ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.167.2014:41
sp. zn. 3 As 167/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce
BEST FIN PLUS spol. s.r.o., se sídlem Nová Včelnice, Na Hliněnce 457, zastoupeného
JUDr. Václavem Faltýnem, advokátem se sídlem Domažlice, nám. Míru 143, proti žalované
České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu, se sídlem Praha 2, Štěpánská 15, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2014,
č. j. 7 A 16/2010 - 44,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2014, č. j. 7 A 16/2010 – 44,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí ústřední ředitelky České obchodní inspekce ze dne 16. 11. 2009, č. j. ČOI
17728/2009/0100/2000/2009/Vo/Št, se z r ušuj e .
III. Rozhodnutí ředitele České obchodní inspekce, inspektorátu Jihočeského a Vysočiny
ze dne 21. 7. 2009, č. j. ČOI 2845/2009/2000/R005/PHM/Bö, se z r ušuj e .
IV. Věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
V. Žalovaná je p ov in n a zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 16.922 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Václava
Faltýna.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ústřední ředitelky České obchodní inspekce ze dne 16. 11. 2009,
č. j. ČOI 17728/2009/0100/2000/2009/Vo/Št (dále jen „rozhodnutí správního orgánu
II. stupně“), bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí ředitele České obchodní inspekce,
inspektorátu Jihočeského a Vysočiny ze dne 21. 7. 2009, č. j. ČOI
2845/2009/2000/R005/PHM/Bö (dále jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), a toto
rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla žalobci pro spáchání
správního deliktu podle ustanovení §9 odst. 1 písm. b) zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných
hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pohonných hmotách“) uložena pokuta ve výši
50.000 Kč a současně povinnost uhradit náklady řízení v paušální výši 1.000 Kč. Uvedeného
správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že dne 29. 9. 2008 vydal pohonnou hmotu, která
nesplňuje požadavky na pohonné hmoty dle §3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, když
odebraná motorová nafta (zkušební vzorek č. 222/20/08) nesplňovala požadavky na jakost
a složení stanovené ČSN EN-590-2004-NS, neboť nevyhověla limitním hodnotám stanoveným
pro tzv. „bod vzplanutí“ (v tomto ukazateli byla naměřena hodnota 43,5 °C, což je hodnota
pod hranicí limitního minima, které dle uvedené technické normy činí 53,0 °C). Rozhodnutí
správního orgánu II. stupně napadl žalobce žalobou, kterou navrhoval zrušení tohoto
rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Rozsudkem Městského soudu v Praze
ze dne 26. 6. 2014, č. j. 7 A 16/2010 - 44, byla žaloba zamítnuta.
V napadeném rozsudku městský soud přisvědčil námitce vadného postupu správního
orgánu I. stupně, který v rozporu s právem na spravedlivý proces dle čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod seznámil s podklady rozhodnutí (kontrolní protokol, protokol o odběru
vzorků pohonných hmot ze dne 29. 9. 2008, zkušební protokol č. 61882) přímo žalobce, namísto
jeho právního zástupce (§34 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů - dále jen „správní řád“). Přestože se zástupce žalobce ve lhůtě stanovené orgánem
I. stupně podáním ze dne 23. 7. 2009 vyjádřil k uvedeným podkladům, vydal tento orgán již
dne 21. 7. 2009 ve věci rozhodnutí. Je tedy zřejmé, že žalobce byl s podklady rozhodnutí
seznámen, nicméně vzhledem k předčasnému rozhodnutí správního orgánu I. stupně mu bylo
upřeno právo se k věci vyjádřit (§36 odst. 3 správního řádu). Městský soud však naznal, že tento
vadný procesní postup nezaložil nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, neboť
skutečnosti uvedené žalobcem ve vyjádření jsou identické s odvolacími důvody, které tak byly
předmětem odvolacího řízení, tedy i žalobou napadeného rozhodnutí. Správní řízení je
dle městského soudu nutné považovat za jeden celek, a proto je správní orgán II. stupně
oprávněn odstranit vady prvostupňového řízení či vady rozhodnutí správního orgánu I. stupně
(zde nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí). Městský soud upozornil, že s předmětnými podklady
byl žalobce seznámen již dne 3. 12. 2008, kdy mu byly zaslány výsledky laboratorních zkoušek,
a dne 29. 9. 2008 (po skončení kontroly), kdy mu byly zaslány kontrolní protokol a protokol
o odběru. Přestože tedy žalovaný přijal nesprávný právní závěr o řádném doručení podkladů
dne 29. 9. 2008, s odvolací námitkou porušení procesních práv žalobce se vypořádal; proto
nebyla tvrzená nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí městským soudem shledána.
Dále městský soud shledal nedůvodnými tvrzené vady provedené kontroly. Uvedl,
že pracovník žalobce musel o faktickém zahájení (pokračování) kontroly vědět, přičemž
v protokolu o kontrole stvrdil svým podpisem, že kontrola byla provedena za jeho přítomnosti,
i to, že vzorkovnice byly suché, čisté a těsnící. Pokud kontrolní pracovníci načerpali pohonnou
hmotu a teprve poté oznámili provedení kontroly a následně provedli vlastní odběr vzorků, činili
tak v souladu s ČSN EN 14275. Pokud byl odběru přítomen pracovník žalobce, není rozhodné,
na kterém místě došlo k pečetění vzorku. Pracovník žalobce disponoval razítkem žalobce,
z čehož je zřejmé, že byl žalobcem pověřen výkonem jeho činnosti. Městský soud proto
konstatoval, že protokol o odběru vzorku č. 222/20/08 a kontrolní protokol jsou řádnými
podklady pro napadené rozhodnutí a společně se zkušebním protokolem prokazují spáchání
předmětného deliktu žalobcem.
Městský soud rovněž nepovažoval za důvodnou námitku, dle které bylo žalobci odepřeno
právo řádně se hájit, neboť žalobce byl jediným účastníkem předmětného řízení. Provedení
výslechu svědků navrhovaných žalobcem by nemělo vliv na již zjištěný skutkový stav, neboť
i kdyby svědci uvedli, že protokol nečetli, jejich tvrzení by vyvracel obsah protokolu, obsahující
podpis, osvědčující opak; věrohodnost navrhovaného důkazu lze tak předem vyloučit,
bez nutnosti jej provést.
Dále městský soud konstatoval, že k ontrolní protokol obsahuje poučení kontrolovaného
subjektu o možnosti vyjádřit se k výsledkům kontroly a žalobce tak byl o právu vznést námitky
proti jeho obsahu poučen. S obsahem kontrolního protokolu i protokolu o odběru byl žalobce
seznámen po provedení kontroly dne 29. 9. 2008; z rozdělovníku kontrolního protokolu plyne,
že oba protokoly byly téhož dne předány kontrolované osobě. S obsahem inspekční zprávy, která
zahrnuje výsledky laboratorní zkoušky, byl žalobce seznámen dne 3. 12. 2008. Následně,
dle pokynu žalovaného po zrušení původního prvostupňového rozhodnutí, správní orgán
I. stupně seznámil žalobce s uvedenými podklady dne 9. 7. 2009. Žalobce byl tedy opakovaně
poučen o právu se vyjádřit k průběhu kontroly a bylo zcela na jeho uvážení, zda uplatní námitky
dle §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o státní kontrole“), anebo, s ohledem na probíhající správní řízení, námitky proti obsahu
protokolu, respektive průběhu kontroly uplatní v rámci vyjádření k věci (což učinil).
Městský soud zdůraznil, že účelem kontroly dle zákona o státní kontrole je zjištění
případných nedostatků; na jeho základě může být s kontrolovaným subjektem zahájeno správní
(sankční) řízení, nikoli přímo vydáno rozhodnutí o případném porušení právního předpisu
kontrolovanou osobou. Řízení o kontrole není ukončeno žalobou namítaným „ukončovacím
protokolem o výsledcích kontroly“, nýbrž vyhotovením protokolu o provedené kontrole, případně
rozhodnutím o námitkách. Požadavek žalobce na vyhotovení „ukončovacího protokolu o výsledcích
kontroly“, který by měl obsahovat závěr o porušení povinnosti dle §3 odst. 1 zákona o pohonných
hmotách, nemá dle městského soudu oporu v ustanoveních zákona o státní kontrole, zákona
č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů, ani vyhlášky
č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení
a jakosti pohonných hmot a o jejich evidence, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška
č. 133/2010 Sb.“). Zároveň není městskému soudu zřejmé, jak by absence takového protokolu
měla zasáhnout do práv žalobce, jestliže byl seznámen s obsahem průběhu kontroly i protokolem
o výsledku laboratorních zkoušek.
K námitce možné neobjektivity výsledků laboratorních zkoušek městský soud uvedl,
že podle §4 odst. 6 vyhlášky č. 133/2010 Sb., se sledování jakosti pohonných hmot provádí
pouze zkušebními analytickými metodami stanovenými příslušnými českými technickými
normami. Dle odst. 7 téhož ustanovení zkušební analýzy odebraných vzorků pohonných hmot
a jejich vyhodnocení provádí akreditovaná osoba (vyhláška č. 22/1997 Sb., o technických
požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů). V daném případě byla analýza
odebraného vzorku vypracována akreditovanou osobou, která zaručuje shodnou odbornost jako
znalec, proto v souladu se zásadou hospodárnosti řízení nebylo důvodu postupovat dle §56
správního řádu, neboť zde již nebyla dána potřeba dalšího odborného posouzení. Obdobný
postup předpokládá i například trestní řád v ustanovení §105 odst. 1, dle něhož orgán činný
v trestním řízení přibere k posouzení odborných otázek znalce jen tehdy, nepostačuje-li
pro složitost posuzované otázky odborné vyjádření. Dlouhodobá spolupráce akreditované osoby
s kontrolním orgánem není bez dalšího skutečností zakládající její podjatost, respektive
nevěrohodnost jí zhotoveného podkladu, neboť jak akreditovaný subjekt, tak správní orgán
nemají zájem na výsledku řízení. Žalovaný se sice s touto odvolací námitkou podjatosti výslovně
nevypořádal, avšak vzhledem k závěru o zjevné nedůvodnosti této námitky, městský soud
nepovažoval předmětnou vadu za natolik významnou, aby založila důvod pro zrušení
napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost; otázka podjatosti akreditované osoby,
respektive případné nevěrohodnosti jejího zjištění byla předmětem soudního přezkumu.
K tvrzenému nevypořádání možné existence liberačních důvodů městský soud uvedl,
že tvrzení žalobce se omezilo pouze na obecnou citaci ustanovení §10 odst. 1 zákona
o pohonných hmotách; žalobce netvrdil konkrétní okolnosti, na základě kterých by měly být
liberační důvody dány. Poučovací povinnost správních orgánů přitom nelze vnímat natolik
extenzivně, aby byl správní orgán povinen vyzývat účastníka ke konkretizaci jeho tvrzení o jím
tvrzené skutečnosti. Netvrdí-li tedy žalobce, jaké úkony učinil, aby zabránil porušení povinnosti
o jakosti pohonných hmot, není takové obecné tvrzení žaloby způsobilé ani soudního přezkumu.
Proti tomuto rozsudku brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel především odmítá přístup městského soudu, který na jedné straně uznává
zásadní porušení procesních předpisů, tedy porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces
ze strany správních orgánů (nezákonnost doručení usnesení o možnosti stěžovatele vyjádřit
se k obsahům protokolů, v důsledku čehož bylo stěžovateli toto oprávnění odňato), na straně
druhé však neshledává, že by tento nezákonný procesní postup mohl založit nezákonnost
správních rozhodnutí. Dle názoru stěžovatele jde o natolik závažnou procesní vadu,
že bez dalšího vyvolává nezákonnost obou správních rozhodnutí, a městský soud měl již jen
z tohoto důvodu rozhodnutí správního orgánu II. stupně zrušit. Tvrzení městského soudu,
že procesní vady byly napraveny v rámci odvolacího řízení, stěžovatel odmítá s poukazem s tím,
že takovým postupem by došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení. Mimoto
ani správní orgán II. stupně neumožnil stěžovateli seznámit se s podklady rozhodnutí, navrhnout
další důkazy a vyjádřit se k věci před vydáním rozhodnutí. Dle stěžovatele je tedy zcela evidentní,
že při zjišťování skutkové podstaty, z níž správní orgány při vydání správních rozhodnutí
vycházely, byl porušen zákon takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí
ve věci samé.
V další části kasační stížnosti stěžovatel opětovně namítá, že rozhodnutí správních orgánů
jsou postavena na podkladech, které nelze ve správním řízení použít jako důkaz, neboť kontrola
byla realizována v rozporu s právními předpisy a její výsledky jsou tak nepoužitelné. Kontrolní
vzorek byl pracovníky České obchodní inspekce odebrán u stojanu bez předchozího oznámení
o zahájení kontroly a bez toho, aby bylo, byť jen zaměstnancům stěžovatele, umožněno
zkontrolovat stav a obsah nádoby, do které byl vzorek motorové nafty načerpán. Teprve
po načerpání nafty bylo obsluze oznámeno zahájení kontroly. Původ a kvalita odebraného vzorku
nafty, jeho autentičnost, je tudíž dle stěžovatele pochybná (nelze vyloučit, že nádoba obsahovala
i jiné látky, než ty, které do ní byly načerpány u stěžovatele). Nadto zaměstnanec stěžovatele pan
A. Š. nebyl oprávněn s pracovníky České obchodní inspekce za stěžovatele jednat a nikdo jiný
v souvislosti s kontrolou kontaktován nebyl. K prokázání uvedených tvrzení stěžovatel navrhoval
svědecký výslech svých pracovníků, kteří byli kontrole přítomni; tím že správní orgány tomuto
návrhu nevyhověly, znemožnily stěžovateli účinnou obhajobu. Jedině výslechem osoby, přítomné
u prováděné kontroly, lze spolehlivě zjistit, jak kontrola probíhala a za jakých okolností pracovník
stěžovatele protokol podepsal (zda jej vůbec četl a věděl, co podepisuje).
S odkazem na §12 odst. 2 písm. e), §15 a §16 zákona o státní kontrole stěžovatel dále
namítá, že kontrola dosud nebyla řádně ukončena protokolem o výsledcích kontroly. Kontrolní
protokol ze dne 29. 9. 2008 výsledky kontroly neobsahuje a zkušební protokol či nějaký dopis jej
nemohou účinně nahradit.
Obdobně jako v žalobě stěžovatel dále namítá, že Ústav paliv a maziv, a.s., na jehož
zkušebním protokolu č. 61882 správní orgány postavily svá rozhodnutí, není znaleckým ústavem,
a nebyl ani jako znalec v řízení ustanoven. Přitom posouzení, zda odebraná nafta splňovala
požadavky na jakost a složení stanovené ČSN EN-590-2004-NS, je bezesporu posuzováním
skutečností vyžadující odborné znalosti, a proto bylo dle §56 správního řádu povinností
správních orgánů ustanovit znalce. Na nepřípustnosti tohoto důkazu trvá stěžovatel také
z důvodu podjatosti zmiňovaného ústavu, který pro Českou obchodní inspekci provádí úplatně
veškeré rozbory, a je tak na věci ekonomicky zainteresován. Městský soud sice v této souvislosti
uznal, že se správní orgán II. stupně s uvedenou námitkou nevypořádal, nicméně napadené
správní rozhodnutí nezrušil, a to z důvodu zjevné nedůvodnosti námitky. Stěžovatel má však
za to, že městský soud není oprávněn nahrazovat činnost správních orgánů; jelikož tak
v dotčeném případě učinil, je napadený rozsudek nezákonný.
Stěžovatel nadále namítá také to, že se správní orgán II. stupně vůbec nezabýval jeho
námitkou liberace, uplatněnou v odvolacím řízení. Stěžovatel namítal, že i kdyby bylo
bez důvodných pochybností prokázáno, že předmětná nafta nesplňuje nějaký požadavek
příslušné technické normy (což ovšem s ohledem na ostatní odvolací důvody vylučuje), pak
nepochybně vynaložil veškeré úsilí, které po něm bylo možné požadovat, aby prodával kvalitní
naftu, vyhovující všem požadavkům na složení a jakost. Existenci tohoto liberačního důvodu
dle §10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách byl připraven na výzvu prokázat. Závěr městského
soudu, že liberační důvod ve správním řízení uplatněn nebyl, proto nemůže obstát.
Stěžovatel uzavřel, že městský soud zjevně nadržuje správním orgánům, neodstranil-li
rozhodnutí správních orgánů přesto, že byla vydána v řízení, v němž došlo k zásadnímu porušení
procesních pravidel a v němž bylo stěžovateli, který neměl možnost účastnit se prováděné
kontroly prostřednictvím svého statutárního orgánu, odepřeno právo na efektivní obranu,
zejména prostřednictvím provedení výslechu svědků. Právě výslechem navržených svědků mohlo
být též prokázáno, že časy uvedené v kontrolních protokolech, na nichž městský soud zčásti staví
své úvahy, neodpovídají skutečnosti.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti připouští nesprávnost procesního postupu
správního orgánu I. stupně při seznamování stěžovatele s podklady pro vydání rozhodnutí,
nedomnívá se však, že by se v kontextu daného případu jednalo o takovou vadu,
jež by v konečném důsledku vyvolala nezákonnost obou správních rozhodnutí. Tvrzení
stěžovatele o průběhu samotné kontroly považuje žalovaná za účelově zkreslující příběh, kterým
se stěžovatel pokouší zneužít fakt, že kontrolní protokol, společně s protokolem o odběru
vzorku, je fakticky jediným způsobem, jímž bylo možné zaznamenat průběh kontroly. Žalovaná
zdůrazňuje, že odběry vzorků jsou prováděny kvalifikovanými inspektory vždy do nových
a nepoužitých nádob splňujících stanovené parametry. Dále uvádí, že Česká obchodní inspekce
je oprávněna provádět odběry vzorků i bez účasti kontrolované osoby, a domnívá se, že kontrolní
protokol je třeba ve věci považovat za řádný podklad pro rozhodnutí. Co se týká namítaného
zásahu do procesních práv stěžovatele z důvodu nevyhovění jeho návrhu na provedení důkazu
výslechem svědka (pracovníka stěžovatele, který kontrolní protokol podepsal), žalovaná zastává
názor, že by tento výslech neodůvodnil jiný závěr, než jaký z kontrolního protokolu vyplynul.
Rovněž požadavek stěžovatele na vyhotovení konečného protokolu o výsledcích kontroly nelze
považovat za důvodný, neboť nemá oporu v právních předpisech. Pokud jde o stěžovatelem
zmiňovaný požadavek odbornosti dle §56 správního řádu, ten považuje žalovaná u Ústavu paliv
a maziv, a.s., za naplněný z důvodu jeho akreditace; stěžovateli přitom nic nebránilo v tom,
aby opatřil vlastní odborné posouzení odebraného vzorku u jiného akreditovaného subjektu.
K námitce podjatosti Ústavu žalovaná uvedla, že takovou možnost odmítá, ponechává nicméně
její posouzení na úvaze soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
S ohledem na způsob, jakým jsou v dané věci formulovány jednotlivé kasační námitky,
je nutno nejprve připomenout, že řízení ve správním soudnictví je ovládáno disposiční zásadou,
což platí i o řízení o kasační stížnosti. S výjimkami uvedenými v ustanovení §109 odst. 4, větě
za středníkem s. ř. s., je tak Nejvyšší správní soud vázán důvody tvrzené nezákonnosti,
uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.), a proto preciznost
ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry
předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 - 108, nebo ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54;
všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Rozsudek
krajského soudu (zde městského) je tak přezkoumáván v intencích žalobních námitek, se zřetelem
k důvodům obsaženým v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 31. 5. 2004, č. j. 3 Azs 43/2003 - 48 judikoval, že „[k]asační stížnost jako mimořádný opravný
prostředek je podle ustanovení §103 s. ř. s. koncipována na principu nutného konkrétního tvrzení stěžovatele,
v čem krajský soud, který jeho věc projednával a rozhodl, ve svém rozhodnutí pochybil. (…) V kasační stížnosti
(…) je především třeba, aby stěžovatel uvedl, v čem nezákonnost rozhodnutí soudu spatřuje. Omezí-li se však
stěžovatel v kasační stížnosti pouze na výtky směřující proti rozhodnutí správního orgánu, aniž by jakkoli
zpochybnil rozhodnutí soudu (…) a argumentačně podložil, v čem nezákonnost rozhodnutí soudu spočívá, nelze
než konstatovat nedůvodnost takové kasační stížnosti, neboť výtky v ní obsažené jdou mimo rámec rozhodnutí
soudu.“ (obdobně srov. například rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 Afs 53/2005 - 59). Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému
rozhodnutí krajského soudu (§102 s. ř. s.) a důvody, které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tedy
musí upínat právě k tomuto rozhodnutí.
V posuzované věci stěžovatel sice uvádí, že má za to, že jeho žalobní námitky byly
důvodné, fakticky však v kasační stížnosti jen převážně opakuje svou žalobní argumentaci,
rozporující procesní postup správních orgánů. U jednotlivých výhrad pak jen velmi obecně
konstatuje, že s názory soudu, vyjádřenými v odůvodnění napadeného rozsudku k jednotlivým
bodům žaloby, nesouhlasí, neboť je považuje za nesprávné či rozporné se zákonem. Převážně
tedy nepředkládá konkurující argumentaci k jednotlivým závěrům městského soudu, a to přesto,
že byly formulovány přezkoumatelným způsobem a bylo tak možné s nimi věcně polemizovat.
Z hlediska rozsahu přezkumu se proto zdejší soud může vyjádřit prakticky jen k první kasační
námitce a k námitce posouzení objektivity Ústavu paliv a maziv, a.s., při provádění zkušebních
analýz odebraných vzorků pohonných hmot a jejich vyhodnocení.
První kasační námitka stěžovatele spočívá ve výhradách k procesnímu postupu správního
orgánu I. stupně, který měl stěžovateli upřít právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §36 odst. 3 správního řádu k jeho podkladům, v důsledku čehož měla být porušena
zásada dvojinstančnosti řízení.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné vyjádřit se nejprve ke vztahu kontrolních zjištění
vyplývajících z kontroly provedené dle zákona o státní kontrole a skutkových podkladů sloužících
správním orgánům pro jejich rozhodování, odůvodňují-li kontrolní zjištění zahájení řízení
o uložení sankce.
Není pochyb o tom, že smyslem kontroly prováděné dle zákona o státní kontrole bylo
zjištění skutečného stavu věci (viz §12 odst. 1 věta první zákona o státní kontrole), přičemž takto
zjištěné skutečnosti mohly sloužit jako podklady pro případně vedená správní řízení, včetně řízení
o uložení správní sankce (srov. zejména §18 odst. 4 a §22 citovaného zákona). O výsledcích
kontroly (kontrolních zjištěních) byl vyhotovován kontrolní protokol [viz §12 odst. 2 písm. e)
a §15 zákona], se kterým musela být kontrolovaná osoba seznámena (§16 zákona).
Proti kontrolnímu protokolu mohla kontrolovaná osoba uplatnit písemné a zdůvodněné námitky,
a to ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s protokolem, nestanovil-li kontrolní pracovník lhůtu
delší (§17 zákona). Na základě §18 zákona byly takové uplatněné výhrady projednány v řízení
o námitkách kontrolované osoby, anebo (namísto uvedeného postupu) mohl kontrolní pracovník
či vedoucí kontrolního orgánu rozhodnout, že se námitky vyřídí až v rámci navazujícího
správního řízení o uložení sankce nebo opatření (§18 odst. 4 zákona). Z uvedeného vyplývá,
že výhrady kontrolovaných osob k postupu pracovníků České obchodní inspekce při provádění
kontroly nemusely být nutně projednány v rámci námitkového řízení, v němž by o nich bylo
samostatně rozhodováno (vyjma případů, kdy hodlá správní orgán na základě těchto zjištění
postupovat dle ustanovení §150 správního řádu).
Jak již dříve judikoval Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 15. 10. 2015,
č. j. 3 As 70/2014 - 55) samotná kontrola, respektive výstupy z ní (§15 zákona o státní kontrole),
ještě nikterak nezasahují do sféry subjektivních práv kontrolovaného subjektu; k takovému
zásahu může dojít až v případě, kdy bude následně zahájeno správní řízení a v něm vydáno
rozhodnutí (přiměřeně srov. právní názor vyslovený v rozsudku zdejšího soudu
ze dne 19. 6. 2008, č. j. 9 As 83/2007 – 120). Současně platí, že i když výsledky kontroly mají být
podkladem pro zahájení správního řízení a jedním z důkazů pro vydání rozhodnutí, samy o sobě
nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním
řádem v rámci následně vedeného správního řízení (viz rozsudek zdejšího soudu
ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80). Jinými slovy, protokol o výsledcích kontroly je sice
obvykle podstatným zdrojem pro zjištění skutkového stavu věci ve správním řízení, jde však
pouze o jeden ze skutkových podkladů pro rozhodování, kde není vyloučeno i provedení dalších
důkazů; všechny opatřené podklady jsou pak ve správním řízení standardně hodnoceny
na principu volného hodnocení důkazů (§50 odst. 4 správního řádu).
Je tedy nutné posoudit, zda v nyní posuzované věci dostal stěžovatel ve správním řízení
(vedeném dle správního řádu) plnou příležitost uplatnit své výhrady a námitky proti procesnímu
postupu České obchodní inspekce při zjišťování skutkového stavu věci, a to za situace, kdy
správní orgány z výsledků této kontroly vycházely.
Není sporu o tom, že správní orgán I. stupně stěžovateli zaslal usnesení ze dne 7. 7. 2009,
č. j. ČOI 2578/2009/2000/R005/PHM/Bö, kterým mu v souladu s §36 odst. 3 správního řádu
dal možnost vyjádřit se ve stanovené lhůtě k podkladům rozhodnutí (kontrolní protokol
ze dne 29. 9. 2008, protokol o odběru vzorků pohonných hmot č. 21/549/08 ze dne 29. 9. 2008,
zkušební protokol č. 61882). Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu,
že ačkoliv mělo být podle §34 odst. 2 správního řádu uvedené usnesení doručováno zástupkyni
stěžovatele, která jej zastupovala na základě plné moci ze dne 12. 2. 2009 (k tomu přiměřeně srov.
například nález Ústavního soudu ze dne 24. 6. 2014, sp. zn. II. ÚS 3528/13; rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), samotný fakt, že bylo doručeno pouze
stěžovateli, ještě nezakládá a priori nezákonnost procesního postupu, pro kterou by bylo vždy
nutno následně vydané rozhodnutí zrušit. V daném případě byla totiž zástupkyně stěžovatele
prokazatelně seznámena s obsahem uvedeného rozhodnutí, neboť se na základě této výzvy
k podkladům rozhodnutí vyjádřila (materiální funkce doručování byla splněna).
Zdejší soud se však s městským soudem rozchází v názoru na důsledky navazujícího
pochybení správního orgánu I. stupně, který ve věci rozhodl, aniž by reálně umožnil stěžovateli
využít jeho procesního oprávnění, vyplývajícího z ustanovení §36 odst. 3 správního řádu.
Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za potřebné uvést, že usnesení ze dne 7. 7. 2009
bylo sice doručeno stěžovateli dne 9. 7. 2009, a desetidenní lhůta stanovená pro vyjádření by tak
marně uplynula ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí, běh této lhůty však z důvodů
výše uvedených nelze vázat na toto doručení, ale je nutné jej odvíjet od okamžiku, kdy se s touto
výzvou seznámila zástupkyně stěžovatele. Jelikož okamžik tohoto seznámení není možné
v důsledku vadného procesního postupu správního orgánu I. stupně bezpečně určit, je nutno
vycházet z premisy, že vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí bylo učiněno ještě v rámci
otevřené lhůty, v důsledku čehož bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno, aniž by byla zachována
práva stěžovatele plynoucí z ustanovení §36 odst. 3 správního řádu. Městský soud sice správně
dovodil, že prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno „předčasně“, nevysvětlil však, jak k tomuto
závěru dospěl; z popsaných důvodů však lze tento jeho dílčí závěr plně aprobovat.
Městský soud s tímto procesním pochybením nespojoval nezákonnost následně
vydaných správních rozhodnutí s odkazem na princip dvojinstančnosti správního řízení, neboť
naznal, že předmětný procesní deficit mohl být plně zhojen v řízení před odvolacím orgánem.
S tímto názorem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Je sice pravdou, že podle ustálené judikatury
zdejšího soudu (například usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, či rozsudky ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80,
ze dne 26. 3. 2008, č. j. 9 As 64/2007 - 98, a ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012 - 66) tvoří
rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně z hlediska soudního přezkumu jeden celek a případné
nedostatky prvostupňového řízení proto mohou být napraveny až řízení odvolacím
(zásada jednotnosti správního řízení), takovým postupem odvolacího orgánu nicméně nesmí
dotčena zásada dvoustupňovosti (dvojinstančnosti) správního řízení, v důsledku čehož by
stěžovatel byl „zkrácen o jednu instanci“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 – 47).
Dvojinstančností řízení se podrobně zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 14. dubna 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, publikovaném pod č. 1865/2009 Sb.
NSS. Na půdorysu daňového řízení konstatoval, že „[z]ákladem nalézání skutkového stavu (…) je vždy
řízení před orgánem prvostupňovým. Je to také daňový subjekt, jehož aktivita a předložené doklady určují, jakým
způsobem bude daň stanovena. Řízení před odvolacím orgánem je pak řízením jen odstraňujícím vady, jichž
se správce daně prvního stupně dopustil (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006,
č. j. 2 Afs 111/2005 - 74, zveřejněn pod č. 1302/07 Sb. NSS). Je tak vyloučeno, aby uspěl v odvolacím řízení
daňový subjekt, který před správcem daně prvního stupně zůstal nečinným s tím, že s důkazy vyčká řízení
odvolacího (…). Odvolací řízení je cestou k odstranění vad, jichž se dopustil správce daně prvního stupně, nelze
do něj záměrně přenášet nalézací řízení.“ Uvedené závěry lze nepochybně vztáhnout i na správní řízení
vedená v procesním režimu správního řádu, neboť rozsah přezkumu skutkových zjištění
prvoinstančního orgánu byl v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (ze kterého
vycházela zmiňovaná judikatura) principiálně shodný se stávající úpravou správního řádu.
Je tedy zřejmé, že porušení povinnosti vyplývající pro správní orgán I. stupně
z ustanovení §36 odst. 3 správního řádu zásadně představuje vadu řízení, která má vliv
na zákonnost následně vydaného rozhodnutí; není nicméně vyloučeno, že v konkrétním případě
tato vada řízení nemusí dosáhnout intenzity, která by ke zrušení napadeného rozhodnutí musela
nutně vést (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2010,
č. j. 5 As 60/2009 - 163). Nejvyšší správní soud se proto zabýval i tímto aspektem věci.
Účelem ustanovení §36 odst. 3 správního řádu je poskytnout účastníkům řízení možnost
vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí a je jím pro ně vytvářen prostor činit vlastní procesní
návrhy v zájmu zajištění spolehlivého zjištění stavu věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 4 As 165/2013 – 50). Za situace, kdy účastník správního řízení
existenci této vady v odvolání neuplatní, případně na ní poukáže, aniž by však konkretizoval,
v jakém směru považuje skutková zjištění správního orgánu I. stupně za nedostatečná (například
konkrétními návrhy na doplnění dokazování, námitkou nepoužitelnosti některého důkazu,
rozdílnou interpretací jeho obsahu, apod.), nepůjde zpravidla o vadu řízení, která by musela vést
odvolací orgán ke zrušení prvoinstančního rozhodnutí (§89 odst. 2 věta první správního řádu)
a bez dalšího nezakládá ani nezákonnost konečného správního rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. O takový případ však v nyní posuzované věci nešlo, neboť stěžovatel od počátku namítal
rozpor obsahu listinných podkladů se skutečností a navrhoval k prokázání těchto svých tvrzení
provedení konkrétních důkazů. Tyto řádně uplatněné výhrady, týkající se skutkového stavu věci,
nebyly předmětem nalézacího řízení vedeného správním orgánem I. stupně, ale jejich
vyhodnocení bylo fakticky přeneseno až do řízení odvolacího, v důsledku čehož byla stěžovateli
odňata jedna instance jejich posouzení, s důsledky výše popsanými.
Za této situace proto nemůže obstát závěr městského soudu, že předmětná vada řízení
neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného; tento jeho závěr je ostatně vnitřně rozporný
s výslovným označením prvoinstančního rozhodnutí jako nepřezkoumatelného (viz str. 5
napadeného rozsudku). První kasační námitka je tedy důvodná.
Druhou projednatelnou kasační námitkou je tvrzení stěžovatele o neobjektivitě Ústavu
paliv a maziv, a.s., jakožto osoby akreditované k provádění zkušebních analýz odebraných vzorků
pohonných hmot a jejich vyhodnocení. Stěžovatel upozorňuje, že se žalovaný touto námitkou,
která byla uplatněna mj. i v odvolacím řízení, nezabýval, nicméně městský soud napadené správní
rozhodnutí nezrušil s argumentací o její zjevné nedůvodnosti. Stěžovatel má za to, že městský
soud není oprávněn nahrazovat činnost správních orgánů a jelikož tak v dotčeném případě učinil,
jde o další důvod nezákonnosti jeho rozsudku.
I v případě této kasační námitky lze dát stěžovateli za pravdu, neboť správnímu soudu
vskutku nepřísluší „dotvářet“ správní rozhodnutí a nahrazovat tak činnost správního orgánu.
Za situace, kdy nešlo o argument prima vista bezpředmětný (nevztahující se k nosným důvodům
správních rozhodnutí či zjevně nesmyslný), o čemž svědčí i fakt, že městský soud věcně vyvracel
jeho důvodnost, mělo být rozhodnutí žalovaného zrušeno a žalovaný měl být zavázán, aby tento
argument vypořádal.
Zbývá dodat, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnost ještě další, dostatečně
konkretizovanou, námitku, kdy tvrdí, že časy uvedené v kontrolních protokolech, na nichž soud
zčásti staví své úvahy, neodpovídají skutečnosti (což by bylo prokázáno výslechem svědků, byl-li
by návrh tohoto důkazu správními orgány akceptován). Touto námitkou se ovšem Nejvyšší
správní soud nemohl věcně zabývat, neboť stěžovatel ji neuplatnil v řízení před městským
soudem, přestože tak učinit mohl. Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. totiž není kasační
stížnost přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož
rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Je přitom evidentní, že taková námitka v žalobě
uplatněna nebyla, přičemž stěžovateli v tom nic nebránilo (přestože stěžovatel reaguje
na odůvodnění rozsudku městského soudu, správnost časových údajů mohl nepochybně
rozporovat již dříve, neboť jde zjevně o součást jeho argumentace zpochybňující použitelnost
kontrolních protokolů jako celku).
S ohledem na konstatovanou důvodnost některých bodů kasační stížnosti Nejvyššímu
správnímu soudu nezbylo, než rozsudek Městského soudu v Praze pro nesprávné právní
hodnocení věci zrušit (§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.). Jelikož současně dospěl
k závěru, že předcházející správní řízení bylo zatíženo těžkou procesní vadou, zatěžující
nezákonností již prvoinstanční správní rozhodnutí, rozhodl také o zrušení správních rozhodnutí
obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., §78 odst. 3
s. ř. s.]. Jde o postup reflektující princip ekonomie řízení, neboť byl-li by zrušen pouze napadený
rozsudek, neměl by městský soud jinou možnost, než přenést závazný právní názor zdejšího
soudu do svého nového rozsudku a správní rozhodnutí zrušit.
Za přiměřeného použití §78 odst. 5 s. ř. s. jsou správní orgány vázány právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku, a to pokud jde o povinnost správního orgánu I. stupně
(případně též žalovaného) řádně vypořádat námitky stěžovatele, uplatněné v jeho podání
ze dne 23. 7. 2009, jehož součástí jsou i výhrady stěžovatele k nestrannosti Ústavu paliv a maziv,
a. s., coby osoby provádějící rozbor a vyhodnocení výsledků odebraných vzorků.
Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
i o náhradě nákladů celého soudního řízení. O náhradě nákladů bylo rozhodováno ve smyslu
ustanovení §60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu,
že žalovaná byla v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení
jí nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – stěžovatele, jeho náklady jsou tvořeny
především částkou 7.000 Kč za zaplacené soudní poplatky (2.000 Kč za žalobu, 5.000 Kč
za kasační stížnost) a dále částkou 7.300 Kč za 2 úkony právní služby jeho zástupce
(převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby) podle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění zákona č. 276/2006 Sb. (kdy za jeden úkon příslušela částka 2.100 Kč)
– viz §7 bod. 5 a §9 odst. 3 písm. f) advokátního tarifu, a za jeden úkon právní služby (podání
kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu ve znění zákona č. 120/2014 Sb.
(kdy za tento úkon přísluší částka 3.100 Kč) - viz §7 bod 5. a §9 odst. 4 písm. d) advokátního
tarifu. Přiznána byla též náhrada hotových výdajů zástupce, která činí dle §13 odst. 3
advokátního tarifu ve všech případech 300 Kč za jeden úkon. Celkem tak náklady zastoupení
tvoří částka 8.200 Kč. Zástupce stěžovatele doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty.
Podle §57 odst. 2 s. ř. s. platí, že je-li zástupcem účastníka advokát, který je plátcem daně, patří
k nákladům řízení rovněž částka, která odpovídá příslušné sazbě daně, vypočtená z odměny za zastupování a z
náhrad určených podle §35 odst. 2 věty druhé. Náklady řízení za zastoupení včetně daně tedy činí
9.922 Kč; včetně nákladů na soudní poplatky jde celkem o částku 16.922 Kč. Tuto částku
je žalovaná povinna zaplatit stěžovateli do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho
zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. března 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu