ECLI:CZ:NSS:2015:4.AFS.56.2015:44
sp. zn. 4 Afs 56/2015 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
Fotovoltaická elektrárna Eliška – Čáslav s.r.o., se sídlem Hornická 639, Tuchlovice,
zast. JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem, se sídlem Karlovo nám. 28, Praha,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
18. 2. 2015, č. j. 15 Af 436/2012 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Finanční ředitelství v Ústí nad Labem rozhodnutím ze dne 26. 11. 2012, č. j. 12975/12-
1200-505957, zamítlo odvolání žalobkyně a potvrdilo rozhodnutí Finančního úřadu v Děčíně
ze dne 22. 6. 2011, č. j. 144325/12/178913507710, kterým finanční úřad podle ustanovení §237
odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítl stížnost
žalobkyně proti postupu plátce odvodu, společnosti ČEZ Distribuce, a. s. Žalobkyně podávala
stížnost jako provozovatel fotovoltaické elektrárny na postup plátce odvodu, jenž žalobkyni
z dodané energie srážel solární odvod podle ustanovení §7a zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře
výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o podpoře“), za měsíc leden a únor 2012. Žalobkyně totiž nesouhlasila
s postupem plátce odvodu a domnívala se, že institut odvodu z elektřiny ze slunečního záření
je protiústavní. Finanční ředitelství naproti tomu v postupu plátce odvodu neshledalo rozpor
se zákonem a uvedlo, že mu nepřísluší posuzovat případnou protiústavnost uvedeného institutu.
[2] Žalobou ze dne 21. 12. 2012 doručenou dne 27. 12. 2012 se žalobkyně domáhala zrušení
uvedeného rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem i rozhodnutí finančního úřadu
a dále požadovala přiznání náhrady nákladů řízení. Trvala na své argumentaci, že zákon
o podpoře neměl být aplikován, neboť odporuje ústavnímu pořádku, protože porušuje zákaz
retroaktivity a zasahuje do jejího legitimního očekávání. Dovozovala dále, že předmětná právní
úprava je v rozporu s unijním právem a je diskriminační.
[3] Působnost finančního ředitelství přešla v průběhu soudního řízení s účinností
zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, na Odvolací finanční ředitelství,
jež se tak stalo podle ustanovení §69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), ve znění pozdějších předpisů, žalovaným.
[4] Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu proti rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne
18. 2. 2015, č. j. 15 Af 436/2012 – 60, zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu
nákladů řízení. V odůvodnění krajský soud plně odkázal na nález Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (dále též „solární nález“; rozhodnutí Ústavního soudu jsou
dostupná na: http://nalus.usoud.cz/), a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57, (dále též „solární usnesení“; rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na: www.nssoud.cz). Jelikož stížnost proti postupu plátce daně
(§237 daňového řádu) je nástrojem pro řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem, nemohl plátce
v rámci tohoto institutu posuzovat likvidační účinky solárního odvodu. Zároveň správce daně
neměl při postupu podle ustanovení §237 odst. 3 daňového řádu oprávnění k tomu, aby mohl
v konkrétním případ modifikovat výši solárního odvodu. Krajský soud proto za jedinou možnost
nápravy, shodně se solárním usnesením, označil prominutí daně dle §259 daňového řádu, které
by bylo možným řešením, pokud by zákonodárce vytvořil mechanismus, na základě něhož
by bylo možné zcela nebo částečně daň prominout. Tvrzení žalobkyně a důkazy o protiústavnosti
odvodu nemohly být v daňovém řízení zohledněny a nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí
správních orgánů. Svůj právní názor přitom doložil odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu a Ústavního soudu. Závěrem konstatoval, že nepožádá Soudní dvůr Evropské unie
o rozhodnutí o předběžné otázce, neboť Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 Afs 80/2012
dovodil, že takový postup není na místě.
[5] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) proti výše uvedenému rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 18. 2. 2015, č. j. 15 Af 436/2012 – 60, brojí kasační stížností doručenou
dne 12. 3. 2015 zdejšímu soudu. Stěžovatelka se domnívá, že aplikace solárního nálezu je značně
problematická, protože závěry Ústavního soudu jsou nejednoznačné, nadto se dostávají
do rozporu s principem materiálního právního státu. Závěry solárního usnesení nejsou na daný
případ rovněž přiléhavé, protože stěžovatelka vždy namítala, že zavedení odvodu je protiústavní,
proto neměl být odvod sražen. Vyslovila přesvědčení, že Nejvyšším správním soudem navržený
postup, tedy podání žádosti o prominutí solárního odvodu, je v praxi nerealizovatelný, neboť
správce daně vždy takovou žádost zamítne, přičemž v následném soudním řízení budou muset
správní soudy přezkoumávat jen jeho správní uvážení. Pokud správní soudy mohou zvážit
individuální okolnosti v případě přezkumu rozhodnutí o prominutí solárního odvodu, není
stěžovatelce zřejmé, proč nemohou takto postupovat i v případě rozhodnutí o stížnosti proti
postupu plátce odvodu. Soud nepostupoval správně ani při posouzení otázky namítaného
rozporu solárního odvodu s právem Evropské unie. Nesouhlasila dále s tím, že krajský soud
se odmítl zabývat jednotlivými okolnostmi případu, přestože z nich vyplývá, že se jedná
o tzv. rdousící efekt, o němž hovořil i Ústavní soud v solárním nálezu.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 30. 3. 2015 zdůraznil, že bylo
postupováno v souladu se zákonem, tedy že byly splněny podmínky pro odvod z elektřiny
vyrobené ze slunečního záření. Stěžovatelčina argumentace se přitom míjela s předmětem
daňového řízení. Poukázal přitom na to, že samotný Ústavní soud neshledal právní úpravu
obsaženou v zákoně o podpoře za protiústavní. Případné nejednoznačné závěry Ústavního soudu
byly podle žalovaného vysvětleny v solárním usnesení. S ohledem na závěry rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vyslovil žalovaný přesvědčení, že postup krajského soudu byl jedině
možný a správný. Žalovaný proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl a aby mu přiznal náhradu nákladů řízení ve výši 300 Kč.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[7] Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem vzešel (ustanovení §102
s. ř. s.), kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou
naplněny důvody podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti a jejím doplnění.
Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti. Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodu nesprávně posouzené právní
otázky krajským soudem [103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a z důvodu nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože přezkoumatelnost rozsudku
je podmínkou pro věcný přezkum dalších kasačních námitek (viz například rozsudek zdejšího
soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105). Stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu z důvodu, že se krajský soud nezabýval konkrétními okolnostmi
daného případu a nepřihlédl k jejím tvrzením a navrženým důkazům. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že krajský soud se nezabýval tvrzeními a důkazy stěžovatelky ohledně tvrzeného
„rdousícího“ efektu solárního odvodu, protože vycházel zcela z tzv. solárního usnesení, které
výslovně popisuje důvody, proč nelze postup podle ustanovení §237 daňového řádu využít
k řešení konkrétních dopadů solárního odvodu ani v řízení o stížnosti na postup plátce daně,
ani v navazujícím řízení soudním. Jelikož krajský soud rozhodl o vypořádání námitek a důkazů
v souladu s platnou právní úpravou a judikaturou Nejvyššího správního soudu, nelze mu vytýkat
nesprávný postup, a zároveň takto nemohl založit nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud proto neshledal námitku důvodnou.
[11] Nejvyšší správní soud nezjistil pochybení krajského soudu ani v tom, že nepoložil
Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, protože krajský soud správně odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 – 40, podle
kterého „směrnice ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené z obnovitelných zdrojů
dosáhl v roce 2020 třinácti procent hrubé konečné spotřeby energie. Ponechává jí přitom široký prostor
pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto cíle dosaženo. Směrnice dovoluje, aby státy přikročily
k subvencování výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního
zákazu veřejné podpory. Směrnice však žádným způsobem nepředepisuje, že by stát musel přijmout nějaká
konkrétní opatření typu zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení
fotovoltaických elektráren, osvobození výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod. Směrnice
2009/28/ES neobsahuje žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné dovodit právo stěžovatelky
na stabilitu výkupních cen za dodávky elektřiny do distribuční sítě, potažmo tedy zákaz provádět daňové srážky
z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren. Stěžovatelkou namítaný požadavek neměnnosti pravidel
podpory nevyplývá ani z odstavce 25 odůvodnění směrnice. Ba naopak, v tomto odstavci směrnice zdůrazňuje,
že je důležité, aby členské státy mohly kontrolovat dopady a náklady vnitrostátních režimů podpory. Pro přímý
účinek směrnice tak není splněna hned první z podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného
a bezpodmínečného závazku členského státu… S ohledem na výše uvedené neshledal soud žádného důvodu
pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu
ze slunečního záření nemá předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem ani zavedení
tohoto odvodu nebrání.“
[12] Byť se Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku vyjadřoval k jiné směrnici Evropské
unie, je nutné poukázat na to, že směrnice č. 2009/28/ES s účinností od 1. 1. 2012 zrušila
směrnici č. 2001/77/ES, jíž se stěžovatelka rovněž dovolává. Za situace, kdy Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že položení předběžné otázky není potřebné v případech žalob proti
rozhodnutím o stížnostech proti postupu plátce odvodu, nebylo na místě, aby se krajský soud
od tohoto závěru odchýlil a předběžnou otázku sám položil, pokud se s názorem Nejvyššího
správního soudu ztotožnil. Nejvyšší správní soud proto ani v tomto směru nezjistil naplnění
kasačního důvodu podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud k dalším kasačním námitkám konstatuje, že je při jejich posouzení
vázán podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky především již zmíněným solárním nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, citovaným solárním usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 - 57,
jakož i předcházející judikaturou zdejšího soudu (srovnej například rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 11. 2014, č. j. 9 Afs 133/2013 - 49; ze dne 10. 6. 2014,
č. j. 2 Afs 90/2013 - 36; ze dne 14. 5. 2014, č. j. 10 Afs 18/2014 - 48; ze dne 29. 4. 2014,
č. j. 5 Afs 103/2013 - 47; ze dne 18. 4. 2014, č. j. 8 Afs 3/2014 - 39; ze dne 16. 4. 2014,
č. j. 2 Afs 106/2013 - 35; ze dne 26. 3. 2014, č. j. 8 Afs 91/2013 - 46; ze dne 12. 3. 2014,
č. j. 7 Afs 119/2013 - 39; ze dne 27. 2. 2014, č. j. 8 Afs 94/2013 - 46). Tyto závěry byly potvrzeny
nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dále též „druhý solární
nález“).
[14] Institut rozšířeného senátu (§16 odst. 3 a §17 až 19 s. ř. s.) je významným prostředkem
k zajišťování jednotnosti rozhodování (§12 odst. 1 s. ř. s.). „Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní
soud je povolán ke sjednocování judikatury správních soudů a ty jsou povolány ke sjednocování praxe správních
orgánů, stojí rozšířený senát na samém vrcholu jednotícího mechanismu. Závěry vyslovené rozšířeným senátem
tak mají velmi široký dopad a představují jakési pomyslné konečné slovo v rámci správního soudnictví“
(Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 120.).
Postavení rozšířeného senátu a skutečnost, že problematika solárních odvodů byla komplexně
posouzena právě v solárním usnesení, „[…] přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání
na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti takovému právnímu závěru, a současně nepřinese
v kasační stížnosti žádné s ním konkurující právní argumenty, postačí v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat
na příslušné části odůvodnění rozšířeného senátu“ (Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. 2014. op. cit. s. 132.).
[15] Stěžovatelka fakticky namítá, že vzhledem k závěrům solárního usnesení nemá k dispozici
žádný účinný prostředek nápravy ve smyslu judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu. Zatímco Ústavní soud poukázal v solárním nálezu na povinnost obecných soudů udělat
v individuálních případech vše pro spravedlivé řešení věci (bod 88), rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu tento závěr ve druhém výroku solárního usnesení doplnil tak, že „[p]okyn
Ústavního soudu zohledňovat likvidační účinky solárního odvodu v individuálních případech je za stávající právní
úpravy proveditelný jen prostřednictvím institutu prominutí daně dle §260 daňového řádu v návaznosti na §259
daňového řádu“. Citované závěry poskytují pro typově obdobné případy návod, jak za daných
okolností postupovat. Ačkoli Nejvyšší správní soud si je vědom úlohy soudní moci – poskytovat
ochranu subjektivním právům, je tak možné činit zákonem stanoveným způsobem (čl. 90
Ústavy). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu výslovně popsal postup, v rámci něhož
se mohou daňoví poplatníci domáhat před finančními orgány a správními soudy věcného
přezkumu solárního odvodu, a proto není možné se domáhat stejného přezkumu v rámci
institutů, které pro svoji povahu, účelové určení či samotné znění zákona nelze použít.
Stěžovatelka si zvolila k ochraně svých subjektivních práv prostředek, v rámci jehož aplikace
soudy nemohly její případ věcně přezkoumat. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že svou vlastní
rozhodovací činností je vázán, přičemž neshledal prostor pro to, aby věc předložil rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu, který nadto k těmto závěrům sám dospěl. Nejvyšší správní
soud proto neshledal námitku ohledně absence prostředků nápravy za důvodnou.
[16] Pokud stěžovatelka zastává názor, že postup podle ustanovení §237 daňového řádu
je rovnocenným právním nástrojem k věcnému přezkumu solárního odvodu, zdejší soud k této
námitce odkazuje na body 35 až 41 solárního usnesení, kde se rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu podrobně zabýval důvody, proč nelze v rámci stížnosti podle ustanovení §237
daňového řádu přezkoumávat účinky solárního odvodu na daňového poplatníka (srov. též body
29 a 30 druhého solárního nálezu). Ze znění ustanovení §237 daňového řádu, které upravuje
institut stížnosti na postup plátce daně, přitom jasně vyplývá, že se jedná toliko o nástroj
zajišťující ochranu poplatníka vůči plátci daně při správě daně vybírané srážkou (srovnej Baxa, J.
a kol. Daňový řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer a. s., 2011, výklad k §237). V navazujícím
soudním řízení se potom soudy přirozeně zabývají námitkami týkajícími se pochybností
poplatníka ohledně správnosti stržené nebo vybrané daně plátcem. Vzhledem k tomu, že soudní
přezkum stížnosti na postup plátce daně je takto limitován předmětem institutu, krajský soud
postupoval v souladu se zákonem, pokud se nezabýval námitkami ohledně vlivu solárního
odvodu a jeho údajného rdousícího efektu a toliko odkázal na jejich irelevantnost (srov. bod 40
druhého solárního nálezu).
[17] Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatelka nemá k dispozici pouze institut stížnosti na postup
plátce daně, na který by byla bezvýhradně odkázána. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v solárním usnesení v bodech 48 až 57 nabídl úvahy ohledně alternativních prostředků nápravy.
Nejvyšší správní soud si uvědomuje nedokonalost tohoto řešení a možné obtíže spojené
se snahou o využití institutů v §259 a §260 daňového řádu ve vztahu k solárním odvodům.
Na druhou stranu znovu připomíná, že obecné soudy mají ve zvláštních případech možnost
poskytovat ochranu subjektivním právům i navzdory dlouhodobé protiústavní nečinnosti
zákonodárce (nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, č. 252/2006 Sb.).
Úkolem poplatníků je potom ale zvolit vhodný procesní postup, v rámci něhož mohou správní
soudy individuální případy solárních odvodů přezkoumat.
[18] Výše nastíněné závěry přitom nemohou být pro stěžovatelku překvapující, neboť jsou
plně v souladu s ustálenou a bezrozpornou rozhodovací praxí správních soudů a jednak
odpovídají závěrům, které přímo jí byly sděleny v obdobných řízeních vedených před zdejším
soudem pod sp. zn. 2 Afs 73/2014, 2 Afs 121/2014 (ústavní stížnosti proti těmto rozsudkům
Nejvyššího správního soudu byly Ústavním soudem odmítnuty usneseními sp. zn. I. ÚS 2483/14
a II. ÚS 3639/14), v nichž vystupovala rovněž jako žalobkyně a stěžovatelka. Nejvyšší správní
soud i na tyto rozsudky tohoto soudu ve stručnosti odkazuje, neboť námitky uplatněné
stěžovatelkou v projednávané věci jsou téhož charakteru.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Proto ji zdejší soud zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Jelikož stěžovatelka neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
tohoto řízení. Ačkoli žalovaný požadoval přiznání paušální náhrady nákladů řízení, zdejší soud
mu ji nepřiznal s ohledem na konstantní judikaturu, která zpravidla neumožňuje přiznat náhradu
nákladů řízení správním orgánům (například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. května 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu