ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.499.2016.1
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobce Města Blanska, se sídlem v Blansku, nám. Svobody 32/3, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zaplacení 1 036 864,50 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 52 C 153/2014, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2015, č. j. 20 Co 315/2015-49, takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2015, č. j. 20 Co 315/2015-49, se mění ve výroku II tak, že se rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé i ohledně částky 804 316,50 Kč s příslušenstvím potvrzuje, a ve výroku III tak, že se rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o náhradě nákladů řízení potvrzuje.
II. Žalobce je povinen zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího a dovolacího řízení částku 900 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Předmětem řízení byl nárok žalobce na náhradu škody ve výši 1 036 864,50 Kč s příslušenstvím, která mu měla vzniknout z důvodu, že žalovaná se dopustila nesprávného úředního postupu při rozdělení Města Blansko a vzniku nové obce Spešov.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně svým rozsudkem ze dne 15. 4. 2015, č. j. 52 C 153/2014-24, rozhodl, že se žaloba, kterou se žalobce domáhal na žalované zaplacení částky 1 036 864,50 Kč s příslušenstvím, zamítá a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. Soud prvního stupně vyšel z následujícího skutkového stavu. Návrh na rozdělení obce Blansko ze dne 19. 5. 1999, s přílohami č. 1, 2 a 3, byl podán na základě výsledků místního referenda a majetek měl být rozdělen tak, že nemovitosti i movité věci nacházející se v katastrálním území Spešov budou patřit nově vzniklé obci. Podáním ze dne 30. 9. 1999, č. j. SEKR/270/99, doplnil žalobce k výzvě žalovaného hodnotu koupaliště, návrh na rozdělení finančních prostředků podle počtu obyvatel se snížením o finanční prostředky získané z prodeje akcií a návrh na rozdělení závazků. Rozhodnutím ze dne 19. 10. 1999, č. j. VS/3-5615/99-733 (dále jen „podkladové rozhodnutí“), žalovaná rozdělila k 1. 1. 2000 obec Blansko tak, že k tomuto datu vzniká vedle původní obce nová obec Spešov, na níž bude převeden majetek podle přílohy tohoto rozdělení, finanční prostředky budou rozděleny podle stavu k 1. 1. 2000 a součástí finančního vypořádání bude i zajištění finančních prostředků na chod obecního úřadu v nově vzniklé obci Spešov. Proti tomuto rozhodnutí bylo možné podat do 15 dnů ode dne doručení rozklad k Ministerstvu vnitra dle §53 a násl., ve spojení s §61 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), platného v předmětné době (dále též „SpŘ 1967“). Podle příkazu k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky Okresního úřadu Blansko ze dne 3. 5. 2002, č. j. RF/1279/02/JB, na základě přílohy vykonatelného podkladového rozhodnutí bylo nařízeno bankovní instituci odepsat pohledávku ve výši 804 316,50 Kč z účtu povinné obce Spešov a připsat ji na účet vymáhajícího orgánu. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 12. 9. 2008, č. j. 29 Ca 312/2006-27, ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. [7] As 12/2009-79, bylo na základě správní žaloby obce Spešov uvedené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost s odůvodněním, že podkladové rozhodnutí neobsahuje povinnost obce Spešov zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blansko, samotný exekuční titul neobsahuje ve výroku odkaz na konkrétní přílohu a pouze z přílohy č. 2 vyplývá, že podíl Městské části Spešov na úvěrech a úrocích je 804 316 Kč. Rozhodnutím Městského úřadu Blansko ze dne 15. 10. 2009, č. j. 43854/2008/Práv-27, bylo exekuční řízení s právní mocí dne 17. 11. 2009 zastaveno. Rozsudkem Okresního soudu v Blansku ze dne 5. 5. 2011, č. j. 77 C 420/2010-100, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 19. 2. 2013, č. j. 37 Co 338/2011-122, byla žalobci uložena povinnost zaplatit obci Spešov částku 804 316,50 Kč s úrokem z prodlení ve výši 5,5 % p. a. od 28. 2. 2010 do zaplacení a nahradit náklady řízení ve výši 45 630,65 Kč z důvodu, že předmětná částka byla připsána na účet žalobce plněním z právního důvodu, který odpadl. Uvedené částky žalobce obci Spešov následně zaplatil. Žalobce uplatnil u žalované nárok na náhradu škody, která jej přípisem ze dne 22. 11. 2013 odmítla.
4. Soud prvního stupně se po právní stránce zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro vznik odpovědnosti žalované za škodu, tj. nesprávný úřední postup nebo nezákonné rozhodnutí a vznik škody na straně žalobce v příčinné souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem nebo nezákonným rozhodnutí, a na základě provedeného dokazování a zhodnocení provedených důkazů dospěl k závěru, že není splněna již první podmínka odpovědnosti, a to existence nesprávného úředního postupu či nezákonného rozhodnutí. Na základě návrhu žalobce vydala žalovaná postupem podle §11 a §12 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále též „OZř 1990“), tj. dle soudu prvního stupně zcela zákonným způsobem, podkladové rozhodnutí, kterým byl ke dni 1. 1. 2000 žalobce rozdělen a k tomuto datu vznikla vedle původního žalobce nová obec Spešov. Ve výroku rozhodnutí byl zcela nekonkrétně s odkazem na přílohu bez bližšího označení převeden majetek, rozděleny bez bližšího určení finanční prostředky podle stavu k 1. 1. 2000 a bylo zde uvedeno, že součástí finančního vypořádání bude i zajištění finančních prostředků na chod obecního úřadu v nově vzniklé obci Spešov, aniž by toto bylo blíže odůvodněno nebo byly stanoveny konkrétní povinnosti pro obě obce s konkrétném termínem plnění.
5. Soud prvního stupně uzavřel, že podkladové rozhodnutí nemělo náležitosti správního rozhodnutí podle §47 odst. 2 SpŘ 1967, a to řádné uložení povinností jednotlivým obcím v souvislosti s rozdělením žalobce na dvě obce, kdy v přesvědčení, že stačí odkázat na přílohy podané žalobcem spolu s návrhem, provedla žalovaná pouze neurčitý odkaz pravděpodobně na ně. Je tedy zřejmé, že rozhodnutí žalované vykazuje vady, nicméně proti tomuto rozhodnutí bylo možno podat rozklad k ministru vnitra, čehož žalobce nevyužil, přičemž toto rozhodnutí nebylo žádným rozhodnutím zrušeno ani změněno. Soud dovodil, že z judikatury vyplývá, že odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení, jestli měly za následek nesprávné rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97), tedy jediná možná odpovědnost státu by mohla vycházet z nezákonnosti rozhodnutí, ovšem tuto odpovědnost zakládá nezákonné rozhodnutí pouze tehdy, pokud bylo jako pravomocné ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „OdpŠk“), pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem, k čemuž v tomto případě nedošlo. Vzhledem k nedostatku základní podmínky odpovědnosti žalované za škodu, tj. neexistenci nesprávného úředního postupu i nezákonného rozhodnutí, soud žalobu zamítl.
6. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobce napadeným rozsudkem ze dne 5. 11. 2015, č. j. 20 Co 315/2015-49, rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se ve výroku o věci samé ohledně 232 548 Kč s příslušenstvím potvrzuje (výrok I). Dále rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se ve výroku o věci samé mění tak, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci 804 316,50 Kč s 8,05% úrokem z prodlení od 26. 11. 2013 (výrok II), a že žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů 3 900,63 Kč.
7. Odvolací soud konstatoval, že za popsaného skutkového stavu nelze soudu prvního stupně v aplikaci právních předpisů za použití přiléhavé judikatury ničeho vytknout. Z rozhodnutí správních soudů plyne, že podkladové rozhodnutí žalované o rozdělení obce Blansko je vadné, neboť v rozporu s §47 odst. 1 a 2 SpŘ 1967 a obecnými principy správního řízení nedostálo požadavku určitosti v určení konkrétní povinnosti obce Spešov zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blansko a v důsledku této skutečnosti je nejméně v této části nevykonatelné. Vady rozhodnutí však nelze označit za nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk. Jako nesprávný úřední postup však odvolací soud shledal porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti zpravidla mimo činnost rozhodovací.
8. Odvolací soud dospěl k závěru, že je nutno uvážit specifickou skutkovou a právní situaci v daném případě. Na základě předmětných rozhodnutí správních soudů měl odvolací soud za nepochybné, že rozhodnutí žalované má výše popsanou vadu, která způsobila jeho nevykonatelnost. Ve správním řízení soudním nalezenou vadnost rozhodnutí je tak nutno z pohledu nároku na náhradu škody posoudit analogicky jako nezákonnost ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk, neboť se de iure jedná o rozhodnutí rozporné se zákonem a tento rozpor byl v rámci soudního řízení konstatován, třebaže nedošlo předepsaným procesním způsobem ke zrušení vadného rozhodnutí. Odvolací soud měl za to, že je nutno uvážit zvláštní povahu podkladového rozhodnutí o rozdělení obce podle §11 OZř 1990. V době jeho vydání neměl žalobce ani jiný účastník správního řízení důvod k podání řádného opravného prostředku (rozkladu) ani podnětu k jeho přezkoumání mimo odvolací řízení ve smyslu §65 SpŘ 1967, neboť jím bylo jeho návrhu zcela vyhověno.
9. Dle odvolacího soudu povinností žalobce jako navrhovatele rozdělení obce bylo předložit podklady vymezené v §11 odst. 2 OZř 1990, nikoliv formulovat výrok správního rozhodnutí. Odvolací soud poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, a závěr, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci. V témže rozhodnutí také Ústavní soud uzavřel, že je logicky vyloučeno, aby se poškozený účastník domáhal zrušení rozhodnutí, které bylo vydáno ve prospěch takového účastníka. Odvolací soud tedy seznal, že v daném případě není na místě trvat na splnění podmínky podání řádného opravného prostředku ze strany žalobce proti předmětnému rozhodnutí o rozdělení obce ve smyslu §8 odst. 3 OdpŠk. Vada předmětného rozhodnutí byla zjištěna teprve rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 12. 9. 2008, č. j. 29 Ca 312/2006-27, kdy již uplynula lhůta k možnému přezkumu tohoto pravomocného rozhodnutí z úřední moci dle §96 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (účinný od 1. 1. 2006). Odvolací soud tak dospěl k závěru, že žalobci svědčí odpovědností titul ve smyslu §7 a 8 OdpŠk a v příčinné souvislosti s vadným rozhodnutím žalovaného o rozdělení obce mu vznikla škoda. Výše této škody vyplývá z přílohy č. 2 návrhu na rozdělení finančních prostředků mezi obcemi Blansko a Spešov, tedy ve výši 804 316,50 Kč, neboť mu pro takový nárok chybí titul pro vady správního rozhodnutí o rozdělení obce. Odvolací soud tak přiznal žalobci částku v rozsahu 804 136,50 Kč s úrokem z prodlení jdoucím od doručení negativního stanoviska žalované k uplatněnému nároku.
II. Dovolání a vyjádření k němu
10. Rozsudek odvolacího osudu napadla žalovaná včasným dovoláním, a to co do výroku II. a III., v němž namítá, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
11. Přípustnost dovolání žalovaná dovozuje z ustanovení §237 o. s. ř., neboť napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, přičemž žalovaná tuto otázku formuluje následovně: „ lze stanovit odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutí podle §7 a §8 OdpŠk, aniž by bylo toto rozhodnutí přezkoumáno a zrušeno pro jeho nezákonnost příslušným orgánem, a to pouze na základě konstatování soudu, že toto rozhodnutí trpí ‚vadou‘, což dle výkladu soudu analogicky znamená jeho nezákonnost dle §8 zákona č. 82/1998 Sb.? “
12. Dovolatelka uvádí, že právním předpisem upravujícím rozdělení obcí byl nyní již zrušený zákon č. 367/1990 Sb., který v ustanovení §11 a §12 taxativně stanovil formální náležitosti, které musel každý podaný návrh na rozdělení obce splňovat. V případě, že tyto náležitosti byly splněny, bylo Ministerstvo vnitra povinno takto řádně podaný návrh na rozdělení obce, opatřený doporučujícím stanoviskem okresního úřadu, schválit. Dovolatelka dále konstatuje, že samotná iniciativa v procesu rozdělení obcí byla zákonodárcem ponechána na původní obci s tím, že občané té části, která se rozhodla oddělit, byli až do data skutečného rozdělení, občany původní obce se všemi právy a povinnostmi. Mohli tak aktivně ovlivnit rozhodnutí zastupitelstva o návrhu na rozdělení, popř. uvědomit příslušný okresní úřad, jenž v této věci vykonával správní dozor. Dále dovolatelka uvádí, že v době vydání rozhodnutí platná právní úprava dávala značný prostor zastupitelům obce, která se rozdělovala, jak naloží s majetkem obce, tj. v jaké poměru a jakým způsobem majetek rozdělí. Pravidla pro dělení majetku nebyla upravena žádným právním předpisem. Vzhledem k tomu, že všechny zákonné podmínky stanovené pro rozdělení obce byly splněny, Ministerstvo vnitra ve smyslu ustanovení §11 odst. 1, věta druhá, OZř 1990 rozdělení obce schválilo. Ministerstvo v tomto případě posuzovalo pouze splnění formálně právních náležitostí návrhu obce na její rozdělení, ale k přezkoumávání věcného obsahu a správnosti údajů, uvedených v návrhu či doporučujícím stanovisku příslušného okresního úřadu, nebylo zákonem zmocněno. Dovolatelka je tedy toho názoru, že podkladové rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem. Nadto podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení, jestliže měly za následek nesprávné rozhodnutí.
13. Dovolatelka dále odkázala na rozhodnutí soudů v obdobné záležitosti obce Bohuslavice nad Vláří, kdy bylo soudem prvního stupně i soudem druhého stupně konstatováno, že Ministerstvo vnitra svým postupem v rámci rozdělení obcí ve smyslu ustanovení §11 OZř 1990 nezpůsobilo svou činností nesprávný úřední postup, neboť z uvedeného zákonného ustanovení nevyplývá pro Ministerstvo vnitra povinnost, ale ani právo přezkoumávat věcně obsah a správnost údajů uvedených v návrhu a doporučujícím stanovisku příslušného okresního úřadu. Nedostatek v zákonné úpravě uvedené problematiky nelze přičítat k tíži Ministerstva vnitra. Nová právní úprava uvedené problematiky v ustanovení §22 odst. 3 a 4 zákona č. 128/2000 Sb., obecní zřízení, již stanoví způsob a podmínky rozdělení majetku obce mezi obec původní a obec nově vzniklou. Nicméně žalovaná v té době postupovala úředně správně. Podle zákona č. 367/1990 Sb. ležela odpovědnost za nakládání s finančními prostředky na samotných územních a samosprávných celcích a jejich představitelích volených v přímých volbách a voličům ze své funkce odpovědných. Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 22 Cdo 809/2005, plyne, že nově vznikající obci vznikl nárok na majetek až v důsledku rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozdělení obce, kteréžto rozhodnutí bylo konstitutivní, neboť založilo nároky, které dříve neexistovaly, a to jen na ten majetek, který v něm byl zahrnut. Na majetek, který v něm zahrnut nebyl, naopak nově vzniklé obci soukromoprávní nárok nevznikl.
14. Žalobkyně se ve svém vyjádření ztotožnila s rozsudkem odvolacího soudu a dovolání žalované považuje za neopodstatněné. Souhlasí se závěrem odvolacího osudu, že přestože předmětné rozhodnutí Ministerstva vnitra nebylo pro nezákonnost zrušeno, vyplývá z rozsudků ve správním soudnictví, že toto rozhodnutí trpí právními vadami a je na místě na jeho základě žalobce odškodnit. Dále shrnula svá již dříve učiněná vyjádření.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen "o. s. ř."
16. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, jednající pověřeným zaměstnancem s právnickým vzděláním podle §241 odst. 2 písm. b) o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
17. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
18. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
19. Dovolání proti výroku II rozsudku odvolacího soudu je přípustné pro posouzení otázky, zda rozhodnutí o rozdělení obce podle §11 odst. 3 OZř 1990, které nebylo příslušným orgánem pro nezákonnost zrušeno či změněno může být posouzeno jako nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk z důvodu, že rozdělovaná obec nepodala proti rozhodnutí opravný prostředek, neboť měla za to, že jejímu návrhu bylo plně vyhověno, a to včetně závazku pro nově vznikající obec, neboť se při řešení uvedené otázky odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
20. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žádné takové vady nebyly účastníky namítány a ani dovolacím soudem nebyly shledány.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
21. Dovolání je důvodné.
22. V dané věci došlo k rozdělení obce podle §11 OZř 1990 (ve znění účinném od 20. 7. 1994). Podle tohoto ustanovení se obec může rozdělit na dvě nebo více obcí, pokud každá z nich bude mít alespoň 300 občanů s trvalým pobytem, vlastní katastrální území a bude tvořit jeden územní celek. Rozdělení obce schvaluje Ministerstvo vnitra na návrh obce (odstavec 1). Návrh na rozdělení obce musí obsahovat názvy vznikajících obcí, zda rozdělením obec zaniká, vymezení území vznikajících obcí včetně příslušných mapových podkladů, rozdělení majetku včetně finančních prostředků, ostatních práv a závazků, organizací a zařízení obce. Návrh podá obec prostřednictvím okresního úřadu (odstavec 2). Rozhodnutí o rozdělení obce musí obsahovat náležitosti stanovené v odstavci 2 pro návrh na rozdělení obce (odstavec 3).
23. Podle skutkových zjištění soudu prvního stupně obec Blansko (žalobkyně) byla ke dni 1. 1. 2000 rozdělena podkladovým rozhodnutím Ministerstva vnitra (žalované). Na základě tohoto rozhodnutí Okresní úřad Blansko vydal dne 3. 5. 2002 příkaz k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky na zaplacení podílu na závazcích Města Blansko. Proti tomuto rozhodnutí se obec Spešov (jako povinná) bránila správní žalobou. Následně bylo uvedené rozhodnutí o příkazu k provedení výkonu rozhodnutí rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 12. 9. 2008, č. j. 29 Ca 312/2006-27, ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. [7] As 12/2009-73, zrušeno pro nezákonnost s odůvodněním, že podkladové rozhodnutí neobsahuje povinnost obce Spešov zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blansko.
24. Městský soud v Praze v napadeném rozsudku s poukazem na §47 odst. 1 a 2 SpŘ 1967 dovodil, že podkladové rozhodnutí Ministerstva vnitra je vadné, protože nedostálo požadavku určitosti v určení konkrétní povinnosti obce Spešov zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blansko a v důsledku této skutečnosti je v této části nevykonatelné, což plyne i z rozhodnutí správních soudů. Dovodil tak, že podkladové rozhodnutí lze považovat za nezákonné rozhodnutí ve smyslu §7 a 8 Odpšk.
25. Nejvyšší soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvádí, že v souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Ze zákona totiž nelze nikterak dovodit, že by stát odpovídal za škodu způsobenou rozhodnutím, které nebylo zrušeno. Neexistuje tedy zákonný podklad pro to, aby byla žalobci přiznána náhrada škody v situaci, kdy rozhodnutí, proti němuž brojí, nebylo zrušeno či změněno (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2025/2009; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz ).
26. Odvolací soud přistoupil k závěru, že je nutno uvážit specifickou skutkovou a právní situaci, kdy z rozhodnutí správních soudů je nepochybné, že podkladové rozhodnutí žalované má vadu, která způsobila jeho nevykonatelnost a tuto vadnost je nutno analogicky posoudit jako nezákonnost ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk, neboť se jedná o rozhodnutí rozporné se zákonem a tento rozpor byl v rámci soudního řízení konstatován, třebaže nedošlo předepsaným procesním způsobem k jeho zrušení. K tomuto závěru se přihlásila i žalobkyně ve svém vyjádření k dovolání, kde uvedla, že závěr o nezákonnosti podkladového rozhodnutí byl učiněn ve správním řízení soudním.
27. Takový závěr nemá oporu ve skutkových zjištěních soudu prvního stupně, která ani v odvolacím řízení nedoznala změny a podle nichž byla před správními soudy toliko řešena (napadena) zákonnost exekuce na účet obce Spešov, přičemž jako předběžná otázka bylo řešeno, zda vymáhaná povinnost z vykonávaného podkladového rozhodnutí vyplývá. Ze skutkových zjištění nevyplývá, že by rozsudkem správního soudu byla konstatována nezákonnost podkladového rozhodnutí spočívající v tom, že neukládá obci Spešov povinnost zaplatit žalobci částku 804 316,50 Kč.
28. Odvolací soud dále argumentoval závěry z nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz), že na základě principu presumce správnosti aktů veřejné moci je logicky vyloučeno, aby se poškozený účastník domáhal zrušení rozhodnutí, které bylo vydáno v jeho prospěch. Na tomto základě odvolací soud seznal, že není pro daný případ na místě trvat na splnění podmínky podání řádného opravného prostředku (§8 odst. 3 OdpŠk). Zvláště, pokud vada podkladového rozhodnutí byla zjištěna správními soudy až po marném uplynutí lhůty k možnému přezkumu pravomocného rozhodnutí dle §96 odst. 1 zákona č. 500/2004, správní řád (účinného od 1. 1. 2006).
29. Argumentaci nálezem sp. zn. II. ÚS 1667/12 nepovažuje dovolací soud v poměrech projednávané věci za přihléhavou, a to pro podstatné rozdíly ve skutkovém stavu, kdy v tam (Ústavním soudem) řešené věci ke zrušení rozhodnutí pro nezákonnost došlo, tudíž bylo možno řešit splnění dalšího předpokladu vzniku odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí, a to podání řádného opravného prostředku. Naproti tomu v nyní projednávané věci k zrušení rozhodnutí vůbec nedošlo. Bylo věcí žalobce, jak se ochrany svých (ať už skutečných či domnělých) práv bude domáhat. Ať už žalobce nepodal opravný prostředek proti podkladovému rozhodnutí, protože jím bylo jeho návrhu plně vyhověno, nebo proto, že se jenom (mylně) domníval, že bylo jeho návrhu plně vyhověno, čemuž by nasvědčoval průběh a výsledek následného vykonávacího řízení a soudního řízení správního, neshledává dovolací soud ve shora uvedených skutečnostech důvod pro odklon od své dosavadní ustálené rozhodovací praxe. Stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím pouze tehdy, bylo-li zrušeno. Podmínka zrušení pravomocného rozhodnutí pro nezákonnost ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk nemůže být splněna nebo nahrazena tím, že z důvodů zvláštního zřetele hodných není poškozenému přičítáno k tíži, že nevyužil možnosti podat proti dosud nepravomocnému rozhodnutí řádné opravné prostředky (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2002, sp. zn. 25 Cdo 705/2002, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 9. 2004, sp. zn. 25 Cdo 2258/2003).
30. V rozhodnutích správních soudů nebylo podkladové rozhodnutí žalované zrušeno či změněno, ani nebyla konstatována jeho nezákonnost, pouze bylo konstatováno, že neobsahuje vykonávanou povinnost obce Spešov zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blansko a exekučně uplatňovaný nárok žalobkyně tak v něm nemá oporu. Závěr odvolacího soudu, že na předmětné podkladové rozhodnutí lze nahlížet jako na nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk, je tak v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
31. Podle judikatury Nejvyššího soudu, citované dovolatelkou (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 22 Cdo 809/2005), z ustanovení §11 OZř 1990 vyplývá, že nově vznikající obci vznikl nárok na majetek až v důsledku rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozdělení obce. Toto rozhodnutí bylo konstitutivní, založilo totiž nároky, které dříve neexistovaly, a jen na ten majetek, který v něm byl zahrnut. Na majetek, který v něm zahrnut nebyl, naopak nově vzniklé obci soukromoprávní nárok nevznikl; v případě pochybení při stanovení celkového množství majetku rozdělované obce lze uvažovat jen o nápravě v rámci správního řízení o rozdělení obce.
32. Z uvedeného pro nyní projednávanou věc vyplývá, že nebránil-li se žalobce proti rozhodnutí o rozdělení obce, resp. toto následně jakýmkoliv procesním postupem nebylo změněno, nemůže se žalobce svého domnělého nároku domáhat vůči nově vzniklé obci Spešov, a nemůže se takového nároku jako zmařené neuspokojené pohledávky domáhat ani cestou náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., neboť jednak nebylo rozhodnutí následně pro nezákonnost změněno, jednak v něm nebyla konstituována pohledávka, jejíž uspokojení by nezákonným rozhodnutím mohlo být zmařeno. Obce (rozdělovaná či nově vznikající) musí své požadavky vůči rozdělovanému majetku (včetně existujících závazku rozdělované obce vůči třetím osobám) uplatňovat výlučně v rámci správního řízení o rozdělení obce a nemohou tak činit z důvodu domnělé nesprávnosti či neúplnosti rozhodnutí o rozdělení obce dodatečně cestou nároku na náhradu škody či vydání bezdůvodného obohacení.
33. Za situace, kdy ke změně či zrušení podkladového rozhodnutí pro nezákonnost nedošlo, a jeho nezákonnost nebyla shledána ani ve správním řízení soudním, pochybil odvolací soud, pokud v rozporu s výše uvedenými závěry Nejvyššího soudu hleděl na předmětné podkladové rozhodnutí o rozdělení obce jako na způsobilý odpovědnostní titul pro náhradu škody ve smyslu §8 OdpŠk.
VI. Závěr
34. Protože závěr odvolacího soudu, že podkladové rozhodnutí je možné z hlediska odpovědnosti státu za škodu vnímat jako nezákonné rozhodnutí podle §8 OdpŠk je nesprávný, a skutková zjištění učiněná soudem prvního stupně, která v odvolacím řízení nedoznala změny, umožňují učinit závěr o nedůvodnosti žaloby, Nejvyšší soud napadený rozsudek odvolacího soudu postupem podle ustanovení §243d odst. 1 písm. b) o. s. ř. v napadeném měnícím (vyhovujícím) výroku o věci samé změnil tak, že se rozsudek soudu prvního stupně i v tomto rozsahu zamítavého výroku o věci samé jako věcně správné potvrzuje (§219 o. s. ř.), a to včetně správného výroku o náhradě nákladů řízení před soudem prvního stupně.
35. Vzhledem k tomu, že dovolací soud rozsudek odvolacího soudu změnil, rozhodl současně podle §243c odst. 3 ve spojení s §224 odst. 1 a 2 a §142 odst. 1 o. s. ř. o nákladech odvolacího a dovolacího řízení a uložil žalobci zaplatit procesně zcela úspěšné žalované náklady vzniklé žalované v souvislosti s podáním vyjádření k odvolání, účastí u jednání odvolacího soudu a s podáním dovolání, když žalovaná nebyla zastoupena advokátem, přičemž nedoložila výši svých hotových výdajů. Náhrada nákladů je tak představována toliko paušální náhradou hotových výdajů podle §151 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (viz čl. II bod 1. ve spojení s čl. VI zákona č. 139/2015 Sb.), á 300 Kč (§2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.) za každý úkon.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 21. 2. 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu