ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.5027.2014.1
sp. zn. 30 Cdo 5027/2014
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., a soudců JUDr. Františka Ištvánka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobců a) M. V. , b) V. Š. , zastoupeného zákonným zástupcem M. V., obou zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem v Brně, Burešova č. 615/6, proti žalované České republice - Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí č. 375/4, identifikační číslo osoby 00024341, o odškodnění nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 10 C 245/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. července 2014 č.j. 17 Co 235/2014-64, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně a) se svým jménem a jménem žalobce b), jehož je zákonným zástupcem, domáhala žalobou podanou dne 21. 11. 2012 u Obvodního soudu pro Prahu 2 zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem státu, který spatřovala v tom, že stát brání porodním asistentkám v poskytování péče u porodu doma, nezajišťuje péči u porodu doma, nepřijal legislativu, která by porod doma umožňovala a v médiích vytváří prostředí netolerance vůči volbě místa porodu. V důsledku tohoto nesprávného úředního postupu státu byla žalobkyně a) nucena porodit doma bez kvalifikované péče porodní asistentky. Žalobkyně a) tvrdila, že kdyby musela rodit v nemocnici, bylo by zasaženo do jejího práva na soukromý, rodinný život a práva na svobodu myšlení, protože porod v nemocnici nepovažuje vzhledem k užívání nevhodných postupů za bezpečný. Podle žalobkyně a) došlo tímto nesprávným postupem státu k ohrožení jejího zdraví i zdraví jejího nenarozeného dítěte (žalobce b) a k hrubému zásahu do jejích osobnostních práv, neboť musela během těhotenství zažívat stres a obavy spojené s nejistotou, zda se jí podaří zajistit péči během jejího porodu doma.
Žalovaná nárok žalobců neuznala a uvedla, že v posuzovaném případě všechny státní orgány jednaly v souladu s právními předpisy, takže nezasáhly do práv žalobců, a že legislativní nečinnost nelze podřadit pod nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“.
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 1. 4. 2014, č. j. 10 C 245/2012-21, žalobu zamítl a současně rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud prvního stupně neshledal v jednání státu nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk (nenaplnění odpovědnostního titulu), neboť v posuzovaném případě nedošlo k porušení pravidel předepsaných právními předpisy pro počínání státních orgánů. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ,,ESLP“) ze dne 14. 12. 2010 ve věci Ternovszky proti Maďarsku, č. 67545/09, dle soudu prvního stupně nedopadá na posuzovaný případ, protože česká právní úprava se v této oblasti od maďarské právní úpravy podstatně liší, když navíc je třeba toto rozhodnutí ESLP považovat spíše za politické prohlášení v oblasti, ve které má stát širokou míru posuzovací volnosti. Soud prvního stupně dále odkázal na odůvodnění usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 26/11, v němž Ústavní soud mimo jiné vyzval k zahájení seriózní odborné debaty, jejímž výsledkem by měla být legislativní úprava, která bude respektovat všechny dotčené zájmy a základní práva. Tvrzená netolerance státu vůči domácím porodům nebyla podle soudu prvního stupně prokázána, neboť žádný právní předpis nestanovuje žalované povinnost zajistit péči u porodu doma, stát nebrání porodním asistentkám, aby u porodu doma zajišťovaly péči a při ochraně práva ženy na volbu místa porodu je třeba zohlednit právo dítěte na život a zdraví.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 7. 2014, č. j. 17 Co 235/2014-64, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a současně rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odvolací soud se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně o tom, že legislativní nečinnost státu spočívající v nepřijetí právní normy umožňující porodním asistentkám vedení porodu v domácím prostředí, nelze podřadit pod nesprávný úřední postup, a že není možné, aby ministerstvo vydalo vyhlášku, která by prováděla zákon nad jeho obsahový rámec. Za nesprávný úřední postup nelze podle odvolacího soudu považovat ani to, že krajské úřady odmítají vydávat porodním asistentkám oprávnění k vedení porodů mimo zdravotnické zařízení, neboť stávající právní úprava domácí porody neumožňuje.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně a) svým jménem a jménem žalobce b), jehož je zákonným zástupcem, dovolání. Žalobci namítali, že bylo zasaženo do jejich práva na soukromý život tím, že žalobkyni a) nebylo umožněno zvolit si místo porodu v domácím prostředí, neboť stát brání soukromým porodním asistentkám v péči u porodu doma. Odvolací soud se dle žalobců nevypořádal dostatečně s odvolacími námitkami, když se ztotožnil s právním názorem soudu prvního stupně o tom, že v českém právním řádu je zajištěna zdravotní péče u domácích porodů, ale zároveň konstatoval, že stávající právní úprava porod doma neumožňuje, a proto se nemohly orgány moci výkonné (krajské úřady) dopustit nesprávného úředního postupu tím, že odmítají vydávat porodním asistentkám oprávnění k vedení porodů mimo zdravotnické zařízení. Žalobci namítali, že českou právní úpravu dopadající na domácí porody je nutné vykládat v souladu se směrnicí Rady č. 80/155/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti porodních asistentek a jejího výkonu, kterou Česká reublika neimplementovala do svého právního řádu. Podle žalobkyně z citované směrnice vyplývá závazek státu zajistit, aby byly porodní asistentky oprávněny k samostatnému vedení fyziologických porodů, avšak tento závazek Česká republika nenaplňuje, když v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních) je sice uvedeno, že porodní asistentka je oprávněna k vedení fyziologických porodů, ale současně se v České republice uplatňuje přístup, podle nějž nejsou porodní asistentky oprávněny vést porody bez vedení lékaře, neboť krajské úřady, které podle zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (dále jen ,,zákon o zdravotních službách“) vydávají oprávnění k poskytování zdravotních služeb, při registraci porodních asistentek uvádějí do jejich oprávnění, že se nevztahuje na vedení porodů mimo zdravotnické zařízení. Povinnost České republiky zajistit péči u domácího porodu, vyplývá dle žalobců také z rozsudku ESLP ze dne 14. 12. 2010 ve věci Ternovszky proti Maďarsku, č. 67545/09. Žalobci se ztotožnili s právním názorem Ústavního soudu vyjádřeným v nálezu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 165/11, podle nějž musí obecné soudy poskytovat ochranu právům jednotlivců při dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, která brání uplatnění základních práv. Z toho žalobci dovozují, že již nadále nemůže obstát závěr dovolacího soudu vyjádřený v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uveřejněném pod č. 7 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek, roč. 2008, podle nějž je odpovědnost státu za škodu zásadně spojována pouze s nesprávným úředním postupem moci výkonné a soudní. Žalobci spatřují v nečinnosti státu (neimplementaci směrnice) nesprávný úřední postup, ale také porušení povinností státu vyplývajících z členství v Evropské unii (dále též ,,EU“), a proto se domáhají odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením jeho práv zaručených právem EU. Žalobci navrhli, aby dovolací soud v souladu s článkem 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku týkající se souladu legislativy České republiky se směrnicí Rady č. 80/155/EHS a do rozhodnutí o předběžné otázce řízení přerušil. Zároveň žalobci navrhli, aby dovolací soud zrušil rozhodnutí soudu prvního stupně i odvolacího soudu a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná konstatovala, že právní argumentace žalobců obsažena v dovolání se týká pouze úvah o tom, zda by měl stát zajistit pacientkám asistované domácí porody, což je pro posouzení odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup irelevantní. Žalovaná shledala jako nepravdivou a účelovou argumentaci žalobců o tom, že stát neimplementoval směrnici Rady č. 80/155/EHS, neboť ta byla do českého právního řádu implementována zákonem o nelékařských zdravotnických povoláních, který v souladu s citovanou směrnicí stanovil požadavky na kvalifikaci a kompetence porodních asistentek. Směrnice Rady č. 80/155/EHS nezavazuje stát k tomu, aby zajistil porodním asistentkám možnost vedení porodů doma, neboť je právem státu, aby si ve svém právním řádu upravil podmínky poskytování zdravotních služeb, proto je česká právní úprava umožňující porodním asistentkám vést zcela samostatně fyziologické porody ve zdravotnickém zařízení v souladu s citovanou směrnicí. Žalovaná nespatřovala důvod pro odklon od dosavadní judikatury, která nepovažuje normotvornou nečinnost za nesprávný úřední postup, když navíc v posuzovaném případě nejde o legislativní nečinnost, neboť poskytování zdravotních služeb (včetně poskytování zdravotních služeb ve vlastním sociálním prostředí pacientů) je v českém právním řádu upraveno v zákoně o zdravotních službách. Podstatou námitek žalobců je dle žalované spíše snaha o rozšíření variant poskytování zdravotních služeb na povinnost státu zajistit konkrétní podmínky pro vedení fyziologických porodů ve vlastním sociálním prostředí pacientek, což je spíše politická a odborná otázka. S ohledem na výše uvedené se tedy žalovaná ztotožnila s rozhodnutím soudu prvního stupně i odvolacího soudu a navrhla, aby dovolací soud dovolání jako nepřípustné odmítl, eventuálně, aby jej jako nedůvodné zamítl.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 občanského soudního řádu a že věc je třeba i v současné době - vzhledem k tomu, že řízení v projednávané věci bylo zahájeno v době před 1. 1. 2014 - posoudit (srov. Čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.) podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "o. s. ř."), se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o. s. ř.).
Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§237 o. s. ř.).
Pro rozhodnutí soudů v projednávané věci bylo významné vyřešení právních otázek, zda lze nesouhlas s legislativou České republiky ve vztahu k postavení porodních asistentek a absenci právní úpravy, která by umožňovala porod doma považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk, a zda Česká republika porušuje unijní právo, když nezajišťuje těhotným ženám péči porodní asistentky u domácího porodu. Vzhledem k tomu, že tyto otázky dosud nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešeny, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalobců je proti rozsudku odvolacího soudu podle ustanovení §237 o. s. ř. přípustné.
Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení §242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud ČR dospěl k závěru, že dovolání není opodstatněné.
Žalobci se v posuzovaném případě domáhali náhrady nemajetkové újmy, která jim měla vzniknout nesprávným úředním postupem státních orgánů (podle ustanovení §13 OdpŠk). Objektivní odpovědnost státu podle ustanovení §13 OdpŠk (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit, předpokládá současné splnění tří podmínek: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik újmy a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem újmy. Pro posouzení důvodnosti nároku na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem se musí soudy postupně zabývat naplněním uvedených podmínek odpovědnosti, přičemž shledá-li soud nenaplnění již první podmínky, ostatními podmínkami se nemusí zabývat a nárok zamítne.
Definici nesprávného úředního postupu zákon nepodává, z obsahu tohoto pojmu však vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoli činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu. Nesprávný úřední postup je zpravidla postup, který nesouvisí s rozhodovací činností, i když není vyloučeno, aby škoda resp. nemajetková újma byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací. Pro nesprávný úřední postup je určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí (k definici nesprávného úředního postupu srov. například stanovisko bývalého Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 30. 11. 1977, sp. zn. Plsf 3/77, publikované pod č. 35 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1977, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2120/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1627/2008).
Rozhodovací praxe dovolacího soudu se ustálila na závěru, že za nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk zásadně nelze považovat zákonodárnou činnost (nejde o výkon státní moci ve smyslu ustanovení §1 odst. 1 OdpŠk). Nejvyšší soud se k této otázce vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uveřejněném pod č. 7 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek NS, roč. 2008, takto: Vzhledem k tomu, že Parlament tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem je vrcholným orgánem moci zákonodárné (srov. čl. 15 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších změn, dále jen „Ústava“), který v podmínkách zastupitelské demokracie rozhoduje hlasováním svých členů – poslanců a senátorů o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, přičemž neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat (podle čl. 23 odst. 3 a čl. 26 jsou poslanci a senátoři povinni vykonávat svůj mandát v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy), nelze proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu považovat za úřední postup ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. a - pokud pravidla jednacího řádu Poslanecké sněmovny nebo Senátu byla zachována - už vůbec nelze uvažovat o „soudní“ kontrole, zda výsledek hlasování je správný či nesprávný. Jde o princip ústavní suverenity moci zákonodárné, která je odpovědna lidu.
Uvedený právní názor nadále obstojí i přesto, že rozhodnutí Nejvyššího soudu, v němž byl vyjádřen, bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2009, sp. zn. IV. ÚS 156/05, uveřejněném pod č. 167 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, roč. 2009. Důvodem zrušení rozhodnutí nebyl právní názor Ústavního soudu spočívající v tom, že lze dlouhodobou legislativní nečinnost státu podřadit pod nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk, ale skutečnost, že obecné soudy neposoudily nárok stěžovatelů (na náhradu škody vůči státu, jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy) z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud ve své argumentaci odkázal na stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl.ÚS-st. 27/09, uveřejněné pod č. 136 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, roč. 2009, v němž je mimo jiné uvedeno, že z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu je nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v první řadě politická.
Nejvyšší soud ve své rozhodovací činnosti dále dospěl k závěru, že ani vydání normativního právního aktu vládou není úředním postupem, nýbrž jde o výsledek její normotvorné činnosti (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněný pod č. 52 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2008) a rovněž k tomu, že odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle ustanovení §13 OdpŠk je nutné důsledně odlišovat od odpovědnosti státu za porušení unijního práva (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010).
Otázkou vztahu práva EU a odpovědnosti státu za škodu podle OdpŠk se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, kde uzavřel, že „ případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního [unijního] práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního [unijního] práva (…) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, pod č. 7, roč. 2008). “ Jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „ nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje.“ Ústavní soud ve výše citovaném nálezu dále připomněl, že „ za situace, kdy je Česká republika demokratickým právním státem dodržujícím závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy), nemůže na plnění závazků plynoucích z mezinárodního (tzn. i evropského) práva rezignovat jen proto, že na národní úrovni výslovná právní úprava umožňující dovolávat se vůči České republice povinnosti za škodu způsobenou porušením závazku, k nímž se sama a otevřeně hlásí, neexistuje. “ Ústavní soud nadto vyslovil povinnost obecných soudů, a zejména Nejvyššího soudu, konstruovat vztah systému odpovědnosti státu, jenž existuje na úrovni unijního práva, k OdpŠk coby předpisu obsahem a účelem nejbližšímu.
Podmínky aplikace principu odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením unijního práva vyplývají a byly jasně vymezeny ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Existenci náhrady škody jako institutu plynoucího z unijního (tehdy komunitárního) práva vyvodil Soudní dvůr již v rozsudku ze dne 19. 11. 1991 ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Francovich a Bonifaci proti Italské republice, [1991], ECR I-05357. Soudní dvůr zde připomněl, že Smlouva o EHS (dnes SFEU) vytvořila vlastní právní řád začleněný do právních systémů členských států, jenž zavazuje soudy, a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale rovněž jejich státní příslušníci, jímž právo EU ukládá jak povinnosti, tak práva. Dále v rozhodnutí zdůraznil, že „ je věci vnitrostátních soudů, kterým přísluší v rámci jejich pravomoci uplatňovat ustanovení práva Společenství [Unie], aby zajistily plný účinek těchto norem a poskytovaly ochranu právům, jež tyto normy poskytují jednotlivcům. … Je na místě konstatovat, že plná účinnost norem by byla zpochybněna a že ochrana práv, která přiznávají, by byla oslabena, kdyby jednotlivci neměli možnost získat náhradu škody, jsou-li jejich práva narušena porušením práva Společenství ze strany členského státu. Možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství [Unie] podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství. “ Z výše uvedených závěrů tak Soudní dvůr dovodil, že zásada odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva EU je unijnímu právu vlastní a svůj základ nachází „rovněž v článku 5 Smlouvy [dnes článek 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii], podle něhož členské státy učiní veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z práva Společenství [v dnešním znění: ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie].“
Dovolací soud vycházel ve svém právním posouzení z toho, že žalobci uplatnili v žalobě různé druhy námitek, které je nutné posuzovat odděleně. Předně jde o nesouhlas žalobců s legislativou České republiky ve vztahu k postavení porodních asistentek a namítanou absenci právní úpravy, která by umožňovala porod doma. Vedle tohoto žalobci namítaného nesprávného úředního postupu státu stojí nárok žalobců na náhradu škody, která jim měla vzniknout tím, že Česká republika porušila unijní předpisy, neboť neimplementovala směrnici Rady č. 80/155/EHS.
Ohledně nesouhlasu žalobců s legislativou České republiky ve vztahu k postavení porodních asistentek a namítané absenci právní úpravy, která by umožňovala porod doma, je nutné bez dalšího uzavřít, že tyto námitky nemohou založit nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk, neboť z výše uvedené ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu jednoznačně vyplývá, že přijetí nebo nepřijetí právního předpisu (zákonodárná činnost) není úředním postupem, který by podléhal soudnímu přezkumu.
Žalobci dále namítali, že státní orgány tím, že neumožňují péči porodní asistentky u domácího porodu, porušují unijní právo, což zakládá nárok žalobců na náhradu újmy. K posouzení tohoto nároku se dovolací soud musel zabývat výkladem článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, z něhož žalobci právo těhotných žen na zajištění péče porodní asistentky při domácím porodu dovozují.
Protože předmětem přezkumu bude porušení práv vyplývajících ze směrnice Rady č. 80/155/EHS, resp. její výklad, je současně třeba řešit otázku, zda má Nejvyšší soud jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, povinnost obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou podle článku 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie má Soudní dvůr Evropské unie pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se a) výkladu Smluv, b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie. Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie.
Z hlediska povinnosti soudu členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce je klíčové rozhodnutí Soudního dvora v případu 283/81 CILFIT (1982), ECR 3415, v němž formuloval tři výjimky, kdy národní soudy posledního stupně tuto povinnost nemají, a to jestliže:
1) otázka komunitárního práva není významná (relevantní) pro řešení daného případu,
2) existuje ustálená judikatura Soudního dvora k dané otázce nebo rozsudek Soudního dvora týkající se v zásadě identické otázky (tzv. acte éclairé ),
3) jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost (tzv. acte clair ). Přitom k tomu, aby soud členského státu mohl konstatovat, že výklad komunitárního práva je zjevný, musí a) porovnat jednotlivé jazykové verze textu, b) používat terminologie a právních pojmů komunitárního práva, c) vzít zřetel na odlišnosti interpretace komunitárního práva, d) být přesvědčen, že jeho výklad je stejně zjevný soudům ostatních členských států a Soudnímu dvoru EU.
Pro rozhodnutí v posuzované věci je významné, zda právo těhotných žen na zajištění zdravotnické péče při domácím porodu vyplývá z článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS. Protože Soudní dvůr tuto otázkou dosud neřešil (a o tzv. acte éclairé se tudíž nejedná), zbývá posoudit, zda jde o tzv. acte clair .
Článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS není možno vykládat izolovaně, ale jak rovněž s ohledem na účel této směrnice. Účel této směrnice, která byla přijata dne 21. 1. 1980 společně se směrnicí Rady č. 80/154/EHS o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci porodních asistentek a o opatřeních pro usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb (dále také směrnice Rady č. 80/154/EHS), je pak nutno dovozovat mimo jiné ze znění článků 49 a 57 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství ve znění k 21. 1. 1980 (dále jen „Smlouva“), na které obě směrnice ve svých preambulích odkazují.
Článek 49 Smlouvy byl systematicky zařazen do Hlavy III (nazvané „ Volný pohyb osob, služeb a kapitálu“ ), kapitoly 1 (nazvané „Pracovníci“ ) upravující volný pohyb pracovníků. Dle článku 48 Smlouvy uvozujícího tuto kapitolu bude nejpozději na konci přechodného období zajištěn volný pohyb pracovníků ve Společenství (odstavec 1). Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky (odstavec 2). Podle článku 49 Smlouvy po vstupu této smlouvy v platnost přijímá Rada na návrh Komise a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem nezbytná opatření ve formě směrnic nebo nařízení k postupnému zavedení volného pohybu pracovníků tak, jak je vymezen v článku 48, a to zejména tím (…).
Obdobně článek 57 Smlouvy byl systematicky zařazen do Hlavy III, kapitoly 2 (nazvané „Právo usazování“ ) uvozené článkem č. 52. Dle odst. 1 první věty článku č. 52 v rámci níže uvedených ustanovení budou v průběhu přechodného období postupně odstraněna omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého . Podle článku 57 Smlouvy za účelem usnadnění přístupu osob k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkonu přijme Rada do konce první etapy jednomyslně a poté kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci se Shromážděním směrnice upravující vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci (odstavec 1). Za stejným účelem přijme Rada na návrh Komise a po konzultaci se Shromážděním před uplynutím přechodného období směrnice ke koordinaci právních a správních předpisů členských států, jež se týkají přístupu k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkonu (odstavec 2 věta první).
Na citované články Smlouvy navazuje rovněž samotná preambule směrnice Rady č. 80/155/EHS (a obdobně i preambule směrnice Rady č. 80/154/EHS), v níž je mimo jiné uvedeno, že je třeba provést koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti porodní asistentky a jejího výkonu; že je vhodné s ohledem na zájmy veřejného zdraví vytvořit ve Společenství jednotnou definici činnosti dotyčných osob a jejich vzdělání; že se nejevilo žádoucí zavést jednotný studijní plán ve všech členských státech; že je naopak dobré členským státům ponechat co největší volnost v organizování výuky; že nejlepším řešením je tedy stanovení základních požadavků (…).
Z výše citovaných ustanovení Smlouvy a preambule směrnice Rady č. 80/155/EHS je zřejmé, že cílem přijetí směrnic Rady č. 80/155/EHS a č. 80/154/EHS bylo odstranění diskriminace na základě státní příslušnosti mezi porodními asistentkami z jednotlivých členských států, zajištění jejich volného pohybu v rámci Společenství a odstranění omezení svobody jejich usazování. Jinak řečeno, cílem přijetí těchto směrnic bylo, aby porodní asistentka z jednoho členského státu mohla vykonávat za nediskriminačních podmínek tuto činnost i v ostatních členských státech. Tohoto cíle mělo být dosaženo jednak tím, že výkon činnosti porodní asistentky byl podmíněn získáním diplomu či jiného osvědčení o dosažené kvalifikaci (srov. čl. 1 odst. 1 směrnice Rady č. 80/155/EHS) uznávaného i v jiných členských státech (srov. především čl. 2 a čl. 3 směrnice Rady č. 80/154/EHS), dále stanovením minimálních požadavků na vzdělávání porodních asistentek (srov. čl. 1 a čl. 3 směrnice Rady č. 80/155/EHS) a konečně výčtem činností uvedených v čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, dle kterého členské státy zajistí, aby porodní asistentky byly způsobilé k přístupu alespoň k těmto činnostem a jejich výkonu (následuje seznam činností). České znění tohoto článku směrnice může být zavádějící, přičemž s přihlédnutím k ostatním jazykovým verzím by se jako vhodnější jevilo nahradit slovo „způsobilé“ výrazem „oprávněné“ (srov. např. anglické „entitled to“, německé „befugt“, francouzské „habilitées“ nebo slovenské „oprávnené“). V tomto kontextu je pak zřejmé, že článek 4 směrnice, na rozdíl od článku 1 a 3, již neupravuje přímo vzdělávání porodních asistentek (jak by se mohlo zdát ze spojení „…byly způsobilé k přístupu…“ užitého v českém znění směrnice), ale zavazuje členské státy k povinnosti umožnit porodním asistentkám vykonávat alespoň v tomto článku uvedené činnosti. V článku 4 směrnice je tedy obsažen základní výčet činností a výkonů, ke kterým musí být porodní asistentky v jednotlivých členských státech oprávněny (a k jejichž výkonu proto rovněž musí směřovat vzdělávání porodních asistentek), přičemž z tohoto výčtu se v podstatě podává jednotná definice porodní asistentky. Takováto definice porodní asistentky je přitom nejen vhodná, jak je uvedeno v preambuli směrnice, ale dokonce nepostradatelná. Pokud by totiž nebyl vymezen základní výčet činností, ke kterým jsou porodní asistentky ve všech členských státech oprávněny, základní cíl směrnice, tedy zajištění volného pohybu porodních asistentek v rámci Společenství, by nemohl být naplněn. Lze si totiž jen stěží představit, že by porodní asistentka z členského státu, ve kterém by nebyly porodní asistentky např. oprávněny provádět spontánní porody (a která by proto v této činnosti ani nebyla vzdělána ani s ní neměla žádné zkušenosti), vykonávala svou profesi v členském státě, kde toto oprávnění porodním asistentkám nejen přísluší, ale kde se také tato činnost od nich očekává (k výkladu článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 7. 2011 sp. zn. 28 Cdo 2334/2010, uveřejněný pod č. 36 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2012, stížnost proti němuž byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 6. 12. 2011 sp. zn. IV. ÚS 3217/2011 pro zjevnou neopodstatněnost).
Jak plyne z výše uvedeného, článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, ani žádný jiný článek této směrnice (stejně jako žádný článek směrnice Rady č. 80/154/EHS) se netýká podmínek poskytování zdravotní péče porodními asistentkami (ani problematiky domácích porodů obecně); cíl této směrnice (včetně jejího čl. 4) je jiný, zajistit, aby porodní asistentka z jednoho státu mohla vykonávat své povolání i v ostatních členských státech, aniž by přitom byla diskriminována z důvodu své státní příslušnosti. Nejvyšší soud tak s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že je zcela zjevné (jde tedy o tzv. acte clair), že článek 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS neukládá členským státům povinnost zajistit těhotným ženám zdravotnickou péči porodní asistentky u domácího porodu, neboť opakovaně uváděný cíl směrnice (zajistit volný pohyb porodních asistentek v rámci Společenství a zabránit jejich diskriminaci z důvodu jejich státní příslušnosti) se netýká podmínek poskytování zdravotních služeb. Článek 4 bod 6. směrnice Rady č. 80/155/EHS sice ukládá státu povinnost umožnit porodním asistentkám provádět spontánní porody, ale nelze z něj dovodit, že porodní asistentky k tomu musí být oprávněny také v domácím prostředí, a proto česká právní úprava umožňující, aby porodní asistentky vedly fyziologické porody pouze ve zdravotnickém zařízení, není v rozporu s článkem 4 bodem 6. směrnice Rady č. 80/155/EHS.
Jelikož z článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS nevyplývá povinnost státu zajistit těhotným ženám péči porodní asistentky u domácího porodu, neporušily v posuzovaném případě státní orgány postupem vůči žalobcům unijní právo, a proto nelze ani z tohoto právního titulu dovodit nárok žalobců na náhradu újmy, neboť jak je konstatováno například z rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991 ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Francovich a Bonifaci [1991], ECR I-05357, základní podmínkou pro uplatnění odpovědnosti státu za porušení unijního práva je, že z porušeného právního předpisu vyplývá určitelné subjektivní právo jednotlivce.
Ze všech výše uvedených právních závěrů dovolacího soudu jednoznačně vyplývá, že stát neodpovídá za žalobci tvrzenou újmu, neboť v posuzovaném případě nebyl ze strany státních orgánů shledán nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OdpŠk, ani postup porušující unijní právo.
Dovolací soud nemohl přehlédnout, že žalobci uplatňovaná odpovědnost státu za újmu je vedena snahou o prosazení změn v politice zdravotní péče v oblasti porodnictví a změny v přístupu společnosti k domácím porodům a poměrům v porodnictví jako takovému. Ačkoliv si je dovolací soud vědom toho, že tato problematika by měla být předmětem veřejné diskuze, nelze než uzavřít, že tato diskuze nemůže být iniciována a podněcována prostřednictvím soudního přezkumu, neboť úkolem soudů není hledat řešení obecných společenských a politických otázek.
Vzhledem k tomu, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněných dovolacích důvodů věcně správný a že nebylo zjištěno, že by rozsudek odvolacího soudu byl postižen některou z vad uvedených v ustanovení §229 odst. 1 o. s. ř., §229 odst. 2 písm. a) a b) o. s. ř. nebo v §229 odst. 3 o. s. ř. anebo jinou vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, Nejvyšší soud České republiky dovolání žalobkyně podle ustanovení §243d písm. a) o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §142 odst. 1 o. s. ř. Žalobkyně, jejíž dovolání bylo zamítnuto, nemá na náhradu nákladů řízení právo, a žalované v dovolacím řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 15. června 2016
JUDr. Lubomír Ptáček, Ph.D.
předseda senátu