ECLI:CZ:NS:2011:30.CDO.2438.2010.1
sp. zn. 30 Cdo 2438/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Pavla Vrchy, ve věci žalobce T. B. , zastoupeného JUDr. Lubomírem Müllerem, advokátem se sídlem v Praze 5, Symfonická 1496/9, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí , se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 376/1, zastoupené Mgr. Jaroslavem Fialou, advokátem se sídlem v Praze 1, Jakubská 2, o 60.000,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 13 C 580/2008, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2010, č. j. 35 Co 49/2010 – 85, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2010, č. j. 35 Co 49/2010 – 85, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Odvolací soud v záhlaví uvedeném rozsudku potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, jímž byla zamítnuta žaloba, prostřednictvím níž se žalobce domáhal, aby byla žalované uložena povinnost zaplatit mu částku 60.000,- Kč z titulu náhrady nemajetkové újmy způsobené žalobci nepřiměřeně dlouhým řízením vedeném Českou správou sociálního zabezpečení (dále též jen „ČSSZ“). Odvolací soud změnil rozsudek soudu prvního stupně jen ve výroku o náhradě nákladů řízení mezi účastníky a rozhodl o náhradě nákladů řízení odvolacího.
Soud prvního stupně zjistil, že žalobce v posuzovaném řízení před ČSSZ uplatnil dne 27. 7. 2001 žádost o poskytnutí jednorázové částky podle zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945. Doklady, z nichž nárok na dobu neoprávněného věznění dovozoval, poskytl žalobce až dne 16. 12. 2004. ČSSZ žalobcovu žádost zamítla rozhodnutím ze dne 27. 1. 2005 s odůvodněním, že žalobce nebyl v rozhodném období občanem České republiky. Rozsudkem ze dne 24. 8. 2007 Krajský soud v Plzni toto rozhodnutí zrušil z důvodu nepřezkoumatelnosti. Rozsudek byl ČSSZ doručen dne 29. 8. 2007, načež žalobcova žádost byla rozhodnutím ze dne 25. 10. 2007 opět zamítnuta tentokrát z důvodu, že rozhodnutí o žalobcově věznění nebylo zrušeno ani podle zákona č. 119/1990 Sb., ani podle zákona č. 198/1993 Sb. Žalobce nato informoval ČSSZ o nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2007, sp. zn. I. ÚS 712/05, a proti rozhodnutí ČSSZ podal další žalobu. ČSSZ podáním ze dne 29. 11. 2007 soudu sdělila, že ve věci žalobce bude postupováno podle §62 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, (tj. tzv. submise), bude vydáno nové rozhodnutí, jímž bude žádosti žalobce vyhověno, a požádala soud o ustanovení lhůty pro vydání nového rozhodnutí. Soud usnesením ze dne 11. 12. 2007 poskytl žádanou lhůtu v délce šedesáti dnů a ČSSZ dne 30. 1. 2008 vydala rozhodnutí, kterým žalobci přiznala jednorázovou částku 138.640,- Kč. Tato částka byla žalobci zaplacena v únoru 2008. Rozhodnutím ze dne 16. 4. 2008 ČSSZ učinila opravu výpočtu přiznané částky a doplatila žalobci 18,- Kč.
Dne 2. 1. 2008 požádal žalobce žalovanou o poskytnutí zadostiučinění ve výši 60.000,- Kč. Žalovaná na tuto žádost neodpověděla. Žalobce podal žalobu proti žalované u soudu dne 6. 8. 2008.
Odvolací soud – ve shodě se soudem prvního stupně – k tomu uvedl, že ČSSZ ve věci rozhodovala celkem čtyřikrát, v prvém případě překročila zákonnou lhůtu o deset dnů, ve druhém o dvacet pět dnů, třetí rozhodnutí vydala ve lhůtě stanovené Krajským soudem v Plzni a čtvrté rozhodnutí se týkalo pouze opravy početní chyby ohledně částky 18,- Kč. Lhůta k vydání rozhodnutí tak byla překročena o třicet pět dnů, čímž v řízení před ČSSZ došlo k nesprávnému úřednímu potupu. Takovýto průtah nelze však považovat za nepřiměřený, a tudíž jako přiměřené zadostiučinění postačí samotné konstatování porušení práva.
K argumentu žalobce, že k nesprávnému úřednímu postupu v řízení před ČSSZ došlo také tím, že tento orgán nerespektoval judikaturu Ústavního soudu, odvolací soud uvedl, že pokud orgán státu shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu podle §20 zákona č. 82/1998 Sb., což je i případ toho, že orgán státu ve svém rozhodnutí neaplikuje judikaturu Ústavního soudu.
Bezpředmětnou shledal odvolací soud námitku žalobce, že v důsledku postupu ČSSZ vznikly žalobci potíže v podobě trestního stíhání v souvislosti s jeho povinností vyplatit sestře dědický podíl. Policie České republiky stíhala žalobce pro trestný čin podvodu, kterého se měl dopustit tím, že dne 17. 1. 2006 při projednání dědictví zamlčel dalšímu dědici, že pro řadu dluhů není schopen splácet své závazky a že na jeho majetek je vedena exekuce. Tím měl dosáhnout toho, že tento další dědic s ním uzavřel dohodu, podle níž zdědil nemovitost a zavázal se vyplatit vypořádací podíl. Trestní stíhání žalobce tedy bylo vyvoláno jednáním žalobce v dědickém řízení, nikoliv průtahy v řízení před ČSSZ.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání maje zato, že otázky v něm řešené jsou zásadně právně významné. Dovolatel klade otázku, zda lze dlouhou délku řízení vedeného správním orgánem omluvit, jestliže správní orgán jen mírně překračuje lhůty pro vydání rozhodnutí a zároveň opakovaně v téže věci vydává rozhodnutí vadná. Podotýká, že ačkoliv mělo řízení trvat maximálně třicet dnů, trvalo celkem tři roky a čtyři měsíce. Dále je třeba dle dovolatele posoudit situaci, v níž „ke škodě občana správní orgán neaplikuje řádně judikaturu Ústavního soudu“. Ustanovení §20 zákona č. 82/1998 Sb. řeší odpovědnost územních samosprávných celků, a nikoliv správního orgánu. Dovolatel dále formuluje otázku, kdo má nést náklady řízení, když nesprávný úřední postup byl prokázán, ale soud dojde k závěru, že postačí samotné konstatování porušení práva. Má za to, že jestliže prokázal porušení práva, měla mu být přiznána přiměřená náhrada nákladů řízení, byť se mu zadostiučinění dostalo jinou formou, než navrhoval. Dovolatel navrhl, aby dovolací soud rozsudky soudu odvolacího i soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že dovolatel chybně interpretuje rozhodnutí obou soudů a že jeho dovolání nesplňuje zákonné předpoklady přípustnosti, neboť neuvádí, v jakém rozsahu rozhodnutí napadá a z jakých důvodů. Žalobce neoznačil žádnou vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, ani neuvedl, v čem by mělo spočívat nesprávné právní posouzení věci. Dovolatel pak ani neuvádí, kterému soudu je dovolání určeno. Žalovaná proto navrhla, aby dovolací soud dovolání odmítl.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 7. 2009 (viz čl. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §41 odst. 1 o. s. ř.
Dovolací soud se předně neztotožňuje s námitkami žalované o vadnosti žalobcova dovolání. V dovolání sice není ve smyslu §42 odst. 4, věty první, o. s. ř. (§241a odst. 1 o. s. ř.) uvedeno, kterému soudu je určeno, avšak již z toho, že podle §10a o. s. ř. o dovoláních rozhoduje toliko Nejvyšší soud, není pochyby o tom, kterému soudu je dovolání žalobce určeno. Dovolatel také výslovně neuvádí, v jakém rozsahu napadá rozhodnutí odvolacího soudu, z obsahu dovolání je však zřejmé, že brojí jak proti rozhodnutí odvolacího soudu o věci samé, tak i proti rozhodnutí o náhradě nákladů řízení. Rozsudek odvolacího soudu tedy napadá v celém rozsahu. Z obsahu dovolání je také zcela zřejmé, že dovolatel rozsudek odvolacího soudu napadá z důvodu nesprávného právního posouzení věci, což pramení již z toho, že dle jeho názoru je dovolání přípustné pro zásadní právní význam napadeného rozhodnutí, a dále z toho, že dovolatel uvádí, že „existují sporné právní otázky, které v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyly řešeny“. Dovolatel také neuplatňuje dovolací důvod spočívající v tom, že řízení bylo postiženo vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, kterak mu podsouvá žalovaná, přičemž dovolací důvod nesprávného právního posouzení je v dovolání vymezen poměrně výstižně.
Dovolací soud tedy uzavřel, že dovolání splňuje všechny formální i obsahové náležitosti, a proto se dále zabýval jeho přípustností.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
V daném případě by dovolání směřující proti té části výroku I rozsudku odvolacího soudu, v níž bylo rozhodnuto o věci samé, mohlo být shledáno přípustným jen za předpokladu, že by dovolací soud dospěl k závěru o zásadním právním významu napadeného rozhodnutí ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a §237 odst. 3 o. s. ř. O takovou situaci by se jednalo tehdy, jestliže by dovolací soud dospěl k závěru, že v rozhodnutí odvolacího soudu je řešena právní otázka, která v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Přitom se k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 o. s. ř. nepřihlíží.
Dovolání přípustné je, neboť odvolací soud (a potažmo i soud prvního stupně) posoudil dopady nerespektování závěrů vyslovených v nálezu Ústavního soudu a dalších nedostatků v postupu rozhodujících orgánů na přiměřenost délky řízení rozdílně od ustálené judikatury soudu dovolacího, a tato právní otázka je tedy soudy rozhodována rozdílně.
Předně je nutno uvést, že Nejvyšší soud se již ve svých předchozích rozhodnutích vyjádřil k tomu, jakým způsobem je institut odškodnění nemateriální újmy při porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě začleněn do českého právního řádu a jaký je vztah úpravy obsažené v §13 odst. 1 věta druhá a třetí a §31a zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen OdpŠk) k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“) a judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.
Nejvyšší soud k tomu uvedl, že při posuzování předpokladů odpovědnosti státu za nemateriální újmu způsobenou neprojednáním věci v přiměřené lhůtě ve smyslu §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk je nutno postupovat nejen podle zákonné úpravy, do níž je zasazena, ale též v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva vztahující se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1614/2009). Všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou veřejnosti dostupná na internetových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz ).
Při aplikaci §31a odst. 1 OdpŠk je navíc nutno mít na paměti, že je jím realizováno právo na nápravu porušení práva či svobody přiznané Úmluvou ve smyslu jejího čl. 13, a proto musí soudy poskytnout nápravu v takovém rozsahu, v jakém by byla poskytnuta Evropským soudem pro lidská práva, za přihlédnutí ke kritériím, která Evropský soud pro lidská práva považuje za významná, resp. v rozsahu, který by Evropský soud pro lidská práva hodnotil za dostačující (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4815/2009).
Uvedené pak platí zejména ve vztahu k výkladu pojmu přiměřenosti délky řízení.
Evropský soud pro lidská práva opakovaně rozhodl, že přiměřenost délky soudního řízení je třeba hodnotit s ohledem na složitost věci, chování stěžovatele, postup vnitrostátních orgánů a rovněž podle toho, co je pro stěžovatele v řízení v sázce (rozsudek ESLP ze dne 18. 4. 2006 ve věci Patta proti České republice , č. 12605/02, §66 a v něm obsažený odkaz na rozsudek ve věci Frydlender proti Francii [velký senát], č. 30979/96, §43, ESLP 2000-VII). Nahlédnutí délky konkrétního řízení optikou těchto kritérií, která odpovídají kritériím §31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk, pak umožňuje učinit závěr o tom, zda v konkrétní věci bylo či nebylo porušeno právo na její projednání v přiměřené lhůtě.
V posuzovaném případě dovolatel nesouhlasí s rozhodnutím soudu odvolacího především proto, že podle jeho názoru byla délka řízení před správním orgánem zapříčiněna toliko chybami v postupu tohoto orgánu. Nesouhlasí taktéž se závěrem odvolacího soudu ve vztahu k námitce nerespektování nálezu Ústavního soudu správním orgánem, že „případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině hlediska odpovědnosti státu podle §20 zákona č. 82/1998 Sb., což je i případ toho, že orgán státu ve svém rozhodnutí neaplikuje judikaturu Ústavního soudu.“
Je nutno upřesnit, že odpovědnost státu za nemajetkovou újmu způsobenou žalobci nepřiměřeně dlouze vedeným řízením se i v tomto případě řídí §13 odst. 1 OdpŠk, nikoliv
§20 odst. 1 OdpŠk (správně pak §22 odst. 1 OdpŠk), neboť ČSSZ není územním samosprávným celkem, nýbrž orgánem státní správy (§1 odst. 1 písm. b/ zákona ČNR č. 210/1990 Sb.).
Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4761/2009, podrobně vysvětlil, jakým způsobem hodnotit kritéria uvedená v §31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk pro posouzení, zda byla či nebyla určitá věc projednána v přiměřené lhůtě.
V rozsudku ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1328/2009, Nejvyšší soud dovodil, že z hlediska kritéria spočívajícího v postupu orgánu veřejné moci (§31a odst. 3 písm. d/ OdpŠk) je třeba zejména zkoumat, zda jeho postup v řízení odpovídá procesním pravidlům. Dojde-li v řízení ke zrušení rozhodnutí z důvodu jeho závažné vady, spočívající především v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nebo nerespektování závazného právního názoru, popř. v rozporu postupu orgánu veřejné moci, který vydání rozhodnutí předcházel, s procesními předpisy, je třeba takovou skutečnost při posuzování celkové délky řízení zohlednit, a to zejména tehdy, dojde-li v důsledku uvedeného pochybení orgánu veřejné moci ke zjevnému prodloužení řízení oproti stavu, kdy by orgán veřejné moci postupoval z procesního hlediska bezvadně.
V rozsudku ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009, Nejvyšší soud uvedl, že právě uvedený závěr je přiměřeně aplikovatelný i na situace, kdy ke zrušení rozhodnutí orgánu veřejné moci (v tomto případě soudu), dojde proto, že jím nebyl respektován závazný nález Ústavního soudu, pokud tato skutečnost vedla k nezanedbatelnému prodloužení řízení. Dodal, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby. Tato závaznost má přitom dvojí povahu. V prvém případě jde o závaznost kasační, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí obecného soudu, který je následně vázán právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu. V takové situaci se úvaha z posledně citovaného rozsudku Nejvyššího soudu uplatní beze zbytku. Ve druhém případě jde o závaznost precedenční, kdy je třeba právní názor vyjádřený v nálezu Ústavního soudu aplikovat ve skutkově obdobných věcech, přičemž se daný závěr dotýká výhradně právního názoru, který je nosným důvodem rozhodnutí, tj. na němž je založen výrok nálezu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu č. 47/2007, s. 465, body 59 až 72, obě rozhodnutí jsou dostupná na internetových stránkách Ústavního soudu, http://nalus.usoud.cz , a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2006, sp. zn. 22 Cdo 2205/2005).
Při posouzení, zda orgán veřejné moci přispěl k prodloužení řízení tím, že nerespektoval precedenčně závazný nález Ústavního soudu, je třeba ale také vzít v úvahu, zda tomuto orgánu mohl být obsah dotčeného nálezu znám. Tak tomu bude zejména v případě, kdy půjde o nález směřující sice v jiné věci, ale vůči stejnému soudu nebo orgánu veřejné moci, jako dřívější nález s kasačními účinky nebo v případě, kdy půjde o nález publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu.
K těmto závěrům je nutno dodat, že rozpor rozhodnutí se závazným nálezem Ústavního soudu musí být seznatelný ze samotného kasačního rozhodnutí a nelze k němu v rámci řízení o odškodnění imateriální újmy způsobené neprojednáním věci v přiměřené lhůtě provádět další dokazování. Opačný postup by totiž byl v rozporu se smyslem řízení o odškodnění, stejně jako s požadavkem na jeho rychlost.
V posuzovaném případě, ČSSZ vydal v pořadí druhé zamítavé rozhodnutí dva měsíce po té, co Ústavní soud vydal nález sp. zn. I. ÚS 712/05, v němž výslovně a precedenčně závazně vyřešil právní otázku, na níž zmiňované zamítavé rozhodnutí ČSSZ stálo, a to právě opačně než ČSSZ ve svém následném rozhodnutí (k tomu lze dodat, že Ústavní soud v citovaném nálezu uzavřel, že řešení této právní otázky bylo zcela jasně uvedeno již v předchozích jeho nálezech, zejména pak v nálezu sp. zn. I. ÚS 605/03). ČSSZ byla navíc účastníkem tohoto řízení před Ústavním soudem, závazný právní názor Ústavního soudu ji proto musel být zcela zřejmý. Přesto žalobcovu žádost znovu zamítla.
Je sice možno přihlédnout k tomu, že ČSSZ sama následně napravila své vlastní pochybení postupem podle §62 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, avšak nepochybně tím prodloužila řízení o celé tři měsíce.
Toto prodloužení by samo o sobě nebylo možno hodnotit jako zjevné prodloužení řízení, na druhé straně je nutno tuto okolnost posoudit v kontextu předchozího postupu ČSSZ.
Jednak je nepochybné, že ČSSZ při vyřizování žádosti žalobce hned dvakrát překročila zákonem stanovenou lhůtu určenou pro rozhodnutí, a to celkově o třicet pět dnů, což již samo o sobě vede ve smyslu §13 odst. 1, věty druhé, OdpŠk k závěru o nesprávném úředním postupu tohoto státního orgánu.
Dovolatel také správně poukazuje na to, že ČSSZ vydala v jeho případě celkem tři vadná rozhodnutí, přičemž, jak vyplývá ze skutkových zjištění soudu prvního stupně i soudu odvolacího, první rozhodnutí ČSSZ, vydané dne 27. 1. 2005, bylo Krajským soudem v Plzni zrušeno dne 24. 8. 2007 z důvodu nepřezkoumatelnosti. Lze tedy konstatovat, že v důsledku tohoto chybného postupu ze strany ČSSZ došlo k dalšímu nárůstu doby řízení, a to o nezanedbatelných dva a půl roku.
V celkovém součtu tak ČSSZ svým vadným postupem přispěla k celkové délce čtyřletého řízení bezmála třemi roky.
Jestliže odvolací soud k uvedeným okolnostem nepřihlédl, je jeho právní posouzení žalobcova nároku neúplné, a tudíž nesprávné. Dovolací soud proto postupoval podle §243b odst. 2, části věty za středníkem, o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu v části, v níž tento soud rozhodl o věci samé, jakož i v závislých výrocích o náhradě nákladů řízení mezi účastníky jak před soudem prvního stupně, tak i před soudem odvolacím, zrušil a věc vrátil soudu odvolacímu k dalšímu řízení.
Dovolací soud se proto již nezabýval tou částí dovolání, v níž dovolatel napadá rozsudek odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení mezi účastníky, když dovolání proti výroku odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení není podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu přípustné. V rámci obiter dicta tohoto rozhodnutí nicméně dovolací soud upozorňuje soud odvolací na závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 1310/09, k nimž se Nejvyšší soud přihlásil ve svém rozsudku ze dne 2. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 5210/2009.
Odvolací soud je ve smyslu §243d odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243d odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. června 2011
JUDr. František Ištvánek, v. r.
předseda senátu