ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.29.2021:47
sp. zn. 3 As 29/2021 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatele JUDr. A. Č.,
Ph.D., proti odpůrci Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem Praha 2, Palackého náměstí 375/4, v
řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1.
2021, č. j. 11 A 126/2020-84,
takto:
I. Kasační stížnost proti výrokům II., III. a IV. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 1. 2021, č. j. 11 A 126/2020-84, se zamít á .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2021, č. j. 11 A 126/2020-84,
se v rozsahu výroku V. a VI. z r ušuj e .
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel podal u Městského soudu v Praze návrh na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 20. 11. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-40/MIN/KAN, přijatého podle
§80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“).
[2] Tímto opatřením byl všem osobám s účinností od 21. 11. 2020 zakázán pohyb a pobyt
bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa) jako je respirátor, rouška, ústenka, šátek, šál
nebo jiné prostředky, které brání šíření kapének, a to a) ve všech vnitřních prostorech staveb,
mimo bydliště nebo místo ubytování, b) v prostředcích veřejné dopravy, c) na nástupišti,
v přístřešku a čekárně veřejné dopravy, d) v motorových vozidlech, ledaže se ve vozidle nachází
pouze osoby z jedné domácnosti, a e) na všech ostatních veřejně přístupných místech
v zastavěném území obce, kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti alespoň
dvou osob vzdálených od sebe méně než dva metry, nejedná-li se výlučně o členy domácnosti
(bod I. 1. opatření). V bodu I. 2. písm. a) až y) byly vymezeny situace, na které se uvedený zákaz
nevztahuje.
[3] Městský soud výrokem I. v záhlaví uvedeného rozsudku připustil změny návrhu, jimiž
se navrhovatel postupně domáhal, aby byla vedle původního opatření zrušena rovněž obsahově
obdobná opatření odpůrce ze dne 23. 11. 2020, 30. 11. 2020 a ze dne 7. 12. 2020, která původní
opatření postupně rušila a nahrazovala. Současně výroky II., III. a IV. návrhy na zrušení
opatření odpůrce ze dne 20. 11. 2020, 23. 11. 2020 a ze dne 30. 11. 2020, odmítl.
[4] Uvedený postup odůvodnil tím, že existuje-li mezi příslušnými opatřeními obsahová
a časová kontinuita, je v souladu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020-45, třeba změny návrhu připustit. Jelikož však opatření ze dne
20. 11. 2020, 23. 11. 2020 a ze dne 30. 11. 2020, byla k okamžiku rozhodování soudu zrušena,
městský soud návrhy na jejich zrušení odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci
předmětu řízení.
[5] Výrokem V. městský soud zamítl návrh na zrušení (v té době účinného) opatření
odpůrce ze dne 7. 12. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-43/MIN/KAN (dále též jen „napadené
opatření“); výrokem VI. pak rozhodl o nákladech soudního řízení.
[6] Městský soud konstatoval, že odpůrce měl v souladu s §80 odst. 1 písm. g) zákona
o ochraně veřejného zdraví pravomoc k vydání napadeného opatření. Dále posuzoval,
zda odpůrce vydáním tohoto opatření nepřekročil zákonem dané meze „věcné působnosti“.
Konstatoval, že odpůrce svou věcnou působnost k vydání napadeného opatření dovodil
z §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Výkladem tohoto ustanovení
se městský soud již zabýval v rozsudku ze dne 31. 8. 2020, č. j. 18 A 22/2020-140, jehož
předmětem přezkumu bylo obsahově obdobné opatření odpůrce. V uvedeném rozsudku městský
soud vyložil, že ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví odpůrce
nezmocňuje k přijetí jakéhokoliv opatření, nýbrž jen takových opatření, která jsou svou povahou
a intenzitou srovnatelná s opatřeními upravenými v předchozích písm. a) až h). Dospěl přitom
k závěru, že povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest tomuto požadavku vyhovuje.
Ve věci nyní projednávané pak městský soud neshledal důvod, aby se od daného závěru odchýlil.
Současně dospěl k závěru, že odpůrce je oprávněn přijímat „plošná“ opatření, tedy opatření, která
se vztahují na území celé ČR. Neshledal také, že by odpůrce v nyní projednávané věci překročil
zákonem vymezenou působnost vzhledem k tomu, že napadené opatření přijal v době, kdy byl
vyhlášen nouzový stav. Městský soud tak dospěl k dílčímu závěru, že odpůrci svědčila
jak pravomoc, tak „věcná působnost“ k přijetí napadeného opatření.
[7] Dále městský soud posuzoval, zda bylo napadené opatření přijato zákonem souladným
způsobem. Poukázal na to, že v tomto směru navrhovatel brojil proti nedostatečnému
odůvodnění napadeného opatření. Městský soud však dospěl k závěru, že napadené opatření
je odůvodněno dostatečně, neboť je zřejmé, z jakých skutečností odpůrce vycházel a na základě
jakých úvah dospěl k závěru o potřebnosti napadeného opatření. Odpůrce v odůvodnění citoval
důkazy o vlivu roušek na prevenci přenosu koronaviru SARS-CoV-2, zmínil praxi z jiných zemí,
v nichž mělo nošení roušek pozitivní efekt, a také konkrétní zahraniční vědecké studie.
[8] K otázce zákonnosti obsahu napadeného opatření městský soud konstatoval,
že navrhovatel v návrhu uvedl, že „mimořádné opatření nenaplňuje pro neurčitost samotného vymezení
omezení zákazu pohybu bez používání roušky princip právní jistoty, jelikož nespecifikuje vztah nositele právní
povinnosti k bydlišti, na které se povinnost vztahovat nemá, ale i v situacích, kdy tuto povinnost z objektivních
důvodů nelze splnit.“ Tuto námitku městský soud označil za nedůvodnou. Napadené opatření totiž
specifikuje, že povinnost nošení roušek platí mj. ve vnitřních prostorách staveb, vyjma bydliště
či místa ubytování. Současně městský soud poukázal na to, že odpůrce z povinnosti nošení
ochranných prostředků dýchacích cest vymezil řadu výjimek. Ty jsou podle městského soudu
logické a dostatečně zohledňují „možné komplikace při provádění“ napadeného opatření. Dané
opatření tak podle městského soudu není nepřiměřeně přísné, neboť odpůrce zohlednil
nejrůznější okolnosti, za nichž by nebylo vhodné na povinnosti nošení roušek bezpodmínečně
trvat. Dále se městský soud vyjádřil k výkladu pojmu „bydliště“, užitého napadeným opatřením.
[9] Konečně městský soud posuzoval proporcionalitu napadeného opatření. Konstatoval,
že splňuje kritéria vhodnosti, potřebnosti i minimalizace zásahu. Umožňuje totiž dosáhnout
sledovaného cíle, jímž je „oploštění křivky pozitivních případů onemocnění COVID-19 v populaci“.
V odůvodnění napadeného opatření je přitom logicky vysvětleno, proč k tomuto cíli může přispět
nošení roušek. Městský soud současně uvedl, že je nutné vzít v potaz všechny okolnosti případu,
zejména skutečnost, že používání roušek není jediným opatřením, které bylo v souvislosti
s epidemií zavedeno. Vzhledem k dynamicky se měnící situaci považoval za zřejmé, že je nutné
kombinovat různá opatření. Ke kritériu minimalizace zásahu uvedl, že s ohledem na výrazné
zhoršení epidemie musí soudy postupovat obezřetně a postihovat pouze extrémní případy věcně
nesprávných opaření. Povinnost nošení roušek považoval vzhledem k zájmu na ochraně života
a zdraví obyvatel za přiměřenou.
[10] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) podal proti výrokům II. až V. rozsudku městského
soudu kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
[11] Zaprvé (ve vztahu k výroku ad V. napadeného rozsudku) namítá, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku věcné působnosti odpůrce k vydání napadeného opatření. Městský
soud se podle stěžovatele zaměřil zejména na posouzení věcné působnosti odpůrce k vydání
napadeného opatření v kontextu vyhlášeného nouzového stavu, k této skutečnosti však
stěžovatelova argumentace nesměřovala. Podstatou jeho argumentace bylo, že k vydání
napadeného opatření chybí konkrétní zákonné zmocnění. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem
městského soudu, že věcná působnost odpůrce k vydání napadeného opatření vyplývá
z §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Současně má za to, že městský soud
tento závěr dostatečně nezdůvodnil, nevypořádal se s argumentací, kterou k tomuto ustanovení
stěžovatel uplatnil a pouze odkázal na závěry, které městský soud vyslovil v rozsudku
č. j. 18 A 22/2020-140.
[12] Stěžovatel trvá na tom, že zákon o ochraně veřejného zdraví s ohledem na znění jeho
ustanovení §69 odst. 1 písm. b) umožňuje omezit svobodu volného pohybu pouze ve vztahu
k omezenému okruhu osob a toliko k vymezené části území, nikoliv ve vztahu k celému území
ČR. Tento náhled podle stěžovatele aproboval rovněž městský soud v rozsudku ze dne
23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020-111. Stěžovatel namítá, že podle §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví nelze nařídit jakýkoliv zákaz, povinnost či omezení, ale pouze takové
opatření, které bude zasahovat do základních práv v rozsahu limitů stanovených ustanovením
§69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví, případně které nebude
do základních práv a svobod zasahovat vůbec. Pokud jde o svobodu volného pohybu
a pobytu, má stěžovatel za to, že prostor (limit) pro jejich omezení je dán ustanovením
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Uvedené svobody proto podle
stěžovatele nelze omezit plošně, ale pouze ve vztahu ke konkrétním skupinám osob,
u nichž existuje nebezpečí nákazy, a pouze ve vztahu ke konkrétním oblastem. Uvedené
limity pro možnost omezení svobody volného pohybu a pobytu dané ustanovením
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze podle stěžovatele rozšířit užitím
ustanovení §69 odst. 1 písm. i) téhož zákona.
[13] Stěžovatel nesouhlasí s výkladem městského soudu, že napadené opatření je svým
obsahem srovnatelné s opatřeními, která by bylo možné přijmout podle ostatních písmen
ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Takový výklad je podle stěžovatele
extenzivní. Vzhledem k tomu, že napadeným opatřením dochází k zásahu do základních práv
a svobod, je třeba dotčené ustanovení naopak vykládat přísně restriktivně.
[14] Nesprávný je podle stěžovatele rovněž závěr městského soudu o dostatečném
odůvodnění napadeného opatření. Stěžovatel namítá, že městský soud nesprávně posoudil, jaké
nároky je třeba klást na odůvodnění napadeného opatření. Vzhledem k tomu, že omezení
a zákazy stanovené napadeným opatřením zasahují do základních práv a svobod, nepostačí,
pokud je z jeho odůvodnění seznatelné, z jakých skutečností odpůrce při jeho vydání vycházel
a na základě jakých úvah dospěl k závěru o nezbytnosti jeho přijetí. Odůvodnění napadeného
opatření musí obsahovat i úvahu, proč je zásah do základních práv, k němuž v jeho důsledku
dochází, oprávněný, a proč sledovaného cíle nelze dosáhnout mírnějšími prostředky. Takové
úvahy však odůvodnění napadeného opatření neobsahuje. Současně stěžovatel namítá,
že se městský soud vůbec nevypořádal s konkrétními námitkami stran nedostatků odůvodnění
napadeného opatření.
[15] Městský soud se podle stěžovatele nevypořádal ani s namítaným rozporem úpravy
výjimek z povinnosti nošení ochranných prostředků dýchacích cest s §2 odst. 4 správního řádu.
[16] Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že napadený rozsudek je (jako celek)
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost. Městský soud se totiž
s některými námitkami nezabýval a naopak se vyjádřil k některým otázkám, které v návrhu
obsaženy nebyly. Konkrétně se městský soud nevypořádal s argumentací stěžovatele týkající
se výkladu ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví a s jeho
argumentací o nedostatcích odůvodnění napadeného opatření. Rovněž se městský soud
nezabýval ani argumentací o nedostatečné publikaci napadeného opatření. Současně
má stěžovatel za to, že část rozsudku, obsažená v jeho odst. 37 až 39, je nesrozumitelná. Městský
soud se totiž v těchto odstavcích zabýval významem pojmu „bydliště“ a otázkou „porušení principu
právní jistoty v důsledku nespecifikace vztahu nositele právní povinnosti k bydlišti“, ačkoliv takové námitky
stěžovatel vůbec neuplatnil. Pokud jde o zákonnost obsahu napadeného opatření, stěžovatel
uvádí, že ve skutečnosti namítal, že zvolené řešení není efektivní k dosažení sledovaného cíle,
a že odpůrce postupoval diskriminačně při vymezování výjimek ze zákazu pohybu a pobytu
bez ochrany dýchacích cest. Skutečnému obsahu podaného návrhu podle stěžovatele rovněž
neodpovídá to, jak jej městský soud rekapituloval v odst. 3 až 6 napadeného rozsudku. Stěžovatel
totiž vůbec nenamítal, že by napadené opatření měla přijmout vláda jako krizové opatření
v režimu krizového zákona, ani to že napadené opatřená nespecifikuje pojem „bydliště“.
[17] Ve třetí části kasační stížnosti stěžovatel brojí proti výrokům II. až IV. napadeného
rozsudku, jimiž byly odmítnuty jeho návrhy na zrušení opatření odpůrce, která byla v době
rozhodování městského soudu již zrušena samotným odpůrcem. Stěžovatel nesouhlasí
se závěrem městského soudu, že ve vztahu k příslušným opatřením byl dán neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., spočívající v odpadnutí předmětu
řízení, respektive má za to, že zrušení příslušných opatření není dostatečným důvodem
pro odmítnutí jejich přezkumu. Stěžovatel uvádí, že si je vědom recentního přístupu Nejvyššího
správního soudu k dané otázce, namítá však, že současná výjimečná situace je důvodem
pro překonání dosavadních závěrů. Přístup umožňující přezkum toliko posledního, aktuálně
účinného, opatření je podle stěžovatele formalistický a popírající smysl soudní ochrany.
Tím spíše, že odpůrce postupoval při vydání opatření svévolně, zejména nerespektoval závěry
vyslovené v rozsudku městského soudu ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020-224. Stěžovatel
má za to, že by měl být umožněn rovněž přezkum již zrušených opatření, neboť účelem řízení
o zrušení opatření obecné povahy či jeho části není toliko zrušení opatření, které je v něm
napadeno, ale rovněž přijetí soudního rozhodnutí, které deklaruje, že orgán veřejné moci, který
příslušné opatření vydal, postupoval v rozporu se zákonem. Stěžovatel souhlasí s názorem,
že procesní překážka přezkumu opatření obecné povahy je dána tehdy, pokud je příslušné
opatření zrušeno soudem, nesouhlasí však s tím, že by shodná situace měla být dána i tehdy,
pokud příslušné opatření zruší ten orgán, který jej vydal. V takovém případě dochází v rozporu
se zásadami právního státu k odepření soudní ochrany, neboť jednotlivci se nemohou nikterak
domoci přezkumu již zrušených opatření. Stěžovatel má přitom za to, že účinná právní úprava
řízení o zrušení opatření obecné povahy či jeho části možnost deklarace nezákonnosti
již zrušeného opatření nevylučuje. Městský soud proto pochybil, nepodrobil-li věcnému
přezkumu rovněž již zrušená opatření odpůrce.
[18] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že vydáním napadeného opatření
nepřekročil svou věcnou působnost. Poukázal na to, že se městský soud otázkou jeho věcné
působnosti k vydávání opatření nařizujících povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích
cest již zabýval. Konkrétně v rozsudku ze dne 31. 8. 2020, č. j. 18 A 22/2020-140, vymezil,
že povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest je srovnatelná s ostatními opatřeními,
jež jsou zakotvena v §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Ke stejnému závěru dospěl
městský soud také v rozsudcích ze dne 29. 1. 2021, č. j. 9 A 91/2020-826, ze dne 10. 2. 2021,
č. j. 9 A 124/2020-283, a ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020-224. K dané otázce tak podle
odpůrce již existuje ustálený judikaturní názor.
[19] Odpůrce rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by se městský soud nevypořádal s některými
námitkami. Zabýval se totiž jak tím, zda je napadené opatření dostatečně odůvodněné, tak tím,
zda je jeho obsah v souladu se zákonem. Podle odpůrce není vadou, pokud se městský soud
nezabýval každou jednotlivou námitkou stěžovatele. Přisvědčit nelze ani požadavku stěžovatele
na přezkum již zrušených opatření.
[20] Stěžovatel podal k vyjádření odpůrce repliku. Nesouhlasí s jeho náhledem, že k otázce
věcné působnosti odpůrce k přijetí opatření nařizujících povinnost nošení ochranných prostředků
dýchacích cest, již existuje ustálená judikatura. Za ustálený judikaturní názor totiž nelze považovat
dva rozsudky městského soudu, které jsou napadeny kasační stížností. Nadto v rozsudku
č. j. 18 A 22/2020-140, nebyla otázka věcné působnosti k přijetí příslušného opatření
vůbec předmětem sporu. Stěžovatel je přesvědčen, že při výkladu ustanovení
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví je třeba rozlišovat, zda má přijímané
opatření dopad na základní práva adresátů anebo nikoliv. Napadané opatření dopad
do základních práv má, jelikož adresátům zakazuje jejich „pobyt a pohyb“. Za takové situace určuje
limity věcné působnosti odpůrce ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví, nikoliv zbytkové ustanovení obsažené v §69 odst. 1 písm. i) téhož zákona.
[21] Dále stěžovatel zopakoval svou argumentaci o nepřezkoumatelnosti a nesrozumitelnosti
napadeného rozsudku. Setrval rovněž na náhledu, že navzdory praxi správních soudů, která
vylučuje přezkum již zrušených opatření obecné povahy, je s ohledem na odlišnost nynější situace
a přístup odpůrce při vydávání mimořádných opatření, namístě tento přístup překonat.
[22] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[23] Kasační stížnost je částečně důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud přistoupil nejprve k posouzení druhé části kasační stížnosti,
tj. namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Platí totiž, že nepřezkoumatelný
rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru a je nezbytné jej
bez dalšího zrušit. Konstantní judikatura tohoto soudu označuje za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou
z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007-58,
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004-74),
respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby
(viz například rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44). Za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost lze pak obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze
zjistit, jak soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož
výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají také případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok
a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán (srov. rozsudek tohoto
soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75).
[25] Žádnou z vad, které by měly za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro jeho nesrozumitelnost, Nejvyšší správní soud neshledal, dospěl však k závěru, že je nutno
částečně přisvědčit argumentaci stěžovatele o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
pro nedostatek jeho důvodů.
[26] Stěžovatel spatřuje nedostatek důvodů napadeného rozsudku zaprvé v tom, že se městský
soud dostatečně nevypořádal s jeho námitkami, podle nichž odpůrce nemohl napadené opatření
přijmout na podkladě ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Této
námitce nelze přisvědčit. Městský soud se uvedenou otázkou, tedy slovy stěžovatele i městského
soudu „věcnou působností“ odpůrce k přijetí napadeného opatření, zabýval v odst. 21 až 24
napadeného rozsudku. Ačkoliv je příslušná část odůvodnění napadeného rozsudku stručná
a neposkytuje odpověď na jednotlivé dílčí argumenty stěžovatele, je z ní patrné, jak městský soud
na rozhodnou otázku jako celek nahlížel a z jakého důvodu náhledu stěžovatele o „překročení věcné
působnosti odpůrce“ nepřisvědčil. Dospěl-li přitom k závěru, že shodná otázka již byla řešena
v rozsudku téhož soudu ze dne 31. 8. 2020, č. j. 18 A 22/2020-140, a že se se z ávěry tohoto
rozsudku ztotožňuje, není na újmu přezkoumatelnosti napadeného rozsudku, pokud na daný
rozsudek odkázal a jen ve stručnosti zopakoval jeho hlavní argument, že napadené opatření
je svou povahou a intenzitou srovnatelné s jinými povinnostmi, jež lze uložit podle ostatních
písmen ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.
[27] Městský soud se dále v souvislosti s posouzením oprávnění odpůrce k přijetí napadeného
opatření poměrně extenzivně zabýval tím, zda jej nevylučoval v rozhodné době vyhlášený
nouzový stav (viz odst. 25 až 32 odůvodnění). V rámci rekapitulace podaného návrhu současně
uvedl, že navrhovatel s poukazem na rozsudek městského soudu ze dne 23. 4. 2020,
14 A 41/2020-111, namítal, že napadené opatření měla přijmout vláda jako krizové opatření
podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).
Zde je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit, že takové námitky ve svém návrhu vůbec neuplatnil.
Úvahy městského soudu o vlivu vyhlášeného nouzového stavu na pravomoc odpůrce k přijetí
napadeného opatření, ač věcně správné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63), jsou tak v napadeném rozsudku nadbytečné. Tato skutečnost
však (sama o sobě) nečiní napadený rozsudek nepřezkoumatelným.
[28] Důvodnou však Nejvyšší správní soud shledal námitku, dle které se městský soud
dostatečně nevypořádal s argumentací, jíž stěžovatel brojil proto nedostatkům odůvodnění
napadeného opatření. Městský soud se otázkou, zda odpůrce napadené opatření dostatečně
odůvodnil, v odst. 33 až 36 napadeného rozsudku sice zabýval, omezil se však jen na relativně
obecné konstatování, že s ohledem na dynamicky se měnící vývoj epidemie v ČR je odůvodnění
napadeného opatření dostatečné, neboť je z něho zřejmé, z jakých skutečností odpůrce vycházel
a na základě jakých úvah dospěl k závěru, že je nutné napadené opatření přijmout. K tomu pouze
stručně poukázal na to, že odpůrce v odůvodnění napadeného opatření citoval důkazy
o pozitivním vlivu roušek, zmínil praxi z jiných zemí a zahraniční vědecké studie o efektivnosti
ochranných prostředků dýchacích cest.
[29] Městský soud však přehlédl, že stěžovatel ve svém návrhu (respektive návrzích
na připuštění jeho změny, kde dříve uplatněnou argumentaci přejímal) uplatnil několikero zcela
konkrétních námitek, proč je odůvodnění napadeného opatření nedostatečné. Konkrétně namítal,
že (i) odpůrce při odůvodňování napadeného opatření nerespektoval závěry vyslovené městským
soudem v rozsudku ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020-224, o nedostatcích odůvodnění
dřívějšího mimořádného opatření odpůrce, jímž byla rovněž upravena povinnost nošení
ochranných prostředků dýchacích cest, dále že (ii) že odpůrce nepřihlíží k aktuální situaci, neboť
shodné odůvodnění jako nyní napadené opatření obsahovalo již devět předchozích mimořádných
opatření upravujících obdobnou problematiku, že (iii) odůvodnění napadeného opatření
je kompilací obecných proklamací, které jsou doplněny statistickými údaji, jež jsou vytrženy
z kontextu, a že neobsahuje žádné konkrétní údaje a úvahy, jež by odůvodňovaly konkrétní obsah
napadeného opatření, včetně stanovených výjimek z povinnosti nošení ochranných prostředků
dýchacích cest, že (iv) s ohledem na speciální úpravu možnosti použití ochranného štítu při školní
výuce není zřejmé, co je třeba rozumět „jinými prostředky, které brání šíření kapének“,
a že (v) zdůvodnění efektivity používání ochranných prostředků dýchacích cest pouhými odkazy
na webové stránky, na nichž byly publikovány cizojazyčné zahraniční odborné studie, nenaplňuje
požadavek na srozumitelné odůvodnění přijatého opatření, neboť po veřejnosti nelze požadovat,
aby na důvodnost odpůrcových kroků usuzovala z cizojazyčných studí, z nichž některé ani nejsou
vzhledem k obsahu napadeného opatření relevantní. S těmito námitkami se městský soud
nikterak nevypořádal.
[30] Důvodná je rovněž kasační námitka, že se městský soud nikterak nevypořádal
s argumentací stěžovatele o nedostatečné publikaci napadeného opatření. Stěžovatel v návrhu
brojil jednak proti tomu, že mimořádná opatření odpůrce nejsou, na rozdíl od krizových opatření
vlády, publikována ve Sbírce zákonů, přičemž odpůrce mimořádná opatření, včetně nyní
napadeného, nepublikuje ani v souladu s §173 odst. 1 správního řádu na úředních deskách
obecních úřadů obcí, ačkoliv se mimořádná opaření fakticky dotýkají všech obcí v ČR, a měla
by tak být zveřejněna na obecních deskách všech obecních úřadů. Uváděl rovněž, že napadené
opatření nebylo publikováno v souladu s požadavky, jež Ústavní soud vyslovil v nálezu ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, takovým způsobem, aby se o něm mohl každý dozvědět,
a konečně, že napadené opatření bylo na úřední desce odpůrce zveřejněno jen několik hodin
před tím, než nabylo účinnosti, v důsledku čehož měla veřejnost jen velmi krátkou lhůtu proto,
aby se s ním seznámila. Také k uvedené argumentací o nedostatečné publikaci napadeného
opatření se městský soud vůbec nevyjádřil.
[31] Z napadeného rozsudku není rovněž zřejmé, jak městský soud nahlížel na argumentaci
stěžovatele týkající se nezákonnosti obsahu napadeného opatření. Napadený rozsudek
sice obsahuje část nazvanou „přezkum obsahu z hlediska rozporu mimořádného opatření se zákonem“
(odst. 37 až 39 odůvodnění) je však třeba přisvědčit stěžovateli, že se městský soud v této části
vyjádřil takřka výlučně k otázkám, které vůbec nebyly stěžovatelem vzneseny, a naopak ty, které
stěžovatel skutečně namítal, pominul. Stěžovatel, pokud jde o obsah napadeného opatření,
namítal zaprvé to, že napadené opatření není efektivní k dosažení sledovaného cíle. Dále pak,
že napadené opatření nerozlišuje z hlediska účinnosti jednotlivých prostředků ochrany dýchacích
cest, přičemž některé prostředky, jako jsou kupříkladu textilní roušky, nejsou způsobilé bránit
šíření kapének. Ani k těmto námitkám se městský soud nevyjádřil.
[32] Hlavní argumentace stěžovatele, pokud jde o zákonnost obsahu přezkoumávaného
opatření, dále směřovala ke stanoveným výjimkám z povinnosti nošení ochranných prostředků
dýchacích cest. Stěžovatel namítal jednak to, že jsou výjimky z dané povinnosti vymezeny
nekonzistentně, v důsledku čehož není možné povinnosti stanovené napadeným opatřením
důsledně dodržovat. K této otázce se městský soud, ač jen dílčím způsobem, v odst. 38
napadeného rozsudku vyjádřil, zcela však opomenul argumentaci stěžovatele, že stanovené
výjimky neodpovídají požadavku na shodné (obdobné) zacházení, jež stěžovatel dovozuje
z §2 odst. 4 správního řádu. Pokud jde o zdravotní kontraindikace k používání ochranných
prostředků dýchacích cest, napadené opatření totiž podle stěžovatele nedůvodně pamatuje pouze
na osoby, které trpí duševními potížemi a opomíjí osoby trpící jinými zdravotními obtížemi
(alergie, plicní onemocnění), jimž může užívání ochranných prostředků dýchacích cest rovněž
působit zdravotní obtíže.
[33] Důvodná je rovněž argumentace stěžovatele, že se městský soud v části věnované
zákonnosti přezkoumávaného opatření nedůvodně věnoval otázce výkladu pojmu „bydliště“
a otázce „porušení principu právní jistoty v důsledku nespecifikace vztahu nositele právní povinnosti k bydlišti“.
Takové otázky stěžovatel ve svém návrhu, ani v jeho následných změnách, vskutku nevznesl.
Úvahy městského soudu o daných otázkách jsou proto v napadeném rozsudku zcela nadbytečné.
Nadbytečnost příslušných úvah nicméně nemá (sama o sobě) za následek nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku.
[34] Konečně je nutno uvést, že se městský soud nikterak nevyjádřil ani k námitkám, které
stěžovatel uplatnil ve svých podáních ze dne 26. 11. 2020, 3. 12. 2020 a ze dne 9. 12. 2020, jimiž
se domáhal, aby městský soud vedle původně napadeného opatření přezkoumal a zrušil rovněž
tři mimořádná opatření, která je nahrazovala. Konkrétně v případě podání ze dne 26. 11. 2020
se jednalo zejména o námitky, o něž stěžovatel upravil svou argumentaci o nedostatcích
odůvodnění opatření ukládajících povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest.
V podáních ze dne 3. 12. 2020 a 9. 12. 2020 pak brojil proti nově zakotvené výjimce z nošení
ochranných prostředků dýchacích cest pro sportovce a cvičící osoby, kterou považoval
za diskriminační. V podání ze dne 9. 12. 2020 přitom stěžovatel výslovně uvedl, že námitky
již dříve uplatněné proti v mezidobí zrušeným opatřením odpůrce uplatňuje i proti opatření
aktuálnímu, které je stiženo stejnými deficity.
[35] Nejvyšší správní soud tudíž s ohledem na shora uvedené přisvědčuje stěžovateli,
že napadený rozsudek je částečně nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a je tak dán kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z napadeného rozsudku totiž není zřejmé, jak městský
soud uvážil o argumentaci stěžovatele týkající se nedostatků odůvodnění napadeného opatření,
jeho nedostatečné publikace, ani jak nahlížel na naprostou většinu jeho argumentace týkající
se nezákonnosti obsahu přezkoumávaného opatření.
[36] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost je z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v rozsahu výroku V. napadeného rozsudku důvodná. V rozsahu
tohoto výroku a závislého výroku VI. o náhradě nákladů řízení proto rozsudek městského soudu
ve smyslu §110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[37] Současně ovšem Nejvyšší správní soud shledal, že konstatovaná nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku ve vztahu k některým námitkám stěžovatele nebrání věcnému posouzení
kasační argumentace, jíž stěžovatel brojí proti nesprávnému právnímu posouzení otázky, zda byl
odpůrce vůbec oprávněn napadené opatření o povinnosti nošení ochranných prostředků
dýchacích cest přijmout (první část kasační stížnosti)
[38] Odpůrce napadené opatření vydal na základě ustanovení §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2
zákona o ochraně veřejného zdraví. Nejvyšší správní soud se otázkou, zda odpůrce na základě
uvedených ustanovení disponoval pravomocí nařídit plošnou povinnost nošení ochranných
prostředků dýchacích cest již zabýval v rozsudcích ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020-147
(odst. 49 a 50), ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021-112 (odst. 31 až 38) a ze dne 11. 6. 2021,
č. j. 10 Ao 12/2021-81 (odst. 54 a 55), a to ve vztahu k obsahově obdobným mimořádným
opatřením odpůrce. Dospěl přitom k závěru, že odpůrci na základě ustanovení
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc nařídit povinnou ochranu
dýchacích cest prostřednicím ochranných prostředků svědčí. Nejvyšší správní soud ze závěrů
daných rozsudků v nyní souzené věci plně vychází, neboť neshledal důvod, pro který
by se od nich měl odchýlit.
[39] Podle §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví platí, že mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou
a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání
s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními
fyzickými osobami, zejména omezení cestování z něk terých oblastí a omezení dopravy
mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových
představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení,
zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo
omezení jejich provozu ,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům
podle §6a a 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek,
d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,
e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou
dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný
orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby
povinny vytvořit podmínky pro provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím
příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace
v termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci
provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,
f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení,
g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),
h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě,
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku.
[40] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63,
a v návaznosti na něj ve výše citovaném rozsudku č. j. 7 Ao 6/2021-112, vyložil, že není možné,
aby odpůrce na základě zbytkového ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví plošně nařídil v podstatě jakoukoliv povinnost. Na jeho základě lze uložit jen povinnost
(respektive zákaz či omezení), která je svou povahou a intenzitou srovnatelná s jinou povinností
výslovně uvedenou ve výčtu pod písmeny a) až h) dotčeného ustanovení. Zbytkové ustanovení
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví je totiž nutno vykládat v souladu
s pravidlem tzv. stejného druhu (eiusdem generis), které se užívá při interpretací demonstrativních
výčtů pro posouzení dalších (výslovně neuvedených) položek. Ty musí významově odpovídat
položkám, které jsou ve výčtu výslovně uvedeny, a to s ohledem na ústavní principy zakotvené
v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zejména tehdy, jde-li o výčet
pravomocí orgánu veřejné moci.
[41] Odpůrci tak lze podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví přisoudit
pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité činnosti“, které jsou typově obdobné
konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných
opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné [ustanovení písmene i) by tím postrádalo smysl],
současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být
posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy
zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (například rizikovost těchto činností pro šíření epidemie
apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného
podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České
republiky.
[42] V rozsudku č. j. 7 Ao 6/2021-112, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že opatření, které
plošně a preventivně ukládá fyzickým osobám povinnost užívání ochranných prostředků
dýchacích cest, lze z hlediska ustanovení §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
srovnávat jen s těmi činnostmi a omezeními, které mohou být rovněž namířeny bezprostředně
vůči fyzickým osobám. Těmi jsou opatření vymezená v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví, podle něhož lze uložit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami, a v §69 odst. 1 písm. g) téhož zákona, podle něhož lze uložit
mimořádné očkování a preventivní podání léčiv (profylaxe).
[43] Stěžovatel svou argumentaci o nedostatku pravomoci (jeho slovy „věcné působnosti“)
odpůrce k přijetí napadeného opatření soustředil zejména na porovnání jeho znění se zákazy,
respektive omezeními vymezenými v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Omezení (zákazy) uvedené pod písm. b) lze nařídit pouze fyzickým osobám (skupinám fyzických
osob) podezřelým z nákazy, což ostatně stěžovatel sám akcentoval jako důvod, proč povinnosti
uložené nyní napadeným opatřením nelze považovat za srovnatelné s těmi, jež jsou vymezeny
pod daným písmenem. V tomto směru je namístě stěžovateli přisvědčit. Omezení uvedená
pod písm. b) se liší již osobní působností, a proto je nelze přiměřeně srovnávat s plošným
nařízením povinnosti nosit ochranné prostředky dýchacích cest, tedy s povinností ochranného
a preventivního charakteru uloženou všem osobám na celém území ČR.
[44] S ohledem na jeho osobní působnost, předmět a účel, však lze napadené opatření postavit
na roveň povinnostem, které lze uložit podle §69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Povinnosti, jež lze uložit podle písm. g), obdobně jako ty, jež jsou stanoveny napadeným
opatřením, totiž nejsou spojeny se žádným konkrétně vymezeným okruhem osob, nýbrž jsou
namířeny k preventivní ochraně široké veřejnosti před šířením nákazy. Tomuto šíření
má předcházet podáním příslušného zdravotnického prostředku (očkovací látky či léčiva).
Jak již vyložil tento soud v rozsudku č. j. 7 Ao 6/2021-112, zakrytí dýchacích cest
ochrannými prostředky představuje v podstatě totéž, tedy (preventivní) snahu plošným
opatřením eliminovat infekční onemocnění a jeho hromadný výskyt. Nařízení nošení ochranných
prostředků dýchacích cest k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření
onemocnění COVID-19 je tudíž svou povahou srovnatelné s činnostmi zakotvenými
v §69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[45] Důvodný není dále dílčí argument stěžovatele, že podstatou napadeného opatření není
stanovení povinnosti k nošení ochranných prostředků dýchacích cest, nýbrž „zákaz pohybu
a pobytu“ bez ochranných prostředků dýchacích cest. I zde lze přiměřeně odkázat na výše citovaný
rozsudek č. j. 7 Ao 6/2021-112, v němž Nejvyšší správní soud již naznačil, že užití slov „zakazuje
[se] pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest“ je pouze otázkou jazykového vyjádření.
Cílem napadeného opatření ve skutečnosti není zakazovat určitou činnost (pohyb a pobyt), nýbrž
nařídit všem osobám nosit na vybraných místech předepsané ochranné prostředky dýchacích
cest. Ve své podstatě tak napadené opatření nepředstavuje zákaz (pohybu a pobytu), nýbrž
naopak příkaz určitého chování.
[46] Nejvyšší správní soud tudíž s ohledem na shora uvedené dospěl k závěru, že odpůrce
disponoval pravomocí k vydání napadeného opatření a nepochybil, vydal-li jej podle
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. proto není dán.
[47] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i třetí částí kasační stížnosti, jíž stěžovatel
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. brojí proti výrokům II. až IV. napadeného rozsudku,
jimiž byly odmítnuty jeho návrhy, aby byla vedle v té době aktuálního opatření
přezkoumána rovněž mimořádná opatření odpůrce ze dne 20. 11. 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-40/MIN/KAN, ze dne 23. 11. 2020, č. j. 15757/2020-41/MIN/KAN,
a ze dne 30. 11. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-42/MIN/KAN.
[48] Důvodem odmítnutí těchto návrhů byl neodstranitelný nedostatek podmínek řízení
spočívající v tom, že příslušná mimořádná opatření již byla zrušena a neexistují. Neexistoval
tak ani předmět řízení, což podle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu představuje
právě neodstranitelný nedostatek podmínek řízení (viz usnesení ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, či ze dne 6. 3. 2012, č. j. Ao 8/2011 - 129; rozhodnutí tohoto soudu jsou
dostupná na webu www.nssoud.cz).
[49] Stěžovatel uvádí, že si je této judikatury vědom, má však za to, že s ohledem
na výjimečnost současné situace je daný přístup příliš formalistický a neodpovídající požadavku
na účinnou soudní ochranu před zásahy veřejné moci. Bez bližšího odůvodnění tvrdí, že účinná
právní úprava možnost deklarovat nezákonnost opatření obecné povahy připouští, respektive
nevylučuje ji. Této argumentaci nelze přisvědčit.
[50] Nejvyšší správní soud se k otázce, zda se navrhovatel může vedle návrhu na zrušení
aktuálně účinného opatření obecné povahy současně domáhat i věcného přezkoumání
již zrušených (předchozích) opatření obecné povahy, v recentní judikatuře již opakovaně
vyjadřoval. Dospěl k závěru, že to možné není (srov. například rozsudky ze dne 16. 3. 2020,
č. j. 5 As 160/2020-66, ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020-45, či ze dne 19. 11. 2020,
č. j. 8 As 34/2020-100).
[51] Správní soudy totiž mohou, stejně jako jakékoliv jiné orgány veřejné moci, činit
jen to, co stanoví zákon. Navzdory opačnému, neodůvodněnému, náhledu stěžovatele přitom
soudní řád správní neumožňuje, aby soud učinil deklaratorní výrok, jímž „pouze“ vysloví
nezákonnost (již zrušeného) opaření obecné povahy. „Správní soud může výrokem rozsudku určit
nezákonnost jen u zásahu (§87 odst. 2 s. ř. s.), případně zakázat správnímu orgánu, aby pokračoval
v porušování žalobcova práva, a přikázat obnovit stav před zásahem, je-li to možné. Nezákonnost nemůže
výrokem rozsudku určit u rozhodnutí správního orgánu, jelikož rozhodnutí v případě důvodnosti žaloby ruší
(§78 odst. 1 s. ř. s.), vyslovuje jeho nicotnost (§76 odst. 2 s. ř. s.), případně moderuje trest za správní delikt
(přestupek). Ani u opatření obecné povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost,
ale v případě důvodnosti návrhu opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí
(§101d odst. 2 s. ř. s.). Výrokem rozsudku správní soud nemůže určovat nezákonnost ani u žaloby na ochranu
před nečinností správního orgánu, kde v případě důvodnosti žaloby ukládá správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení ve lhůtě, kterou stanoví (§81 odst. 2 s. ř. s.). Lze tedy shrnout, že správní soud může
ve výroku rozsudku určit nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem vyslovit nezákonnost správního
rozhodnutí, nečinnosti či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své činnosti
potřebuje dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019,
sp. zn. III. 2634/18, dostupný z www.nalus.usoud.cz; důraz doplněn NSS). Ani skutečnost,
že odpůrce v relativně rychlém sledu opatření upravující povinnost nošení ochranných
prostředků dýchacích cest měnil a nahrazoval opatřeními novými, nemůže být důvodem
pro to, aby správní soud překročil meze své pravomoci a rozhodl způsobem, který příslušný
procesní předpis (s. ř. s.) nepředvídá.
[52] Výjimku z pravidla, že správní soudy nejsou oprávněny abstraktně přezkoumávat
zákonnost opatření obecné povahy, které již pozbylo platnosti (bylo zrušeno), zakotvil
v §13 odst. 4 teprve zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“). Učinil
tak však výlučně ve vztahu k opatřením přijatým podle (§2) pandemického zákona
a k mimořádným opatřením odpůrce vydaným podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, pokud byla (za splnění dalších předpokladů) vydána ve stavu
pandemické pohotovosti (§1 odst. 3 pandemického zákona). Tento stav byl vyhlášen účinností
pandemického zákona dne 27. 2. 2021 (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2021, č. j. 9 Ao 1/2021-49). Nyní napadené opatření bylo vydáno sice podle
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, avšak již dne 7. 12. 2020, tedy před
vyhlášením stavu pandemické pohotovosti. Ustanovení §13 odst. 4 pandemického zákona, podle
něhož Nejvyšší správní soud může vynést deklaratorní výrok určující nezákonnost mimořádného
opatření odpůrce, tak na posuzovaný případ nedopadá.
[53] Důvodná není ani argumentace stěžovatele, podle které v nynější situaci představuje
odmítnutí jeho návrhů na zrušení již zrušených mimořádných opatření odpůrce denegatio iustitiae.
Jak již zdejší soud vysvětlil ve vztahu k obdobným námitkám ve výše citovaném rozsudku
č. j. 5 As 160/2020-66, odmítnutí návrhu pro nedostatek podmínek řízení nelze zaměňovat
za vyloučení soudní ochrany. Právě za účelem předejití porušení práva na spravedlivý proces
a práva na účinnou soudní ochranu ve smyslu §36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
Nejvyšší správní soud dovodil možnost změny původního návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, je-li toto opatření zrušeno a nahrazeno obsahově obdobným opatřením obecné povahy
v časovém intervalu, který reálně znemožňuje soudní přezkum (v podrobnostech viz rozsudek
ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63).
[54] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že část kasační stížnosti, jíž stěžovatel brojí
proti výrokům II. až IV. napadeného rozsudku, není důvodná. Městský soud nepochybil, pokud
návrhy stěžovatele na přezkoumání již zrušených a neexistujících mimořádných opatření odpůrce
odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Nejvyšší správní soud proto kasační
stížnost stěžovatele v rozsahu, v jakém směřuje proti výrokům II. až IV. napadeného rozsudku,
podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl (výrok ad I.).
[55] Pokud jde o výrok ad II. tohoto rozsudku, kterým byl pro nepřezkoumatelnost zrušen
výrok V. a na něm závislý výrok VI. usnesení městského soudu a v tomto rozsahu mu věc byla
vrácena k dalšímu řízení (viz bod [36] výše), v něm je městský soud vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.). Městský soud v dalším řízení rozhodne také
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[56] Nad rámec shora uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadené mimořádné
opatření odpůrce ze dne 7. 12. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-43/MIN/KAN, bylo
zrušeno a nahrazeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 22. 2. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-44/MIN/KAN. Rovněž toto mimořádné opatření nicméně již bylo
zrušeno a nahrazeno novým. Bude proto na městském soudu, aby v dalším řízení posoudil,
zda je namístě stěžovateli případně umožnit (další) změnu jeho aktuálního návrhu (k tomu
například viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63,
a judikatura v něm citovaná).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu