ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.2263.2016.1
sp. zn. 30 Cdo 2263/2016-140
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona ve věci žalobce M. Š. , zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opatovická 1659/4, proti žalované České republice – Ministerstvu spravedlnosti , se sídlem v Praze, Vyšehradská 424/16, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 17/2014, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 17. 6. 2015, č. j. 22 C 17/2014-53, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Předmětem řízení byla žaloba, kterou se žalobce domáhal částky 60 000 Kč s příslušenstvím, omluvy a konstatování porušení práva. V žalobě bylo uvedeno, že dne 17. 12. 2010 podal žalobce u Městského soudu v Praze žádost o poskytnutí informace – seznamu soudců Městského soudu v Praze, včetně jeho funkcionářů, kteří byli ke dni 17. 11. 1989 nebo v době předcházející členy nebo kandidáty Komunistické strany Československa, a v jaké době, včetně informace, od kdy tito soudci vykonávají soudcovskou funkci. Žádost byla vedena pod spisovou značkou Spr 4535/2010, přičemž žalobce požadovanou informaci obdržel až dne 29. 1. 2013. V důsledku nepřiměřené délky řízení žalobci vznikla nemajetková újma, kterou pociťoval jako deziluzi a frustraci v důsledku arogance moci vůči občanovi.
2. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Uvedla, že v předmětném řízení shledala nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v přiměřené době. Dostatečným zadostiučiněním je dle žalované samotné konstatování porušení práva, které žalobci poskytla v rámci předběžného projednání nároku, přičemž žalovaná vzala v úvahu minimální intenzitu nemajetkové újmy, která žalobci vznikla, s ohledem na četnost řízení, která žalobce vede, a též na okolnost, že jádro požadovaných informací (seznam soudců, kteří byli v minulosti členy KSČ) bylo na webových stránkách Ministerstva spravedlnosti publikováno již dne 7. 1. 2011.
3. Obvodní soud pro Prahu 2, jako soud prvního stupně, svým rozsudkem ze dne 17. 6. 2015, č. j. 22 C 17/2014-53, zamítl žalobu v žalobním požadavku, kterým se žalobce domáhal konstatování, že v důsledku nečinnosti Ministerstva spravedlnosti a nepřiměřenou délkou řízení o žádosti žalobce o informace podané dne 17. 12. 2010 a vyřizované Městským soudem v Praze pod sp. zn. Spr 4535/2010 a nadřízeným správním orgánem Ministerstvem spravedlnosti, s průtahy po dobu od 17. 12. 2010 až do dne 29. 1. 2013, kdy byly teprve požadované informace žalobci poskytnuty, bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů, zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a v důsledku nepřiměřeně dlouhého čekání na poskytnutí informací, které měl žalobce právo obdržet do patnácti dnů, došlo fakticky též k zásahu do základního práva žalobce na informace zaručeného článkem 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 17 Listiny základních práv a svobod, a to v jeho časové dimenzi (výrok I). Dále zamítl žalobu v žalobním požadavku, kterým se žalobce domáhal omluvy České republiky za porušení základních práv a svobod, kdy v důsledku nečinnosti Ministerstva spravedlnosti a nepřiměřenou délkou řízení o žádosti o informace podané dne 17. 12. 2010 a vyřizované Městským soudem v Praze pod sp. zn. Spr 4535/2010 a nadřízeným správním orgánem Ministerstvem spravedlnosti, s průtahy po dobu od 17. 12. 2010 až do dne 29. 1. 2013, kdy byly požadované informace teprve poskytnuty, bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a v důsledku nepřiměřeně dlouhého čekání na poskytnutí informací, které měl žalobce právo obdržet do patnácti dnů, došlo fakticky též k zásahu do základního práva žalobce na informace zaručeného článkem 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 17 Listiny základních práv a svobod, a to v jeho časové dimenzi (výrok II). Dále zamítl žalobu o zaplacení částky 60 000 Kč se zákonnými úroky z prodlení z této částky za dobu od 27. 1. 2014 do zaplacení (výrok III) a konečně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV).
4. Podle skutkových zjištění soudu prvního stupně žalobce svůj nárok předběžně uplatnil dne 26. 7. 2013. Žalovaná nárok předběžně projednala dne 24. 1. 2014, přičemž konstatovala, že v posuzovaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v nepřiměřené délce řízení.
5. K průběhu posuzovaného řízení pak soud prvního stupně zjistil, že dne 17. 12. 2010 došla Městskému soudu v Praze žádost žalobce, který žádal o poskytnutí seznamu soudců Městského soudu v Praze, včetně jeho funkcionářů, kteří byli ke dni 17. 11. 1989, nebo v době předcházející tomuto dni, členy nebo kandidáty Komunistické strany Československa, v jaké době a odkdy vykonávají funkci soudce. Dne 29. 12. 2010 byla vypravena výzva k zaplacení úhrady ve výši 4 400 Kč za poskytnutí informací, a to ve lhůtě 60 dnů od doručení výzvy. Dne 17. 1. 2011 soud obdržel od žadatele námitku podjatosti a stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace, se kterou byl spis předložen Ministerstvu spravedlnosti dne 24. 1. 2011. Spis byl lhůtován a Městskému soudu v Praze byl vrácen dne 23. 4. 2012 s rozhodnutím, kterým byla výše úhrady snížena na částku 1 100 Kč. Dne 1. 6. 2012 bylo zjištěno, že úhrada nebyla zaplacena. Dne 8. 6. 2012 místopředseda soudu oznámil žadateli, že je požadována úhrada za poskytnutí informace ve výši 1 000, jakož i číslo účtu, na který má být uhrazena, s tím, že nebude-li částka zaplacena do 60 dnů, bude žádost odložena. Dne 15. 6. 2012 požádal žadatel o sdělení údajů nutných pro zaplacení úhrady a dne 19. 6. 2012 byla přijata částka 1 000 Kč. Lhůta pro poskytnutí informace byla povinným subjektem prodloužena do 14. 7. 2012 a rozhodnutím ze dne 9. 7. 2012 Městský soud v Praze žádost částečně odmítl, pokud jde o poskytnutí informace ohledně soudců kandidátů na členství v KSČ a dobu členství. K rozhodnutí byl připojen seznam soudců bývalých členů KSČ publikovaný na stránkách Ministerstva spravedlnosti. Dne 2. 8. 2012 žádal žadatel o řádné doručení, téhož dne podal opravu písemného podání a dne 8. 8. 2012 se odvolal proti rozhodnutí. Odvolání doplnil 17. 8. 2012. Spis byl předložen Ministerstvu spravedlnosti dne 10. 8. 2012. Dne 14. 12. 2012 Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušilo a věc mu vrátilo k novému projednání. Dne 23. 1. 2013 je datováno sdělení žadateli, podle něhož je v příloze zasílán seznam soudců Městského soudu v Praze, kteří byli členy či kandidáty KSČ s datem jejich nástupu do soudcovské funkce, aktualizovaný ke dni 21. 1. 2013.
6. Podle soudu prvního stupně došlo k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty druhé zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „OdpŠk“), neboť Městský soud v Praze nerozhodl o žádosti žalobce o poskytnutí informace v zákonné patnáctidenní lhůtě [§14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též „InfZ“)] a Ministerstvo spravedlnosti nerozhodlo o stížnosti žalobce v zákonné patnáctidenní lhůtě [§16a odst. 1 písm. c) InfZ]. S odkazem na stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), konstatoval, že nesprávný úřední postup v podobě nepřiměřené délky řízení zakládá vyvratitelnou domněnku o vzniku nemajetkové újmy. Nepřiměřeně dlouhé řízení pak podle soudu prvního stupně působí účastníkům nemajetkovou újmu, která se zpravidla odškodní v penězích, avšak vždy je nutno zvažovat, zda v konkrétním případě nenastaly okolnosti, které tento předpoklad vyvracejí. V daném případě soud prvního stupně shledal význam řízení pro žalobce jako zcela zanedbatelný, neboť žalobce nikterak nedoložil, že by pro něho mělo být poskytnutí informace, kterou žádal poskytnout, jakkoli významné, když pouze uvedl, že informace tohoto druhu jsou pro něj důležité, neboť se pohybuje v justici a je občanským aktivistou. Význam řízení pro žalobce nemůže být zvýšen samotnou skutečností, že v mnoha jiných řízeních, kde žalobce vystupuje v postavení žalobce či žadatele o informace, se soudy resp. Ministerstvo spravedlnosti dopouštějí průtahů. Okolnost, jež je soudu prvního stupně známa z úřední činnosti, že žalobce z vlastní iniciativy zahájil a vede desítky soudních sporů či jiných řízení, která nesou rysy šikanózního výkonu práva, naopak význam předmětného řízení pro žalobce výrazně snižují. Ani eventuální objektivně nulový materiální význam řízení sice průtahy v takovém řízení nelegitimuje a i řízení s objektivně nulovým (materiálním) významem pro navrhovatele musí být vedeno bez průtahů, a pokud se tak nestane, vztahuje se na ně zásadně právo na náhradu takto vzniklé újmy, to však podle soudu prvního stupně bez dalšího neznamená, že by měla být tato náhrada poskytnuta poškozenému vždy ve formě finančního plnění. I konstatování porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě je totiž způsobilým prostředkem náhrady a v některých případech (např. i v tomto) je prostředkem náhrady zcela postačujícím. Podle soudu prvního stupně popsaný případ je právě tím výjimečným případem, kdy samotné konstatování porušení práva je přiměřeným zadostiučiněním a poskytnutí zadostiučinění v penězích není důvodné. Jestliže žalovaná již ve svém stanovisku ze dne 24. 1. 2014 konstatovala, že v posuzovaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu a celková délka řízení byla nepřiměřená, pak žalovaná žalobci již před zahájením tohoto soudního řízení poskytla zákonem předvídané, přiměřené a spravedlivé zadostiučinění možné nemajetkové újmy.
7. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 2. 12. 2015, č. j. 69 Co 381/2015-87, rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se potvrzuje (výrok I) a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II).
8. Odvolací soud uvedl, že soud prvního stupně rozhodoval na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu a dospěl ke správnému závěru, že v namítaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu, neboť zákonná lhůta 15 dnů pro vyřízení žádosti žalobce o informace byla výrazně překročena, když řízení o podání informace trvalo dva roky a jeden měsíc. Přestože v řízení byla zjištěna nepřiměřená délka řízení o poskytnutí informace podle §13 odst. 1 zákona InfZ, soud prvního stupně nepochybil, když za přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která žalobci vznikla nepřiměřenou délkou řízení o jeho žádosti o poskytnutí informací, považoval konstatování nepřiměřené délky namítaného řízení, jehož se žalobci již dostalo ze strany žalované v rámci předběžného projednání jeho nároku. Soud prvního stupně měl správně dovodit v podstatě zanedbatelný význam namítaného řízení pro žalobce i s přihlédnutím k tomu, že žalobce sám uvedl pouze, že informace tohoto druhu jsou pro něj důležité, neboť se pohybuje v justici a je občanským aktivistou. Odvolací soud uvedl, že nelze přehlédnout, že se v daném případě nejedná o právo na informace, které by mělo pro žalobce zásadní význam, jak je tomu v případech, kdy se v řízení rozhoduje o konkrétních právech a povinnostech účastníků řízení. Nad to již dne 7. 1. 2011, tedy poté, co žalobce dle 17. 12. 2010 žádost o poskytnutí informací podal, byl na webových stránkách Ministerstva spravedlnosti zveřejněn seznam soudců, kteří byli podle dostupných podkladů před 17. 11. 1989 členy KSČ, čímž se žalobci touto formou v zásadě dostalo podstatné části požadovaných informací. Samotné právo na informace porušeno ve svém důsledku nebylo, neboť žalobci se požadovaných informací dostalo, ale ne v přiměřené době.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Žalobce rozsudek odvolacího soud napadl dovoláním, a to do výroku I, kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně v zamítavých výrocích I, II a III o věci samé, z důvodu, že rozhodnutí ohledně hodnocení kritérií uvedených v §31a odst. 2 a 3 OdpŠk a v návaznosti na to hodnocení formy, tedy i přiměřenosti zadostiučinění, spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Podle dovolatele je dovolání přípustné podle §237 o. s. ř. k řešení otázek hmotného práva, a to hodnocení kritérií uvedených v §31a odst. 3 písm. a) až e) OdpŠk a v návaznosti na to hodnocení formy, tedy přiměřenosti zadostiučinění podle §31a odst. 2 OdpŠk podle hodnocení těchto kritérií, zejména formy zadostiučinění, jednotlivých kritérií, potažmo závažnosti vzniklé újmy, neboť při řešení těchto otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
10. Dovolatel v prvé řadě ve svém podání brojil proti závěru soudu prvního stupně, ze kterého vycházel i soud odvolací, že je sudičem a vykonává své právo (na informace) šikanózně. Úvaha, že žalobce vede množství jiných sporů, dle něj zaměňuje účelově příčinu a následek, neboť vedení sporu není příčinnou porušení práva, nýbrž je jeho důsledkem. Takové porušování práva (průtahy v řízení) vůči jedné a téže osobě pak její újmu nesnižuje, ale naopak výrazně zvyšuje.
11. Dále poukázal na důležitost základního práva na informace, jehož význam je zdůrazněn krátkostí zákonných lhůt, přičemž údajné „konstatování porušení práva“ není totožné s textem žalobního petitu a neobsahuje konstatování porušení všech práv žalobce, když podle dovolatele bylo porušeno právo na informace v jeho časové dimenzi, přičemž s odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedl, že ani nulový význam předmětu řízení pro poškozeného nelegitimizuje nepřiměřenou délku řízení.
12. Dovolatel dále obsáhle odkazuje na četná rozhodnutí dovolacího soudu, příp. Ústavního soudu, s nimiž napadené rozhodnutí shledává v rozporu, a na jejich základě poukazuje, že výše zadostiučinění musí být spravedlivá, že nemajetková újma se neprokazuje a vzniká samotným porušením základních práv a svobod, a že specificky v případě nepřiměřených délek řízení se jen zcela výjimečně nepřiznává zadostiučinění v penězích, že ve výroku rozsudku konstatujícího porušení práva musí být uvedeno, jaké právo žalobce bylo porušeno, a že ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla slušnosti by měla být k dispozici vždy omluva jako první kompenzační prostředek a že s ohledem na zásadu přiměřenosti je na individuálním posouzení, zda vedle omluvy (tj. zároveň) buď konstatovat porušení práva, nebo poskytnout zadostiučinění v penězích. Dovolatel rovněž poukázal na judikaturu týkající se posuzování využívání opravných prostředků poškozeným a jejich důvodnosti z hlediska posouzení jednotlivých kritérií.
13. Dovolatel rovněž vytknul odvolacímu soudu, že se zcela vyhnul právnímu posouzení jeho námitky, že nebylo nijak hodnoceno jeho tvrzení, k němuž označil i důkazy, že i v dalších řízeních se vůči němu chovala žalovaná zjevně šikanózně, když opakovaně nerespektuje krátké lhůty stanovené zákonem č. 106/1999 Sb.
14. Dále se dovolatel věnoval posouzení jednotlivých kritérií podle §31a odst. 3 OdpŠk, kdy poukazoval na rozpory s konkrétními rozhodnutími dovolacího soudu.
15. V případě kritéria významu předmětu řízení u žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. nebyla podle dovolatele uvedená otázka v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud řešena. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu dovolatel dochází k závěru, že ústavně zakotvené právo na informace, a řízení o poskytnutí takové informace, má obecně vysoký význam a nadto pro žadatele má požadovaná informace význam jenom tehdy, pokud je poskytnuta povinným subjektem bez prodlení. Plynutím času se dle dovolatele význam požadované informace vytrácí a informace poskytnutá žadateli až po letech průtahů a obstrukcí ztrácí prakticky význam, což plyne i ze striktně krátké lhůty 15 dnů [§14 odst. 5 písm. d) InfZ] pro poskytnutí informací, a řízení o vydání informace má nikoliv „zanedbatelný“ význam, nýbrž naopak význam zvýšený. Podle dovolatele není vůbec podstatné, k čemu žalobce požadované informace požadoval a zda měly vztah k nějakému řízení, ve kterém se rozhoduje o právech a povinnostech, když žadatel o informace není povinen svoji žádost nijak odůvodňovat, dokládat právní zájem a podobně. Dovolatel poukázal i na skutečnost, že na internetu byla zveřejněna pouze informace o soudcích členech KSČ, přičemž on požadoval informaci i o kandidátech, nadto byl seznam opravován.
16. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Formální náležitosti dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
19. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Dovolání je přípustné k posouzení otázek hmotného práva, jaké jsou předpoklady odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu způsobenou nedodržením lhůty pro poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb. a jaké jsou předpoklady pro poskytnutí zadostiučinění formou omluvy, neboť uvedené otázky vyřešil odvolací soud v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
21. Dovolání je důvodné.
22. V posuzované věci mělo dojít, jak uzavřel odvolací soud s odkazem na rozsudek soudu prvního stupně, délkou posuzovaného řízení k porušení práva dovolatele na projednání věci v přiměřené lhůtě, zaručeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
23. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
24. Článek 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 téhož ustanovení říká, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
25. Ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk stanoví, že stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
26. Jak uvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016, právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních §13 OdpŠk (shodně v §22 OdpŠk) a v §31a OdpŠk. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje Stanovisko, které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí či §22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě a výkladem ustanovení §31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny.
27. Z čl. 38 odst. 1 Listiny vyplývá, že se tento vztahuje výhradně k soudním řízením. Druhý odstavec již výslovně nestanovuje, zda se práva zde upravená vztahují pouze na řízení soudní (anebo i na řízení jiná), ale jelikož navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že se i tento odstavec vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr je možné dovodit i z obsahu tohoto článku, neboť ten říká, že „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně“. Veřejnost jednání je přitom znakem odlišujícím řízení před orgánem moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především orgány moci výkonné.
28. Také čl. 6 odst. 1 Úmluvy hovoří o „projednání záležitosti v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích“. Citované ustanovení tak vedle trestních věcí chrání práva účastníků výlučně v řízeních, v nichž má být soudem rozhodnuto o jejich občanských právech nebo závazcích. Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) termín „projednání soudem“ vykládá široce, a tudíž za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V obecné rovině ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, za splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tedy soukromoprávní povahy), pak na správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy však nedopadá správní řízení samo o sobě, ale pouze tehdy, je-li jeho absolvování podmínkou pro přístup k soudu, tedy jestliže na ně navazuje soudní přezkum (srov. rozsudek ESLP ze dne 6. 3. 2012, ve věci W. proti Rakousku, stížnost č. 5335/07, bod 46; nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
29. Nejsou-li však tyto podmínky splněny, ať již z hlediska věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo toho, že posuzované řízení neprobíhalo před soudem a nejde ani o správní řízení, na které by soudní řízení navazovalo, pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na posuzované správní řízení nedopadá, a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. To ale ještě neznamená, že v případě nadměrné délky tohoto správního řízení nejde o nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. §13 OdpŠk). Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, spočívající v nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, ale půjde o nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk spočívající v neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě (k rozdílu mezi úkonem a rozhodnutím ve smyslu §13 odst. 1 věta druhá a třetí OdpŠk srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). V případě těchto správních řízení je z uvedených důvodů možné odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení (tedy pokud správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě), a to buď jednotlivě, nebo v jejich souhrnu, nikoliv nepřiměřenou délku celého řízení. Jelikož na tento nesprávný úřední postup nedopadají závěry Stanoviska, neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy. V tomto případě je poškozený povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
30. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních, jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na povahu předmětu řízení bude rozhodování správního orgánu zpravidla vždy vázáno zákonnou lhůtou [srov. §49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014]. Jen v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků a nadto na ně navazuje soudní řízení, lze však (nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost celkové délky řízení. Toliko v takových případech se i ve vztahu k správnímu řízení mohou uplatnit závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy, ale jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk.
31. Podle §4 odst. 1 InfZ povinné subjekty poskytují informace na základě žádosti nebo zveřejněním. Podle §14 odst. 5 písm. d) InfZ nerozhodne-li (povinný subjekt) podle §15 InfZ, poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění; je-li zapotřebí licence podle §14a, předloží v této lhůtě žadateli konečnou licenční nabídku.
32. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Podle odstavce 5 státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
33. V rozsudku ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015, Nejvyšší soud, právě ve vztahu k právu na informace podle zákona č. 106/1999 Sb. konstatoval, že „závazek“, jehož splnění se dovolatel na orgánu veřejné moci podanou žalobou domáhal, není závazkem civilní (soukromoprávní) povahy ve smyslu judikatorního a doktrinálního výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Uvedená povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž o něm bylo rozhodováno správními soudy, tak tomu ovšem v nyní posuzované věci nebylo. V rozsahu, v jakém bylo řízení vedeno před správními orgány, za který je nutno v tomto případě považovat i Městský soud v Praze, bylo rozhodování vázáno zákonnými lhůtami [srov. §14 odst. 5 písm. d) InfZ]. S přihlédnutím k povaze závazku nespadajícího pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny se nelze ve vztahu k řízení před správními orgány dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené době podle §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (jak dovolatel činí). Z uvedeného důvodu nelze současně při posuzování délky řízení před správními orgány aplikovat Stanovisko a vycházet z presumpce vzniku nemajetkové újmy, jak činí – rovněž nesprávně – odvolací soud v napadeném rozsudku. Do úvahy zde totiž připadá, jak výše vysvětleno, toliko nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk (průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty), resp. podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (průtahy spočívající v neučinění úkonu v přiměřené lhůtě). Jedná se tak o nárok na odškodnění nemajetkové újmy, jejíž vznik lze spojit toliko s porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě v řízení před správními orgány (ve smyslu §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk; k rozdílu mezi pojmy učinit úkon a vydat rozhodnutí srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
34. Posuzoval-li odvolací soud, a před ním soud prvního stupně, jakož i žalovaná v rámci předběžného projednání, nárok žalobce na zadostiučinění za nemajetkovou újmu z hlediska jeho práva na vydání rozhodnutí v přiměřené době, přičemž vyšel ze Stanoviska, aniž se zabýval otázkou, zda žalobci skutečně nemajetková újma vznikla, je jeho právní posouzení věci už ve svém základu nesprávné.
35. Z toho důvodu je i bezpředmětné zabývat se nyní dovolatelovými námitkami směřujícími proti posouzení jednotlivých kritérií podle §31a odst. 3 OdpŠk, neboť i toto posouzení, stejně jako dovolatelovy námitky, vychází z nesprávného právního posouzení.
36. Ve vztahu k nároku na omluvu Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, uveřejněném pod číslem 52/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, mj. uvedl, že by bylo popřením dispoziční zásady civilního soudního řízení i zásady autonomie vůle, kdyby primární volba formy zadostiučinění nenáležela poškozenému. Ten projevením toho, čeho se domáhá (viz §79 odst. 1 o. s. ř.), nezaměnitelně vyjadřuje, jaká satisfakce by mu mohla kompenzovat utrpěnou újmu. V poměrech přímé aplikace Úmluvy se ovšem nabízí především forma peněžního odškodnění, avšak přichází do úvahy též - za jistých skutečností - konstatace porušení práva. To však nebrání tomu, aby poškozený uplatnil požadavek relativně osobní povahy - požadavek na omluvu. Omluva je uznávaným satisfakčním právním prostředkem ke zmírnění následků dotčení osobnostních práv fyzické osoby, její přiznání záleží vždy na posouzení obsahu i formy příslušné omluvy, stejně jako okolností, za nichž byla učiněna. Judikatura Nejvyššího soudu v otázce významu omluvy jako satisfakčního prostředku výslovně neuvedeného v §13 obč. zák. (zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník) vedle nároku na zadostiučinění v penězích zdůrazňuje, že obě tyto kategorie zadostiučinění sledují cíl zákona přiměřeně, tj. s ohledem na okolnosti konkrétního případu, odpovídajícím, postačujícím a zároveň účinným způsobem zmírnit nepříznivý následek neoprávněného zásahu, tj. nemajetkovou újmu vzniklou na osobnosti fyzické osoby. Může-li být vzniklá nemajetková újma na osobnosti fyzické osoby přiměřeně zmírněna některou z forem morálního zadostiučinění, a tak naplněn hlavní cíl, má podle ní poskytnutí právě této morální formy zadostiučinění přednost (jde tedy o primární způsob zadostiučinění). Přiměřenost morálního zadostiučinění znamená, že tato forma zadostiučinění je k nápravě nemajetkové újmy, která neoprávněným zásahem vznikla, podle okolností každého konkrétního případu již postačující, a tím i účinná. Zadostiučinění v penězích plní podpůrnou (subsidiární) funkci, tj. nastupuje až poté, kdy se morální zadostiučinění ukázalo (ať zcela nebo zčásti) nepostačujícím a tím i neúčinným. Nejvyšší soud vychází z toho, že omluva jako satisfakční prostředek zahrnující vyjádření subjektivního požadavku poškozeného na projev jemu vstřícné vůle státu není ani konstatováním porušení práva a ani náhradou nemajetkové újmy v penězích. Poškozený jejím uplatněním vyjadřuje, že mu jde o projev uznání chyby. Ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla slušnosti by měla být k dispozici vždy, jako kompenzační prostředek první, pro mnohé dokonce jediné volby. Pokud pak poškozený nárok na poskytnutí zadostiučinění uplatní vedle požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo peněžními (v případě posuzování dle Úmluvy a i podle platné národní úpravy), je na individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady přiměřenosti zapotřebí též např. konstatovat porušení práva, anebo poskytnout – též vedle ní - přiměřené zadostiučinění v penězích.
37. V návaznosti na právě uvedené Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněném pod číslem 37/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále doplnil, že konstatování porušení práva poškozeného, které je nutným východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, je zpravidla obsaženo i v dalších formách zadostiučinění. V případě přiznání finanční kompenzace soudním rozhodnutím to platí bez dalšího, neboť se jedná o zákonem výslovně upravenou formu zadostiučinění, kde naplnění předpokladu porušení práva žalobce ze zákona přímo vyplývá. Rozhodne-li tedy soud o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění v penězích (uloží povinnost zaplatit stanovenou částku), pak již samostatně ve výrokové části rozsudku porušení práva žalobce nekonstatuje (žalobce se takového konstatování nemůže ani úspěšně domoci). Oproti tomu soud ve výroku rozsudku (pouze) konstatuje porušení práva poškozeného, shledá-li takovou formu zadostiučinění za přiměřenou, a to i v případě, kdy se žalobce (poškozený) konstatování porušení svého práva v žalobním petitu nedomáhal. Oproti rozsudku soudu předběžné projednání nároku u příslušného úřadu postupem podle §14 OdpŠk není nijak formalizované a tomu odpovídá nejen neformálnost žádosti, ale i neformálnost stanoviska příslušného úřadu. Ze stanoviska by nicméně mělo vyplývat, k jakým poznatkům příslušný úřad dospěl a jaké závěry k požadavku na přiměřené zadostiučinění z nich učinil. Nedojde-li příslušný úřad k závěru o nedůvodnosti žádosti, pak by logicky takové stanovisko mělo obsahovat minimálně konstatování porušení práva poškozeného. Projevem vstřícné vůle státu uznat chybu by (zpravidla) měla být i omluva za takové porušení práva, už jenom z hlediska slušnosti, i když se poškozený toho výslovně nedomáhá. Ohledně obsahu morálního zadostiučinění z rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyplývá, že ve výroku rozsudku, kterým soud poskytuje poškozenému zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu proti státu ve formě konstatování porušení práva poškozeného, musí být výslovně uvedeno, k porušení kterého práva nebo práv poškozeného došlo. Není žádný důvod, proč by tyto požadavky nemělo splňovat i stanovisko příslušného úřadu v rámci předběžného projednání. Dojde-li soud k závěru o vzniku nároku žalobce (poškozeného) na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu, musí v prvé řadě posoudit, zda zadostiučinění, kterého se žalobci (poškozenému) dostalo již od příslušného úřadu v rámci předběžného projednání nároku (příp. i ve spojení s jinak poskytnutým zadostiučiněním, např. v trestním řízení snížením trestu), je možno považovat za přiměřené. Pouze dojde-li k závěru, že nikoliv, může se zabývat úvahou, jaké zadostiučinění je třeba žalobci poskytnout, aby požadavek přiměřenosti byl naplněn. Soud může dojít k závěru, že je na místě žalobci poskytnout zadostiučinění v penězích, příp. uložit žalovanému poskytnout žalobci omluvu (pokud se jí žalobce domáhá) či jen konstatovat porušení práva (i bez návrhu). Uložení poskytnutí omluvy či konstatování porušení práva není vyloučeno dokonce ani v případě, že příslušný úřad již určitou omluvu poškozenému poskytl či sám porušení práva poškozeného konstatoval, avšak to jen tehdy, jestliže dojde soud k závěru, že formulace či konkrétní okolnosti poskytnutí omluvy či konstatování porušení práva nejsou adekvátní satisfakcí za utrpěnou újmu (a to i s přihlédnutím k celému obsahu stanoviska a kontextu, v jakém bylo přijato, zejména ve vazbě na obsah žádosti poškozeného). Konstatování porušení práva poškozeného a omluva státu za toto porušení spolu velice úzce souvisí, a to tak, že není-li omluva vyslovena ve vazbě na konstatování porušení práva (v rámci předběžného projednání je možno přihlédnout i ke kontextu případu a obsahu žádosti), mělo by porušení konkrétního práva poškozeného vyplývat přímo z obsahu omluvy. Ať jen samotné konstatování porušení práva či ve spojení s omluvou mohou představovat přiměřené zadostiučinění. Je-li tedy porušení práva poškozeného konstatováno již v rámci předběžného projednání a příslušný úřad se za něj omluvil, a soud následně tuto formu zadostiučinění shledá jako přiměřenou, musí žalobu jako nedůvodnou zamítnout.
38. Z napadeného rozhodnutí odvolacího soudu, ani z rozsudku soudu prvního stupně, nevyplývá, z jakého důvodu nebyl shledán důvodným požadavek žalobce na omluvu, ačkoliv tuto výslovně požadoval, přičemž mu ji podle skutkových zjištění nevyslovila ani žalovaná v rámci předběžného projednání, již z toho důvodu je právní posouzení věci (formy zadostiučinění) nesprávné, a to i bez ohledu na nepřiléhavé právní posouzení samotné nemajetkové újmy, kdy v rámci předběžného projednání byl toliko shledán nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce řízení, ačkoliv práva žalobce na projednání věci (vydání rozhodnutí či poskytnutí informace) v přiměřené době zde nemohlo být shledáno.
39. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takové vady řízení však Nejvyšší soud neshledal.
VI. Závěr
40. Protože je právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné a dosavadní výsledky řízení neposkytují podklad pro to, aby o věci mohl rozhodnout přímo dovolací soud podle §243d odst. 1 písm. b) o. s. ř., postupoval Nejvyšší soud podle §243e odst. 1 o. s. ř. a napadený rozsudek zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
41. V intencích závazného právního názoru dovolacího soudu povede soud prvního stupně dovolatele ke specifikaci vzniklé nemajetkové újmy a v tomto směru k doplnění žalobních tvrzení a souvisejících důkazních prostředků. Záleží jen na žalobci, jak nemajetkovou újmu vymezí, resp. podrobně popíše a vysvětlí, a s jakou skutečností ji spojí, neboť vysvětlením následku a jevových souvislostí jeho příčiny žalobce určuje skutkově předmět řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011).
42. Za účelem posouzení naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. si ve vztahu k takto dovolatelem v dalším řízení vymezeným nárokům opatří (případně s využitím postupu podle §118a odst. 1 a 3 o. s. ř.) odpovídající skutková zjištění, načež důvodnost takto vymezených nároků znovu právně zhodnotí.
43. V případě, že by soud jako přiměřenou shledal formu zadostiučinění v penězích, vezme v úvahu též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněný pod číslem 67/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek.
44. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
45. V rámci nového rozhodnutí o věci rozhodne soud i o nákladech tohoto dovolacího řízení (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 5. 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu