ECLI:CZ:US:2013:3.US.1085.11.1
sp. zn. III. ÚS 1085/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 17. dubna 2013 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Pavla Rychetského ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů A) Michaely Trněné a B) Jaroslava Jégla, oba právně zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem AK se sídlem Příběnická 1908, 390 01 Tábor, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65, spojené s návrhem na zrušení části ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Jihomoravského kraje, Žerotínovo nám. 3/5, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 12. dubna 2011, se stěžovatelé domáhali zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65, a to pro porušení čl. 11, čl. 31, čl. 35 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Dále stěžovatelé v ústavní stížnosti navrhli, aby Ústavní soud rozhodl, že v ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, se zrušuje slovo "nařízení".
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65 byl odmítnut návrh navrhovatelů (v řízení před Ústavním soudem "stěžovatelé") na zrušení nařízení Jihomoravského kraje č. 3/2010 ze dne 24. srpna 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí tuhých znečišťujících látek, oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek, amoniaku, oxidu uhelnatého, benzenu, olova, kadmia, niklu, arsenu, rtuti a polycyklických aromatických uhlovodíků Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje, ve znění nařízení Jihomoravského kraje č. 228/2006, které stěžovatelé označili jako opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud shledal návrh nepřípustným, neboť dospěl k závěru, že není napadeno opatření obecné povahy. Jelikož návrhem napadený akt není opatřením obecné povahy, nejsou vzhledem k neexistenci předmětu specifického řízení dle ust. §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") splněny podmínky řízení.
V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Pokud zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (viz "starý" a "nový" stavební zákon). Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který - aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu. Nejvyšší správní soud dovodil, že tento soud nemůže přisvědčit výkladům o povaze těchto aktů, je-li vázán výlučně zákonem (zákon výslovně stanoví, že programy ke zvýšení kvality ovzduší vydávají kraje formou nařízení, tj. formou právního předpisu).
Nejvyšší správní soud uvedl, že je povinen respektovat takto vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), nejsou oprávněny "jiný právní předpis" zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud dovodil, že vůle zákonodárce nebyla v daném případě nikterak zpochybněna případnými změnami zákona o ochraně ovzduší, neboť citované znění ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší (dále "zákon o ochraně ovzduší") nabylo účinnosti 1. října 2005 a od té doby nebylo změněno. Nejvyšší správní soud poznamenal, že se tak stalo již v době, kdy byl platný (byť zatím nikoliv účinný) "nový" správní řád a kdy dokonce již byla účinná novela soudního řádu správního, která do něj vložila ust. §101a a násl., tedy soudní přezkum opatření obecné povahy (k 1. květnu 2005).
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že napadeným rozhodnutím byla porušena jejich ústavně zaručená práva na zákonného soudce, na spravedlivý soudní proces, na příznivé životní prostředí, na ochranu zdraví a na ochranu vlastnictví. Stěžovatelé tvrdí, že k uvedeným zásahům došlo v důsledku aplikace ústavně nekonformního ustanovení §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší.
Stěžovatelé poukazují na to, že klíčovou otázkou je v daném případě určení právní povahy tzv. Programu ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje (dále též "Program"). Jde o to, zda jde svou povahou o právní předpis nebo o opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že jde o právní předpis. Proto návrh na jeho přezkoumání odmítl, neboť k přezkoumání a rušení právních předpisů není příslušný. Stěžovatelé s tímto závěrem nesouhlasí a domnívají se, že Program je opatřením obecné povahy a jako takové je Nejvyšší správní soud měl přezkoumat.
Stěžovatelé uvádějí, že ve svém návrhu Nejvyššímu správnímu soudu argumentovali účelem a charakteristikou napadeného Programu. Stěžovatelé svou argumentací dovozovali, že z materiálního hlediska jde o opatření obecné povahy ve smyslu ust. §101a a násl. s. ř. s. Program ke zlepšení kvality ovzduší naplňuje materiální znaky opatření obecné povahy tak, jak je definoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz, stejně jako všechna další rozhodnutí zde citovaná), byť je vydán dle ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší.
Program ke zlepšení kvality ovzduší je formálně schvalován formou nařízení. Podle navrhovatelů institut Programu splňuje materiální znaky opatření obecné povahy - správního aktu smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud vyšel zcela formalisticky pouze z jazykového výkladu textu právního předpisu a pominul účel předmětných ustanovení, ústavní mantinely výkladu a systematický výklad v kontextu požadavků práva EU. Stěžovatelé odkazují na judikaturu Ústavního soudu, ze které vyplývá, že v některých případech je soud povinen odchýlit se od doslovného znění zákona, a to i v případě, kdy se text jeví jednoznačným. Stěžovatelé odkazují na usnesení pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10. Stěžovatelé jsou toho názoru, že v nyní projednávané věci je možno z těchto závěrů vyjít. Nejvyšší správní soud použil jazykový výklad, dalšími metodami výkladu se nezabýval, do úvahy nevzal stěžovateli namítaný rozpor s právem EU, nevěnoval se otázce efektivní ochrany práv stěžovatelů. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyšší správní soud sice uvádí, že zkoumal soulad předmětných ustanovení zákona o ovzduší s principy právního státu a uvedl, že dle jeho názoru je možné dosáhnout ochrany práv stěžovatelů jinými cestami, tyto úvahy jsou však podle stěžovatelů jen povrchní a výstupy z nich jsou v rozporu s právním stavem.
Podle názoru stěžovatelů nutnost jiného než doslovného jazykového výkladu vyplývá také z toho, že v případě jeho užití nemají dotčené osoby žádnou jinou možnost, jak se v předmětné věci domoci soudní ani jiné ochrany. Přitom nutnost soudní ochrany vyplývá z komunitární právní úpravy.
Podle názoru stěžovatelů je Program svým obsahem opatřením obecné povahy a Nejvyšší správní soud proto měl i přes výslovnou dikci zákona o ochraně ovzduší návrh stěžovatelů věcně projednat. Jestliže Nejvyšší správní soud návrh odmítl, zasáhl do práva stěžovatelů na spravedlivý proces a do práva na zákonného soudce.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále Nevyššímu správnímu soudu vytýkají nepředložení věci Ústavnímu soudu k rozhodnutí, dále namítají nesoulad s komunitární úpravou, jakož i nedostatečné odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
III.
Pro posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis, vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 8 Ao 7/2010, jakož i vyjádření tohoto soudu k podané ústavní stížnosti. Dále si Ústavní soud vyžádal vyjádření Jihomoravského kraje k podané ústavní stížnosti.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření Ústavnímu soudu doručeném dne 7. března 2013 uvedl, že se v napadeném usnesení podrobně zabýval tím, z jakých důvodů považoval Program za nařízení, nikoli za opatření obecné povahy; Program kraj vydává formou nařízení v přenesené působnosti, tedy právním předpisem (vydávaným územním samosprávným celkem). Formu aktu, v níž má být program vydán (právní předpis), tedy stanoví výslovně zákon.
Nejvyšší správní soud poukázal na to, že projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Nejvyšší správní soud neshledal důvod, aby se od závěrů vyslovených v napadeném usnesení odchýlil, proto na odůvodnění tohoto usnesení odkázal.
Nejvyšší správní soud uvedl, že je povinen respektovat vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávněny "jiný právní předpis" zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s.
Nálezy Ústavního soudu, kterými stěžovatelé argumentují v ústavní stížnosti, se však podle názoru Nejvyššího správního soudu týkají odlišných situací, než v nyní rozhodované věci. V nyní posuzované věci nastala odlišná situace. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení vycházel z jednoznačného znění ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší, který výslovně stanoví, že "kraj vydává v přenesené působnosti nařízením program ke zlepšení kvality ovzduší".
K námitce ohledně nepředložení věci Ústavnímu soudu Nejvyšší správní soud uvedl, že mu nevznikla pochybnost ohledně souladu ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší s ústavním pořádkem a neměl tak důvod zvažovat, zda věc předloží Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky.
K námitce nesouladu s komunitární úpravou a k námitce o předběžné otázce Nejvyšší správní soud uvedl, že citace rozsudku Soudního dvora ze dne 25. července 2008, Dieter Janeček proti Freistaat Bayern, věc C-237/07, uvedená v ústavní stížnosti, je zavádějící a není přesná. Stěžovatel nepřesně tvrdí, že "ESD výslovně uvádí, že bezprostředně dotčení jednotlivci musí mít možnost vyžadovat splnění požadavků vyplývajících ze směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996, přestože na základě vnitrostátního práva disponují dalšími právními prostředky". Vlastní text rozhodnutí však zní takto:
"Článek 7 odst. 3 směrnice 96/62 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, ve znění nařízení č. 1882/2003, musí být vykládán v tom smyslu, že v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot částic jemné frakce P M 10 nebo mezních hodnot musí mít bezprostředně dotčení jednotlivci možnost vyžadovat, aby příslušné vnitrostátní orgány vypracovaly akční plán, přestože na základě vnitrostátního práva disponují dalšími prostředky, kterými mohou vyžadovat, aby příslušné orgány přijaly opatření pro boj proti znečištění ovzduší". Stěžovatelé tedy podle Nejvyššího správního soudu z rozsudku vyvozují závěry, které z něj nevyplývají.
S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud podanou ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Dne 10. dubna 2013 byla Ústavnímu soudu doručena replika navrhovatelů k vyjádření Nejvyššího správního soudu. Navrhovatelé v ní poukázali na to, že Nejvyšší správní soud zcela pomíjí to, že ESD v rozhodnutí č. C-237/07 ze dne 25. července 2008 výslovně uvádí, že v případě rizika překročení mezních hodnot musí mít bezprostředně dotčení jednotlivci možnost vyžadovat vypracování akčních plánů, přestože na základě vnitrostátního práva disponují dalšími prostředky ochrany. K překračování mezních hodnot v daném případě dochází. Podle stěžovatelů Nejvyšší správní soud za této situace nemohl dojít k závěru, že forma obecně závazného právního předpisu odpovídá komunitárním závazkům ČR, neboť vydání Programu formou obecně závazného právního předpisu žádné takové možnosti jednotlivcům nedává. Stěžovatelé proto usilují o to, aby Program obsahoval reálná opatření, která by mohla jejich životní prostředí a tím i zdravotní podmínky zlepšit. Vzhledem k tomu, že Program taková opatření neobsahuje, obrátili se stěžovatelé za účelem ochrany svých práv na Nejvyšší správní soud. Ten jim však odmítl ochranu poskytnout. Jako doklad nevyhovující kvality ovzduší stěžovatelé uvádějí informace o překračování limitů pocházející z oficiálně publikovaných výsledků měření.
Přípisem Ústavnímu soudu doručeným dne 7. února 2013 hejtman Jihomoravského kraje JUDr. Michal Hašek Ústavnímu soudu sdělil, že dne 22. srpna 2012 nabylo účinnosti nařízení Jihomoravského kraje č. 11/2012 z 24. června 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí tuhých znečišťujících látek, oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek, amoniaku, oxidu uhelnatého, benzenu, olova, kadmia, niklu, arsenu, rtuti a polycyklických aromatických uhlovodíků Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje, ve znění pozdějších předpisů. Tímto nařízením byla zcela nahrazena příloha č. 2 nařízení č. 384/2004 obsažená v nyní přezkoumávaném nařízení č. 3/2010, které jinou úpravu než zmíněnou přílohu neobsahovalo. Nařízení proto v tomto kontextu není již účinné.
Dne 10. dubna 2013 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření hejtmana Jihomoravského kraje JUDr. Michala Haška k podané ústavní stížnosti, ve které Ústavnímu soudu sdělil, že setrvává na svém názoru uvedeném ve vyjádření, které bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno dne 7. ledna 2011 pod č. j. JMK 174790/2010, dále odkázal na své sdělení č. j. JMK 134195/2012 ze dne 26. listopadu 2012, kterým vedlejší účastník Ústavní soud informoval o tom, že nyní přezkoumávané nařízení Jihomoravského kraje č. 3/2010 již není účinné.
IV.
Ústavní soud není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení jemu předcházející, z hlediska stěžovateli v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Klíčovou otázkou v daném případě bylo určení právní povahy napadeného Programu ke zlepšení kvality ovzduší, tedy posouzení, zda Program je svou povahou právním předpisem nebo opatřením obecné povahy.
Při řešení této otázky Ústavní soud zohlednil svou předchozí judikaturu:
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07, kterým Ústavní soud zrušil usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. března 2007 č. j. 3 Ao 1/2007 - 44, se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu chápání opatření obecné povahy. Ústavní soud systematickým výkladem předmětných ustanovení nového stavebního zákona jako speciální právní úpravy ve věcech územního plánování ve vztahu k obecné úpravě nového správního řádu, výkladem e ratione legis, jakož i úmyslem zákonodárce, dospěl k závěru, že v posuzované věci předmětný Územní plán velkého územního celku Břeclavska, vyhlášený obecně závaznou vyhláškou, je třeba považovat za opatření obecné povahy, na něž lze tak vztáhnout i ustanovení o jeho přezkumu v rozsahu stanoveném v ust. §101a a násl. s. ř. s. (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99). Uvedenému materiálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžovatelů dal Ústavní soud přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz nález sp. zn. I. ÚS 643/06 a obdobně nález sp. zn. III. ÚS 741/06). Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektoval i doktrínu materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává.
V nálezu sp. zn. IV. ÚS 2087/07 (viz též sp. zn. II. ÚS 2088/07, sp. zn. IV. ÚS 1639/07) Ústavní soud vyslovil, že při posuzování toho, jestli lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů. Ústavní soud v této souvislosti poukázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07, ve kterém dospěl Ústavní soud k závěru, že nový stavební zákon materiální chápání institutu opatření obecné povahy nevyloučil. Při posuzování, zda lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je dle náhledu Ústavního soudu nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů. Tomuto materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy pak odpovídá též novela stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.] provedená zákonem č. 191/2008 Sb., podle níž se obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy.
V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 22/08 (shodně též nález sp. zn. I. ÚS 960/08 ) Ústavní soud zkoumal, zda lze na rozhodnutí o stavební uzávěře vydané formou nařízení obce do účinnosti nového stavebního zákona pohlížet jako na opatření obecné povahy ve smyslu nového stavebního zákona. Ústavní soud vyšel z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07, v němž Ústavní soud konstatoval, že "novelizace soudního řádu správního, upravující řízení o zrušení opatření obecné povahy s účinností předcházející účinnosti nového správního řádu, nevztahuje takové řízení toliko na ta opatření obecné povahy, která byla vydána na základě zvláštního zákona - nevyžaduje tedy jejich výslovné označení jako opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně. Právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy upravená soudním řádem správním tak přisvědčuje spíše materiálnímu pojetí opatření obecné povahy. Nový stavební zákon zároveň podrobně upravuje cíle, úkoly a postup při pořizování a schvalování těchto správních aktů vydávaných formou opatření obecné povahy, aniž by přitom výslovně ve svých přechodných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami. Ve znění platném ke dni účinnosti tak nový stavební zákon nevyloučil materiální chápání institutu opatření obecné povahy, tedy výklad, který akcentovalo i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. července 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74 s konstatací, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně, tj. zda tento naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy (tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů)." Dle názoru Ústavního soudu odpovídá jeho právní názor i imperativu souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodně právními závazky České republiky (čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky).
V této souvislosti je třeba zdůraznit základní rozhraničení pravomocí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 33, str. 591). Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž "ex constitutione" k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem.
V ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, se uvádí, že kraj vydává v přenesené působnosti nařízením program ke zlepšení kvality ovzduší.
Podle ust. §7 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, vydává rada na základě a v mezích zákona právní předpisy v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn; tyto právní předpisy se nazývají nařízení kraje.
Ústavní soud ověřil, že předmětné nařízení bylo vydáno na základě a v intencích zákonného zmocnění příslušným správním orgánem a bylo i náležitým způsobem publikováno, takže formální znaky právního předpisu byly naplněny.
S ohledem na uvedené se Ústavní soud v dané věci ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že nařízení kraje (Program ke zlepšení kvality ovzduší), vydané k provedení ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, je právním předpisem (ust. §7 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), nikoli opatřením obecné povahy.
Ústavní soud je toho názoru, že akty orgánů veřejné správy, které jsou prima faciae právními předpisy (neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly být primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody.
Závěr Ústavního soudu učiněný v souzené věci není v rozporu s výše citovanou judikaturou Ústavního soudu, neboť tento závěr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména naskytne-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu zkoumání opatření obecné povahy. Úvaha, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena.
S uvedeným koresponduje i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/11, v němž Ústavní soud obiter dictum vyslovil, že pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má "rozhodnout" určitou, konkrétní formou a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy.
V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/08 Ústavní soud poukázal na to, že k tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se příkladem vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. září 2005 sp. zn. 1 Ao 1/2005, když uvedl, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vymezení předmětu. Jako její protiklad lze demonstrovat obecnost co do předmětu, jako jeden ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ; stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků (blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů musí být právní normou stanoveny obecně (Gerloch, A. Teorie práva. 3. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. s. 37). Jestliže vydaný právní akt tyto vlastnosti právní normy nesplňuje, jde o individuální právní akt, byť by byl per nefas (neprávem, v rozporu s právem) označen jako právní předpis (viz Knapp, Viktor: Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 149-150).
V nyní posuzované věci Ústavní soud souhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že Program splňuje kritérium obecnosti právního předpisu a nevybočuje z principů normativní právní úpravy. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani skutečností, že Program se týká území jediného kraje.
Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud při vyhodnocování charakteru Programu se nedopustil žádného protiústavního excesu. Z materiálního hlediska je hranice mezi právním předpisem a opatřením obecné povahy velice tenká, povaha vydávaného aktu nemusí být vždy jednoznačná. Je proto třeba uzavřít, že je především věcí normotvůrce, jakou právní formu pro vydání určitého aktu zvolí.
S výše uvedeným není v rozporu ani ta skutečnost, že dne 1. září 2012 nabyl účinnosti nový zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, který vypracování Programu zlepšování kvality ovzduší svěřuje Ministerstvu životního prostředí, které program vydá formou opatření obecné povahy a vyhlašuje ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí (ust. §9 odst. 1 cit. zákona).
Ústavní soud ověřil, že postup Nejvyššího správního soudu v předmětné věci byl řádně odůvodněn a jeho rozhodnutí odpovídá zjištěnému skutkovému ději. Argumentaci Nejvyššího správního soudu, tak jak je rozvedena v rozhodnutí vydaném v předmětné věci, považuje Ústavní soud za srozumitelnou a jeho úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními.
Ústavní soud ověřil, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze označit jako rozhodnutí svévolné, ale tato rozhodnutí je výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Z pohledu Ústavního soudu zde není prostor pro zásah do rozhodovací činnosti nezávislého soudu.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajícího soudu došlo k porušení hmotně právních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelů.
Pro úplnost je také nutno připomenout, že dne 22. srpna 2012 nabylo účinnosti nařízení Jihomoravského kraje č. 11/2012 ze dne 24. června 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterým byla zcela nahrazena příloha č. 2 nařízení č. 384/2004, obsažená v nyní přezkoumávaném nařízení č. 3/2010, které jinou úpravu než zmíněnou přílohu neobsahovalo, a nařízení tak není již účinné.
Společně s ústavní stížností podali stěžovatelé návrh na zrušení výše uvedené části ustanovení zákona [slova "nařízení" v ust. §48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší]. Z ust. §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části a tento návrh "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného ve smyslu ust. §74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona (jeho jednotlivých ustanovení, příp. jiného právního předpisu).
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl. Návrh na zrušení výše uvedené části ustanovení právního předpisu Ústavní soud odmítl podle ust. §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu Ústavního soudu