ECLI:CZ:US:2013:3.US.3186.12.1
sp. zn. III. ÚS 3186/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 19. února 2013 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Pavla Rychetského o ústavní stížnosti stěžovatelky Seco GROUP a. s., IČ 60193450, se sídlem v Praze 8, Šaldova 408/30, zastoupené Mgr. Ing. Markem Švehlíkem, advokátem v Praze 1, Purkyňova 74/2, proti usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 29. května 2012 č. j. 32 Cdo 2431/2011-488, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. listopadu 2010 č. j. 12 Co 329/2009-436 a proti usnesení Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 21. listopadu 2005 č. j. 18 C 329/2004-94, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Argumentace stěžovatele
1. Dne 20. srpna 2012 obdržel Ústavní soud návrh, ve kterém stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví označených soudních rozhodnutí, kterými bylo rozhodováno ve sporu o zaplacení prokazatelné ztráty, která stěžovatelce vznikla provozováním veřejné dopravy. Stěžovatelka uvedla, že mezi ní a Ministerstvem dopravy ČR a Středočeským krajem jako vedlejšími účastníky řízení byla uzavřena Smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě na rok 2003 ve smyslu ustanovení §269 odst. 2 a §261 odst. 2 obchodního zákoníku, ve spojení s ustanovením §19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném k datu uzavření smlouvy. Na základě této smlouvy se stěžovatelka zavázala zajistit dopravní obslužnost území Středočeského kraje provozováním veřejné linkové dopravy a vedlejší účastníci se zavázali uhradit stěžovatelce prokazatelnou ztrátu, která jí vznikne v souvislosti se splněním jejího závazku veřejné služby. V soudním řízení stěžovatelka požadovala po vedlejších účastnících nezaplacenou úhradu prokazatelné ztráty za tyto služby v roce 2003 ve výši 3 651 481,- Kč s příslušenstvím. Vrchní soud v Praze určil usnesením ze dne 5. 10. 2004 č. j. Ncp 2140/2004-33, že k projednání věci jsou věcně příslušné okresní soudy a věc postoupil Obvodnímu soudu pro Prahu 5, který dne 21. 11. 2005 rozhodl svým usnesením č. j. 18 C 329/2004-94 o zastavení řízení z důvodu nedostatku pravomoci soudů a o postoupení věci Krajskému úřadu Středočeského kraje. K odvolání stěžovatelky Městský soud v Praze usnesením ze dne 28. 2. 2006 č. j. 25 Co 65/2006-116 změnil toto usnesení tak, že řízení se nezastavuje. Řízení pokračovalo před Obvodním soudem pro Prahu 5, který rozsudkem ze dne 14. 4. 2009 č. j. 18 C 329/2004-375 žalobě vyhověl. Na základě odvolání vedlejších účastníků vydal dne 2. 11. 2010 Městský soud v Praze usnesení č. j. 12 Co 329/2009-436, kterým zrušil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 14. 4. 2009, řízení zastavil a věc postoupil Ministerstvu vnitra. Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka dovolání, které bylo zamítnuto usnesením Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2012 pod č. j. 32 Cdo 2431/2011-488.
2. Stěžovatelka podává ústavní stížnost proti rozhodnutím, kterými bylo rozhodováno o povaze jí uzavřené smlouvy o provozování veřejné dopravy a o určení orgánu, který má ve věci rozhodovat, tedy Ministerstva vnitra. Proto napadá usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. května 2012 č. j. 32 Cdo 2431/2011-488, usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. listopadu 2010 č. j. 12 Co 329/2009-436 a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 21. listopadu 2005 č. j. 18 C 329/2004-94, kterými bylo o této otázce rozhodováno. Vůči všem rozhodnutím namítá porušení:
a) práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
b) práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny,
c) práva na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny a
d) práva na spravedlivý proces.
3. K námitce sub 2. a) stěžovatelka uvádí, že jí bylo rozhodnutími obecných soudů odejmuto právo na soudní ochranu. Věc bude rozhodována orgánem státní správy, při jehož rozhodování není ústavně garantována jeho nestrannost, jak je tomu v případě soudního rozhodování, neboť o právech a povinnostech jedné ze stran sporu (Ministerstva dopravy), bude rozhodováno jiným orgánem státní správy (Ministerstvem vnitra). Navíc osoby, které budou za správní orgán rozhodnutí činit, jsou zaměstnanci správního orgánu, jsou tedy v pracovněprávním vztahu ke správnímu orgánu, přičemž jedním ze základních znaků pracovněprávního vztahu je vztah podřízenosti zaměstnance a nadřízenosti zaměstnavatele. Stejně tak dle názoru stěžovatelky není možné při rozhodování sporu správním orgánem zaručit jeho nezávislost, tedy to, že bude při svém rozhodování vázán pouze zákonem, neboť v pracovněprávních vztazích je zaměstnanec vázán pokyny zaměstnavatele. Budou tak proti sobě stát dva orgány státní správy. Tím podle jejího názoru dochází k nedovolenému přesunu rozhodovacích pravomocí z moci soudní do moci výkonné, což odporuje ústavnímu pořádku.
4. V rámci námitky sub 2. b) stěžovatelka zdůraznila, že právo na zákonného soudce bylo do ústavního pořádku včleněno s cílem zabránit přehmatům veřejné správy. To, že každý je podřízen nestranné a nezávislé soudní moci, patří k jedné z jistot právního státu. Přenesením rozhodování věci na orgán moci výkonné dochází zcela jistě k porušení této zásady. Stěžovatelka se i nadále domnívá, že věc patří do pravomoci soudů, neboť i s ohledem na ustanovení §8 odst. 5 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, není smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících veřejnoprávní smlouvou.
5. Námitku sub 2. c) odůvodnila stěžovatelka tím, že změnami v určení rozhodovacího orgánu dochází k tomu, že se musí vždy znovu seznámit s věcí, a tím dochází k průtahům v řízení. Žaloba o zaplacení dlužné částky byla podána dne 29. 1. 2004 a jednotlivé soudy svůj názor měnily, jak plyne z přehledu jejich rozhodnutí. Při postupu, kdy řízení bylo zahájeno na začátku roku 2004 a kdy věc byla v roce 2010 postoupena k rozhodnutí správnímu orgánu, který o ní bude rozhodovat od začátku, přičemž proti takovému rozhodnutí bude možné využít obranu v rámci správního soudnictví, nelze uzavřít, že o věci bylo meritorně rozhodnuto v přiměřené době. Stěžovatelka připomíná, že dle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku by nemělo projednání určité věci soudem trvat více než tři roky. Stěžovatelka má za to, že jí nesmí být přičítán k tíži jednak stav, kdy se obecné soudy po dobu dvou let nezabývaly vůbec otázkou splnění podmínek řízení, případně je, s ohledem na pozdější soudní rozhodnutí, vyhodnotily nesprávně, ani to, že v době rozhodování věci nebyla sjednocena rozhodovací praxe soudů.
6. Porušení práva na spravedlivý proces v případě námitky sub 2. d) spočívá podle stěžovatelky v tomto řízení v porušení zásad rovnosti stran, dvojinstančnosti řízení a předvídatelnosti rozhodnutí. Spor bude rozhodován orgánem státní správy, který je na stejné úrovni, jako jeden z vedlejších účastníků, a je nadřízený druhému vedlejšímu účastníku. Proto není zásada rovnosti zbraní stran sporu zajištěna. Postupem obecných soudů je porušena rovněž zásada dvojinstančnosti řízení, neboť stěžovatelka se bude moci bránit proti vydanému rozhodnutí Ministerstva vnitra podáním žaloby dle soudního řádu správního, nebude však mít možnost podání řádného opravného prostředku dle ustanovení §169 odst. 2 správního řádu.
7. S ohledem na výše uvedená tvrzení stěžovatelka navrhla zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí.
II.
Formální předpoklady projednání návrhu
8. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a vyčerpala zákonné prostředky k ochraně svého práva. Ústavní stížnost je přípustná.
9. Co se týče příslušnosti Ústavního soudu, je třeba doplnit výše uvedený závěr v tom směru, že poslední rozhodnutí o procesním prostředku, který zákon stěžovatelce k ochraně jejího práva poskytuje, je dovolání. V něm nebylo rozhodováno o kompetenčním sporu mezi dvěma orgány veřejné moci, nýbrž o důsledcích posouzení soudní pravomoci nebo pravomoci orgánu veřejné správy, přičemž soudy změnily právní názor na základě zákonné směrnice §5 odst. 5 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Předmětem řízení je zaplacení úhrady prokazatelné ztráty při plnění závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě podle ustanovení §19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, kterou na základě smlouvy uzavřené s vedlejšími účastníky stěžovatelka poskytla v době od 1. ledna 2003 do 31. října 2003. Jinak by Ústavní soud s ohledem na princip subsidiarity musel ústavní stížnost odmítnout na základě čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy ČR a §122 zákona o Ústavním soudu.
III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost po obsahové stránce a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný. Stěžovatelka opakuje námitky, které uplatnila ve svém dovolání k Nejvyššímu soudu. Tyto námitky Nejvyšší soud posoudil a vyložil, proč dovolání nelze vyhovět. Stěžovatelka přitom s jeho závěry přímo nepolemizuje, pouze své námitky znovu opakuje před Ústavním soudem.
11. Ústavní soud ve vztahu k námitce sub 2. a) konstatuje, že zde nedochází k odejmutí práva na soudní ochranu, nýbrž ke změně její formy. Ta není jediná, nýbrž je konstruována v závislosti na tom, co je předmětem řízení či sporu. Soudní pravomoc je ústavně založena v čl. 4, čl. 83, čl. 87, čl. 90, čl. 91 odst. 2, čl. 95 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Neústavní zásah do práva na soudní ochranu by bylo možno spatřovat teprve v tom, že by stěžovatelka prokázala, že soudní instance vadně posoudily předmět řízení ve smyslu výše uvedených ustanovení ústavního pořádku, neboť i forma a institucionální rámec poskytnutí soudní ochrany má ústavní rozměr. To se však nestalo, stěžovatelka pouze tvrdí, že rozhodnutí o kompetenci Ministerstva vnitra vede k tomu, že v její věci nebude rozhodovat nezávislý a nestranný orgán. Ačkoli není pochyb o tom, že mezi správním řízením a soudním řízením jsou zásadní rozdíly (konečně na tom je založena dělba moci), nelze tvrdit, že by stěžovatelka neměla v takovém řízení možnost hájit svá práva za využití oprávnění, která jí dává správní řád (zejména jeho §2 až 8, §14). Dále je třeba zdůraznit, že právě existence odlišností správního řízení vede k nutnosti zajistit soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny, tedy právě uplatnění práva na soudní ochranu s přihlédnutím ke zvláštnostem veřejného práva (zde veřejnoprávní smlouvy o veřejné dopravě, jak byla upravena v rozhodném období). Pravidla veřejného práva nejsou stejné povahy jako soukromoprávní ujednání, proto je pro jejich dodržování a přezkum nutno stanovit zvláštní postup. Přisvědčit stěžovatelce by v konečném důsledku vedlo k popření tohoto rozdílu. Nejvyšší soud zde přiléhavě posoudil všechny okolnosti případu včetně vývoje právní úpravy v rozhodné době. Ve smyslu judikatury Ústavního soudu vyložil povahu rozhodnutí zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, a dovodil jeho závaznost pro soustavu obecných soudů. Závěry ohledně povahy smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě stěžovatelka napadá jen nepřímo cestou námitky odnětí soudní ochrany. To je ovšem námitka zjevně neopodstatněná, jak plyne z čl. 36 odst. 2 Listiny. Jiný závěr soudů, než je názor stěžovatelky, přitom není důvodem pro kasaci jejich rozhodnutí. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti se na tomto základě promítá i do dalších stížnostních bodů.
12. Stejný závěr je pak třeba učinit stran námitky sub 2. b). K porušení práva na zákonného soudce v tomto případě, s ohledem na povahu předmětu řízení, dojít nemohlo. Před možnými "přehmaty" správního orgánu, jak to označuje stěžovatelka, poskytuje soudní ochranu správní soudnictví právě podle pravidel, která respektují zvláštnosti rozhodování správních orgánů v otázkách veřejného práva (viz k tomu též nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 1464/07, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Stěžovatelka poukazuje na novou právní úpravu smluv o přepravě v §8 odst. 5 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů. Toto ustanovení stanoví, že smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících není veřejnoprávní smlouvou. Tento nový zákon rozhodnou právní úpravu z doby uzavření předmětné smlouvy včetně §19 zákona o silniční dopravě ruší. Děje se tak s ohledem na změnu v pojetí povahy těchto smluv v právu Evropské unie v důsledku vydání nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) ze dne 23. října 2007 č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici, a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70. Toto nařízení nabylo platnosti dnem 3. 12. 2009. Jeho transpozice v právním řádu České republiky cestou zákona č. 194/2010 Sb. nabyla účinnosti dnem 1. 7. 2010. Podle této nové právní úpravy však nelze posuzovat právní vztahy vzniklé v lednu 2003, kdy byla předmětná smlouva s vedlejšími účastníky uzavřena.
13. Stěžovatelka rovněž namítá, s ohledem na délku soudního řízení od roku 2004, porušení práva na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Ústavní soud samozřejmě nepřehlíží stav, který v řízení nastal tím, že se názor soudů postupně měnil. Stalo se tak počínaje rozhodnutím Vrchního soudu z 5. 10. 2004 (příslušnost okresních soudů), přes rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 5 (nedostatek pravomoci soudů, příslušnost má naopak Krajský úřad Středočeského kraje), Městského soudu v Praze - usnesení ze dne 28. 2. 2006 (opět příslušnost okresních soudů) a téhož soudu ze dne 2. 11. 2010 (naopak Ministerstvo dopravy), které je určujícím závěrem již jen potvrzeným dovolacím soudem. V tomto směru je ovšem třeba odkázat na závěry dovolacího soudu v této věci a na nutnost respektovat závazný právní názor vyjádřený v usnesení zvláštního senátu ze dne 21. května 2008 sp. zn. Konf. 31/2007 (dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší soud zde důvodně potvrdil význam §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů z hlediska jeho závaznosti erga omnes (viz též nález ze dne 23. 11. 2010 sp. zn. IV. ÚS 1743/10), neboť to vyžadují specifické rysy rozhodování kompetenčních sporů. V průběhu neskončeného řízení došlo k vyjádření takto kvalifikovaného závěru k tomu povolaného orgánu o povaze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle §19 zákona o silniční dopravě. Proto byla změna rozhodnutí o příslušném orgánu nutná bez ohledu na délku probíhajícího sporu o povahu smlouvy a s tím související příslušnost k rozhodnutí o nárocích z ní vyplývajících pro stěžovatelku. V daném případě již nelze věc, která byla před soudy pravomocně ukončena, posuzovat podle §75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Ani opačný závěr Ústavního soudu by přitom na výsledku řízení nemohl nic změnit, neboť případná náhrada škody nebyla předmětem tohoto řízení. Předmětem tohoto řízení nebylo ani meritorní rozhodnutí ve věci úhrady vzniklé ztráty, neboť toto řízení není v kompetenci obecných soudů podle pravomocného usnesení Nejvyššího soudu, přičemž toto usnesení, stejně jako usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2010, se opírá o závazné stanovisko zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb.
14. Co se týče námitky porušení práva na spravedlivý proces (námitka sub 2. d), kterou stěžovatelka zakládá na porušení zásad rovnosti stran, dvojinstančnosti řízení a předvídatelnosti rozhodnutí, je třeba uvést, že se s těmito výtkami z hlediska napadených soudních rozhodnutí nelze ztotožnit. Určení kompetence je dáno závěrem o povaze uzavřené smlouvy mezi stěžovatelkou a vedlejšími účastníky. Jedním z nich je kraj, takže kompetence Ministerstva vnitra zde plyne z §169 odst. 1 písm. a) správního řádu právě s ohledem na to, aby kraj nerozhodoval ve vlastní věci. Posláním správního soudnictví je zajistit v těchto případech soudní ochranu veřejného zájmu i subjektivních veřejných práv účastníků správního řízení. Co se týče §169 odst. 2 správního řádu ohledně vyloučení práva podat rozklad proti budoucímu rozhodnutí správního úřadu v předmětném sporu, je třeba uvést, že z hlediska ústavního pořádku právo na odvolání ve správním řízení zakotveno není. K tomu viz právní názor Ústavního soudu, vyjádřený v jeho nálezech ze dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01 a ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/04. Předmětné ustanovení nevylučuje uplatnění mimořádného opravného prostředku nebo dozoru (obnova řízení, přezkumné řízení), z hlediska ústavního pořádku však v tomto směru porušení nějakého ústavně zaručeného práva ve správním řízení spatřovat nelze. Ohledně předvídatelnosti rozhodnutí lze odkázat na závěry dovolacího soudu o důsledcích změny právního názoru v průběhu řízení. Jiná situace by hypoteticky mohla nastat v případě, že by ve věci, která je předmětem tohoto řízení, existovala v době podání návrhu v roce 2004 ustálená soudní judikatura. Tak tomu však nebylo. V tomto stadiu řízení o zaplacení prokazatelné ztráty, která stěžovatelce vznikla provozováním veřejné dopravy, je předčasné zvažovat, jak řízení pro stěžovatelku skončí.
15. Ústavní soud konstatuje, že jeho úkolem není výklad obyčejného práva. S ohledem na výše uvedené, k zásahu nebo dokonce porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky nedošlo. Její námitky byly v rovině obyčejného práva přiléhavým způsobem vyloženy v rozhodnutí dovolacího soudu. Jejich posouzení bylo nově možné jen z hlediska pravidel ústavního pořádku, jak to odpovídá vymezení kompetence Ústavního soudu. Takové porušení však Ústavní soud neshledal. Proto mu nezbylo než ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. února 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu Ústavního soudu