních předpisů (se) předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem.“
Dle čl. 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy „[k]aždá strana v rámci své vnitrostátní úpravy
zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti… mající dostatečný zájem… mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný
nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv
rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním
právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení této úmluvy.“
Článek 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy byl promítnut do vnitrostátní právní úpravy
mj. přijetím §70 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, který stanoví, že „[o]chrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů,
prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů.“
Nejvyšší správní soud tak považuje za nezbytné posoudit, zda, ve smyslu čl. 2 odst. 5
a čl. 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy, má stěžovatel na daném případu dostatečný zájem,
tedy zda došlo k zásahu do jeho sféry a jeho hmotných práv, což je předpokladem pro aplikaci
§65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud zde poukazuje na usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, v němž se uvádí, že „ … musí navrhovatel především
plausabilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno,
a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace… Územním plánem
mohou tedy ve svéprávní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území
tímto plánem regulované.“ Rozšířený senát dále uvedl, že navrhovatelem „… může… být zásadně
jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem
regulováno… Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy,
tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulované
územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území
regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulované
územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.“
Věcnou správnost uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
následně potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 30. května 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14,
ve kterém konstatoval, že „[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele
k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky
nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit
aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti
spolku, se pak odvozují od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. …z hlediska posouzení
zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní, zavedenost…“
Nejvyšší správní soud si je vědom, že výše citovaná judikatura se týká aktivní procesní
legitimace k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, avšak závěry ohledně nezbytného
dotčení hmotněprávní sféry potenciálního navrhovatele a nezbytnosti lokálního prvku lze použít
i v nyní projednávané věci.
Nejvyšší správní soud tak posuzoval, zda mohl být stěžovatel, který má sídlo v Brně,
avšak působí v rámci území celé České republiky, napadeným správním rozhodnutím zasažen
ve své hmotněprávní sféře, což je předpokladem pro existenci jeho aktivní věcné legitimace.
Smyslem vnitrostátní právní úpravy i interpretačního vodítka v podobě Aarhuské úmluvy
je poskytnutí soudní ochrany dotčeným osobám, nikoli však neomezeně. Proto není možné
paušalizovat presumpci dotčenosti ve hmotných právech spolků u všech záměrů, nýbrž je nutné
vždy posuzovat každý případ individuálně. Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 5. 2014,
sp. zn. I. ÚS 59/14, konstatoval, že „… aktivní legitimace spolků, které byly založeny za účelem ochrany
přírody a krajiny, nemůže být bez hranic.“ Touto hranicí je již zmíněný lokální prvek, resp. možné
dotčení hmotných práv. Pokud by tento závěr nebyl správný, bylo by hypoteticky možné přiznat
aktivní legitimaci ke vznášení věcných námitek každému spolku, který má předmět činnosti
stanoven bez dalšího jako ochranu přírody a krajiny či životního prostředí. V takovém případě
by byl teoreticky jakýkoli spolek s uvedeným předmětem činnosti oprávněn vznášet věcné
námitky proti příslušnému záměru bez ohledu, zda může být reálně dotčen na hmotných právech,
tedy i spolek se sídlem mimo Českou republiku či na jiném kontinentě.
Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatel mohl být v nyní projednávané věci
napadeným správním rozhodnutím dotčen na svých hmotných právech. Předmětný záměr
KO EPR II je sice umístěn v Ústeckém kraji, provoz elektrárny takovéhoto významu však
bez pochyb přesahuje hranice dotčeného kraje, resp. má dopad na celé území České republiky.
Stěžovatel vyvíjí prokazatelně dlouhodobě a erudovaně aktivity v souvislosti s ochranou přírody
a krajiny v rámci celé České republiky (např. realizace tzv. “Pražského okruhu“, realizace záměrů
v Chráněné krajinné oblasti Jeseníky, výstavba silnice R52 nebo kácení stromů v Národním parku
Šumava). V rozsudku ze dne 18. 9. 2014, č. j. 2 Aos 2/2013 – 69, Nejvyšší správní soud uvedl,
že pro přiznání aktivní věcné legitimace spolku je hlavním kritériem existence jeho dostatečně
silného vztahu k danému území. Nejvyšší správní soud má za to, že v případě daného záměru
s dopady na území celé České republiky je možné dovodit dotčení hmotněprávní sféry
stěžovatele, který vyvíjí aktivitu rámci celé České republiky, resp. že je v tomto konkrétním
případě naplněno kritérium dostatečně silného vztahu stěžovatele k předmětnému území.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že závěr krajského soudu o tom, že stěžovateli nepřísluší
aktivní věcná legitimace, není správný. Současně však zdůrazňuje, že stěžovatel nemohl
být v důsledku tohoto závěru krajského soudu nikterak zkrácen na svých právech, neboť krajský
soud se v plném rozsahu zabýval i jeho jednotlivými hmotněprávními námitkami.
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami stěžovatele, nejprve námitkou
nepřezkoumatelnosti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
nelze nedostatkem důvodů rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí,
ale především nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek
je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS.) Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je tedy vyhrazena
jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy závěry soudem vyslovené
vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí
přitom nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý
jednotlivý v žalobě uplatněný argument (shodně judikuje Ústavní soud – viz např. usnesení
ze dne 21. 4. 2011, sp. zn. II. ÚS 691/11, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná
na: http://nalus.usoud.cz, či Evropský soud pro lidská práva – viz jeho rozsudek ze dne
19. 4. 1994, Van de Hurk v. Nizozemí, stížnost č. 16034/90, bod 61, rozsudek Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 9. 12. 1994, Ruiz Torija v. Španělsko, stížnost č. 18390/91, bod 29,
dostupné na: http://hudoc.echr.coe.int/).
Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřoval stěžovatel předně v tom, že se krajský soud
nevypořádal se skutečností, že oznámení záměru KO EPR II neobsahovalo nástin studovaných
hlavních variant v souladu s §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. Podle Nejvyššího správního
soudu rozsudek krajského soudu v tomto bodě nepřezkoumatelností netrpí. Krajský soud
především zdůraznil, že podle uvedeného ustanovení není oznamovatel povinen zpracovat
varianty řešení svého záměru, nýbrž je povinen pouze uvést nástin studovaných hlavních variant
a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí. Následně zaujal jasný
právní názor, že osoba zúčastněná na řízení č. I tuto povinnost v části B.1.5 a části E oznámení
záměru i dokumentace EIA splnila. Krajský soud zde současně poukázal na příslušnou část
stanoviska EIA, v níž se Ministerstvo životního prostředí splněním uvedené povinnosti
podrobně zabývalo.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v tom, že se krajský soud nezabýval
žalobními námitkami ohledně nedostatečného vyhodnocení kumulativních vlivů záměru
KO EPR II a dalších souvisejících záměrů a ohledně nesprávného vyhodnocení vlivů záměru
na lokality soustavy Natura 2000. Krajský soud sice konstatoval, že se jedná o námitky
hmotněprávního rázu, následně však uvedl, že v průběhu procesu EIA byly kumulativní vlivy
i vlivy na lokality Natura 2000 náležitě vyhodnoceny, a to mj. na základě rozptylové studie,
stanoviska Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne
3. 10. 2007, č. j. 175262/07/ZPZ/N-727, a podkladů o dalších zdrojích znečištění v okolí.
Za podstatné považoval krajský soud to, že podle výsledku hodnocení mělo v důsledku realizace
záměru KO EPR II dojít k výraznému zlepšení stavu životního prostředí v dotčeném území,
zejména k poklesu emisí a celkové imisní a emisní zátěže. Tyto závěry stanoviska EIA byly
následně potvrzeny i v navazujícím územním řízení.
Dále stěžovatel namítl, že závěr krajského soudu o splnění požadavků BAT
je nepodložený, krajský soud pouze převzal závěry rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje
o změně integrovaného povolení a stanoviska Ministerstva průmyslu a obchodu předložené
v témže řízení. Ani této námitce nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
Krajský soud totiž v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že posouzení tzv. nejlepších
dostupných technik nebylo předmětem územního řízení, nýbrž řízení o změně integrovaného
povolení. V něm byly závazně určeny požadavky BAT pro záměr KO EPR II, posuzovalo
se jejich splnění a byly závazně stanoveny příslušné emisní limity. Krajský soud současně
upozornil na to, že posouzení splnění požadavků BAT v rámci procesu EIA bylo pouze
předběžné, v žádném případě však závazné, jelikož závazným posouzením by Ministerstvo
životního prostředí překročilo svoji pravomoc a působnost v procesu EIA. Za této situace
tak krajskému soudu nelze vytknout, že při posouzení zákonnosti územního rozhodnutí pouze
odkázal na závěr řízení o změně integrovaného povolení o tom, že zařízení bylo v souladu
s tzv. nejlepšími dostupnými technikami.
Stěžovatel v souvislosti s námitkou o nedostatečné tepelné účinnosti navržené varianty
záměru poukázal na to, že krajský soud pominul závěry studie DNV, která vyvrátila, že by jiné
řešení nebylo účelné či technicky možné. Ani zde Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu neshledal. Krajský soud totiž uvedl, že Ministerstvo životního
prostředí vyžádalo zpracování studie DNV za účelem prověření dosavadních zjištění a závěrů
zaujatých v procesu EIA, přičemž tato studie nepřinesla žádné nové informace.
Procesní námitky
Nejvyšší správní soud dále posoudil námitky stěžovatele ohledně nezákonnosti procesu
a stanoviska EIA.
Nepřisvědčil předně stížní námitce, že osoba zúčastněná na řízení č. I jako oznamovatel
záměru nesplnila povinnost vyplývající z §6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. uvést nástin
studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní
prostředí.
Nejvyšší správní soud uvádí, že záměr KO EPR II byl řešen v jedné realizační variantě.
Současně má však za to, že skutečnost, že oznamovatel vyjádřil svůj zájem na schválení jedné
hlavní varianty, nezpůsobuje nezákonnost jeho postupu. Zákon č. 100/2001 Sb. totiž nestanoví
minimální počet předložených variant, neukládá oznamovateli, aby nastínil více technologických
řešení. Zcela v souladu se zákonem je tak situace, kdy oznamovatel předloží pouze jedinou
studovanou variantu. Tento závěr potvrzuje i §7 odst. 5 zákona, dle něhož může správní orgán
vyzvat oznamovatele k doplnění variant řešení záměru, pokud má za to, že výčet studovaných
variant přiložených k oznámení záměru není dostatečný.
Dále uvádí, že požadavek na předložení nástinu studovaných variant nepochybně
naplňuje i zcela základní, stručný popis alternativních řešení. V daném případě osoba zúčastněná
na řízení č. I předložila v části B.1.5 a části E (Porovnání variant řešení záměru) dokumentace
EIA a stejně označených částí oznámení záměru nástin zvažovaných řešení pro případ,
že by navržená varianta nebyla schválena (včetně realizace záměru v jiné lokalitě).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že její postup nebyl v rozporu se zákonem a nemá
za následek nezákonnost procesu EIA, resp. stanoviska EIA.
Odkaz stěžovatele na usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, je nepřípadný, neboť Ústavní soud se zde vyjádřil pouze k předchozí
právní úpravě obsažené v zákoně č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí
a programů na životní prostředí.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatele, že v procesu EIA
došlo k porušení §7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., neboť oznamovatel nesplnil povinnost
zpracovat varianty řešení záměru na výzvu Ministerstva životního prostředí.
V rozsudku ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „… zákon č. 100/2001 Sb., v nyní účinném znění, vyžaduje u záměrů, které podléhají posouzení
podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl v oznámení
záměru ,nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní
prostředí‘ (§6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.; srov. též náležitosti oznámení dle přílohy 3 k tomuto zákonu).
V závěru zjišťovacího řízení potom může příslušný úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo ke, zpracování
variant řešení záměru, které se zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií či okamžikem provedení,
jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné‘ (§7 odst. 5 zákona
č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru z hlediska vlivů
na životní prostředí je obligatorní součástí dokumentace, posudku a stanoviska v rámci procesu EIA pouze
v těch případech, kdy byly tyto varianty předloženy (srov. přílohy 4, 5 a 6 zákona). Zákon č. 100/2001 Sb.,
v účinném znění, tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být opakován, musely být
posuzovány veškeré varianty…“
Dle názoru Nejvyššího správního soudu má oznamovatel povinnost předložit přehled
variant řešení záměru, pokud k tomu byl správním orgánem na konci zjišťovacího řízení procesu
EIA vyzván. Ustanovení §7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb. však stanoví výjimku z této
povinnosti pro případ, kdy provedení dalších variant záměru není prokazatelně účelné
a z technických hledisek možné. Proto je nutné každý případ posuzovat konkrétně s ohledem
na specifika posuzovaného záměru tak, aby byl dodržen princip trvale udržitelného rozvoje,
který se projevuje ve vědomí vzájemných souvislostí mezi ekonomickými aktivitami a jejich
následky na životním prostředí. V tomto případě Ministerstvo životního prostředí navrhlo osobě
zúčastněné na řízení č. I předložení varianty záměru, která by plně zohlednila účinnost zařízení
uvedenou v BREF, tj. 42 % a vyšší. Následně však dospělo ke správnému závěru,
že osoba zúčastněná na řízení prokázala účelnou a technickou nemožnost realizace jiných variant
řešení záměru, než kterou původně předložila. Jak již uvedl krajský soud, varianta záměru s čistou
tepelnou účinností minimálně ve výši 42 % namísto uvažovaných 40 % by vyžadovala instalaci
jednoho nadkritického bloku o velkém jmenovitém výkonu namísto tří podkritických bloků
o menším jmenovitém výkonu. Tato varianta však nebyla vhodná zejména pro nutnost
zálohování dodávek tepla do přilehlých lidnatých městských aglomerací (Chomutov, Jirkov,
Klášterec nad Ohří), tak aby byly zajištěny stálé dodávky tepla, dále pro nutnost tzv. podpůrných
služeb k zajištění provozu elektrizační soustavy se schopností korekce výkyvů a rovněž by nebyla
vhodná z hlediska dostupných zásob uhlí v dolu Nástup – Tušimice, neboť životnost
nadkritického bloku je cca dalších 40 let, zatímco životnost obnovovaného podkritického bloku
je cca dalších 25 let, což odpovídá tamějším zásobám uhlí.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nebylo v rozporu
se zákonem, resp. se zásadou alternativního řešení, pokud správní orgán uznal, že pro daný záměr
lze vydat souhlasné stanovisko EIA, aniž by bylo předloženo více variant řešení záměru. Nadto
Nejvyšší správní soud poznamenává, že správní orgán, který vede zjišťovací řízení,
není oprávněn stanovit oznamovateli, jaké varianty má zpracovat, předložení dalších variant
záměru mu pouze navrhuje. Je pouze na oznamovateli, jaké varianty správnímu orgánu předloží,
na druhé straně je pak na úvaze správního orgánu, zda vydá souhlasné stanoviska EIA,
resp. zda bude podklady pro jeho vydání považovat za dostačující.
Dále stejně jako ve věci sp. zn. 1 As 13/2015 uvádí, že skutečnost, zda bylo v době mezi
návrhem Ministerstva životního prostředí na zpracování více variant řešení záměru a vydáním
souhlasného stanoviska EIA změněno personální složení tohoto správního orgánu, nemůže
mít bez dalšího vliv na zákonnost procesu EIA a stanoviska EIA. Ministerstvo životního
prostředí představuje celistvý správní orgán a jeho veškerá činnost je kontinuální, nikoli rozdělená
do fáze před odvoláním „starého“ ministra a fáze po jmenování ministra nového.
Nejvyšší správní soud vzal rovněž v potaz námitku stěžovatele, že žalovaný ani krajský
soud nezohlednili vyjádření společnosti ČEPS, a. s., jakožto provozovatele přenosové sítě,
ohledně neexistence potřeby zajistit stabilitu přenosové soustavy podpůrnými službami
v souvislosti s realizací varianty s jedním nadkritickým blokem. Tato námitka však není důvodná.
V posuzovaném záměru se jedná o tzv. kogeneraci, tedy společnou výrobu tepla a elektrické
energie. Společnost ČEPS, a. s. se jistě může kvalifikovaně vyjádřit k otázce možného zatížení
přenosové soustavy elektrické energie v případě plánované či nucené odstávky jednotlivých bloků
elektrárny Prunéřov II, nikoli však již k otázce nezbytnosti zajistit stabilitu přenosové soustavy
tepla. Je pravdou, že by bylo možné při odstávce stěžovatelem podporovaného jednoho
nadkritického bloku zajistit dodávky elektřiny z jiných zdrojů, čímž by se nenarušila stabilita sítě.
Avšak dodávky tepla do sousedících aglomerací by nebylo možné zajistit se stejnou efektivitou
či vůbec. Právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu,
že varianta jednoho nadkritického bloku by nebyla vhodná ani účelná.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že souhlasné stanovisko EIA
je nezákonné, neboť posuzovaná varianta záměru nesplňuje požadavky nejlepších dostupných
technik BAT podle referenčních dokumentů BREF. Již v rozsudku ze dne 25. 6. 2015,
č. j. 1 As 13/2015 – 295, Nejvyšší správní soud upozornil na to, že stěžovatel „zaměňuje pojem
nejlepších dostupných technik BAT s pojmem indikativních informací o nejlepších dostupných technikách
obsažených v referenčních dokumentech BREF. Nejlepší dostupné techniky je nutné posuzovat ve smyslu §2
písm. e) zákona o IPPC individuálně ke každému záměru a zejména v rámci řízení o IPPC, nikoli v postupu
EIA. Referenční dokumenty BREF nejsou právně závazné, nýbrž k nim správní orgán při stanovení
BAT pouze přihlédne (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2014,
č. j. 8 As 40/2012 – 73).“ Nejvyšší správní soud tak shrnul, že nesplnění kritérií uvedených
v referenčních dokumentech BREF nemusí vést v řízení o integrovaném povolení k závěru
o tom, že záměr nesplňuje nejlepší dostupné techniky BAT.
V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud dále stejně jako krajský soud zdůrazňuje,
že v rámci procesu EIA jsou požadavky nejlepších dostupných technik pouze předběžně
hodnoceny na základě emisních limitů a dalších požadavků BREF. Podrobnou analýzu a závazné
určení BAT pro konkrétní záměr totiž v souladu se zákonem o integrované prevenci provádí
teprve specializovaný správní orgán v řízení o integrovaném povolení. Nezákonnost souhlasného
stanoviska EIA tak nelze spatřovat v tom, že Ministerstvo životního prostředí po posouzení vlivů
provedení záměru na životní prostředí a po předběžném vyhodnocení tepelné účinnosti zařízení
dospělo k závěru, že předložené řešení nedosahuje kritérií BAT pro nová zařízení,
je však za důsledného splnění kompenzačních opatření a podmínek akceptovatelné.
Ani námitku stěžovatele ohledně nesplnění požadavků dle směrnice CCS v rámci
územního řízení a procesu EIA nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvodnou. Transpoziční
lhůta směrnice uplynula v době, kdy Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodoval o odvolání
stěžovatele proti územnímu rozhodnutí. Dle názoru stěžovatele měl odvolací orgán zohlednit
právní úpravu směrnice, která stanoví členským státům povinnost zajistit, aby byl vyhrazen
vhodný prostor v místě instalace pro zařízení nezbytné pro zachycování a stlačování CO
2
v případě, že výsledek hodnocení CCS bude kladný. Stěžovatel se v tomto případě dovolává
tzv. zeslabeného nepřímého účinku směrnice či blokačního účinku směrnice CCS,
tedy „povinnosti členských států a jejich orgánů vykládat vlastní právo v souladu s danou směrnicí“.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti upozorňuje na skutečnost, že hovoří-li stěžovatel
o povinnosti členských států a jejich orgánů vykládat vnitrostátní právo v souladu se směrnicí,
nedovolává se tzv. zeslabeného nepřímého účinku či blokačního účinku směrnice, nýbrž hovoří
o plném nepřímém účinku, tj. povinnosti eurokonformního výkladu. Blokační účinek směrnice
však toliko znamená, že orgány aplikující právo se v průběhu transpoziční lhůty musí vystříhat
takového výkladu vnitrostátního práva, který by mařil dosažení výsledku požadovaného směrnicí
(srov. Král, R. Vnitrostátní účinky směrnic EU. Acta Universitatis Carolinae – Iuridica, č. 1/2011,
str. 27 - 28). Rozhodně však z blokačního účinku směrnice nelze dovodit povinnost
eurokonformního výkladu v situaci, kdy během transpoziční lhůty nebyla do právního řádu České
republiky implementována žádná právní úprava, kterou by bylo možné interpretovat v souladu
s danou směrnicí. Transpozice směrnice CCS byla provedena až přijetím zákona č. 201/2012 Sb.,
o ochraně ovzduší, a to s účinností ode dne 1. 9. 2012. Teprve poté bylo možné se dovolávat
souladného (eurokonformního) výkladu vnitrostátního práva se směrnicí. Do té doby ostatně
směrnice ani neobsahovala natolik konkrétní právní úpravu, kterou by se orgány aplikující právo
mohly bez přijetí příslušných vnitrostátních opatření řídit. Nadto Nejvyšší správní soud
konstatuje, že povinnost provést dodatečné hodnocení dle čl. 33 směrnice CCS se vztahuje pouze
na spalovací zařízení o jmenovitém elektrickém výkonu nejméně 300 MW, pro něž bylo stavební
povolení vydáno po účinnosti dané směrnice, tedy po 25. 6. 2009. Pro elektrárnu Prunéřov bylo
stavební povolení vydáno v 80. letech, a proto se na daný záměr čl. 33 směrnice CCS nevztahuje.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že závěry krajského soudu jsou v otázce neaplikace směrnice
CCS správné.
Věcné námitky
Stěžovatel dále namítl, že územní rozhodnutí je v rozporu s požadavkem na nejlepší
dostupnou technologii záměru v parametru čisté tepelné účinnosti.
Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že otázka nejlepších dostupných technik
a energetické účinnosti záměru KO EPR II je předmětem řízení o změně integrovaného
povolení, nikoli územního řízení. Rozhodnutí o umístění stavby vymezuje stavební pozemek,
umisťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh a účel, podmínky pro její umístění,
pro zpracování projektové dokumentace, pro vydání stavebního povolení, pro ohlášení stavby
a pro napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu (§79 stavebního zákona).
Účelem řízení o integrovaném povolení je pak dosažení vysoké úrovně ochrany životního
prostředí jako celku a omezování znečištění vznikajícího v důsledku průmyslových činností.
V řízení o integrovaném povolení jsou tak řešeny podmínky vztahující se k technologii a provozu
zařízení. Správní orgán v souladu s §14 odst. 3 zákona o integrované prevenci individuálně
stanoví nejlepší dostupné techniky pro konkrétní záměr, přičemž má k dispozici nástroje
pro jejich odborné posouzení (srov. §5 či §11 zákona o integrované prevenci).
Nejvyšší správní soud dodává, že pokud by mělo být i v územním řízení posuzováno,
zda zvolené technologie záměru naplňují kritéria BAT, jak požadoval stěžovatel, pozbylo
by vedení samostatného řízení o integrovaném povolení smysl.
Nejvyšší správní soud dále podotýká, že nezávislost územního rozhodnutí
na integrovaném povolení potvrzuje i §46 zákona o integrované prevenci, který evidentně počítá
s možnostmi, že územní rozhodnutí bude vydáno před i po integrovaném povolení.
Naplnění požadavků integrované prevence je podstatné teprve pro vydání stavebního povolení,
neboť §45 zákona o integrované prevenci stanoví, že stavební povolení pro zařízení vymezená
tímto zákonem nelze vydat bez pravomocného integrovaného povolení.
Krajský soud tak postupoval správně, jestliže se nezabýval žalobní námitkou týkající
se naplnění požadavků BAT s tím, že má být řešena v rámci případného soudního přezkumu
rozhodnutí o změně integrovaného povolení. Z téhož důvodu se ani Nejvyšší správní soud dále
nezabýval otázkou souladu záměru s požadavky nejlepších dostupných technologií a pouze
odkazuje na závěry svého rozsudku ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015 – 295, kde se uvádí,
že „Posuzovaný záměr KO EPR II nesplňuje jediné kritérium pro nová zařízení uvedené v referenčním
dokumentu BREF LCP, a to hodnotu čisté tepelné účinnosti ve výši 42 %, avšak realizací a provozem daného
záměru bude dosahováno hodnoty 40 %. S ohledem na nezávaznost referenčního dokumentu BREF LCP
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. ledna 2014, č. j. 8 As 40/2012 – 73) a nutnost
jeho odlišení od pojmu BAT, však nelze tento nedostatek považovat za rozpor s nejlepšími dostupnými
technikami BAT. Jak ostatně vyplývá z §2 písm. e) a §14 odst. 3 zákona o IPPC, u daného záměru bylo
nutné posuzovat parametry nejlepších dostupných technik BAT individuálně, nikoli pouhým posouzením splnění
indikativních kritérií BREF. Proto nelze z důvodu nesplnění jednoho kritéria automaticky dovodit nesoulad
záměru jako celku s BAT, nýbrž je nutné zkoumat i ostatní okolnosti mající vliv na daný záměr, např. kvalitu
paliva či klimatické podmínky. Z prvoinstančního rozhodnutí o IPPC vyplývá, že kvalita paliva dodávaného
elektrárně Prunéřov II je nízká, a z tohoto důvodu nelze dosáhnout vyšší tepelné účinnosti. Tento závěr následně
potvrdil odvolací správní orgán i krajský soud. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu daný záměr splňuje
parametry nejlepších dostupných technik BAT.“
Závěr
Jak již bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud jako
s žalovaným jednal s Ministerstvem pro místní rozvoj, ačkoli nebylo pasivně legitimováno.
Tím zatížil své rozhodnutí vadou řízení podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
proto napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem podle §110 odst. l s. ř. s. zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud jako s žalovaným jednat
s Krajským úřadem Ústeckého kraje. Krajský soud je nicméně podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu i v tom, že napadené správní rozhodnutí
je v souladu se zákonem. Opakovaná kasační stížnost by tedy byla přípustná jen při splnění
podmínek uvedených v §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., věta za středníkem.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že v tomto řízení o kasační stížnosti jednal
podle §105 odst. 1 s. ř. s. jako s účastníkem řízení s Ministerstvem pro místní rozvoj,
které od 1. 1. 2013 považoval krajský soud za účastníka řízení o žalobě a jemuž byl jeho rozsudek
rovněž doručen.
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení účastníků o této
kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. ledna 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu