ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.5290.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 5290/2015
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Simona a Mgr. Víta Bičáka ve věci žalobce Ing. L. B. , zastoupeného JUDr. Davidem Mášou, advokátem se sídlem v Praze 2, Na Zderaze 15, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, o zaplacení náhrady škody a zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 5/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2015, č. j. 15 Co 376/2014-62, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, kterým byla zamítnuta žaloba na zaplacení částky 2 070 924 Kč, jíž se žalobce domáhal z titulu náhrady škody, a částky 500 000 Kč, které se žalobce domáhal z titulu náhrady nemajetkové újmy. Dále odvolací soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odvolací soud vyšel z následujících skutkových zjištění soudu prvního stupně. Odborem výstavby Úřadu Městské části Praha 15 (dále jen „Úřad“) bylo vydáno rozhodnutí o nařízení odstranění nepovolené stavby ze dne 19. 3. 2004, sp. zn. OV03/101PLMIMU, které nabylo právní moci dne 3. 8. 2004, přičemž stavba měla být odstraněna do tří měsíců od první moci rozhodnutí. Dne 15. 4. 2009 podal Úřad návrh na výkon rozhodnutí. Obvodní soud pro Prahu 8 nařídil výkon rozhodnutí a uložil pokutu ve výši 50 000 Kč povinnému žalobci a jeho manželce. Proti tomuto usnesení podali povinní odvolání, poukazující na běh lhůty, v níž je možné vykonat povinnost uloženou správním rozhodnutím, a vyjádřili názor, že tříletá prekluzivní lhůta ke splnění vydaného správního rozhodnutí uplynula. Městský soud v Praze usnesení soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Důvodem zrušení byl nesprávný způsob, jakým byl nařízen výkon rozhodnutí. Soud prvního stupně následně nařídil výkon rozhodnutí a povolil oprávněnému, aby výkon provedl sám nebo k tomuto pověřil jiného, a to na náklady povinných. Soud se v rozhodnutí zabýval otázkou, zda došlo k prekluzi vymáhaných povinností, a dospěl k závěru, že nikoli, neboť vykonatelnost rozhodnutí byla opakovaně odložena rozhodnutími soudů ve správním soudnictví. Městský soud v Praze usnesení soudu prvního stupně potvrdil. Stavba byla odstraněna žalobcovou manželkou dne 9. 5. 2011. Soudní řízení o výkon rozhodnutí skončilo vydáním usnesení o zastavení výkonu rozhodnutí. Žalobce uplatnil u Ministerstva pro místní rozvoj nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy.
Po právní stránce dospěly oba soudy k závěru, že žaloba není opodstatněná. V odškodňovacím řízení podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), není možný přezkum správnosti rozhodnutí, od nichž se uplatněný návrh odvíjí, ale posouzení, zda jsou splněny podmínky pro poskytnutí odškodnění, případně v jaké výši. Žalobce svůj nárok odvozoval od skutečnosti, že Úřad podal návrh na výkon rozhodnutí po uplynutí prekluzivní lhůty a nenavrhl z tohoto důvodu zastavení výkonu rozhodnutí. Tímto postupem však žalobci škoda nemohla být způsobena, neboť bezprostřední příčinou vzniku jím tvrzené škody nebyl postup správního orgánu, ale bylo jí až rozhodnutí soudu, který prekluzi nároku neshledal a výkon rozhodnutí nařídil. Ohledně rozhodnutí vydaných ve vykonávacím řízení odvolací soud uvedl, že tato nebyla pro nezákonnost zrušena ani změněna. Nebyla tudíž splněna podmínka dle §8 OdpŠk, přičemž není rozhodující, že v dané věci nebylo přípustné dovolání. Zrušení rozhodnutí se žalobce mohl domáhat podáním ústavní stížnosti.
Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu záviselo na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Jako dovolací důvod dovolatel uvádí nesprávné právní posouzení věci. Dovolatel uvádí, že napadené rozhodnutí je postaveno na následujících závěrech:
1. škodu způsobenou nesprávným úředním postupem nebo nezákonným rozhodnutím lze nahradit jen tehdy, bylo-li rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno, přičemž není významné, zda proti takovému rozhodnutí byl přípustný prostředek, jímž by dovolatel dosáhl změny nebo zrušení,
2. správní orgán neměl povinnost navrhnout zastavení exekuce jeho vlastního exekučního titulu v době, kdy toto ze zákona prekludovalo, a tedy i nadále mohl nechat své rozhodnutí vykonat,
3. pokud nesprávný úřední postup není bezprostřední příčinou škody, stát za něj neodpovídá.
K uvedeným závěrům dovolatel namítá, že první odporuje zákonu a judikatuře Nejvyššího soudu, přičemž poukazuje na ustanovení §8 odst. 3 OdpŠk, dle nějž v případech zvláštního zřetele hodných není nutné tuto podmínku splnit. K druhému závěru dovolatel poukazuje na princip, dle nějž státní moc může pouze to, co jí svěřuje zákon. Stát nesmí nechat vykonat rozhodnutí, které zaniklo, a contrario je povinen navrhnout zastavení výkonu takového rozhodnutí. K třetímu závěru dovolatel uvádí, že za škodu neodpovídá pouze ten, kdo ji zavinil, ale i každý, bez jehož protiprávního jednání by ke škodě nedošlo, byť nejde o příčinu hlavní nebo poslední. Pokud by Úřad nenechal vykonat prekludované rozhodnutí a navrhl by z tohoto důvodu zastavení výkonu rozhodnutí, ke škodě by nedošlo. Dovolatel poukazuje na judikaturu vztahující se k teorii adekvátní příčinné souvislosti (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009, a nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I ÚS 312/05). Dále dovolatel poukazuje na vadu řízení spočívající v tom, že se odvolací soud nevypořádal s argumentem žalobce, že i stát je povinen předcházet škodám, nesměl tudíž nechat vykonat zaniklé rozhodnutí. Dovolatel navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že část dovolání, kde žalobce tvrdí, že soudy neměly trvat na splnění podmínky vyčerpání opravných prostředků, nesměřuje proti napadenému rozsudku. Dále uvádí, že nesprávný úřední postup Úřadu nebyl prokázán a že neexistuje příčinná souvislost mezi škodou na straně žalobce a postupem Úřadu. Žalovaná navrhuje, aby soud dovolání odmítl, případně zamítl.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II. bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř. Dovolací soud se proto dále zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovolací soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvádí, že v souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Ze zákona totiž nelze nikterak dovodit, že by stát odpovídal za škodu způsobenou rozhodnutím, které nebylo zrušeno. Neexistuje tedy zákonný podklad pro to, aby byla žalobci přiznána náhrada škody v situaci, kdy rozhodnutí, proti němuž brojí, nebylo zrušeno či změněno (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. března 2011, sp. zn. 28 Cdo 2025/2009).
Podmínka zakotvená v ustanovení §8 odst. 1 OdpŠk brání tomu, aby odškodňovací řízení plnilo funkci, která náleží opravným prostředkům. V souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt je na osobě, která se cítí být rozhodnutím vydaným orgánem veřejné moci dotčena na svých právech, aby se proti takovému rozhodnutí bránila prostřednictvím opravných prostředků a docílila tak jeho zrušení. V případě rozhodnutí, u nichž zákonodárce dospěje k závěru, že jejich přezkum v opravném řízení není důvodný, by bylo proti smyslu zákonné úpravy, aby tato rozhodnutí byla přezkoumávána v řízení odškodňovacím (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. 30 Cdo 4286/2013).
Pokud dovolatel poukazuje na skutečnost, že ustanovení §8 odst. 3 OdpŠk umožňuje v případech zvláštního zřetele hodných přiznat náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím i v případě, že poškozený nevyužil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, opomíjí, že i v takovém případě zákon vyžaduje splnění podmínky zrušení nezákonného rozhodnutí. Jinými slovy, pokud se poškozený domáhá náhrady škody způsobné nezákonným rozhodnutím, vyžaduje zákon existenci rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak v případě zvláštního zřetele hodných není nutné trvat na využití všech opravných prostředků poškozeným (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 2150/2012). Napadené rozhodnutí nebylo postaveno na závěru, že dovolatel v rozporu s §8 odst. 3 OdpŠk nevyužil všech prostředků, které zákon k ochraně jeho práv poskytuje, ale na závěru, že rozhodnutí vydaná ve vykonávacím řízení nebyla pro nezákonnost zrušena ani změněna, jak vyžaduje §8 odst. 1 OdpŠk. Odvolací soud se tudíž v uvedeném závěru nikterak neodchýlil od výše uvedené ustálené judikatury Nejvyššího soudu, a tudíž dovolatelem vymezená právní otázka přípustnost dovolání nezakládá.
Ve vztahu k druhému namítanému závěru dovolací soud uvádí, že ohledně tvrzeného nesprávného úředního postupu spočívajícího jednak v tom, že Úřad podal návrh na výkon rozhodnutí, jednak v tom, že nenavrhl zastavení výkonu rozhodnutí, odvolací soud postavil své rozhodnutí na závěru, že tvrzená škoda není s těmito tvrzenými nesprávnými úředními postupy v příčinné souvislosti. Klade-li dovolatel otázku, zda Úřad měl povinnost navrhnout zastavení výkonu rozhodnutí v případě jeho prekluze, pak na vyřešení této otázky napadené rozhodnutí nezávisí, tudíž daná otázka přípustnost dovolání nezakládá.
Dovolací soud připomíná, že otázka příčinné souvislosti – vztahu mezi škodnou událostí a vznikem škody – je zpravidla otázkou skutkovou, nikoli právní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1025). Právní posouzení příčinné souvislosti může tudíž spočívat jen ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 3. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1372/2009, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009, nebo rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2841/2010).
V dané věci dovolatel namítá, že se odvolací soud při posouzení skutečností, mezi nimiž má být příčinná souvislost zjišťována, odchýlil od Nejvyšším soudem zastávané teorie adekvátní příčinné souvislosti, přičemž poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009. V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud uvedl: „Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 3109/08, je všeobecně uznáváno, že o vztah příčinné souvislosti mezi protiprávním úkonem (resp. právně relevantní škodnou událostí) jde v situacích, vznikla-li škoda následkem protiprávního úkonu, což znamená, že protiprávní úkon a škoda jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku. Je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu, ke škodě by nedošlo, je tato podmínka ve své podstatě splněna, jinými slovy, příčinou vzniku škody může být jen ta okolnost, bez jejíž existence by škodný následek nevznikl. Přitom zjištění existence příčinné souvislosti mezi vznikem škody a protiprávním úkonem je otázkou skutkovou, avšak právním posouzením je otázka určení těch právních skutečností, mezi nimi je třeba vztah příčinné souvislosti zjišťovat. Nicméně to znamená, že z hlediska naplnění příčinné souvislosti nemůže stačit obecná úvaha o možných následcích jednání škůdce či pouhé připuštění možnosti vzniku škody v důsledku jeho protiprávního jednání, nýbrž musí být příčinná souvislost najisto postavena. O vztah příčinné souvislosti jde tehdy, vznikla-li konkrétní majetková újma následkem konkrétního protiprávního úkonu škůdce; příčinou vzniku škody může být jen takové protiprávní jednání, bez něhož by škodný následek nevznikl. Nemusí sice jít o příčinu jedinou, nýbrž i jen o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, avšak musí jít o příčinu podstatnou. Je-li více příčin, které působí souběžně anebo následně, je pro existenci příčinné souvislosti nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen (prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta postupně případně příčinu další), že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku“
V rozsudku ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 237/2013, Nejvyšší soud dále uvedl: „Je běžné, že se kauzálního děje účastní více skutečností, které vedou ke vzniku škody. Mezi takovými skutečnostmi je však třeba identifikovat právně relevantní příčinu vzniku škody. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí jít o skutečnosti podstatné, bez nichž by ke vzniku škody nedošlo. Pro existenci kausálního nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. To znamená, aby prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta případně příčinu další. K přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. Zůstala-li původní škodná událost tou skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje.“
Pro posouzení, zda dovolatelem namítaný nesprávný úřední postup je prvotní příčinou, od níž lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škody, je nezbytné, aby nařízení výkonu rozhodnutí (druhotná příčina), bylo nutným důsledkem návrhu na výkon rozhodnutí (případně opomenutí podat návrh na zastavení výkonu rozhodnutí). Je však zřejmé, že tomu tak není, neboť soud ve vykonávacím řízení samostatně posuzuje, zda byly naplněny podmínky výkonu rozhodnutí. Soud tak i přes podání návrhu na výkon rozhodnutí a přes absenci návrhu na zastavení výkonu rozhodnutí mohl (a pokud by došlo k prekluzi daného rozhodnutí, tak také měl – srov. §261 odst. 1 písm. b/ o. s. ř.) výkon rozhodnutí zastavit. Odvolací soud se tudíž nikterak neodchýlil od výše uvedené ustálené judikatury Nejvyššího soud, když dospěl k závěru, že nařízení výkonu rozhodnutí bylo samostatnou a výlučnou příčinnou, s níž lze vznik tvrzené škody spojovat. Ani tato otázka tudíž přípustnost dovolání nezakládá.
Jelikož dovolací soud neshledal dovolání přípustným, nezabýval se dovolatelem namítanou vadou řízení (srov. §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů dovolání žalobce podle §243c odst. 1 věty první o. s. ř. jako nepřípustné odmítl.
Nákladový výrok netřeba odůvodňovat (§243 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. 5. 2016
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu