ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.223.2019:52
sp. zn. 3 As 223/2019 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
BONVER WIN, a. s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, zastoupená JUDr. Stanislavem
Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 18/2015 – 124,
takto:
I. V řízení se p o k raču je .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 18/2015 – 124,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 15. 5. 2019,
č. j. 8 Af 18/2015 – 124, byla zamítnuta žaloba, kterou žalobkyně podala proti rozhodnutí
ministra financí ze dne 28. 1. 2015, č. j. MF-44031/2014/34/2901-RK. Posledně uvedeným
rozhodnutím ministr financí zamítl rozklad žalobkyně podaný proti rozhodnutí Ministerstva
financí ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF-85298/2012/34-7, kterým byla žalobkyni podle §43 odst. 1
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2016
(dále jen „zákon o loteriích“), zrušena povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry blíže
specifikovaná ve výrocích I. až III. prvostupňového rozhodnutí, a to na adrese Štefánikova 71/4,
Brno. Ministerstvo financí takto rozhodlo, neboť dospělo k závěru, že provozování loterijních
terminálů je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014,
o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného
pořádku (dále jen „vyhláška města Brna“ či „OZV“).
[2] Městský soud předně dospěl k závěru, že nedošlo k zásahu do práv žalobkyně v důsledku
změny předmětu správního řízení, a dále, že nebylo porušeno její právo vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí, protože měla možnost se s těmito podklady seznámit, podáním ze dne 18. 3. 2014
se k nim vyjádřila a v rozkladovém řízení využila práva nahlížet do spisu. V řízení o rozkladu
žalovaný nedoplňoval skutková zjištění a neprováděl nové důkazy. Podle městského soudu
se napadené rozhodnutí opírá o řádně zjištěný skutkový stav, obsahuje dostatečnou argumentaci
k relevantním námitkám žalobkyně, a je tudíž přezkoumatelné. Správní orgány rozhodovaly toliko
na základě OZV a listin, které žalovaný vydal dříve (povolení k provozování loterií). Městský
soud k namítaným procesním vadám ve správním řízení závěrem konstatoval, že ke zjištění
skutkového stavu nebylo nezbytné provádět důkazy navrhované žalobkyní a nařizovat k jejich
provedení ústní jednání.
[3] S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015,
č. j. 6 As 285/2014 – 32, a judikaturu Ústavního soudu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 a II. ÚS 2335/12), dále městský
soud neshledal důvodnou námitku, že zrušení vydaných rozhodnutí postupem podle
§43 odst. 1 zákona o loteriích je porušením ústavních principů a že uvedené ustanovení nelze
aplikovat pro jeho obecnost. Nepřisvědčil přitom tvrzení žalobkyně, že nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 6/2013, kterým došlo ke zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. (jednalo
se o jedno z přechodných ustanovení novely zákona o loteriích – pozn. Nejvyššího
správního soudu), ani vydání nebo existenci OZV, nelze považovat za okolnosti ve smyslu
§43 odst. 1 zákona o loteriích. Městský soud k tomu uvedl, že žalovaný je povinen zahájit řízení
podle citovaného ustanovení zákona o loteriích v případě, že se povolení k provozu
interaktivního videoloterijního terminálu (dále jen „IVT“) na určitém místě dostane do kolize
s obecně závaznou vyhláškou, přičemž nutným následkem takové kolize je zrušení dříve
vydaných povolení. K tomu v projednávané věci došlo v důsledku přijetí vyhlášky města Brna.
Soud taktéž vyhodnotil jako nedůvodné námitky porušení vlastnického práva žalobkyně
a ochrany legitimního očekávání, k čemuž v rozsudku opakovaně dodal, že „[s]tatutární město Brno
bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle §2 e),
l), n) loterního zákona i v rozsahu jejich úplného zákazu v Městské části Brno – Královo pole. Toto oprávnění
vyplývá z čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy (…).“
[4] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, že použití a vynutitelnost novely zákona
o loteriích (zákon č. 300/2011 Sb.) a vyhlášky města Brna jsou vyloučeny, protože při jejich
přijímání nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu
a Rady č. 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem
a technických předpisů (dále jen „notifikační směrnice“). Vyhláška města Brna podle městského
soudu nespadá do kategorií předpisů, které podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále
jen „SDEU“) představují technické předpisy, a notifikace proto nebylo potřeba. Tento závěr
přitom byl potvrzen již v dřívějších rozhodnutích správních soudů.
[5] Dále dospěl k závěru, že žalobkyně není osobou, která by se mohla domáhat svobody
pohybu osob, zboží a služeb v rámci Evropské unie, neboť regulace loterií a sázek není upravena
v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje
pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela provádět. Oblast
hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem,
který by prováděl právo EU. Žalobkyně je českou právnickou osobou, která nabízí služby
na území ČR. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou,
která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických
svobod zaručených unijním právem, avšak podle městského soudu „[z]pravidla pouze v rozsahu,
v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (zde městský soud odkázal
na rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01, bod 39, a Garkalns, C-470/11, bod 21).
Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby
v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí,
že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském
státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Městský soud se v této souvislosti
dále nezabýval argumentací žalobkyně, podle níž část klientů, kteří prostory se sázkovými
zařízeními navštěvovali, byli příslušníci jiných členských států. Tato žalobní námitka totiž byla
podle jeho názoru uplatněna opožděně (až v doplnění žaloby adresovaném soudu po uplynutí
lhůty k podání žaloby). Ze stejného důvodu se nezabýval důkazním návrhem k prokázání tohoto
tvrzení (čestné prohlášení mandatáře žalobkyně, svědka J. L.).
[6] Městský soud rovněž neshledal důvodnou námitku, podle které dříve vydaná povolení
k provozování loterií a podobných her nebyla v rozporu s účelem stanoveným vyhláškou města
Brna. Vycházel přitom z premisy vyjádřené Ústavním soudem (viz mj. bod 42. nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 6/16, bod 29. a 43. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, či bod 46. až 48. nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 29/10) o neexistenci legitimního očekávání u provozovatelů loterií a jiných
podobných her. Dále též poukázal na již výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 As 285/2014 – 32, podle něhož lze povolení k provozování loterií a jiných podobných her
zrušit na podkladě obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz IVT,
provozování takové činnosti zakazuje. Městský soud také neshledal, že by OZV zakládala
jakoukoli diskriminaci. Podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her jsou podle jeho
názoru stanoveny na území dotčených lokalit ve vztahu ke všem subjektům stejně. Zároveň
sledují legitimní, ústavně garantovaný cíl a jsou vhodným prostředkem k odstranění
patologických následků provozování vybraného hazardu, což vylučuje i další úvahy o případné
diskriminaci. Za nedůvodné považoval také námitky, že OZV je neurčitá, v rozporu se zásadami
práva EU, a v rozporu se soutěžním právem či se zákonem. Neopodstatněná byla i námitka
žalobkyně, že neprovozovala dotčená herní zařízení v budovách či v blízkosti škol, církví, státních
orgánů apod., neboť vyhláška města Brna na daném území (městská část Brno – Královo Pole)
tuto činnost vůbec neumožňovala.
[7] Proti rozsudku městského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). V ní navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i obě jemu
předcházející správní rozhodnutí, a aby věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatelka v kasační stížnosti opětovně namítá rozpor regulace loterií a jiných
podobných her s právem EU, nezákonnost OZV a nezákonnost postupu žalovaného podle
§43 odst. 1 zákona o loteriích a při zjišťování skutkového stavu. Úvodem podotýká, že právo
obcí regulovat loterie nemůže být absolutní a dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
má být správní soud „[o]právněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec
zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně “, což ovšem
v posuzovaném případě městský soud neučinil.
[9] Městský soud podle stěžovatelky pochybil tím, že neaplikoval právo EU, které mělo
v daném případě aplikační přednost, protože ustanovení OZV a tuzemských zákonů (zejména
§43 odst. 1 zákona o loteriích, ve spojení s §50 odst. 4 téhož zákona) jsou s právem EU
v rozporu. Stěžovatelka přitom poukazuje zejména na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015,
Berlington Hungary a další, C-98/14, (dále jen „Berlington Hungary“), dle něhož musí opatření
členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splňovat
kritéria přiměřenosti vymezená v tomto rozsudku. Regulace loterií v ČR ovšem podle
stěžovatelky tato kritéria nesplňuje. Ze zákona o loteriích ve spojení s OZV nevyplývá,
že regulace v nich obsažená skutečně sleduje cíle související s ochranou spotřebitelů
před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami,
a městský soud se danou otázkou ani řádně nezabýval. Stěžovatelka má za to, že vnitrostátní
regulace loterií je nesystematická a nekoherentní, neboť umožňuje obcím postupovat
při vydávání obecně závazných vyhlášek zcela svévolně, a dále shledává rozpor vnitrostátní
regulace s principem právní jistoty a zásadou ochrany legitimního očekávání.
[10] Podle stěžovatelky je v dané věci dán unijní prvek, který byl tvrzen a důkazně doložen
již v řízení o žalobě, a dále též jeho existence vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu
č. 300/2011 Sb. a nově též z důvodové zprávy k zákonu č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách.
V této souvislosti poukazuje zejména na body 25 a 26 citovaného rozsudku SDEU ve věci
Berlington Hungary a zdůrazňuje, že část klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala
a která tyto loterie jako služby využívala, byli občané jiných členských států EU, jimž tedy
stěžovatelka poskytovala služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen
„SFEU“). Tuto skutečnost stěžovatelka městskému soudu dle svého tvrzení doložila čestným
prohlášením osoby detailně obeznámené se situací jejích provozoven, avšak městský soud
se tímto argumentem nezabýval pro jeho opožděnost. Stěžovatelka je však toho názoru,
že městský soud měl povinnost aplikovat evropské právo ex offo, tedy bez ohledu na její návrh.
Daný žalobní bod tak byl v řízení fakticky přítomen od jeho počátku, nezávisle
na tom, že výslovně jej stěžovatelka formulovala až v doplnění žaloby.
[11] Stěžovatelka dále namítá, že měl městský soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit,
zda je předmětná OZV v souladu se zákonem. Stěžovatelka přitom znovu odkazuje na výše
citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud podotkl, že správní soud je oprávněn
obecně závaznou vyhlášku neaplikovat, a dále uvedl, že „[n]evyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst
z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před
soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Závěr, který v tomto směru městský
soud učinil, je podle stěžovatelky nesprávný. V soudním spise ostatně není žádné vyjádření
statutárního města Brna k jeho OZV založeno, městský soud si takové vyjádření podle textu
rozsudku ani nevyžádal.
[12] Nezákonnost OZV pak spočívá především v tom, že OZV nebyla notifikována Evropské
komisi jako technický předpis podle notifikační směrnice, což má za následek její
neaplikovatelnost (viz rozsudek SDEU ze dne 30. 4. 1996, CIA Security International SA,
C-194/94). Vadu OZV mající za následek její nezákonnost stěžovatelka spatřuje rovněž v její
diskriminační povaze a nedostatečném odůvodnění, které neobjasňuje, proč bylo přistoupeno
k rozdílné regulaci jednotlivých typů loterií. OZV podle ní navíc odporuje základním principům
práva EU, neboť neobsahuje přechodné ustanovení vztahující se na provoz IVT, případně
systém přiměřených náhrad.
[13] Stěžovatelka dále spatřuje nezákonnost postupu žalovaného podle §43 odst. 1 zákona
o loteriích, neboť zrušením vydaných povolení došlo k porušení práva EU a ústavních principů,
konkrétně právní jistoty a zásady legitimního očekávání. Toto zrušení představuje nepřípustný
retroaktivní zásah do její právní sféry. Stěžovatelka zejména zpochybňuje závěr žalovaného
a městského soudu, podle něhož jí legitimní očekávání nevzniklo. Tento závěr se sice opírá
o nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, avšak odporuje skutkovým zjištěním a je v rozporu
s principy právního státu. Stěžovatelce legitimní očekávání fakticky vzniklo, a to z mnoha
důvodů, které blíže v kasační stížnosti vyjmenovává.
[14] Žalovaný podle stěžovatelky pochybil také tím, že spojil oznámení o zahájení řízení
s dalšími úkony, a to s výzvou podle §36 odst. 1 správního řádu k navržení důkazů, vyjádření
a k jiným úkonům, dále s výzvou podle §36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se ke všem
podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně také s výzvou obci podle §136 odst. 3 správního
řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. Uvedeným postupem bylo stěžovatelce
odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání
rozhodnutí a možnost případně spis doplnit. V této souvislosti odkazuje na rozsudky Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008 – 55, Krajského soudu v Ústí
nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 22. 3. 2011, č. j. 59 A 87/2010 – 43, a Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002 – 41.
[15] Stěžovatelka v rámci kasační stížnosti taktéž navrhuje položení dalších předběžných
otázek SDEU, a to nad rámec předběžných otázek již položených usnesením Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 – 61. V případě, že se zdejší soud
s položením dalších předběžných otázek neztotožní, navrhuje stěžovatelka, aby alespoň vyčkal
s rozhodnutím na závěry, které SDEU vysloví k otázkám předloženým v rámci řízení vedeného
pod sp. zn. 5 As 177/2016.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje její zamítnutí. Předně souhlasí
s posouzením věci ze strany městského soudu, jehož rozhodnutí považuje za řádně a podrobně
odůvodněné. Unijní prvek není podle jeho názoru ve věci dán. K tomu podotýká, že v žalobě
je toliko obecný odkaz na nutnost aplikace unijního práva, který byl konkretizován až v doplnění
žaloby ze dne 14. 12. 2015, tudíž není možné se touto otázkou zabývat v rámci soudního
přezkumu. Podle žalovaného nelze na projednávanou věc plně vztáhnout ani rozsudek ve věci
Berlington Hungary, protože oba případy se liší, a stejně tak ani další stěžovatelkou odkazovanou
judikaturu SDEU. Žalovaný také poukazuje na charakter stěžovatelkou poskytované služby,
jejíž čerpání bylo ukončeno nejpozději opuštěním budovy její provozovny, nebylo tak přenášeno
na území jiného členského státu EU. Co se týče zahraniční klientely, pro podřazení služby
pod čl. 56 SFEU je podle žalovaného nutno zvolit nějaké objektivní kritérium, třeba zacílení
činnosti provozovatele. Pominout nelze ani možnost volby způsobu poskytování služeb, přičemž
stěžovatelka zvolila způsob, který cílí především na tuzemskou klientelu. Dovození unijního
prvku je nadto v projednávané věci pouze akademickou otázkou bez reálného vlivu na výsledek
řízení, protože při aplikaci čl. 56 SFEU by stejně bylo nutné zohlednit i další skutečnosti,
které by omezení volného pohybu služeb umožnily (například ochranu veřejného pořádku).
[17] K argumentu stěžovatelky, že česká právní úprava nesplňuje požadavky evropského
práva, žalovaný uvedl, že mu toto nepříslušní hodnotit. Nicméně má za to, že tato právní úprava
je plně v souladu s těmito požadavky. Ani absence stanovení přechodného období nelze podle
něj a priori vnímat tak, že přechodné období neexistuje. Je totiž nutno brát v potaz zdlouhavý
legislativní proces, který umožňuje seznámení se s chystanými změnami, a také to, že OZV neruší
vydaná povolení automaticky, ale k tomu dochází teprve až na podkladě správního
řízení, které trvá nějakou dobu (někdy až dva roky). Jinými slovy, stěžovatelka měla několik let
na to, aby se na změnu či zrušení povolení připravila. K námitce týkající se svévolné právní
regulace ze strany obcí žalovaný uvedl, že se jedná o projev práva na samosprávu. Nadto existuje
institut kontroly obecně závazných vyhlášek obcí prostřednictvím Ministerstva vnitra. Požadavek
stěžovatelky na stanovení přesných pravidel pro normotvorbu obcí v oblasti regulace hazardu
je podle žalovaného nereálný, a ve svém důsledku by vedl k popření samosprávné působnosti
obcí a nepřípustné ingerenci státu do jejich práva na samosprávu. Co se týče údajných vad
vyhlášky města Brna, žalovaný připomíná, že byl a předmětem kontroly ze strany Ministerstva
vnitra, které ji shledalo v souladu se zákonem. K argumentaci o nedostatku notifikace
pak dodává, že i podle jeho názoru předmětná OZV notifikaci nepodléhá.
[18] Ke stěžovatelkou tvrzené nezákonnosti postupu podle §43 zákona o loteriích dále
připomíná nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, podle něhož není takový postup
protiústavní ani nezákonný. Nemůže vést ani k porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
Závěrem žalovaný dodává, že ve správním řízení nedošlo ani k porušení procesních práv
stěžovatelky, neboť se mohla s podklady pro vydání rozhodnutí seznámit, vyjádřit se k nim
a navrhnout ke svým tvrzením odpovídající důkazy. Nakonec uvádí, že podání dalších
předběžných otázek k SDEU není v nynějším sporu s ohledem na absenci unijního prvku
namístě.
[19] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 29. 7. 2020,
č. j. 3 As 223/2019 – 49, přerušil, a to s odkazem na předložení předběžných otázek rozšířeným
senátem Nejvyššího správního soudu Soudnímu dvoru EU (viz též odstavec [15] výše). Závěry,
které ve vztahu k těmto otázkám měl vyslovit SDEU, byly totiž významné pro posouzení
projednávaného případu.
[20] Jelikož SDEU vydal dne 3. 12. 2020 rozsudek ve věci BONVER WIN, a. s. v. Ministerstvo
financí ČR, C-311/19 (dále jen „věc BONVER WIN“), v němž tyto otázky zodpověděl, bylo
výrokem I. tohoto rozsudku rozhodnuto tak, že se v řízení pokračuje.
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Po posouzení věci přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
[22] Jednou ze stěžejních námitek kasační stížnosti je stěžovatelkou tvrzený rozpor použité
právní úpravy s čl. 56 SFEU z důvodu omezení přeshraničního pohybu služeb, neboť část
klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli
občané jiných členských států EU. Těmto klientům tedy stěžovatelka podle svého přesvědčení
poskytovala služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Městský soud této námitce nepřisvědčil, neboť měl
za to, že stěžovatelka v žalobě netvrdila, že by byla osobou využívající svobody pohybu osob,
zboží a služeb, a ani on tuto skutečnost v jejím případě neshledal. K tvrzením stěžovatelky,
že část jejích klientů tvořili příslušníci jiných členských států a k jejímu návrhu na prokázání
tohoto tvrzení čestným prohlášením svědka, pak městský soud nepřihlédl, neboť dospěl k závěru,
že tato žalobní námitka byla uplatněna opožděně. Uvedené závěry městského soudu však podle
názoru Nejvyššího správního soudu neobstojí.
[23] Stěžovatelka v žalobě v rámci bodu VII. včas uplatnila argumentaci týkající se rozporu
regulace loterií a OZV s právem EU a z toho plynoucí přednostní aplikace práva EU. Tento
rozpor přitom odůvodnila absencí transparentnosti regulace, odůvodnění její přiměřenosti
a přechodného období, přičemž vycházela zejména z judikatury SDEU týkající se omezení
volného pohybu služeb. Výslovně pak uvedla, že tato regulace „[n]edovoleně omezuje volný pohyb
služeb v EU způsobem, který je způsobilý přivodit subjektům na trhu (žalobci) újmu.“ Podle názoru
Nejvyššího správního soudu v prvé řadě nelze dospět k závěru, že stěžovatelka v žalobě netvrdila,
že by byla osobou využívající svobody pohybu osob, zboží a služeb v rámci EU. Stěžovatelka
tuto skutečnost sice výslovně neuvedla, nicméně z její argumentace je jednoznačně patrné,
že se za takovou osobu považuje, protože v opačném případě by její argumentace omezováním
svobody pohybu osob, zboží a služeb v EU, pozbývala ve vztahu k projednávané věci
jakéhokoliv smyslu.
[24] V žalobě naznačenou argumentaci týkající se rozporu regulace loterií a OZV s právem
EU stěžovatelka následně rozhojnila v podání ze dne 14. 12. 2015, městskému soudu
doručenému dne 15. 12. 2015 (tedy až po uplynutí lhůty k uplatnění žalobních bodů ve smyslu
§71 odst. 2, věty třetí s. ř. s.), a to v reakci na výše zmiňovaný rozsudek SDEU ve věci Berlington
Hungary, jenž byl vydán dne 11. 6. 2015 – tedy po podání žaloby ze dne 19. 3. 2015. V tomto
podání stěžovatelka zcela konkrétně a prima facie i plausibilně tvrdila existenci tzv. „unijního
prvku“ ve své věci (část její klientely údajně tvoří zahraniční občané EU – viz část III. doplnění
žaloby ze dne 14. 12. 2015 nadepsaná jako „Existence unijního prvku“), jak s tímto pojmem pracuje
tato judikatura. K prokázání unijního prvku dále přiložila čestné prohlášení jednoho svědka, který
se měl v rámci své profese pravidelně stýkat s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových
zařízení a navštěvovat osobně jednotlivé prostory provozoven stěžovatelky, a který v rámci své
činnosti údajně zjistil, že část klientely těchto zařízení byli zahraniční občané EU. Nejvyšší
správní soud je přitom toho názoru, že tuto argumentaci obsaženou v doplnění žaloby ze dne
14. 12. 2015 nelze považovat za opožděně uplatněný žalobní bod. Jedná se totiž o zpřesnění včas
uplatněné klíčové žalobní námitky týkající se rozporu regulace loterií a OZV s právem EU.
Jak bylo uvedeno výše, stěžovatelka v žalobě zjevně vycházela z předpokladu (tvrdila),
že je osobou využívající svobody pohybu osob, zboží a služeb. Ve světle závěrů uvedených
v relevantní judikatuře SDEU, vydané až po podání žaloby stěžovatelky, pak v dalším podání
uplatnila konkrétní právní argumentaci z oblasti práva EU vztahující se k tomuto tvrzení.
[25] Lze tedy uzavřít, že městský soud byl povinen zabývat se argumentací, podle které část
klientely, která prostory se sázkovými zařízeními stěžovatelky navštěvovala, byli příslušníci jiných
členských států EU. Městský soud tak měl učinit bez ohledu na to, že tato námitka byla uplatněna
v doplnění správní žaloby ze dne 14. 12. 2015, a stejně tak se měl vypořádat i s důkazním
návrhem, který stěžovatelka označila na podporu dané argumentace. Z tohoto důvodu je proto
třeba napadený rozsudek zrušit a vrátit věc městskému soudu k dalšímu řízení. K tomu je namístě
dále upozornit na skutečnost, že dotčenou právní otázku bude třeba posuzovat ve světle
nedávného rozsudku ve věci BONVER WIN, který byl SDEU vydán na podkladě předložení
předběžných otázek rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v jiné věci stěžovatelky
(viz odstavec [20] výše), a dále také s přihlédnutím k rozhodnutím Nejvyššího správního
soudu na tento rozsudek SDEU navazujícím (viz zejména rozsudek ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 325/2016 – 46, či ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 – 51; všechna zde citovaná
rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[26] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že mu výše popsané pochybení městského soudu
nebrání v posouzení ostatních kasačních námitek stěžovatelky. Proto se níže zabýval i jimi.
[27] Část z dalších námitek stěžovatelky byla podrobně vypořádána již ve výše citovaném
rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 325/2016 – 46. Jedná se zejména o námitku
nedodržení řádného notifikačního procesu při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. jako technického
předpisu ve smyslu notifikační směrnice, ve vztahu k níž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že bez ohledu na osud zákona č. 300/2011 Sb. by loterijní vyhláška (zde vyhláška města Brna)
obstála i na základě §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) – dále jen
„zákon o obcích“, přičemž skutečnost, že zákon o loteriích v určitých svých částech je technickým
předpisem, neznamená, že musí být takto posuzován jako celek. Právní úprava toho,
zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her spadá
do samostatné působnosti obcí a obec tak může tyto činnosti z pohledu čistě vnitrostátního práva
na svém území regulovat na zákonném podkladě §10 písm. a) a d) zákona o obcích, respektive
§50 odst. 4 zákona o loteriích, ve spojení s §2 písm. e) téhož zákona. Otázka, zda se oprávnění
obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu §10 písm. d) zákona
o obcích (například právě o §50 odst. 4 zákona o loteriích), či zda se bude opírat o generální
klauzuli obsaženou v §10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku, již není v této věci podstatná (v podrobnostech soud odkazuje na body
46 až 49 výše citovaného rozsudku č. j. 2 As 325/2016 – 46). Tato námitka stěžovatelky tedy není
důvodná.
[28] Dále se v rozsudku č. j. 2 As 325/2016 – 46, Nejvyšší správní soud vypořádal
i s námitkou porušení §36 odst. 3 správního řádu, k níž konstatoval, že „[s]myslem uvedeného
ustanovení je poskytnout účastníku správního řízení možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko
k důkazním prostředkům, které správní orgán shromáždil ve správním řízení, případně dát účastníku k dispozici
skutková zjištění správního orgánu, aby mohl případně poukázat na jejich nesprávnost nebo aby navrhl jejich
doplnění. Materiálním předpokladem jeho užití je situace, kdy skutkový stav doznal změn, zejména byly
provedeny zásadní důkazy, o nichž účastník řízení neví“ (viz odst. 57 citovaného rozsudku). Taková
situace však v projednávané věci nenastala, neboť zde nebyly žádné podklady či důkazy,
o kterých by stěžovatelka nevěděla, ostatně toto stěžovatelka konkrétně ani netvrdí. Ani tato
námitka proto není důvodná.
[29] Ve výše citovaném rozsudku se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval i námitkou
ničím neodůvodněného nerovného zacházení z pohledu vnitrostátního práva. Zdůraznil,
že plošná regulace hazardních her na území obce nebývá ze své podstaty diskriminační,
neboť je z ní zřejmý legitimní záměr spočívající ve vymýcení provozování loterií z tohoto území.
Pravomoc obcí zcela zakázat hazardní hry na svém území vyplývá ze zákona i z ústavního
pořádku a je potvrzena Ústavním soudem [§50 odst. 4 zákona o loteriích, §10 písm. a) zákona
o obcích, nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Plošný zákaz mezi
jednotlivými provozovateli nerozlišuje přímo a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní
provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je pak důsledkem ústavně
garantované možnosti obce hazardní hry na svém území zcela zakázat. O nerovnost by se mohlo
jednat pouze tehdy, pokud by určitá skupina osob měla jiné podmínky než skupina jiná (viz nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95).
[30] Statutární město Brno reguluje provoz loterií tak, že zakazuje provoz některých loterií
a jiných podobných her na celém území města a provoz jiných loterií a podobných her
(tzv. živých her) povoluje pouze na území čtyř městských částí; město přistoupilo i k regulaci
všech loterií a jiných podobných her z hlediska určení času. Předmětná OZV ve svém článku 1
stanovila, že jejím cílem „[j]e ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob
před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným
s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku.“ Další podrobnější
důvody přijetí této regulace v OZV ani v její přílohové dokumentaci uvedeny nejsou.
[31] Ve smyslu výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, by důvody
přijetí regulace ideálně měly být uvedeny již v přílohových dokumentech k obecně závazným
vyhláškám, nicméně lze akceptovat, i pokud je obce předestřou až následně v soudním řízení.
Městský soud si v průběhu řízení o žalobě stěžovatelky žádné další vyjádření statutárního města
Brna k účelu této regulace nevyžádal, protože vycházel ze závěrů jím vyslovených v rámci své
předchozí rozhodovací činnosti při projednávání odnětí povolení v oblasti loterií a jiných
podobných her, které se týkaly statutárního města Brna (viz jeho rozsudky ze dne 26. 6. 2017,
č. j. 3 Af 60/2015 – 74, a ze dne 16. 8. 2017, č. j. 3 Af 50/2015 – 54; srovnej odstavec
85 napadeného rozsudku). Nejvyššímu správnímu soudu je dále z úřední činnosti (viz již výše
zmiňovaný rozsudek č. j. 3 As 240/2017 – 51) známo, že městský soud si vyjádření k účelu
regulace vyžádal minimálně v jednom dalším soudním řízení stěžovatelky, týkajícím se obdobné
věci, vedeném pod sp. zn. 6 Af 23/2016. V rámci tohoto vyjádření statutární město Brno
zejména uvedlo, že regulace probíhá na podkladě návrhů jednotlivých městských částí, které jsou
nejlépe obeznámeny s místními podmínkami. Z obsahu materiálů předkládaných orgánům města
přitom vyplývají důvody pro přijetí OZV a její zpřísňování, primárně se jedná o tlak veřejnosti
na omezení provozování hazardních her na území města. Zohledněna byla také skutečnost,
že zákon o loteriích přestal po novele provedené zákonem č. 300/2011 Sb. regulovat
provozování hazardních her v sousedství škol a dalších „citlivých“ budov. Časová regulace
pak vychází z požadavku zastupitelstev na omezení provozu hazardních her v době školní
docházky a její textace byla upravena, protože předchozí úprava nebyla provozovateli
respektována. Ke zpřísnění regulace došlo rovněž na podkladě stanoviska Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze září 2014, podle kterého omezení provozu hazardních her pouze
na určitá místa (ulice) v obci (jako tomu bylo u některých městských částí dříve) musí být
provedeno na základě předem stanovených, transparentních a nediskriminačních pravidel.
[32] Na podkladě tohoto vyjádření pak Nejvyšší správní soud v rámci výše citovaného
rozsudku č. j. 3 As 240/2017 – 51, ve vztahu k dotčené OZV konstatoval, že vyhláška města
Brna nezakládá z pohledu vnitrostátního práva neodůvodněnou diskriminaci. Navíc poznamenal,
že k nediskriminačnímu charakteru plošného zákazu některých loterií a jiných podobných her
se již jasně vyslovil v předchozím rozsudku č. j. 2 As 325/2016 – 46. Stejný závěr učinil Nejvyšší
správní soud i ve vztahu k otázce časové regulace všech loterií a jiných podobných her,
která se rovněž vztahuje na celé území statutárního města Brna a nečiní žádné nedůvodné rozdíly
mezi jednotlivými subjekty. V rozsudku č. j. 3 As 240/2017 – 51, totiž také uvedl, že „[p]okud jde
o povolení provozování tzv. živých her pouze na území čtyř městských částí, ani to podle názoru zdejšího soudu
nelze považovat za diskriminační. Povolení se vztahuje na celá území těchto samostatných celků spravovaných
volenými zastupitelstvy, která (jak objasnilo statutární město Brno v řízení před městským soudem) regulaci
na územích daných městských částí navrhují, protože jsou s tamní situací nejlépe obeznámeny.“ Neztotožnil
se pak ani s názorem stěžovatelky, která spatřovala diskriminační charakter regulace
ve skutečnosti, že toto povolení je odvozováno od charakteru provozovaných hazardních her,
neboť uvedl, že „[a]ni v tomto ohledu totiž není rozlišování mezi provozovateli založeno na individuálním
charakteru toho kterého subjektu, případně záměrně zaměřeno proti jednotlivým konkrétním provozovatelům.
Potenciální provozovatelé hazardních her nejsou na podkladě vyhlášky města Brna ani nijak omezeni,
pokud jde o to, jaké konkrétní hazardní hry budou nabízet, rozdílná regulace jednotlivých typů hazardních her
tak nemůže zakládat jejich diskriminaci.“
[33] Lze tedy uzavřít, že vyhláška města Brna není z pohledu vnitrostátního práva
diskriminační. Je však nutno připomenout, že prostor pro politické uvážení obce o tom,
do jaké míry a jakým způsobem chce na svém území připustit provozovny loterií a jiných
podobných her, který je jí dán vnitrostátním zákonem, je omezen právem EU, jež má zásadně
aplikační přednost.
[34] Pokud jde o návrh stěžovatelky na položení dalších předběžných otázek SDEU, k tomu
Nejvyšší správní soud uvádí, že k takovému postupu neshledal důvod. K rozhodnutí nyní
projednávané věci není vzhledem k výše uvedenému třeba položení dalších předběžných otázek.
[35] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů (viz odstavce [22] až [25] výše) dospěl
k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná, proto napadený rozsudek městského soudu
podle §110 odst. 1, věty první s. ř. s. zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. V něm
je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.).
[36] Jelikož Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu a vrátil mu věc
k dalšímu řízení, v novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 9. dubna 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu