ECLI:CZ:NS:2014:30.CDO.1200.2014.1
sp. zn. 30 Cdo 1200/2014
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miroslavy Jirmanové, Ph. D. a soudců JUDr. Vladimíra Mikuška a Mgr. Víta Bičáka v exekuční věci oprávněného Ing. Bc. P. M. , zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem v Brně, Bubeníčkova 502/42, proti povinné České republice – Ministerstvu vnitra České republiky, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, pro 435 165 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 147 EXE 2100/2012, pověřeným soudním exekutorem JUDr. Petrem Kociánem, Exekutorský úřad Brno – venkov, o dovolání oprávněného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. září 2013, č. j. 25Co 145/2013-42, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 14. 9. 2012, č. j. 147 EXE 2100/2012-15, nařídil exekuci na majetek povinné podle vykonatelného rozhodnutí Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-K1-2003, k uspokojení pohledávky oprávněného ve výši 435.165 Kč (příspěvek za službu od 1. 1. 2007 do 31. 7. 2012) a nákladů exekučního řízení, které budou určeny v průběhu exekuce (výrok I.). Provedením exekuce pověřil soudního exekutora JUDr. Petra Kociána, Exekutorský úřad Brno – venkov (výrok II.). Návrh na nařízení exekuce ohledně částky 27.058 Kč soud zamítl (výrok V.).
Městský soud v Praze napadeným rozhodnutím změnil usnesení soudu prvního stupně tak, že návrh na nařízení exekuce zamítl (výrok I.), žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.) a oprávněnému uložil povinnost nahradit pověřenému soudnímu exekutorovi náklady exekuce ve výši 4.840 Kč do tří dnů od právní moci usnesení (výrok III.). Odvolací soud shledal námitku absence vykonatelnosti exekučního titulu důvodnou a uzavřel, že exekuční titul v projednávané věci, rozhodnutí ředitele Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-K1-2003, byl následně pravomocně zrušen rozhodnutím ředitele Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-KI-2003. K námitce nicotnosti zrušujícího rozhodnutí odvolací soud uvedl, že není na místě; nicotnost je přičitatelná správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem (orgánem, do jehož kompetence věc nespadá), oproti tomu s vadou spočívající v nedostatku funkční (instanční) příslušnosti správního orgánu není nicotnost správního aktu spojována (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 24. ledna 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000).
Oprávněný napadl rozhodnutí odvolacího soudu dovoláním, jehož přípustnost dovozuje z §237 o. s. ř. s tím, že napadené usnesení závisí na vyřešení otázek procesního práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, resp. které v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyly vyřešeny. Relevantní otázkou procesního práva, zakládající přípustnost dovolání proti napadenému rozhodnutí, je nicotnost správního rozhodnutí, jejích důvodů a následků, resp. přezkoumatelnost rozhodnutí v předmětném soudním řízení. Napadené rozhodnutí podle oprávněného tyto otázky posoudilo nesprávně. Oprávněný odvolacímu soudu vytýká, že na věc aplikoval rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000, byť řeší zcela jinou otázku. V projednávané věci - na rozdíl od citovaného rozhodnutí - o věci v prvním stupni rozhodl funkčně nepříslušný orgán nižšího stupně (srov. §46 s. ř., resp. §88 odst. 1 Výnosu Ministerstva vnitra České republiky č. 374/1992 Sb.). V důsledku nesprávného závěru o funkční příslušnosti ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra k vydání zrušujícího rozhodnutí odvolací soud nesprávně uzavřel, že zrušující správní rozhodnutí není nicotné a skutečně zrušilo exekuční titul, který se tak stal nevykonatelným. Při posuzování následků nicotnosti správního rozhodnutí se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, ze dne 14. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 730/2011, ze dne 11. 4. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3745/2011). Z této judikatury oprávněný dovozuje, že není rozhodné, zda zrušující rozhodnutí napadl řádným opravným prostředkem a zda tak toto zrušující rozhodnutí nabylo právní moci, ačkoliv právě tím odvolací soud odůvodnil, proč se nemůže zabývat nezákonností a nicotností zrušujícího rozhodnutí. Přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení neumožňoval ani Výnos Ministerstva vnitra ČR č. 374/1992 Sb. ze dne 23. 6. 1992, ani zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR. Prvostupňový správní orgán tedy nemohl, a to ani podle správního řádu, při přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení právně účinně zrušit své vlastní rozhodnutí. Oprávněný navrhuje, aby dovolací soud napadené rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Povinná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že oprávněný považuje předmětné rozhodnutí za nicotné, neboť je dle jeho názoru vydal nepříslušný služební funkcionář. Logicky lze dovodit, že příslušným služebním funkcionářem by měl být ministr vnitra, neboť ten byl příslušný k rozhodování o případném odvolání nebo mohl zrušit pravomocné rozhodnutí mimo odvolací řízení. Ani jeden z těchto případů však nenastal. Připomněla, že Výnos Ministra vnitra ČR č. 374/1992 Sb. v rozhodné době již neplatil (byl zrušen s účinností od 22. 6. 2000), tehdy účinná vyhláška č. 287/2002 Sb. podrobnosti v projednávané věci neupravovala. K rozhodování ve věcech příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. byl a je i v současné době v prvním stupni příslušný ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra (viz čl. 37 odst. 2 písm. c/ Nařízení Ministerstva vnitra ze dne 17. 10. 2001, kterým se vydává organizační řád Ministerstva vnitra). Odvolacím orgánem byl a i v současné době je ministr vnitra. Exekuční titul (rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-Kl-2003, o přiznání příspěvku za službu) byl oprávněnému doručen 25. 3. 2003 a oprávněný se proti němu neodvolal. Rozhodnutí ještě před nabytím právní moci zrušil tentýž služební funkcionář - ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra, který k tomu byl věcně i funkčně příslušný, a to rozhodnutím ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-Kl-2003. Ani proti němu se oprávněný neodvolal, nabylo tedy právní moci 27. 4. 2013. Tentýž služební funkcionář vydal dne 1. 4. 2003 pod č. j. OZS-6425-2/VD-KI-2003 rozhodnutí, že se oprávněnému podle §116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. nepřiznává příspěvek za službu s odůvodněním, že byl po uvolnění ze služebního poměru (k 31. 1. 2003) přijat dnem 1. 2. 2003 do služebního poměru vojáka z povolání. Ani v proti tomuto rozhodnutí se oprávněný neodvolal, nabylo tedy právní moci 27. 4. 2003 a rovněž brání výplatě příspěvku za službu oprávněnému. Povinná dále odkazuje na přiléhavější rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2012, č. j. 4 Ads 153/2011-75, v němž tento soud vyslovil závěr, že nelze vyslovit nicotnost rozhodnutí ani v případě, kdy ve věci služebního poměru rozhodoval namísto služebního funkcionáře vyššího stupně služební funkcionář jemu podřízený. Protože oprávněný se domáhá vyplacení příspěvku za službu za období od 1. 1. 2007 do 31. 7. 2012, upozorňuje povinná rovněž na skutečnost, že od 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle jehož §225 se příspěvek za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů (tj. i dle zák. č. 186/1992 Sb.) považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Oprávněný je ve služebním poměru vojáka z povolání, a to nepřetržitě od 1. 2. 2003. Podle §162 odst. 2 zák. č. 361/2003 Sb. „jestliže je bývalý příslušník přijat do služebního poměru vojáka z povolání, zaniká mu nárok na výplatu výsluhového příspěvku dnem, který předchází dni jeho přijetí do služebního poměru vojáka z povolání“. Ke dni 1. 1. 2007 by tedy nárok oprávněného zanikl, i kdyby exekuční titul nebyl řádně zrušen. Závěrem navrhla, aby dovolací soud dovolání oprávněného zamítl.
Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (srovnej část první, čl. II, bod 7. zákona č. 404/2012 Sb. a dále část první, čl. II, bod 2. zákona č. 293/2013 Sb.).
Dovolání není přípustné, neboť odvolací soud se při řešení otázky nicotnosti rozhodnutí ředitele Odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1. 4. 2003, č. j. OSZ-6425-1/VD-KI-2003, od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, na niž oprávněný odkazuje, neodchýlil. Nedůvodná je v tomto směru námitka, že se odvolací soud nicotností rozhodnutí nezabýval (srov. odst. 2 na str. 3 napadeného rozhodnutí). Odvolací soud nicotnost právního aktu posuzoval, dospěl však k závěru, že se o nulitní právní akt nejedná, že nulita správního rozhodnutí není spojována s nedostatkem funkční příslušnosti správního orgánu, přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. ledna 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000 (které mimo jiné odkazuje na dovolatelem zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. listopadu 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97).
Problematikou nicotných správních aktů se zabývá rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. prosince 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikovaný pod č. 11/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Konstatuje se v něm, že Nejvyšší soud již ve svém rozsudku ze dne 26. listopadu 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97 uvedl, že obecné soudy jsou oprávněny mimo rámec správního soudnictví zkoumat správní akty zásadně jen se zřetelem k tomu, zda se jedná o akty nicotné (nulitní neboli paakty) - tedy o akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce jejich správnosti. Takové akty nevyvolávají právní účinky a od počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující. Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, tehdejší československé právo neobsahovalo a neobsahuje je ostatně ani dnešní české právo (nicotnost rozhodnutí vymezuje až v §77 zákon č. 500/2004 Sb., správní řád). Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu („absolutně“) nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu), nebo proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů nespadá. Oproti tomu s vadou spočívající v nedostatku funkční (instanční) příslušnosti správního orgánu v poměrech, kdy o věci rozhodl v prvním stupni funkčně nepříslušný orgán vyššího stupně, není nicotnost správního aktu spojována (srov. rovněž zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. ledna 2002, sp. zn. 22 Cdo 1622/2000, ze dne 18. března 2008, sp. zn. 22 Cdo 287/2007).
Nejvyšší soud tedy pokládá za nicotný ten správní akt, který byl vydán absolutně věcně nepříslušným (nekompetentním) správním orgánem.
Pro úplnost je vhodné dodat, že i právní teorie spojuje nicotnost správních aktů s nedostatkem pravomoci, nedostatkem právního podkladu, absolutním nedostatkem formy, nejtěžšími vadami nepříslušnosti (srov. např. Henrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 213 a násl, Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, a.s., 2005, s. 106 a násl., Horzinková, E., Novotný, V.: Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges, 2012, s. 202 a násl.). Nejvyšší správní soud se pak nicotností správních aktů zabýval např. v rozsudku ze dne 22. července 2005, sp. zn. A 76/2001, popř. v povinnou zmíněném rozsudku ze dne 30. dubna 2012, sp. zn. Ads 153/2011.
Z uvedeného vyplývá, že nelze považovat za nicotné rozhodnutí, které vydalo ministerstvo vnitra jako orgán povolaný rozhodovat o příspěvku za službu, a že nicotnost správního rozhodnutí nezpůsobuje ani okolnost, že zrušující rozhodnutí vydal týž služební funkcionář, který vydal zrušované rozhodnutí ze dne 19. 3. 2003, č. j. OSZ-6425/VD-KI-2003.
Nejvyšší soud proto postupoval podle §243c odst. 1 o. s. ř. a dovolání odmítl.
Výrok o nákladech řízení nemusí být odůvodněn (§243f odst. 3 druhá věta o. s. ř.).
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 23. září 2014
JUDr. Miroslava J i r m a n o v á, Ph. D.
předsedkyně senátu