ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.3856.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 3856/2017-181
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce A. Ž., nar. XY, bytem XY, zastoupeného JUDr. Tomášem Fecákem, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1, Lazarská 1718/3, proti žalované České republice – Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 427/16, o zaplacení 625 000 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 12 C 52/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2016, č. j. 22 Co 452/2015-119, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2016, č. j. 22 Co 452/2015-119, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 10. 7. 2015, č. j. 12 C 52/2013-102, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se žalobou domáhá na žalované zaplacení částky 625 000 Kč jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jež mu měla vzniknout porušením práva na spravedlivý proces tím, že Městský soud v Praze, který svým usnesením ze dne 17. 4. 2012, č. j. 15 Co 81/2012-36, přezkoumal k odvolání žalobce usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 6. 12. 2011, č. j. 22 C 220/2011-25, jež nebylo vydáno soudcem, ale jeho asistentem, odmítl v rozporu s právem Evropské unie (dále jen „EU“) předložit žalobcem formulovanou předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) a tím se dopustil nesprávného úředního postupu.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 10. 7. 2015, č. j. 12 C 52/2013-102, zamítl žalobu, jíž se žalobce domáhal zaplacení částky 625 000 Kč (výrok I), a rozhodl, že žalobce je povinen zaplatit žalované náklady řízení ve výši 600 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I), a rozhodl, že žalobce je povinen zaplatit žalované na náhradě nákladů odvolacího řízení 300 Kč (výrok II).
4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém stavu. Žalobce ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 220/2011 podal žalobu na ochranu před diskriminací, v níž současně požádal o osvobození od soudního poplatku a kterou spojil též s návrhem na přerušení řízení ve smyslu §109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu a čl. 95 odst. 2 Ústavy. Soud prvního stupně usnesením ze dne 6. 12. 2011, č. j. 22 C 220/2011-25, zamítl návrh žalobce, aby mu bylo přiznáno osvobození od soudního poplatku. K odvolání žalobce, v němž mimo jiné namítal, že rozhodnutí nebylo vydané soudcem, ale asistentem soudce, Městský soud v Praze usnesením ze dne 17. 4. 2012, č. j. 15 Co 81/2012-36, rozhodnutí soudu prvního stupně jako věcně správné potvrdil, přičemž z odůvodnění se rovněž podává, že odvolací soud neshledal důvod pro přerušení řízení a předložení věci v podobě předběžné otázky SDEU. Usnesením Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 9. 7. 2012, č. j. 22 C 220/2011-40, bylo řízení pro nezaplacení soudního poplatku zastaveno. Usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2012, sp. zn. IV. ÚS 2493/12, byla ústavní stížnost žalobce, zahrnující návrh na zrušení §10 odst. 3 písm. e) zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů a návrh na předložení věci SDEU k rozhodnutí o předběžné otázce, odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2012, č. j. 15 Co 447/2012-61, bylo usnesení o zastavení řízení jako věcně správné potvrzeno. Usnesením Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2013, sp. zn. IV. ÚS 135/13, byla ústavní stížnost žalobce proti potvrzujícímu rozhodnutí o zastavení řízení a návrhy s ní spojené odmítnuty, přičemž Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně konstatoval, že mimo jiné i odvolací soud své odmítnutí návrhu žalobce předložit předběžnou otázku SDEU dostatečně odůvodnil a ani Ústavní soud neshledal žádný důvod pro žalobcem navrhovaný postup.
5. Soud prvního stupně věc po právní stránce posoudil tak, že nárok žalobce podle §1, §5 písm. a) a b), §7 a §8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb. , o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), není dán pro absenci odpovědnostního titulu. Poukázal přitom na judikaturu, podle níž nesprávnosti či vady úkonů úředního postupu přímo směřující k vydání rozhodnutí, které nacházejí svůj odraz v obsahu tohoto rozhodnutí, mohou být zvažovány pouze z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím a samy o sobě odpovědnostní titul představovat nemohou. O nesprávný úřední postup jakožto samostatný odpovědnostní titul se v daném případě nejedná, neboť žalobcem tvrzená nesprávnost vedla, respektive našla svůj odraz v rozhodnutí, které nelze posoudit jako nezákonné, neboť nebylo pro nezákonnost zrušeno.
6. Odvolací soud vycházel ze shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně. Odvolací soud předně uvedl, že žalobní konstrukce založená na tvrzení, že žalobci byla nesprávným úředním postupem moci soudní (případně jejím nezákonným rozhodnutím) způsobena škoda, neumožňuje jiné právní posouzení, nežli v poměrech právní úpravy zákona č. 82/1998 Sb., neboť Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ponechává odčinění škody způsobené činností orgánů státu vnitrostátní úpravě. Dále uvedl, že ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu shromažďuje podklady pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti a právně je posuzuje, jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí. Případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví v obsahu rozhodnutí a tehdy se lze domáhat jen odpovědnosti státu z nezákonného rozhodnutí. Odvolací soud se proto se soudem prvního stupně ztotožnil v tom, že nesprávnost postupu, kterou žalobce vytýká soudu v posuzovaném řízení, může být zvažována jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přitom může být důvodný pouze tehdy, bylo-li pravomocné rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. K tomu však podle odvolacího soudu v daném případě nedošlo.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v plném rozsahu dovoláním dne 10. 5. 2016 (č. l. 123), jež sám sepsal; zástupce žalobce doplnil dovolání žalobce ve lhůtě dle §241b odst. 3 části věty za středníkem občanského soudního řádu, a to dne 25. 12. 2016 (č. l. 157). V něm uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
8. Žalobce má za to, že odvolací soud, který rozhodoval v posuzovaném řízení, je ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, a proto spadá do kategorie soudů členských států, pro něž je položení předběžné otázky obligatorní, přičemž tento soud i přes návrh žalobce položení předběžné otázky SDEU odmítl. Nesprávné právní posouzení podle žalobce spočívá v prvé řadě v tom, že uplatňovaný nárok soudy obou stupňů posoudily výlučně v režimu zákona č. 82/1998 Sb. tak, jak je tento vykládán a uplatňován v ryze vnitrostátních situacích, které nemají přesah do unijního práva. Soudy se tak nezabývaly podmínkami pro vznik odpovědnosti členského státu vůči jednotlivci za porušení unijního práva jakožto autonomního nároku založeného přímo na unijním právu. Žalobce poukázal na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, v němž Nejvyšší soud konstatoval, že „systém odpovědnosti za porušení unijního práva je systémem autonomním, postaveným na odlišných podmínkách, než jaké předpokládá zákon č. 82/1998 Sb.“, a také že „existence přímo účinného principu odpovědnosti státu za porušení práva EU je z ustálené judikatury SDEU zřejmá a Nejvyššímu soudu v tomto ohledu nevyvstává žádná pochybnost o její aplikaci, a to ani za situace, kdy neexistuje odpovídající úprava na vnitrostátní úrovni“. Závěrem pak Nejvyšší soud v citovaném rozhodnutí formuloval obecný princip znějící: „Za okolností, kdy neexistuje adekvátní úprava odpovědnosti státu za porušení unijního práva na vnitrostátní úrovni, se v situaci, kdy dojde k porušení unijního práva, aplikují v souladu se zásadou přednosti podmínky odpovědnosti státu vyplývající z judikatury Soudního dvora a vnitrostátní zákon č. 82/1998 Sb. se použije pouze potud, pokud právo EU (včetně judikatury SDEU), nestanoví jinak. Jinými slovy řečeno, zákon č. 82/1998 Sb. se použije tam, kde je jeho úprava souladná s úpravou unijního práva, nebo na otázky, které unijní právo neřeší, a to za předpokladu, že nijak neznemožní ani nadměrně neztíží právo jednotlivce na získání náhrady škody." Pokud soudy nižších stupňů uzavřely, že v případě žalobce nepřichází v úvahu odpovědnost státu za škodu v režimu zákona č. 82/1998 Sb., a to s poukazem na to, že rozhodnutí soudu poslední instance v posuzovaném řízení, jímž podle žalobce došlo k porušení práva EU, nebylo zrušeno nebo změněno příslušným orgánem, a že zároveň postup při vydání předmětného rozhodnutí nelze považovat za nesprávný úřední postup, který by mohl zakládat odpovědnost státu, aniž by se jakkoli zabývaly možností existence autonomního nároku na náhradu škody způsobenou porušením unijního práva, jejich právní posouzení věci je podle žalobce zcela evidentně nesprávné. Žalobce je toho názoru, že otázka základního předpokladu nároku na náhradu škody, totiž existence porušení unijního práva v případě, kdy porušení spočívá v nepoložení předběžné otázky soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, nebyla doposud v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešena, když výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu se týkal přímé aplikace legislativních aktů EU.
9. Dále se žalobce domnívá, že soud rozhodující v kompenzačním řízení by měl zkoumat, zda soud poslední instance v posuzovaném řízení své rozhodnutí nepoložit předběžnou otázku SDEU náležitě odůvodnil a zda jsou důvody pro nepoložení předběžné otázky uvedené příslušným soudem přesvědčivé z hlediska ustálené judikatury SDEU.
10. Závěrem žalobce brojí proti tomu, že soudy obou stupňů přiznaly žalované paušální náhradu nákladů řízení podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu, a je přesvědčen, že paušální náhradu nákladů řízení nelze přiznat účastníku, kterým je stát. Je-li stát vybaven k hájení svých právních zájmů příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby mu jiný účastník nahrazoval jakékoliv náklady, a nelze mu tedy přiznat ani paušální náhradu nákladů řízení.
III. Formální náležitosti dovolání
11. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
12. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
13. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
14. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
15. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda pro založení odpovědnosti státu z důvodu porušení práva EU je nezbytnou podmínkou zrušení či změna dotčeného rozhodnutí příslušným orgánem, neboť při řešení uvedené otázky se odvolací soud odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
16. Dovolání je důvodné.
17. Podle čl. 267 SFEU má SDEU pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se:
a) výkladu Smluv,
b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.
Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat SDEU o rozhodnutí o této otázce.
Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na SDEU.
Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, které se týká osoby ve vazbě, rozhodne SDEU v co nejkratší lhůtě.
18. Podle §8 odst. 1 OdpŠk lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
19. Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi již vyřešil otázku, jaké jsou obecně předpoklady vzniku odpovědnosti státu za újmu způsobenou porušením práva EU (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, jakož i na něj navazující rozsudek ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016).
20. V prvním z označených rozhodnutí s odkazem na judikaturu SDEU, jakož i judikaturu nejvyšších soudů členských států (dále srov. též tam citovaná rozhodnutí), Nejvyšší soud uvedl, že systém odpovědnosti za porušení unijního práva je systémem autonomním, postaveným na odlišných podmínkách, než jaké předpokládá zákon č. 82/1998 Sb. Členský stát tak nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením práva EU, byť tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje.
21. V rozhodovací praxi SDEU jsou konkrétní podmínky, za jakých odpovědnost státu za porušení unijního práva dává vzniknout právu jednotlivce na náhradu škody, konstruovány následovně:
- cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům; právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo, nebo chrání jeho právní zájem;
- porušení musí být dostatečně závažné, přičemž míra závažnosti se v podmínkách unijního práva vykládá v závislosti na rozsahu volného uvážení svěřeného daným předpisem vnitrostátnímu orgánu;
- mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost; v rámci posuzování příčinné souvislosti je přitom třeba zkoumat, zda nedošlo k narušení příčinné souvislosti jednáním či opomenutím jiného subjektu práva nebo zásahem vyšší moci, anebo tím, že poškozený sám ke vzniku škody přispěl svým jednáním či opomenutím, případně tím, že nesplnil svou zmírňovací povinnost ve vztahu ke škodě.
22. Všechny tři podmínky (porušení unijního právního předpisu přiznávajícího práva jednotlivci, dostatečná závažnost tohoto porušení a příčinná souvislost mezi porušením právního předpisu a škodou) musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva. Jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody.
23. Ačkoliv shora uvedené předpoklady odpovědnosti státu se uplatní obecně, ve vztahu k činnosti všech státních orgánů, tedy jak legislativních, výkonných, tak soudních, je nepochybné, že posouzení naplnění uvedených předpokladů se u jednotlivých orgánů může lišit.
24. V rozsudku ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2584/2016, Nejvyšší soud uvedl, že ve vazbě na svoji dosavadní rozhodovací činnosti, jakož i s přihlédnutím k závěrům komentářové literatury [srov. zejm. BOBEK, M., KOMÁREK, J., PASSER J. Vyhnání z rajské zahrady neodpovědnosti (Národní soudy a porušení komunitárního práva). Soudce. Číslo 9, ročník 2004; KOMÁREK, J. „Velký Hybatel“ – Evropský soudní dvůr a hledání vnitřního souladu právního řádu Společenství. Právník. Číslo 5, ročník 2006; TICHÝ, L. Odpovědnost členského státu za delikt v „systému“ evropského práva. Jurisprudence, Číslo 5, ročník 2011; IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2017, s. 7; VOJTEK, P., BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 4. vydání: Praha: C. H. Beck, 2017, s. 39], je přesvědčen, že v případě posuzování předpokladů pro vznik odpovědnosti státu za porušení práva EU soudním rozhodnutím je nutno v prvé řadě vyjít z rozhodovací praxe SDEU. V odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyšší soud dále dospěl k následujícím závěrům.
25. Explicitně k rozhodnutím vnitrostátních soudů se měl SDEU možnost poprvé vyjádřit v rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakousku , v němž dospěl k závěru, že porušení unijního práva rozhodnutím vnitrostátního soudu v poslední instanci je přičitatelné členskému státu. Ve zmíněném rozsudku byly stanoveny rovněž podmínky, za jakých odpovědnost vzniká, avšak nebyla řešena otázka, který soudní orgán má o náhradě škody rozhodovat.
26. Podmínky, za nichž je členský stát povinen nahradit škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva EU, jsou shodné s podmínkami shora uvedenými (srov. bod 21). V případě druhé z uvedených podmínek (závažnosti porušení) je z důvodu zvláštní povahy funkce soudu stát odpovědný jen ve výjimečném případě, a sice když soudní rozhodnutí v posledním stupni zjevným způsobem porušilo použitelné právo (rozsudek SDEU ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakousku, ze dne 9. 12. 2003, ve věci C-129/00, Komise proti Itálii, nebo ze dne 13. 1. 2004, ve věci C-453/00, Kühne & Heitz NV proti Produktschap voor Pluimvee en Eieren ). To, zda k takové skutečnosti došlo, se zkoumá zejména na základě okolností, jimiž se vyznačuje situace, jež mu byla předložena, tedy:
a) míra jasnosti a přesnosti porušeného pravidla;
b) úmyslná povaha protiprávního jednání;
c) omluvitelná nebo neomluvitelná povaha nesprávného právního posouzení;
d) případný postoj zaujatý orgánem EU;
e) nesplnění povinnosti dotčeného soudu předložit předběžnou otázku.
27. Dostatečně závažné porušení práva EU nastane vždy, když bylo dotčené rozhodnutí přijato ve zjevném rozporu s judikaturou SDEU v dané oblasti.
28. K odpovědnosti státu za porušení práva EU rozhodnutím soudů se SDEU znovu vyjádřil v rozsudku ze dne 9. 9. 2015, ve věci C-160/14, João Filipe Ferreira da Silva e Brito a další proti Estado português , v němž připomenul své závěry z rozsudku SDEU ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakousku , a to zejména skutečnost, že z důvodu úlohy soudní moci při ochraně práv, která jednotlivcům poskytují pravidla unijního práva, by byla plná účinnost těchto pravidel poskytujících tato práva zpochybněna a byla by oslabena ochrana těchto práv, pokud by bylo vyloučeno, aby jednotlivci mohli při splnění určitých podmínek dosáhnout náhrady újmy, jež jim byla způsobena porušením unijního práva přičitatelným rozhodnutím vnitrostátního soudu rozhodujícího v poslední instanci. Podmínky stanovené pro náhradu škody vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nesmí být upraveny tak, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody (zásada efektivity).
29. Z toho důvodu je podle SDEU legislativně zakotvená nezbytnost zrušení předchozího rozhodnutí pro účely řízení o náhradě škody v rozporu s unijním právem, jelikož takové pravidlo může nadměrně ztížit získání náhrady újmy způsobené dotčeným porušením unijního práva.
30. SDEU se rovněž vypořádal s možným poukazem na zásadu překážky věci rozsouzené a právní jistoty, když připomenul, že uznání zásady odpovědnosti státu v důsledku rozhodnutí soudu rozhodujícího v posledním stupni nemá samo o sobě za následek zpochybnění právní moci vyplývající z takového rozhodnutí. Řízení o odpovědnosti státu v důsledku rozhodnutí nemá stejný předmět a nemusí mít nutně stejné účastníky jako rozhodnutí, s nímž je spojená překážka věci pravomocně rozsouzené. V případě úspěchu v řízení o žalobě na náhradu škody vůči státu se žalobce domůže odsouzení státu k náhradě škody vůči němu, ale nutně nedosáhne zpochybnění právní moci soudního rozhodnutí, jímž byla způsobena tato škoda. Navíc, zásada odpovědnosti státu vyžaduje náhradu škody, nikoliv nové přezkoumání soudního rozhodnutí, jež způsobilo škodu.
31. K argumentu právní jistoty se SDEU vyjádřil v tom smyslu, že ji nelze v žádném případě použít tak, že popře zásadu odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům jemu přičitatelným porušením unijního práva, jelikož by taková situace vedla k zabránění jednotlivci v uplatňování práv, která může vyvozovat z právního řádu EU.
32. Z těchto důvodů SDEU konstatoval, že unijní právo, a zejména zásady formulované SDEU v oblasti odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům porušením unijního práva vnitrostátním soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, brání vnitrostátním právním předpisům, které vyžadují předchozí zrušení rozhodnutí, jež způsobilo újmu a které vydal tento soud, třebaže takovéto zrušení je prakticky vyloučeno.
33. Skutečnost, že soudem, jehož rozhodnutí může založit odpovědnost státu za porušení práva EU, je pouze soud rozhodující v posledním stupni, je pak dána jednak tím, že pouze takový soud má povinnost za splnění podmínek uvedených v čl. 267 SFEU položit předběžnou otázku k výkladu unijního práva SDEU, jednak tím, že primárně se má účastník domáhat ochrany svých dotčených práv v řízení, v němž je o jeho dotčených právech rozhodováno, a to případně i s využitím řádných a mimořádných opravných prostředků, jsou-li přípustné.
34. V podmínkách České republiky je takovým soudem rozhodujícím v posledním stupni nepochybně Nejvyšší soud jako soud dovolací, bylo-li dovolání proti rozsudku odvolacího soudu alespoň objektivně přípustné (tzn. nebyly naplněny negativní podmínky uvedené v §238 o. s. ř.). Samozřejmě takovým soudem může být i soud odvolací, je-li proti jeho rozhodnutí dovolání objektivně nepřípustné, a může jím být i soud prvního stupně, není-li proti jeho konečnému rozhodnutí přípustné odvolání (srov. §202 odst. 2 o. s. ř.).
35. Na základě shora uvedené judikatury SDEU Nejvyšší soud uzavírá, že Česká republika odpovídá za újmu způsobenou jednotlivci porušením práva EU rozhodnutím soudu rozhodujícím v posledním stupni, i když takové rozhodnutí nebylo pro nezákonnost zrušeno, a to za předpokladu, že porušená norma unijního práva přiznává práva jednotlivcům, porušení je dostatečně závažné a existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti, která je uložena státu, a škodou utrpěnou poškozenými osobami.
36. Jak bylo shora rovněž uvedeno, v případě druhé podmínky (závažnosti porušení) je z důvodu zvláštní povahy funkce soudu stát odpovědný jen ve výjimečném případě, a sice když soudní rozhodnutí v posledním stupni zjevným způsobem porušilo použitelné právo.
37. Při posouzení této podmínky se přitom nelze obejít bez výkladu dotčené normy unijního práva, avšak nikoliv ve smyslu, jaký byl správný výklad (aplikace) dotčené normy v posuzovaném případě, nýbrž ve smyslu, zda jsou zde okolnosti, pro které je nutno porušení práva EU hodnotit jako zcela zjevné.
38. V nyní projednávané věci se přitom jedná o situaci, zda Městský soud v Praze před svým rozhodnutím ve věci usnesením ze dne 17. 4. 2012, č. j. 15 Co 81/2012-36, měl předložit předběžnou otázku SDEU ve smyslu ustanovení čl. 267 SFEU či nikoliv.
39. Závěr o zjevném porušení použitelného práva EU, a to právě s ohledem na zvláštní povahu funkce soudu, lze učinit pouze ve výjimečném případě, což bude v prvé řadě a především za situace, kdy na soudem řešený případ dopadala judikatura SDEU, přičemž soud rozhodl ve zjevném rozporu s ní. V případech, kdy se bude jednat o otázku v judikatuře SDEU neřešenou, by mohla odpovědnost státu nastoupit pouze v případech, kdy je dotčená norma unijního práva zcela jasná a přesná, takže možnost její nesprávné aplikace (zahrnujíc v to i její neaplikaci) v projednávaném případě, a to případně i s ohledem na postoj zaujatý jiným orgánem EU, je zcela neomluvitelná, anebo kdy dotčená norma sice zcela jasná a přesná není, avšak soud rozhodující v poslední instanci, přestože se její aplikací zabýval, zcela zjevně nesplnil svou povinnost předložit předběžnou otázku SDEU (a její nepoložení by bylo možno hodnotit jako příčinu vzniku škody).
40. Podmínky odpovědnosti státu tak nebudou zásadně splněny v případech, kdy soud postupoval v souladu s doktrínou acte clairé či acte éclairé. „Je zajisté jen věcí vnitrostátního soudu, aby posoudil, zda je řádná aplikace unijního práva natolik zřejmá, že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti, a v důsledku toho se rozhodne, že nepředloží SDEU otázku týkající se výkladu práva Společenství, která vyvstala při jednání před tímto soudem… Samotná existence protichůdných rozhodnutí vydaných ostatními vnitrostátními soudy nemůže být v tomto ohledu rozhodujícím prvkem pro uložení povinnosti stanovené v čl. 267 třetím pododstavci SFEU“ (srov. rozsudek SDEU ze dne 9. 9. 2015, sp. zn. C-160/14, Joăo Filipe Ferreira da Silva e Brito a další proti Estado português , odst. 40 – 41, jakož i tam citovanou judikaturu). Naopak podmínky odpovědnosti zpravidla budou splněny, bude-li dán zjevný rozpor s judikaturou SDEU (samozřejmě pouze s tou, která v době rozhodování soudu byla dostupná) nebo nebude-li splněna podmínka úmyslné povahy protiprávního jednání. Nebude-li se ovšem jednat o případ zjevného rozporu s judikaturou SDEU dostupnou již v době vydání posuzovaného rozhodnutí, požadavek respektování principu právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování by za stávající vnitrostátní legislativní úpravy, která svěřuje rozhodování o odpovědnosti státu z výkonu veřejné moci v prvém stupni okresním soudům, měl rozhodující soud vést k tomu, že shledá-li sám předtím naplnění všech ostatních předpokladů vzniku odpovědnosti státu, neučiní závěr o porušení práva EU zjevným způsobem (rozhodnutím vyššího soudu), aniž by v tomto směru položil předběžnou otázku SDEU. V takovém případě se ovšem bude muset ptát nejenom na to, zda cílem údajně porušeného předpisu EU je přiznání práv jednotlivcům a zda posuzovaným rozhodnutím byl předpis EU skutečně porušen, ale i zda toto porušení je dostatečně závažné ve smyslu shora označené judikatury SDEU.
41. Na základě výše uvedeného Nejvyšší soud v citovaném rozsudku shrnul, že Česká republika odpovídá za porušení práva EU rozhodnutím soudu v posledním stupni, tedy i Nejvyššího soudu jako soudu dovolacího, za předpokladu kumulativního splnění podmínek, že: 1) cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům, 2) porušení je dostatečně závažné, a 3) mezi porušením povinnosti ze strany státu a škodou způsobenou poškozenému existuje příčinná souvislost. Z důvodu zvláštní povahy funkce soudu je stát odpovědný jen ve výjimečném případě (porušení práva je dostatečně závažné), jen když soudní rozhodnutí porušilo použitelné právo zjevným způsobem, přičemž pro takový závěr jsou rozhodující: a) míra jasnosti a přesnosti porušeného pravidla, b) úmyslná povaha protiprávního jednání, c) omluvitelná nebo neomluvitelná povaha nesprávného právního posouzení, d) případný postoj zaujatý orgánem EU, a e) nesplnění povinnosti dotčeného soudu předložit předběžnou otázku, přičemž dostatečně závažné porušení práva EU nastane vždy, když bylo dotčené rozhodnutí přijato ve zjevném rozporu s judikaturou SDEU. O nároku na náhradu škody rozhodují soudy v režimu zákona č. 82/1998 Sb., tedy za podmínek platných pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), avšak požadavek uvedený v §8 OdpŠk spočívající ve zrušení posuzovaného rozhodnutí pro nezákonnost se neuplatní, neboť by v podmínkách české právní úpravy prakticky znemožňoval nebo nadměrně ztěžoval získání náhrady škody (zásada efektivity), pakliže porušení práva EU není důvodem zmatečnosti, ani obnovy řízení (srov. §228 a §229 o. s. ř.), a v obecné rovině není ani důvodem pro zásah Ústavního soudu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. II. ÚS 3432/17). V jakém pořadí v řízení o náhradě škody bude soud posuzovat naplnění jednotlivých předpokladů odpovědnosti státu (povaha porušeného pravidla, závažnost porušení či příčinná souvislost) se pak v každém konkrétním případě bude řídit zásadou hospodárnosti řízení.
42. S ohledem na uvedené je však zřejmé, že pokud odvolací soud zamítl nárok žalobce pro absenci odpovědnostního titulu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., dospěl k jinému řešení, než jaké bylo následně přijato v judikatuře Nejvyššího soudu, podle kterého v případě tvrzeného porušení práva EU soudem, proti jehož rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, není třeba trvat na zrušení či změně takového rozhodnutí. Odvolací soud se rovněž nezabýval tím, zda Městský soud v Praze při svém rozhodnutí o nepředložení předběžné otázky SDEU jednal jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, ani existencí dalších obligatorních předpokladů odpovědnosti státu za porušení práva EU, tedy zda cílem porušeného unijního předpisu je přiznání práv jednotlivcům, zda případné porušení unijního předpisu posuzovaným rozhodnutím by bylo možno hodnotit jako dostatečně závažné, a zda mezi porušením unijního předpisu a škodou je dána příčinná souvislost.
VI. Závěr
43. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
44. V rámci nového projednání věci soud prvního stupně znovu posoudí, zda Městský soud v Praze při svém rozhodování o nepředložení předběžné otázky SDEU v usnesení ze dne 17. 4. 2012, č. j. 15 Co 81/2012-36, rozhodoval jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky. Bude-li tomu tak, následně se bude zabývat otázkami, zda: 1) cílem (podle žalobce) porušeného unijního předpisu je přiznání práv jednotlivcům, 2) porušení je dostatečně závažné, přičemž z důvodu zvláštní povahy funkce soudu je stát odpovědný jen ve výjimečných případech, kdy soudní rozhodnutí porušilo použitelné právo zjevným způsobem, a 3) mezi porušením unijního předpisu a škodou existuje příčinná souvislost (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2584/2016).
45. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými.
46. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 7. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu