ECLI:CZ:NSS:2009:4.APS.1.2009:52
sp. zn. 4 Aps 1/2009 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: Ing. E. J.,
zast. JUDr. Bohumilem Vodičkou, advokátem, se sídlem Písnická 764/27, Praha 4, proti
žalovanému: Katastrální úřad pro hlavní město Prahu, Katastrální pracoviště Praha, se
sídlem Pod Sídlištěm 1800/9, Praha 8, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 9. 10. 2008, č. j. 5 Ca 359/2007 - 34,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze č. j. 5 Ca 359/2007 – 34, ze dne 9. 10. 2008,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce podal dne 4. 12. 2007 u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného správního orgánu, ve které uvedl, že v roce 1994
proběhla likvidace společnosti JUMA k. s., IČ 40762262, se sídlem Chlumova 22, Praha 3.
V rámci likvidace byla uzavřena dohoda o vypořádání podílu žalobce v této komanditní
společnosti, podle které žalobce převzal do svého vlastnictví budovu č. p. 199 stojící na pozemku
parc. č. 747 v k. ú. Žižkov. Na základě této dohody žalovaný zapsal žalobce jako výhradního
vlastníka uvedených nemovitostí. Až do začátku roku 2006 byl žalobce veden v katastru
nemovitostí jako výhradní vlastník uvedených nemovitostí. Přípisem ze dne 16. 1. 2006,
sp. zn. OR-67/2006-101/1 obdržel žalobce od žalovaného informaci o provedené opravě chyby
v údajích katastru podle §8 odst. 4 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České
republiky (katastrální zákon), podle které žalovaný provedl opravu v údajích katastru nemovitostí
z úřední povinnosti tak, že namísto stávajících vlastnických vztahů zapsal jako vlastníka budovy
č. p. 199 a parcely katastru nemovitostí č. 747 žalobce s podílem 1/7 a společnost JUMA k. s.,
s podílem 6/7. V rozhodnutí ze dne 22. 1. 2007, sp. zn. OR-67-2006-101/10 žalovaný rozhodl,
že na LV č. 1639 pro k. ú. Žižkov zůstanou i nadále zapsány vlastnické vztahy tak,
jak bylo výše uvedeno, tedy 1/7 budovy č. p. 199 a parcely katastru nemovitostí č. 747
ve vlastnictví žalobce a zbývajících 6/7 těchto nemovitostí ve vlastnictví společnosti JUMA k. s.
K odvolání žalobce Zeměměřický a katastrální inspektorát v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil,
a to rozhodnutím ze dne 31. 5. 2007, sp. zn. ZKI-O-46/239/2007-Ji, ve kterém vyslovil právní
názor, že pro tento případ je zásadní ustanovení §5 odst. 7 katastrálního zákona a doporučil,
aby žalovaný v dalším řízení uplatňoval zásady činnosti správních orgánů ve smyslu ustanovení
§2 odst. 3 a 4 zákon č. 500/2004 Sb., správního řádu tím, že bude šetřit práva nabytá v dobré
víře, jakož i oprávněné zájmy dotčených osob a dbát, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem, odpovídalo okolnostem případu a aby podklady od dotčené osoby vyžadoval jen tehdy,
když tak stanoví právní předpis. Na obsah tohoto rozhodnutí reagoval žalobce vypracováním
souhlasného prohlášení pro odstranění nejasnosti v listině, ve které jako prohlašující vystupují
účastníci původní dohody o likvidaci majetku společnosti JUMA k. s. Obsahem
tohoto prohlášení bylo upřesnění věty z dohody o vypořádání podílu žalobce v této komanditní
společnosti „Pan ing. E. J. přijímá do svého vlastnictví dům č. p. 1999 v P., Ch. č. 22 spolu s
pozemky”, tak aby bylo zřejmé a přesně specifikováno od koho a jaký majetek žalobce přejal do
svého vlastnictví. Žalovaný na toto souhlasné prohlášení nereagoval a zaslal žalobci přípis
(podnět) ze dne 26. 7. 2007, sp. zn. OR-67/2006-101/41, v němž jej vyzval, aby podal návrh na
zápis společnosti JUMA k. s. v likvidaci do obchodního rejstříku a poté pokračoval v její likvidaci.
Žalovaný v tomto přípise argumentuje tím, že provedenou opravou chyby byl v katastru
nemovitostí zjištěn majetek společnosti JUMA k. s. Žalobce poukázal na skutečnost, že řízení o
opravě chyby v katastru nemovitostí nebylo dosud pravomocně ukončeno (rozhodnutí
žalovaného o provedení opravy chyby bylo zrušeno shora uvedeným rozhodnutím
Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Praze). Tento postup žalovaného považuje
žalobce za nezákonný a překračující jeho pravomoci. Žalobce v této souvislosti připomenul, že
žalovaný v řízení před Městským soudem v Praze vedeném pod sp. zn. 49 Cm 105/2006 soudu
navrhl, aby jeho původní návrh na obnovení likvidace společnosti JUMA k. s. byl odmítnut.
Podle názoru žalobce bylo samo zahájení řízení o opravě chyby protiprávním zásahem do jeho
veřejných subjektivních práv, neboť bylo zasaženo do jeho vlastnického práva, a tímto
nezákonným postupem je žalobci upíráno 6/7 vlastnického podílu k předmětným nemovitostem.
Tento stav žalobce omezuje ve výkonu vlastnických práv, neboť vůči třetím osobám je jeho
vlastnické právo zpochybněno. Zahájení řízení o opravě chyby v katastru nemovitostí považuje
žalobce s ohledem na §5 odst. 7 katastrálního zákona za nezákonné, neboť toto ustanovení
zákona o katastru nemovitostí není možné aplikovat na daný případ. Žalobce namítal, že
bezvýsledně využil opravných prostředků, kdy i poté, co Zeměměřický a katastrální úřad
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, nerespektuje žalovaný právní názor
nadřízeného orgánu a nadále žalobce vede v katastru nemovitostí jako vlastníka pouze 1/7 podílu
k předmětným nemovitostem, aniž by o této změně bylo pravomocně rozhodnuto, čímž
nezákonně zasahuje do práv žalobce. Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby Městský
soud v Praze: I. uložil žalovanému zastavit řízení o opravě chyby v katastru nemovitostí,
zahájené vyrozuměním žalovaného ze dne 17. 2. 2006, č. j. OR-67/2006 - 101, a to vyhotovením
a odesláním rozhodnutí o zastavení řízení do 10 dnů od právní moci rozsudku, II. přikázal
žalovanému, aby obnovil stav zápisu na LV č. 1639, vedeného žalovaným
takto:v části A: Ing. E.
J., rod. č. X, Ch. 199/22, P. 3, Ž. - k celku a to do tří dnů od právní moci rozsudku, III. uložil
žalovanému povinnost uhradit žalobci náklady řízení ve výši 22 600 Kč, a to do tří dnů od právní
moc rozsudku.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě vyjádřil přesvědčení, že žaloba v dané věci není přípustná.
Poukázal na §8 odst. 1 a 2 katastrálního zákona a konstatoval, že proces opravy chyby v katastru
nemovitostí má specifický právní režim, kdy lze říci, že je rozdělen do dvou fází. V první fázi
se jedná o vyřizování žádosti mimo formální správní řízení. Tato fáze ústí v provedení
nebo neprovedení opravy katastrálním úřadem (§8 odst. 3 katastrálního zákona) a vydání
oznámení o provedené opravě nebo o tom, že oprava na návrh nebyla provedena,
protože se nejedná o chybu, které katastrální úřad doručí vlastníkovi a jinému oprávněnému
( §8 odst. 4 katastrálního zákona). Ve druhé fázi, která je zahájena doručením případného
nesouhlasu vlastníka či jiného oprávněného s oznámením o provedení či neprovedení opravy
katastrálního úřadu, se pak již jedná o formální správní řízení, ve kterém je vydáváno konečné
rozhodnutí ve věci. V tomto řízení rozhoduje katastrální úřad jako správní orgán prvního stupně.
Proti jeho rozhodnutí je možno podat odvolání k zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu,
v jehož obvodu je dotčena nemovitost (§8 odst. 5 katastrálního zákona). Žalovaný
dále připomenul ustanovení §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.”),
podle kterého je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu nepřípustná,
lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právním prostředky nebo domáhá-li se žalobce
pouze určení, že zásah byl nezákonný. Upozornil na rozhodnutí Nejvyšší správního soudu,
která se týkala otázky přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (rozsudek
ze dne 1. 12. 2004, č. j. 3 As 52/2003 - 278, rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42,
publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 1. 11. 2007, č. j. 7 Aps 3/2007 - 35) a uvedl,
že řízení o opravě chyby v katastru nemovitostí, které vede pod sp. zn. OR-67/2006 – 101,
a všechny úkony uskutečněné v rámci tohoto řízení jsou pod kontrolou nadřízeného správního
orgánu a následně podléhají také soudnímu přezkumu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s. Žalovaný
je toho názoru, že přezkum postupu katastrálního úřadu v řízení o opravě chyby v katastru
nemovitostí je primárně garantován opravnými prostředky v režimu správního řízení a následně
možným podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Nejedná se tedy o situaci,
kde jiná možnost soudní ochrany chybí. Proto je podle žalovaného žaloba nepřípustná ve smyslu
ustanovení §85 s. ř. s. Z výše uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud
předmětnou žalobu pro nepřípustnost (§46 odst. 1 písm. d/ ve spojení s §85 s. ř. s. ) odmítl.
Městský soud v Praze (dále též „městský soud”) usnesením ze dne 9. 10. 2008,
č. j. 5 Ca 359/2007 – 34, žalobu odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění konstatoval, že žalobce v podané žalobě výslovně
uvádí, že právě v zahájení řízení o opravě chyby z moci úřední ze dne 17. 2. 2006, spatřuje
nezákonný zásah a v petitu žaloby žádá aby soud žalovanému přikázal řízení zastavit a obnovit
stav zápisu na příslušném listu vlastnictví. Městský soud konstatoval, že soud není v řízení
o žalobě proti nezákonnému zásahu (a ani v jiném druhu řízení) oprávněn takovouto povinnost
žalovanému uložit. Vedení správního řízení není z materiálního hlediska úkonem správního
orgánu, na který by dopadalo ustanovení §82 s. ř. s. Nedostatek pravomoci soudu vydat žalobou
požadované rozhodnutí a skutečnost, že žalobce spatřuje nezákonný zásah v samotném vedení
správního řízení, představuje podle městského soudu neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení, který je důvodem pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ve shodě
se žalovaným městský soud dodal, že postup žalovaného (správní orgán prvního stupně) podléhá
ve správním řízení kontrole nadřízeného (odvolacího) správního orgánu a to včetně toho,
zda správní orgán prvního stupně respektoval právní názor odvolacího správního orgánu,
jehož rozhodnutí pak může být u správního soudu napadeno žalobou. Žalobce se tedy může
domáhat ochrany jinými právními prostředky (využít postup upravený v §8 odst. 5 katastrálního
zákona, tj. podat proti rozhodnutí o opravě chyby v katastrálním operátu odvolání a případně
pak rozhodnutí odvolacího orgánu napadnout dle §65 a násl. s. ř. s. ) a žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu je tudíž podle §85 s. ř. s. nepřípustná. Městský
soud v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005,
č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publikovaný pod č. 720/2005 Sb. NSS, ze kterého plyne, že ve vztahu
mezi žalobou proti rozhodnutí a žalobou proti nezákonnému zásahu má primát žaloba
proti rozhodnutí. Možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu
nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu. Není v procesní
dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude považovat za výhodnější a které řízení
bude žalobou iniciovat. Žaloba proti rozhodnutí má před žalobou proti nezákonnému zásahu
přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky,
je tak účastník řízení povinen učinit. Po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní
prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat
nezákonný zásah je proto možné jen tehdy, pokud ochrana jinými právními prostředky není
možná. Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí zároveň odkázal na usnesení zvláštního senátu
ze dne 2. 9. 2004, sp. zn. Konf 62/2003, podle kterého věcně příslušným soudem k projednání
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o opravě údajů v katastrálním operátu podle §8
zákona o katastru nemovitostí je krajský soud. Městský soud uzavřel, že ze všech výše uvedených
důvodů žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. odmítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) namítal nedostatek
důvodů pro odmítnutí žaloby. Podle přesvědčení stěžovatele rozhodnutí městského soudu
o odmítnutí žaloby neodpovídá skutkovému stavu (tomu jak probíhalo předmětné správní řízení).
Stěžovatel zopakoval svá žalobní tvrzení a namítal, že již v žalobě tvrdil, že využil bezvýsledně
opravných prostředků, kdy žalovaný i poté, co jeho rozhodnutí bylo zrušeno a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení, nerespektuje právní názor odvolacího správního orgánu
a nadále žalobce vede v katastru nemovitostí jako minoritního spoluvlastníka předmětných
nemovitostí s 1/7 vlastnickým podílem, a to aniž by bylo o této změně pravomocně rozhodnuto,
čímž nezákonně zasahuje do práv stěžovatele. Žalovanému vytýká, že překračuje své kompetence
a volí nezákonné postupy, když stěžovatele podnětem vyzývá, aby zajistil obnovu likvidace
společnosti JUMA k. s., 13 let poté, co byla tato společnost vymazána z obchodního rejstříku,
Stěžovatel má za to, že argumentace městského soudu o možnosti stěžovatele podat
proti rozhodnutí o opravě chyby v katastru nemovitostí odvolání a případně napadnout
rozhodnutí o odvolání žalobou u soudu je nedůvodná. Stěžovatel toto rozhodnutí odvoláním
napadl, odvolacím správním orgánem bylo rozhodnutí zrušeno, správní orgán prvního stupně
(žalovaný) další rozhodnutí nevydal a právně nepodloženě, mimo své kompetence, vyzval
stěžovatele k jednání, pro které není zákonná opora. Právě toto chování, kdy žalovaný odmítá
ve věci rozhodnout v souladu s právním názorem dovolacího orgánu a konstruuje úkony,
které mají pouze konečné rozhodnutí o opravě chyby oddálit, považuje stěžovatel za nezákonný
zásah správního orgánu, to vše za situace kdy nemá možnost se po dobu více než tří let domoci
původního zápisu vlastnických práv do katastru nemovitostí. Z výše uvedených důvodů
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil,
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti, a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná, byť je tomu tak z jiných, než stěžovatelem namítaných
důvodů, jak bude uvedeno níže.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Popsané důvody kasační stížnosti nasvědčují závěru, že je dán toliko důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s, podle kterého lze kasační stížnost podat z důvodů
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Tento důvod
je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním.
Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným
je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby) nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy,
byla-li v něm soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s,
bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. nebo je-li
rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ostatně již
ve svém rozhodnutí ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že je-li kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v
úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
V dané věci krajský soud žalobu vůbec věcně neprojednával, ale usnesením ji odmítl,
jelikož dospěl k závěru, že v zahájení řízení o opravě chybných údajů katastru z moci úřední
ze dne 17. 2. 2006, nelze spatřovat nezákonný zásah a není v jeho pravomoci vyhovět petitu
žaloby, v níž stěžovatel žádal aby soud žalovanému přikázal řízení zastavit a obnovit stav zápisu
na příslušném listu vlastnictví. Nedostatek pravomoci soudu vydat žalobou požadované
rozhodnutí a skutečnost, že žalobce spatřuje nezákonný zásah v samotném vedení správního
řízení, představuje podle městského soudu neodstranitelný nedostatek podmínek řízení,
který je důvodem pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
V předmětné věci jde tedy především o to, zda byly či nebyly splněny podmínky §82
a §85 s. ř. s., a zda tedy byly či nebyly dány podmínky pro to, aby bylo vůbec možné vést soudní
řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu.
V této souvislosti je nutno uvést, že žalobou proti nezákonnému zásahu se může
podle ustanovení §82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád
správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany
před nezákonným jednáním správního orgánu.
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 Afs 17/2003, definici zásahu
zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Samotný pojem „zásah“ ve smyslu
§82 s. ř. s. pak není definován žádným ustanovením soudního řádu správního ani jiného
právního předpisu. Přesná definice totiž není ani možná, protože pod pojem zásahu spadá velké
množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny.
Tyto úkony pro svoji neodkladnost nejsou uskutečňovány jinak obvyklým procením postupem
respektujícím všechna procesní pravidla správního řízení zakončeným vydáním správního
rozhodnutí. Důvodem takových autoritativních úkonů je typicky neodkladná potřeba ochrany
života, zdraví, majetku a veřejného pořádku. Jde tedy o úkony neformální, pro které mohou
a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy
(při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně
úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby
vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet
nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního
či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální
i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto
pod legislativní zkratku „zásah“).
Z uvedeného je patrno, že procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit,
kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat.
Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce,
nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, jak již bylo uvedeno výše, že žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost
v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky,
je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá
procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat
nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky
není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby
proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu
nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu,
a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.
Z tohoto pohledu nelze úvahám městského soudu upřít oprávnění.
Z ústavně právního hlediska je však k tomu vhodné dodat, že veřejná správa musí
být kontrolována soudní mocí vždy tam, kde svojí činností zasahuje do základních práv fyzických
a právnických osob (viz např. čl. 4 Ústavy ČR). Tato určující ústavní kautela především znamená,
že těmto subjektům nemůže být v případě zásahu do jejich práv odepřen přístup k soudu,
přičemž však již není rozhodné a je v dispozici rozlišovací schopnosti zákonodárce
a nikoliv ústavodárce, ve kterých případech je právo na soudní ochranu garantováno v rámci
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a kdy ve formě jiné, např. právě žalobou
proti nezákonnému zásahu.
Z tohoto závěru Ústavního soudu vycházel rozšířený senát zdejšího soudu,
který při posouzení shora nastíněné otázky, zda v posuzované věci byly dány podmínky pro to,
aby bylo vůbec možné vést soudní řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu, v usnesení ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 -
247, vyslovil, že posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením ve smyslu §82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli
otázkou existence podmínek řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném usnesení dále uvedl,
že ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud
může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí
(srov. §103 o. s. ř. podpůrně za použití §64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti
procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. Již v období
mezi dvěma světovými válkami Prof. JUDr. Václav Hora ve svém stěžejním díle Československé
civilní právo procesní (díl II., Řízení před soudy prvé stolice, v Praze 1932, str. 116) naléhavě
upozorňoval: „Procesní podmínky jsou sice v těsném vztahu k proc. úkonům, poněvadž na nich závisí
přípustnost těchto úkonů, ale nesmí býti s těmito proc. úkony ztotožňovány. Existují samy o sobě,
namnoze ještě před tím, než k proc. úkonu došlo.“ Teorie procesního práva i soudní praxe řadí
mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků
řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plnou moc
zmocněnce v případě zastoupení; úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými
podmínkami– překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené.
Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby)
ve správním soudnictví jsou (srov. §46 odst. 1 s. ř. s.): opožděnost (předčasnost) žaloby, podání
zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost.
Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup řízení, jsou neodstraněné vady žaloby
(srov. §37 odst. 5 s. ř. s.).
Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat
její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas
podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání
neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení.
Ustanovení §82 s. ř. s. pod nadpisem „žalobní legitimace“ stanoví, že každý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
(dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu
domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li
jeho opakování. Podle §85 s.ř.s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Postavení žalobce jako účastníka řízení o žalobě podle §82 s. ř. s. je (ve spojení
s §33 odst. 1 s. ř. s. podle něhož jsou účastníky řízení navrhovatel (žalobce) a odpůrce (žalovaný)
nebo ti, o nichž to stanoví tento zákon) dáno jeho tvrzením. Citované ustanovení §82 s. ř. s.
tak pod nadpisem „aktivní legitimace“ vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce uvést,
aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniku příslušnému procesně
právnímu vztahu a vedl soud k rozhodnutí, tj. výroku směřujícímu k ochraně veřejného
subjektivního práva. V průběhu řízení je proto nutno zkoumat, zda žalobce tvrzenou aktivní
věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp., zda se žalovaný státní orgán tvrzeného
zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustil (zda je tedy skutečně věcně pasivně
legitimován). V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí
jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, komu svědčí subjektivní
právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Posouzení jednotlivých definičních znaků
tvrzeného nezákonného zásahu (zkrácení na právech, nezákonnost zásahu) představuje
vždy úvahu ve věci samé, která v konečném důsledku může vést nanejvýš k zamítnutí žaloby
(se závěrem, že k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo že k němu sice došlo,
nebyl však nezákonný, anebo sice nezákonným byl, avšak žalobce jím nebyl přímo zkrácen
na svých subjektivních právech) - §87 odst. 3 s. ř. s., - nikoliv k jejímu odmítnutí
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Jednotlivé definiční znaky aktivní legitimace
k žalobě podle §82 s. ř. s. nepředstavují speciální formulace podmínek řízení, při jejichž „zjištěné
absenci“ se klade absolutní překážka postupu procesu takže soud nemůže vydat rozhodnutí
o věci, o kterou běží.
Jiný přístup k hodnocení definičních znaků nezákonného zásahu v jeho jednotlivých
komponentech by vedl k tomu, že žaloba by mohla být též odmítnuta pro nedostatek pravomoci
soudu (jako podmínky řízení) podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. v případě, že tvrzený zásah
by nebyl shledán zásahem, popř. nezákonným zásahem [neboť podle §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
soudy rozhodují jen o ochraně před nezákonným zásahem], nebo též pro p odání
zjevně neoprávněnou osobou podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (nebyl-li zásah zjevně zásahem,
pak zjevně nemohlo být zasaženo do práv žalobce), anebo rovněž pro nepřípustnost
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [neboť nebyl-li zásah zjevně zásahem, pak zde není objektivně
„způsobilý předmět“ žaloby – analogicky ust. §70 písm. a) s. ř. s.]. To by znamenalo prosazení
institutu obdobného řízení dovolacímu podle o. s. ř. či před Ústavním soudem, a to potud,
pokud v těchto procesních úpravách existuje možnost odmítnout návrh pro zjevnou
nedůvodnost (bezdůvodnost). Takovou možnost však s. ř. s. v řízení podle dílu třetího hlavy
druhé s. ř. s. neupravuje.
Ze shora uvedené je zřejmé, že podmínky k žalobě podle §82 s. ř. s. jsou podmínky
hmotněprávní, nikoli procesně právní. Nezbývá tak než uzavřít, že městský soud pochybil tím,
že zvolil nesprávný procesní postup, když žalobu odmítl, neboť úvaha o existenci nezákonného
zásahu představuje úvahu o věci samé, která musí být vyjádřena v rozsudku, nikoliv úvahu o tom,
zda byly splněny podmínky řízení. Na výše uvedeném závěru nemění nic ani to, že městský soud
v napadeném usnesení uvedl úvahy a důvody, které jej vedly k tomu, že se v posuzované věci
nejedná o nezákonný zásah a odůvodnění rozsudku, který bude v dalším řízení městským soudem
vydán se tedy nebude příliš lišit od odůvodnění napadeného usnesení.
Na Městském soudu v Praze bude, aby se věcí znovu věcně zabýval, řídě se právním
názorem vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku.
Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1
za použití §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm Městský
soud v Praze rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.) s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu