ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.133.2015:57
sp. zn. 4 As 133/2015 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího
Pally a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: nejvyšší
státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti žalovanému: Energetický regulační úřad,
se sídlem Masarykovo náměstí 5, Jihlava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: FVE Osečná s.r.o.,
se sídlem Karlovo náměstí 288/17, Praha 2, zast. Mgr. Denisou Valentovou, advokátkou,
se sídlem Duškova 164/45, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 21. 5. 2015, č. j. 62 A 110/2013 - 144,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 5. 2015, č. j. 62 A 110/2013 - 144,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím o udělení licence ze dne 15. 12. 2010, č. j. 12579-11/2010-ERU,
podle §8 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „energetický zákon“) za použití §67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) osobě zúčastněné na řízení společnosti
FVE Osečná s.r.o. udělil licenci č. 111017448 na předmět podnikání výroba elektřiny
ve fotovoltaické elektrárně FVE Osečná o celkovém instalovaném výkonu 3,029 MW, která
se nachází na pozemcích p. č. 745/1, 6, 754/3 a 746 v k. ú. Druzcov, obec Osečná, okres
Liberec. Oprávnění k licencované činnosti vzniklo osobě zúčastněné na řízení právní mocí
rozhodnutí o udělení licence dne 16. 12. 2010, přičemž licence jí byla udělena na dobu 25 let.
Proti tomuto rozhodnutí podal nejvyšší státní zástupce žalobu k ochraně veřejného zájmu
podle §66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Tato žaloba byla podána u Krajského soudu v Brně dne 4. 12. 2013, tedy ve lhůtě
tří let od právní moci rozhodnutí stanovené v §72 odst. 2 větě první s. ř. s.
Nejvyšší státní zástupce odůvodnil podání žaloby tím, že pro vydání rozhodnutí o udělení
licence nebyly splněny podmínky uvedené v energetickém zákoně a ve vyhlášce č. 426/2005 Sb.,
o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vyhláška č. 426/2005 Sb.“). Osoba zúčastněná na řízení totiž před udělením
licence nedoložila stanovisko Technické inspekce České republiky ani doklady o šestileté praxi
v oboru odpovědného zástupce M. G. Dále byla licence udělena na dobu 25 let, aniž pro takové
rozhodnutí byly ve správním spise obsaženy doklady, když navíc osoba zúčastněná na řízení
doložila oprávnění užívat energetické zařízení jen na dobu několika měsíců do 30. 6. 2011.
Konečně k žádosti osoby zúčastněné na řízení bylo dne 16. 11. 2010 řízení o udělení licence
přerušeno na dobu dvou měsíců, během nichž tato osoba zamýšlela předložit potřebné doklady,
avšak žalovaný v takto přerušeném řízení vydal rozhodnutí o udělení licence, aniž rozhodl o jeho
pokračování.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 21. 5. 2015, č. j. 62 A 110/2013 - 144, žalobu
nejvyššího státního zástupce proti uvedenému rozhodnutí žalovaného jako nedůvodnou zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že řízení o žalobě podané podle §66 odst. 2
s. ř. s. neslouží k ochraně žádných konkrétních subjektivních veřejných práv, nýbrž objektivního
práva (zákonnosti), a to ve specifických případech, kdy to vyžaduje závažný veřejný zájem. Jedná
se tedy o mimořádný prostředek, což se nutně musí projevit při posuzování důvodnosti žalobních
bodů, které jsou v žalobě podle §66 odst. 2 s. ř. s. uplatněny. Smyslem soudního přezkumu
na základě takto podané žaloby proto nemůže být realizace dozoru nad absolutní správností
postupů a rozhodování správních orgánů ani všeobecná revize licenčních řízení. Navíc
rozhodování o udělení licence představuje v posuzované věci čistě vertikální vztah mezi
žalovaným a osobou zúčastněnou na řízení, a proto bylo na správním orgánu, aby toto řízení
nebylo zatíženo žádnou vadou. Při vyhovění žádosti o udělení licence neexistoval prvek jakékoliv
vnější kontroly, nicméně zrušení takového rozhodnutí na samém konci tříleté lhůty pro podání
žaloby podle §66 odst. 2 s. ř. s. by představoval intenzivní zásah do právní sféry osoby
zúčastněné za řízení, a to obzvláště za situace, kdy žalovaný nevyužil možnosti přezkumného
řízení či obnovy řízení podle správního řádu a právní vztahy navazující na udělení licence již byly
stabilizovány. Takové narušení právní jistoty by proto muselo být vyváženo závažným důvodem,
který by vyvážil rizika a negativní důsledky zpětného přehodnocení právních vztahů založených
rozhodnutím o udělení licence, což lze dovodit i z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 150/01 a rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2010,
sp. zn. 7 As 21/2010, a ze dne 22. 7. 2011, sp. zn. 7 As 26/2011.
Závěr o důvodnost žaloby by tak podle přesvědčení soudu měl být založen výlučně
na závažných skutečnostech, kterými by v podstatné míře byla zpochybněna či vyvrácena zjištění
žalovaného, jež byla základem pro vyhovění žádosti o udělení licence. Mezi takové skutečnosti
kupříkladu náleží spáchání trestného činu a z toho vyplývající zásadní zpochybnění pravdivosti
skutkových podkladů, z nichž správní orgán vycházel. K zrušení rozhodnutí napadených žalobou
podle §66 odst. 2 s. ř. s. by soud měl přistoupit i při jiných obdobně významných skutečnostech,
jež vzbuzují důvodné pochybnosti o tom, zda vůbec měla být vydána a zda byl žadatel v dobré
víře v jejich správnost.
Dále soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2009,
sp. zn. 8 As 18/2008 uvedl, že předmětem přezkumu je rozhodnutí o udělení oprávnění
k podnikání, nikoliv rozhodnutí opravňující osobu zúčastněnou na řízení uvést energetické
zařízení do provozu.
Na základě všech těchto výchozích premis se soud zabýval jednotlivými žalobními body
a dospěl k následujícím závěrům:
Z energetického zákona a z vyhlášky č. 426/2005 Sb. podle soudu vyplývá, že posouzení
požadavků zvláštních právních předpisů na uvedení energetického zařízení do provozu není
předmětem licenčního řízení. Technické předpoklady dokládá žadatel o licenci jen rozhodnutím
stavebního úřadu a dokladem prokazujícím splnění požadavků zajištění bezpečnosti práce (zpráva
o revizi) stanovených zvláštním právním předpisem. Žadatel o licenci tedy není povinen
předkládat také stanovisko Technické inspekce České republiky. Tento závěr vyplývá i z rozsudku
ze dne 3. 8. 2009, sp. zn. 8 As 18/2008, v němž Nejvyšší správní soud vyložil podstatu licenčního
řízení tak, že rozhodnutí o udělení licence nezakládá právo uvést energetické zařízení do provozu
a nadále ho provozovat, neboť příslušným správním orgánem k povolení provozu energetického
zařízení je stavební úřad. Nelze proto přijmout argumentaci, podle níž má být v licenčním řízení
meritorně posuzována problematika spadající do působnosti jiného orgánu státní správy
a žalovaným zkoumána technická dokumentace energetického zařízení z toho hlediska, do jaké
spadá třídy ve smyslu vyhlášky č. 73/2010 Sb., o stanovení vyhrazených elektrických technických
zařízení, jejich zařazení do tříd a skupin a o bližších podmínkách jejich bezpečnosti (dále
jen „vyhláška č. 73/2010 Sb.“), a to obzvláště za situace, kdy stavební úřad již povolil jeho
zkušební provoz za stanovených podmínek.
Žalobní námitku o neprokázání splnění technických předpokladů k zajištění výkonu
licencované činnosti kvůli nedoložení stanoviska Technické inspekce České republiky tedy soud
neshledal důvodnou.
Dále se soud neztotožnil s námitkou žalobce, podle níž žalobce v licenčním řízení sice
prokázal úplné střední odborné vzdělání technického směru s maturitou odpovědného zástupce
M. G., avšak nedoložil jeho šestiletou praxi v oboru, která byla podmínkou pro udělení licence.
Délka praxe v oboru odpovědného zástupce byla podle soudu v řízení o udělení licence
dokládána potvrzením ze dne 1. 11. 2010 vystaveným společností TECHNISERV spol. s r.o.
Z něho vyplývá, že odborná praxe v oboru činnosti pracovníka s vyšší kvalifikací vyžadující
odbornou způsobilost v elektrotechnice pro samostatnou činnost a řízení činností byla M. G.
vykonávána od 14. 8. 2006 a nedosahovala tak potřebné šestileté délky. Nelze přitom přisvědčit
argumentaci osoby zúčastněné na řízení, že žalovaný listinu prokazující šestiletou praxi v oboru
odpovědného zástupce nezaložil do správního spisu, neboť pokud se v něm nacházelo potvrzení
ze dne 1. 11. 2010 doložené žadatelem o licenci, pak nemá logiku, aby jím byla v tomtéž řízení
předložena další listina vztahující se k téže prokazované skutečnosti s odlišnými údaji. Navíc
osoba zúčastněná na řízení nepředložila žádný důkaz o tom, že by v řízení o udělení licence
předložila k zařazení do spisového materiálu listinu dokládající potřebnou praxi v oboru M. G.
Soud však uvedl, že v řízení o udělení licence ve zcela odlišné věci (licence č. 17445
pro společnost FVE Solar I. s.r.o.) bylo předloženo potvrzení ze dne 1. 10. 2010, které vyhotovila
taktéž společnost TECHNISERV spol. s r.o. V něm se uvádí, že M. G. vykonává odbornou praxi
v oboru činnosti pracovníka s vyšší kvalifikací vyžadující odbornou způsobilost v elektrotechnice
pro samostatnou činnost a řízení činností již od 1. 8. 2001. Přestože tedy M. G. nebyl ve zmíněné
věci odpovědným zástupcem a osoba na řízení zúčastněná uvedenou skutečnost nikterak
nevysvětlila, může potvrzení ze dne 1. 10. 2010 svědčit o pravdivosti jejího tvrzení, že v době
vedení řízení o udělení licence v nyní posuzované věci předložila potvrzení o odborné praxi
odpovědného zástupce v délce přesahující šest let. Navíc ještě předtím, než v průběhu řízení před
soudem vyšla tato skutečnost najevo, předložila osoba zúčastněná na řízení nové potvrzení
vystavené společností TECHNISERV spol. s. r.o. dne 1. 10. 2010, podle něhož vykonával M. G.
odbornou praxi od 1. 8. 2001. V porovnání s listinou předloženou ve věci udělení licence
společnosti FVE Solar I. s.r.o. vyplývá, že se jedná o její kopii.
V žalobním řízení tedy podle soudu stály proti sobě dvě listiny, neboť podle potvrzení
ze dne 1. 11. 2010 M. G. vykonával ve společnost TECHNISERV s.r.o. odbornou činnost od 14.
8. 2006 a podle potvrzení ze dne 1. 10. 2010 jím byla tato činnost realizována již od 1. 8. 2001.
Soud proto obě tyto listiny zaslal jejich vyhotoviteli společnosti TECHNISERV s.r.o. Ta uvedla,
že v potvrzení ze dne 1. 10. 2010 byla zahrnula i předchozí odborná praxe M. G., který ihned po
vyučení od 1. 8. 2011 získal práci v oboru ve společnosti P.W.T. Global, spol. s r.o. a pak ve
společnosti Eletroslužby Moravia s.r.o. V potvrzení ze dne 1. 10. 2010 však není uveden údaj, od
kdy M. G. pracoval u společnosti TECHNISERV spol. s r.o. Doba výkonu této odborné praxe
proto byla upřesněna v potvrzení ze dne 1. 11. 2010.
Toto vysvětlení, které bylo navíc ohledně dřívější praxe doloženo výučním listem
a zápočtovým listem M. G., podle soudu nepůsobí nedůvěryhodně a rozdíly v obou potvrzeních
vysvětlovat může. Navíc počátek pracovního poměru M. G. ve společnosti TECHISERV spol. s.
r.o. připadající na den 14. 8. 2006 vyplývá i z dalších předložených listin. Z vysvědčení o maturitní
zkoušce ze dne 11. 6. 2004 je pak zřejmé, že ta část šestileté odborné praxe předcházející
zaměstnání M. G. ve společnosti TECHNOSERV spol. s r.o. a zároveň navazující na dosažené
úplné střední odborné vzdělání technického směru s maturitou, pochází z doby, kdy tato osoba
pracovala pro společnost Elektroslužba Moravia s.r.o. V žalobním řízení přitom nevyplynuly
žádné skutečnosti odporující obsahu a pravosti potvrzení ze dne 1. 10. 2010. Navíc obdobná
potvrzení žalovaný v období roku 2010 akceptoval, a proto soud nepovažoval za potřebné
v dokazování o detailech odborné praxe M. G. pokračovat. Za této situace vycházel z toho, že
potřebná šestiletá praxe v oboru odpovědného zástupce osoby zúčastněné na řízení byla
prokázána.
Dále soud nepřisvědčil žalobní námitce, podle níž byla licence udělena na dobu 25 let,
aniž by pro takové rozhodnutí byly ve správním spise obsaženy podklady.
Podle soudu z pohledu doložení vlastnického nebo užívacího práva k energetickému
zařízení, které má sloužit k výkonu licencované činnosti, tedy z hlediska splnění podmínky
uvedené v §5 odst. 3 energetického zákona, je podstatné, zda osobě zúčastněné na řízení
svědčil některých ze soukromoprávních titulů. Stavba fotovoltaické elektrárny na pozemcích,
k nimž bylo prokázáno užívací právo osoby zúčastněné na řízení, přitom nebyla nikým
zpochybněna. Dále ani žalobce nerozporuje, že podle dohody o užívání technologické části
výrobny elektřiny ze dne 20. 10. 2010 počalo osobě zúčastněné na řízení svědčit užívací právo
k předmětnému energetickému zařízení na celou dobu, po kterou měla být udělena licence.
Povolení předčasného užívání fotovoltaické elektrárny do 30. 6. 2011 přitom nikterak nesouvisí
s doložením vlastnického práva či práva užívat toto zařízení v soukromoprávním smyslu
a nemůže tak mít žádný vliv na splnění podmínky pro udělení licence uvedené v §5 odst. 3
energetického zákona. Dodržení této podmínky není zpochybněno ani absencí kolaudačního
souhlasu, neboť ten nemusel a logicky ani nemohl být předložen před vydáním rozhodnutí
o udělení licence. V posuzované věci pak z ničeho neplyne, že by užívací právo osoby zúčastněné
na řízení k fotovoltaické elektrárně bylo omezeno na dobu kratší 25 let, takže udělení licence
právě v této maximální délce uvedené v §4 odst. 1 energetického zákona nic nebránilo.
Dále se soud zabýval námitkou žalobce, že licenční řízení bylo dne 16. 11. 2010 k žádosti
osoby zúčastněné na řízení přerušeno na dobu dvou měsíců, během níž žalovaný vydal
rozhodnutí o udělení licence, a to aniž rozhodl o pokračování řízení. Tato argumentace žalobce
podle soudu odpovídá obsahu spisu a žalovaný tedy nepochybně postupoval v rozporu
se správním řádem, když o udělení licence dne 15. 12. 2010 rozhodl. Bylo proto třeba se zabývat
otázkou, zda pro tuto vadu je třeba žalobou napadené rozhodnutí zrušit.
Podle soudu je z obsahu spisu zřejmé, že po přerušení řízení byla osobou zúčastněnou
na řízení předložena převažující část podkladů pro vydání rozhodnutí. I v době přerušení řízení
tak žalovaný shromažďoval potřebné listiny, správní řízení ve skutečnosti dál probíhalo a správní
orgán rozhodl o udělení licence po doplnění potřebných podkladů. Žalovaný tedy sice formálně
nepostupoval tak, jak mu ukládal §65 odst. 2 správního řádu, avšak obsah správního spisu
nenaznačuje, že by toto pochybení mělo vliv na pravdivost či věrohodnost podkladů, které
se v něm nacházejí. Jestliže se tedy za této situace jediný účastník správního řízení necítil
být tímto nesprávným postupem žalovaného nikterak zkrácen na svých právech, bylo by absurdní
ho považovat za natolik intenzivní vadu, kvůli níž by muselo být žalobou napadené rozhodnutí
zrušeno.
Ani tuto žalobní námitkou tedy soud neshledal důvodnou.
V závěru odůvodnění rozsudku soud shrnul, že přestože se žalovaný ve správním řízení
dopustil formální procesní chyby a chyby promítající se v nedostatku podkladu rozhodnutí, tak se
nejedná o takové vady, které by byly důvodem pro zrušení rozhodnutí o udělení licence. Proto
soud žalobu podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Proti uvedenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonem stanovené
lhůtě kasační stížnost.
V ní stěžovatel namítl nesprávnost závěru soudu, který byl východiskem pro jeho
hodnocení žalobních bodů, a to, že k zrušení žalobou napadeného rozhodnutí by mohl přistoupit
jen tehdy, kdyby zde nebyla dána dobrá víra žadatele o udělení licence ve správnost rozhodnutí.
V této souvislosti žalobce uvedl, že žaloba podle §66 odst. 2 s. ř. s. podaná v závažném
veřejném zájmu se dobré víry jednotlivce může dotknout, a to i v zájmu dobré víry všech, kteří
mohou být v konkrétním případě nerespektováním zákonných postupů orgánů veřejné moci
ohroženi na bezpečnosti a ochraně zdraví nebo poškozeni, například zvýšenou úhradou ceny
energie. Upřednostňování dobré víry jednotlivce, jemuž je udělená licence ekonomicky
k prospěchu, na úkor jiných, je totiž lidsky, morálně i právně naprosto neslučitelné s ústavním
principem, podle něhož jsou si lidé v právech rovni. Zabránit porušování tohoto principu
je předním úkolem žaloby nejvyššího státního zástupce podané v závažném veřejném zájmu.
Navíc v konkrétní věci není možné chápat dobrou víru osoby zúčastněné na řízení tak dalece,
neboť ta předložila neúplné podklady s výslovným návrhem, aby právě na jejich základě
jí žalovaný udělil licenci.
Podle další stížnostní námitky soud pochybil, když dospěl k závěru, že v licenčním řízení
z hlediska splnění technických předpokladů není rozhodné, do jaké třídy podle vyhlášky
č. 73/2010 Sb. spadá příslušné energetické zařízení. Rovněž tak soud nesprávně dovodil,
že žadatel o licenci není povinen dokládat bezpečnost energetického zařízení odborným
a závazným stanoviskem Technické inspekce České republiky v případech, kdy se jedná
o vyhrazené zařízení I. třídy ve smyslu této vyhlášky.
Ve vztahu k odbornému a závaznému stanovisku Technické inspekce České republiky
lze podle stěžovatele odkázat na tehdejší znění §5 odst. 3 energetického zákona, podle něhož
energetické zařízení musí odpovídat právním předpisům a technickým normám. Tento zákonný
příkaz nelze redukovat na výčet důkazů stanovených v jednom právním předpise a opomíjet
doklad požadovaný v právním předpise jiném, který taktéž slouží k doložení technických
podmínek, neboť pak by nebyl právní řád aplikován jako celek. Jestliže tedy z Přílohy 1 vyhlášky
č. 73/2010 Sb. vyplývá, že energetické zařízení zařazené do třídy I. vyhrazených zařízení lze uvést
do provozu pouze na základě stanoviska orgánu státního odborného dozoru, pak jen Technická
inspekce České republiky mohla vyslovit, že fotovoltaická elektrárna splňovala požadavky
vyhrazených technických zařízení a byla schopna bezpečného provozu. Co do obsahové části
se stanovisko Technické inspekce České republiky neodlišuje od zprávy o výchozí revizi,
neboť sestává z kontroly a prohlídky energetického zařízení, včetně měření parametrů instalace,
a obsahuje závěr, zda je zařízení schopno bezpečného provozu. Stanovisko se však od zprávy
o výchozí revizi zásadně odlišuje tím, že jej smí vyhotovit nikoli revizní technik, nýbrž
jen organizace státního odborného dozoru. Trvat na doložení bezpečnosti energetického zařízení
způsobilým dokladem mělo význam, neboť v některých případech žadatelé o licenci předkládali
neúplné, nepravdivé či dokonce falešné revizní zprávy.
Požadavek na předložení stanoviska Technické inspekce České republiky byl v dané věci
podle stěžovatele o to naléhavější, že energetické zařízení mělo v době dokončení nižší
instalovaný výkon, než jak bylo v licenčním řízení dokladováno revizní zprávou, jak vyplývá
ze spisu stavebního úřadu vedeného o žádosti o vydání kolaudačního souhlasu a povolení
zkušebního provozu. Tento důkaz odmítl soud při ústním jednání dne 9. 4. 2015 provést
s tím, že posouzení nezbytnosti odborného a závazného stanoviska Technické inspekce České
republiky je otázkou ryze právní. Předmětem příslušného žalobního bodu však byla implicitně
otázka, zda bylo možné v licenčním řízení prokázat splnění technických předpokladů zprávou
o výchozí revizi ze dne 22. 11. 2010, kterou bylo v dané věci dokladováno splnění technických
předpokladů energetického zařízení, a proto soud i v tomto směru pochybil.
Dále stěžovatel v této kasační námitce přisvědčil názoru soudu, že rozhodnutí o licenci
je skutečně toliko rozhodnutím o povolení k podnikání v oblasti energetiky, nikoliv rozhodnutím
o povolení užívání energetického zařízení. Tato skutečnost však neznamená, že by v licenčním
řízení neměly být splněny předpoklady, které zákon k udělení licence vyžaduje. Je-li tedy k licenci
požadováno, aby energetické zařízení odpovídalo právním předpisům a normám, pak musí
být již v licenčním řízení řádně doloženo, že takové energetické zařízení je schopno bezpečného
provozu. Tento požadavek je o to naléhavější, že žadatel o licenci je v zásadě povinen zahájit
výkon licencované činnosti v termínu stanoveném v rozhodnutí o udělení licence. Navíc licence
v energetice není jen pouhým živnostenským oprávněním bez vazby na hmotný substrát činnosti
a předpokladem jejího udělení proto musí být striktní doložení existence bezpečného
a provozuschopného energetického zařízení.
V této souvislosti stěžovatel uvedl, že znění Přílohy 1 vyhlášky č. 73/2010 Sb. nijak
nevybočuje z účelu revizí jako takových, neboť vždy se jimi kontroluje a osvědčuje stav
energetického zařízení z hlediska bezpečnosti, má-li být uvedeno do provozu. To, zda v dané věci
byla fotovoltaická elektrárna zařízením I. třídy ve smyslu vyhlášky č. 73/2010 Sb., je primárně
otázkou skutkovou promítající se do hodnocení, zda žadatel o licenci doložil bezpečnost
energetického zařízení řádným způsobem. Z tohoto důvodu se musel žalovaný při zjišťování
skutkového stavu zabývat tím, zda v licenčním řízení předložený důkaz řádně prokazuje,
že energetické zařízení odpovídá právním předpisům a technickým normám.
Dále stěžovatel namítl nesprávnost závěru soudu o doložení odborné způsobilosti
odpovědného zástupce M. G.
Podle stěžovatele potvrzení o odborné praxi M. G., které bylo předloženo v licenčním
řízení, zjevně nedokládalo zákonem požadovanou šestiletou praxi v oboru, jak uvedl i soud. Ten
však pochybil, když na základě doplněného dokazování dospěl k závěru o zhojení uvedené vady.
Rozhodování ve správním soudnictví totiž sice podléhá režimu plné jurisdikce, avšak je omezeno
limitem, podle něhož soud provádí dokazování pouze v rozsahu, který nenahrazuje činnost
správního orgánu, jak se uvádí i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1
As 32/2006 - 99. Kromě toho soud při dokazování je povinen respektovat požadavek §75 odst.
1 s. ř. s., jím nově provedené důkazy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu
v době rozhodování správního orgánu a ke skutkovým novotám nemůže přihlížet. Takto je soud
při dokazování povinen postupovat obzvláště za situace, kdy předmětem správního řízení je
posuzování řady odborně technických otázek, které jsou důležité v rámci rozhodování o
veřejném právu.
Navíc podle stěžovatele udělením licence vznikala práva, která nejsou redukována
jen na povolení podnikání v energetice, nýbrž představovala jednu z hmotněprávních podmínek
nároku na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů v určité výši podle zákona
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých
zákonů. Jestliže tedy podmínky vzniku práva na výhodné výkupní ceny pro připojené zdroje
do konce roku 2010, které představovaly uvedenou formu podpory, nebyly splněny před
udělením licence, pak takové rozhodnutí nemělo být vydáno. V případě, že splnění těchto
podmínek bylo doloženo dodatečně, mohla být licence udělena později, avšak nemohla
již být předpokladem pro vznik práva na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů
v uvedené výhodné podobě. Soud tak pochybil, když nahrazoval činnost správního orgánu
a nedbal přitom důsledků, jež v souhrnu představují právní pozici žadatele o licenci vytvořenou
žalobou napadeným rozhodnutím.
Dále stěžovatel uvedl, že pokud soud doplnil dokazování, měl jím provedené důkazy
ve smyslu §77 odst. 2 s. ř. s. řádně hodnotit i v jejich souhrnu s důkazy provedenými v řízení
před správním orgánem, avšak této povinnost nedostál.
Listina, kterou předala osoba zúčastněná na řízení v licenčním řízení, a listina jí přeložená
v soudním řízení, totiž byly ve vzájemném rozporu, neboť v nich je ohledně stejné skutečnosti
uveden rozdílný údaj o délce praxe v oboru odpovědného zástupce M. G. Dále v soudním řízení
předaná listina měla být vyhotovena dříve, než listina předložená ve právním řízení, a dokonce i
dříve, než bylo licenční řízení zahájeno. Navíc podle potvrzení ze dne 1. 10. 2010 měla být
odborná praxe zahájena před 11. 6. 2004, tedy dříve, než M. G. složením maturitní zkoušky získal
potřebné technické vzdělání.
Podle stěžovatele soud v návaznosti na tyto nesrovnalosti doplnil dokazování o vyjádření
společnosti TECHNISERV spol. s. r.o. ze dne 15. 4. 2015 a další listiny. Tyto důkazy
však nedokázaly rozptýlit pochybnosti o délce praxe v oboru odpovědného zástupce, naopak
vnesly pochybnosti další. Z těchto důkazů totiž nijak nevyplývá, že M. G. po dobu zaměstnání ve
společnosti TECHNISERV s.r.o. na pozici manažera projektu vykonával praxi v oboru zařízení
sdělovací techniky - dálkové, ve kterém dosáhl potřebného vzdělání technického směru
s maturitou, nebo že by vykonával činnost vyžadující odbornou způsobilost v energetice. Tento
nedostatek nemohl soud překlenout tím, že nepokládal za potřebné v dokazování detailů
potvrzované praxe M. G. pokračovat. Ostatně soud prováděl dokazování právě proto, že listiny
předložené ve správním řízení odbornou praxi M. G. nedokládaly. Stejné závěry platí i ve vztahu
k praxi v oboru odpovědného zástupce za období po vykonání maturitní zkoušky, tj. od 11. 6.
2004 do 13. 8. 2006. Ani v tomto případě totiž nebyla hodnověrně doložena jeho požadovaná
odborná praxe a soud vycházel jen z vyjádření společnosti TECHNISERV spol. s r.o., u které
v této době M. G. nepracoval a která vycházela jen z existence předchozího pracovního poměru a
zápočtového listu, z nichž dosažení odborné praxe vůbec nevyplývalo.
Konečně stěžovatel namítl nesprávnost závěru soudu, podle něhož osoba zúčastěná
na řízení splnila ve správním řízení podmínky pro udělení licence na dobu 25 let.
Podle stěžovatele z formulace §4 odst. 1 energetického zákona nijak nevyplývá, že licenci
k provozování energetického zařízení lze udělit toliko na dobu 25 let. Rovněž tak ve smyslu §4
odst. 4 energetického zákona není limitem rozhodnutí o délce licence výhradně doložená doba
vlastnického či užívacího práva v soukromoprávním smyslu. Do posouzení doby, na kterou
lze licenci udělit, se totiž promítají i další podklady žadatele, mezi něž náležejí délka licence
uvedená v žádosti a další důkazy, na základě nichž lze žádosti v tomto rozsahu vyhovět. Ostatně
postrádá logiku, aby způsob splnění podmínek pro udělení licence byl bez významu k době,
na kterou se licence vydává. Navíc, je-li podstatné pro vymezení doby licence, zda je žadatel
schopen doložit oprávnění užívat energetické zařízení po celou dobu licence ve smyslu
soukromoprávních předpisů, pak tím spíše by měl tuto skutečnost doložit i ve vztahu
k veřejnoprávním předpisům. Je tedy zřejmé, že pokud v licenčním řízení bylo předloženo
rozhodnutí o povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením, dokládalo toto
rozhodnutí oprávnění užívat energetické zařízení jen na omezenou dobu. Oprávnění užívat
stavbu i po uplynutí této doby přitom bylo zcela nejisté, a proto měla být v dané věci udělena
licence jen pro dobu, po kterou bylo možné energetické zařízení předčasně užívat.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí, neboť
se ztotožnila se všemi závěry napadeného rozsudku. Zdůraznila, že rozhodnutí o udělení licence
k provozování energetického zařízení bylo vydáno v souladu se zákonem a zjištěné vady
správního řízení měly jen marginální povahu, které nemohou být kladeny k její tíži. Podle názoru
osoby zúčastněné na řízení došlo k porušení několika zásad činnosti žalovaného. Ten totiž
podnětem na podání žaloby podle §66 odst. 2 s. ř. s. nebránil její práva nabytá v dobré víře. Dále
tímto podnětem, a ne výzvou k doplnění případných chybějících dokumentů, žalovaný
zasáhl do jí nabytých práv nikoliv v nezbytném rozsahu. Konečně žalovaný porušil princip
hospodárnosti, neboť nesrovnalosti nevyřešil v co nejkratší lhůtě a k jejich řešení zvolil extrémní
způsob spočívající v podání podnětu nejvyššímu státnímu zástupci. Za takové situace nemohou
být podmínky pro zrušení napadeného rozsudku v žádném případě dány, neboť takový postup
by byl v rozporu se zásadou ochrany dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, která
byla judikována v nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. I. ÚS 2216/09.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal přitom žádné
vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval kasační námitkou, podle níž v řízení o udělení
licence byla osoba zúčastněná na řízení povinna doložit bezpečnost energetického zařízení
odborným a závazným stanoviskem Technické inspekce České republiky a že v tomto směru bylo
rozhodné, zda předmětné energetické zařízení náleželo do I. třídy podle vyhlášky č. 73/2010 Sb.
Podle §5 odst. 3 věty první energetického zákona fyzická nebo právnická osoba, která žádá
o udělení licence, musí prokázat, že má finanční a technické předpoklady k zajištění výkonu licencované činnosti.
Doklady prokazující takové předpoklady se připojí k žádosti o udělení licence, jak vyplývá
ze znění §7 odst. 4 písm. d) energetického zákona. Způsob prokazování technických
předpokladů u jednotlivých druhů licencí blíže upravuje vyhláška č. 426/2005 Sb., podle jejíhož
§9 písm. c), ve znění účinném ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, technické předpoklady
se prokazují u předčasného užívání energetických zařízení před jejich dokončením povolením k předčasnému
užívání stavby před jejím úplným dokončením a dále dokladem prokazujícím splnění požadavků k zajištění
bezpečnosti práce (zpráva o revizi) stanovených zvláštním právním předpisem.
Uvedené ustanovení vyhlášky č. 426/2005 Sb. tak za účelem doložení technických
předpokladů k zajištění výkonu předčasně užívaných energetických zařízení výslovně vyžadovalo
jen předložení zprávy o revizi, a nikoliv též odborného stanoviska Technické inspekce České
republiky. Jím tedy žadatel o udělení licence neměl povinnost prokazovat, že licencované zařízení
bylo schopno bezpečného provozu.
Stěžovatel v posuzované věci dovozoval povinnost osoby zúčastněné na řízení předložit
odborné stanovisko Technické inspekce České republiky též z vyhlášky č. 73/2010 Sb., podle
jejíž Přílohy II bodu 5 energetické zařízení zařazené Přílohou I do třídy I. vyhrazených
elektrických technických zařízení lze uvést do provozu pouze na základě odborného a závazného
stanoviska orgánu státního odborného dozoru. K této argumentaci Nejvyšší správní soud uvádí,
že se opírá o právní úpravu týkající se uvádění technického zařízení do provozu, která však není
v nyní posuzované věci relevantní. Předmětem rozhodnutí žalovaného totiž nebylo uvedení
energetického zařízení osoby zúčastněné na řízení do provozu, nýbrž udělení licence na předmět
podnikání výroba elektřiny ve fotovoltaické elektrárně. V této souvislosti lze ve shodě s krajským
soudem poukázat na rozsudek ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 18/2008 - 9, v němž Nejvyšší správní
soud vycházel z tehdejšího znění §3 odst. 3 energetického zákona, podle něhož podnikat
v energetických odvětvích na území České republiky mohou za podmínek stanovených tímto zákonem fyzické
či právnické osoby pouze na základě státního souhlasu, kterým je licence udělená Energetickým regulačním
úřadem, a konstatoval, že tato licence má jen povahu oprávnění, resp. státního souhlasu,
k podnikatelské činnosti v příslušném oboru energetiky, přičemž k povolení samotného provozu
energetického zařízení je příslušný stavební úřad, tedy správní orgán odlišný od Energetického
regulačního úřadu.
Osoba zúčastněná na řízení v projednávané věci prokázala, že disponuje povolením
k užívání energetického zařízení, neboť v licenčním řízení předložila rozhodnutí Městského
úřadu Osečná, stavebního úřadu, ze dne 29. 11. 2010, zn. H/267/MU/1182/10-330, o povolení
předčasného užívání stavby fotovoltaické elektrárny. Žalovaný proto v licenčním řízení nebyl
povinen posuzovat technické předpoklady k zajištění výkonu energetického zařízení na základě
stanoviska Technické inspekce České republiky, a to ani z hlediska, do jaké třídy ve smyslu
vyhlášky č. 73/2010 Sb. toto zařízení náleží. Navíc takto žalovaný ani nemohl postupovat, neboť
stavební úřad provoz fotovoltaické elektrárny za stanovených podmínek již povolil. Není úkolem
žalovaného, aby v řízení o vydání licence nahrazoval či dubloval činnost stavebního úřadu,
v jehož pravomoci je povolení užívání energetického zařízení. Za této situace není možné
krajskému soudu vytknout, že se z hlediska prokazování technických předpokladů výkonu
licencované činnosti spokojil se zprávou o výchozí revizi elektrického zařízení ze dne
25. 11. 2010 a již neprováděl další důkazy za účelem zjištění, zda v posuzované věci byla
fotovoltaická elektrárna zařízením I. třídy ve smyslu vyhlášky č. 73/2010 Sb.
Rovněž by nemělo význam vedení dokazování v řízení před krajským soudem za účelem
zjištění, zda celkový instalovaný výkon energetického zařízení zjištěný v době jeho dokončení
byl nižší než dokladovaný revizní zprávou. Podle zmíněných právních předpisů totiž v řízení
o udělení licence technické předpoklady energetického zařízení postačovalo prokazovat
jen revizní zprávou a rozhodnutím stavebního úřadu, na základě něhož bylo možné zařízení
užívat, přičemž z hlediska zákonnosti rozhodnutí o udělení licence nemůže být podstatné,
zda stavba po jejím uvedení do provozu zcela odpovídá údajům uvedeným v revizní zprávě.
Soulad mezi zhotoveným energetickým zařízením a jeho popisem uvedeným ve zprávě o revizi
totiž není možné před vydáním rozhodnutí o udělení licence ověřit. Technické předpoklady
dokončeného energetického zařízení pak může z povahy věci posuzovat toliko stavební úřad
v řízení o užívání stavby podle §119 a násl. stavebního zákona č. 183/2006 Sb. Jestliže tedy
v dané věci bylo osobě zúčastněné na řízení stavebním úřadem povolení k předčasnému užívání
fotovolatické elektrárny uděleno, bylo možné bez dalšího dokazování vycházet z toho, že toto
energetické zařízení splňovalo technické předpoklady pro jeho uvedení do provozu.
K poukazu stěžovatele, že v některých případech žadatelé o licenci předkládali revizní
zprávy neúplné, nepravdivé či přímo falešné, Nejvyšší správní soud uvádí, že v posuzované věci
nic nenasvědčuje tomu, že by se jednalo právě o takový případ. Z obsahu správního spisu je totiž
zřejmé, že osoba zúčastněná na řízení doložila technické předpoklady k zajištění výkonu
licencované činnosti veškerými podklady požadovanými právními předpisy a potřebné doklady
připojila i k žádosti o povolení k předčasnému užívání stavby fotovoltaické elektrárny, jak vyplývá
ze zmíněného rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 29. 11. 2010.
Lze tedy uzavřít, že osoba zúčastněná na řízení jakožto účastnice řízení o udělení licence
nebyla povinna doložit bezpečnost energetického zařízení odborným a závazným stanoviskem
Technické inspekce České republiky, a to ani pro účely jeho zařazení do třídy podle vyhlášky
č. 73/2010 Sb. K témuž závěru na základě stejné argumentace dospěl Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 9. 7. 2015, č. j. 4 As 84/2015 - 37.
Dále Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani kasační námitce, podle níž v řízení o udělení
licence osoba zúčastněná na řízení nesplnila podmínky pro udělení licence na dobu 25 let, neboť
jí bylo povoleno předčasné užívání stavby fotovoltaické elektrárny jen do 30. 6. 2011.
Podle §4 odst. 1 písm. a), odst. 4 energetického zákona, ve znění účinném ke dni vydání
žalobou napadeného rozhodnutí, licence se uděluje nejvýše na 25 let, a to na výrobu elektřiny, přičemž
v případě, že žadatel o udělení licence podle odstavce 1 doloží vlastnictví nebo jiné užívací právo k energetickému
zařízení, které má sloužit k výkonu licencované činnosti na dobu kratší než 25 let, licence se uděluje nejvýše
na tuto dobu. Žalovaný je tak při stanovení délky licence pro výrobu elektřiny omezen
jen maximální dobou 25 let a žadatelem prokázanou dobou vlastnického či jiného užívacího
práva k energetickému zařízení. Žádné ustanovení energetického zákona ani jiného právního
předpisu pak již žalovanému neukládá, aby udělil žadateli licenci nejvýše jen na dobu,
po níž je možné takové zařízení předčasně užívat na základě povolení stavebního úřadu. Navíc
pokud žadatel o udělení licence prokázáním finančních a technických předpokladů k zajištění
výkonu licencované činnosti a doložením vlastnického nebo užívacího práva k energetickému
zařízení prokáže, že bude splňovat podmínky pro podnikání v odvětví výroby elektřiny
po maximální dobu 25 let, pak není žádného důvodu pro udělení licence na kratší dobu. Nutnost
takového postupu nevyplývá ani z časového omezení povolení k předčasnému užívání
energetického zařízení, neboť takové rozhodnutí stavebního úřadu rozhodně nevylučuje splnění
technických předpokladů k zajištění výkonu licencované činnosti po celou dobu 25 let. Navíc
pokud by držitel licence tuto podmínku pro její udělení přestal splňovat a stavební úřad
by užívání energetického zařízení nakonec nepovolil, žalovaný by musel rozhodnout o zrušení
licence podle §10 odst. 2 písm. a) energetického zákona. I z tohoto důvodu proto žalovaný
v dané věci nebyl povinen udělit osobě zúčastněné na řízení licenci jen na dobu do skončení
platnosti povolení stavebního úřadu k předčasnému užívání stavby fotovoltaické elektrárny.
Ostatně k závěru o možnosti udělení licence k podnikání v energetických odvětvích na dobu
25 let dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 20. 8. 2015, č. j. 7 As 89/2015 - 28,
v němž byla řešena obdobná situace, kdy žadateli bylo uděleno povolení stavebního úřadu
ke zkušebnímu provozu energetického zařízení na dobu několika měsíců. Kromě toho je nutné
zdůraznit, že v nyní posuzované věci během platnosti povolení k předčasnému užívání
fotovoltaické elektrárny vydal stavební úřad dne 13. 5. 2011 kolaudační souhlas. Z podkladů
založených ve správním a soudním spise přitom nevyplývá žádná skutečnost, z níž by bylo
možné dovodit, že toto energetické zařízení nebude splňovat technické předpoklady pro jeho
bezpečné užívání po celou dobu 25 let. Ani stěžovatel pak nezpochybňuje, že během tohoto
období bude mít osoba zúčastněná na řízení k fotovoltaické elektrárně užívací právo. Žádná
skutečnost tedy žalovanému v dané věci nebránila v udělení licence na maximální dobu 25 let.
Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval kasační námitkou, podle níž osoba na řízení
zúčastněná nedoložila odbornou způsobilost odpovědného zástupce M. G.
Ze znění §5 odst. 2 věty druhé a §6 odst. 1 a 2 energetického zákona vyplývá, že jednou
z podmínek pro udělení licence na výrobu elektřiny právnické osobě je ustanovení odpovědného
zástupce, který odpovídá za výkon licencované činnosti a musí splňovat podmínky pro udělení
licence podle §5 odst. 1, mezi něž v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí náležely a)
dosažení věku 18 let, b) úplná způsobilost k právním úkonům, c) bezúhonnost a d) odborná
způsobilost. Odbornou způsobilostí pro udělení licence na výrobu elektřiny se přitom podle §5
odst. 5 energetického zákona rozumí ukončené vysokoškolské vzdělání technického směru
a 3 roky praxe v oboru nebo úplné střední odborné vzdělání technického směru s maturitou
a 6 roků praxe v oboru.
V licenčním řízení osoba zúčastněná na řízení prokázala jen požadované vzdělání
svého odpovědného zástupce předložením jeho vysvědčení o maturitní zkoušce na středním
odborném učilišti v oboru zařízení sdělovací techniky - dálkové. Osoba zúčastněná na řízení však
nedoložila šestiletou praxi v oboru odpovědného zástupce, neboť z potvrzení společnosti
TECHNISERV spol. s r.o. ze dne 1. 11. 2010 vyplývá, že odborná praxe v oboru činnosti
pracovníka s vyšší kvalifikací vyžadující odbornou způsobilost v elektrotechnice pro samostatnou
činnost a řízení činností byla M. G. vykonávána od 14. 8. 2006, přičemž licence byla udělena dne
15. 12. 2010.
Za této situace krajský soud v žalobním řízení doplnil dokazování za účelem zjištění,
zda oprávněný zástupce osoby zúčastněné na řízení ke dni vydání rozhodnutí o udělení licence
nevykonával delší, než ve správním řízení prokázanou, praxi v oboru a nesplnil tak i tuto
zákonnou podmínku své odborné způsobilosti k výkonu licencované činnosti.
Uvedenému postupu krajského soudu není možné nic vytknout. O skutkovém stavu
si totiž soud může učinit úsudek nejen na základě obsahu správního spisu, nýbrž i dokazováním
podle §77 odst. 2 s. ř. s. V tomto ustanovení se uvádí, že v rámci dokazování může soud zopakovat
nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak.
Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním
orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného. Z hlediska skutkové
stránky jsou přitom podstatné jen skutečnosti, které existovaly v době vydání rozhodnutí
správního orgánu, neboť podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Otázkou přezkoumávání skutkového stavu soudem se zabýval rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 - 99, který byl publikován
pod č. 1275/2007 Sb. NSS. V tomto judikátu se uvádí, že ustanovení §77 odst. 2 věty
první s. ř. s. je faktickou transpozicí požadavku plné jurisdikce coby atributu práva na spravedlivý
proces. Soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách
jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich
obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Proto soud zcela
samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním
orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak
tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám.
Soudem prováděné dokazování vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu
v době rozhodování správního orgánu a ke skutkovým novotám se tak zásadně nepřihlíží.
V případech, kdy soud přistoupí k vlastnímu dokazování, tedy opakuje důkazy provedené
již předtím správním orgánem, nebo provede důkazy jím dosud neprovedené, hodnotí provedené
důkazy jednotlivě i v souhrnu tak, aby došlo k jejich vzájemnému skloubení a provázání s důkazy
provedenými a zhodnocenými správním orgánem a soud nadále vycházel ze skutkového
a právního stavu takto zjištěného, ovšem ve vztahu ke správnímu orgánu s důsledky
předvídanými v §78 odst. 5 a 6 s. ř. s.
Podle další judikatury Nejvyššího správního soudu dokonce při respektování principu
plné jurisdikce není vyloučeno, aby žalobce až v žalobě úspěšně namítal určité skutkové tvrzení
zásadně měnící náhled na celkový skutkový stav zjištěný správními orgány, ačkoliv tato námitka
nebyla ve správním řízení posuzována, neboť ji žalobce neuplatnil (srov. např. rozsudek ze dne
21. 6. 2006, č. j. 1 As 42/2005 - 62, publikovaný pod č. 1617/2008 Sb. NSS). Také rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, které
bylo uveřejněno pod č. 1742/2009 Sb. NSS dovodil, že žalobce je v žalobě oprávněn uvést
všechny důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí za nezákonné, čemuž nebrání
skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení. Rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu dovodila oprávnění soudu nepřihlížet v žalobním řízení ke skutkovému tvrzení
neuplatněnému v řízení před správními orgány jen za situace, kdyby se prokázalo, že se jedná
o procesní taktiku žalobce nebo dokonce o jeho procesní obstrukci a že taková skutečnost
jím mohla být uplatněna již dříve. Soud by dále nebyl povinen provést takový důkaz
ani v případě, že žalobce ve správním řízení neunesl své důkazní břemeno zakotvené
ve zvláštním zákoně (srov. rozsudek ze dne 22. 5. 2009, č. j. 2 Afs 35/2009 - 91, publikovaný
po č. 1906/2009 Sb. NSS).
K žádné takové situaci, při níž by soud v dané věci nemohl provést nové důkazy
za účelem prokázání délky odborné praxe M. G. však nedošlo. Dosud neuplatněné tvrzení osoby
zúčastněné na řízení, že její odborný zástupce získal praxi v oboru i před 14. 8. 2006, totiž
evidentně není výrazem procesní taktiky či obstrukce. Bylo totiž nepochybně v jejím zájmu, aby
odbornou způsobilost odpovědného zástupce k výkonu licencované činnosti prokázala již ve
správním řízení a žádosti o udělení licence mohlo být vyhověno. Proto lze těžko předpokládat, že
by s předložením potřebných dokladů vyčkávala až na případné řízení o žalobě podané k ochraně
veřejného zájmu. Z žádného ustanovení energetického zákona dále nelze dovodit, že by osoba
zúčastněná na řízení byla při prokazování odborné způsobilosti svého odpovědného zástupce
zatížena důkazním břemenem. Naopak v souladu se zásadou materiální pravdy zakotvenou
v ustanovení §3 správního řádu bylo povinností žalovaného, aby v licenčním řízení posoudil, zda
osoba zúčastněná na řízení předloženými doklady prokázala zákonem požadovanou šestiletou
praxi v oboru jejího odpovědného zástupce, a v případě nedoložení této skutečnosti si od ní
vyžádal doplnění těchto pokladů. Jestliže tedy správní orgán uvedenou povinnost nesplnil, ve
správním řízení žadateli nesignalizoval potřebu dalšího prokazování šestileté délky odborné praxe
odpovědného zástupce a rozhodl o udělení licence bez náležitého prokázání této zákonné
podmínky, pak v žalobním řízení nebylo možné odmítnout provedení doplnění dokazování za
účelem zjištění, zda odpovědný zástupce osoby zúčastněné na řízení byl v době vydání žalobou
napadeného rozhodnutí odborně způsobilý pro výkon licencované činnosti.
Krajský soud tedy nepochybil, když v žalobním řízení provedl dokazování za účelem
zjištění délky odborné praxe M. G. Zjištění učiněná na základě doplnění dokazování
provedeného správním orgánem přitom nepředstavují důkazní novoty, neboť se vztahují výlučně
k osvědčení skutkového stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu. V žalobním
řízení totiž krajský soud neposuzoval, zda odpovědný zástupce osoby zúčastněné na řízení
v mezidobí již dosáhl požadovanou šestiletou praxi v oboru, nýbrž to, zda ji získal ke dni vydání
rozhodnutí o udělení licence. Takto provedené dokazování se přitom zabývalo toliko dílčím
aspektem řešeným v licenčním řízení, a proto jím krajský soud nenahrazoval činnost správního
orgánu. Určení délky odborné praxe odpovědného zástupce žadatele o licenci pak nepředstavuje
ani složitou odborně technickou otázku, kvůli níž by měl soud rezignovat na doplnění
dokazování a žalobou napadené rozhodnutí zrušit s tím, že tato otázka musí být po provedení
dalšího dokazování nejprve posouzena správním orgánem. V tomto směru proto není možné
se s uvedenou stížnostní námitkou ztotožnit.
Nejvyšší správní soud však nemůže souhlasit se závěrem krajského soudu, podle něhož
na základě doplněného dokazování bylo dostatečně prokázáno, že ke dni vydání rozhodnutí
o udělení licence odpovědný zástupce osoby zúčastněné na řízení zákonem požadovanou
šestiletou praxi v oboru skutečně získal.
V řízení před krajským soudem osoba zúčastněná na řízení k vyjádření k žalobě připojila
potvrzení společnosti TECHNISERV spol. s r.o. ze dne 1. 10. 2010, v němž se uvádí, že M. G.
vykonává odbornou praxi v oboru činnosti pracovníka s vyšší kvalifikací vyžadující odbornou
způsobilost v elektrotechnice pro samostatnou činnost a řízení činností od 1. 8. 2001. S ohledem
na rozpor mezi údaji o délce odborné praxe odpovědného zástupce uvedenými v potvrzení ze
dne 1. 11. 2010, jež bylo předloženo ve správním řízení, a potvrzením ze dne 1. 10. 2010 si
krajský soud od společnosti TECHNISERV spol. s r.o. vyžádal vyjádření a předložení dalších
dokladů týkajících se pracovního poměru M. G. u tohoto zaměstnavatele. Stejnou žádost krajský
soud zaslal i Pražské správě sociálního zabezpečení.
Tento orgán státní správy v odpovědi ze dne 22. 4. 2015 uvedl, že M . G. byl evidován
jako zaměstnanec společnosti TECHNISERV spol. s r.o. v období od 14. 8. 2006 do 31. 10.
2012, z čehož vyplývá, že ke dni 15. 12. 2010, v němž bylo vydáno rozhodnutí o udělení licence,
nemohl u tohoto zaměstnavatele získat potřebnou šestiletou praxi v oboru. Stejnou skutečnost
potvrdila i samotná společnost TECHNISERV spol. s r.o. ve vyjádření ze dne 15. 4. 2015,
v němž dále ve shodě s obsahem pracovní smlouvy uvedla, že M. G. byl u ní v uvedené době
zaměstnaný na pozici projektového manažera. Dále společnost TECHNISERV spol. s r.o.
předložila doklad nazvaný jako organizační začlenění a popis práce, z něhož však nevyplývá, že
by M. G. mohl v pracovní pozici projektového manažera získat praxi v oboru zařízení sdělovací
techniky - dálkové, v němž dosáhl potřebného vzdělání technického směru s maturitou, nebo
praxi v energetických odvětvích.
Dále společnost TECHNISERV spol. s r.o. ve vyjádření ze dne 15. 4. 2015 uvedla,
že potvrzení ze dne 1. 10. 2010 vystavila na základě jí známých skutečností týkajících
se předchozí odborné praxe M. G., který od 1. 8. 2001, tedy ihned po vyučení, pracoval ve
společnosti P.W.T. Global, spol. s r.o. na pozici elektromontéra a poté byl na obdobné pracovní
pozici zajišťující odbornou praxi zaměstnán ve společnosti Eletroslužba Moravia s.r.o.
V potvrzení ze dne 1. 10. 2010 však nebyl uveden údaj o tom, kdy M. G. pracoval u společnosti
TECHNISERV spol. s r.o., a proto byl tento údaj upřesněn v potvrzení ze dne 1. 11. 2010.
Praxi v oboru dosaženou u předchozích zaměstnavatelů M. G. společnost
TECHNISERV spol. s r.o. doložila výučním listem ze dne 20. 6. 2001, který však nebyl způsobilý
prokázat následné dosažení potřebné odborné praxe. Z dále předložených potvrzení o účasti
na nemocenském pojištění a pracovních neschopnostech a zápočtového listu pak jen vyplývá,
že M. G. byl zaměstnancem Elektroslužba Moravia s.r.o. v době od 12. 8. 2002 do 13. 8. 2006,
aniž by bylo zřejmé, jakou pracovní pozici u této společnosti zastával. Především však společnost
TECHNISERV spol. s r.o. nemohla dosažení odborné praxe M. G. u jeho předchozích
zaměstnavatelů hodnověrně doložit, neboť se jednalo o zcela odlišné subjekty, o jejichž
pracovněprávních vztazích s uvedenou osobou nemohla mít potřebné vědomosti.
Na základě uvedeného dokazování tedy v žalobním řízení nebyla skutečná délka odborné
praxe odpovědného zástupce osoby zúčastněné na řízení v době vydání žalobou napadeného
rozhodnutí spolehlivě zjištěna, a proto krajský soud měl v tomto směru provést další dokazování.
V úvahu přicházely zejména provedení svědecké výpovědi M. G., jakož i vyžádání doplňujícího
vyjádření společnosti TECHNISERV spol. s r.o. a vyjádření společností P.W.T. Global, spol.
s r.o. a Elektroslužba Moravia s.r.o., ze kterých by bylo možné zjistit konkrétní pracovní náplň M.
G. u všech těchto zaměstnavatelů. Uvedeným způsobem však krajský soud nepostupoval a
žalobu zamítl, ačkoli se mu provedenými důkazy nepodařilo spolehlivě objasnit, zda odborný
zástupce osoby zúčastněné na řízení ke dni vydání rozhodnutí o udělení licence získal potřebnou
šestiletou praxi v oboru, a byl tak odborně způsobilý k výkonu licencované činnosti.
Tento postup krajského soudu přitom nemohl být odůvodněn jeho dalším učiněným
právním názorem, že v řízení o žalobě podané k ochraně veřejného zájmu by mohl přistoupit
k zrušení rozhodnutí správního orgánu jen tehdy, kdyby zde nebyla dána dobrá víra žadatele
o udělení licence ve správnost rozhodnutí. Nejprve totiž musel krajský soud učinit spolehlivý
závěr, zda osoba zúčastněná na řízení ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí splnila
všechny podmínky pro udělení licence. V kladném případě by bylo rozhodnutí správního orgánu
zákonné a řešení otázky dobré víry žadatele o licenci nadbytečné. Tuto otázku by bylo zapotřebí
pečlivě posuzovat jen za situace, kdyby bylo bezpečně prokázáno, že osoba zúčastněná na řízení
ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí nesplnila podmínky pro udělení licence, neboť
nedoložila odbornou způsobilost svého odpovědného zástupce k výkonu licencované činnosti.
Až v takovém případě by musel soud pečlivě vážit, zda v řízení o žalobě podané k ochraně
veřejného zájmu může poměřovat závažnost nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu
s dobrou vírou žadatele o licenci ve správnost tohoto správního aktu, a učiněný závěr zevrubně
odůvodnit. Dosud provedeným dokazováním však skutečná délka odborné praxe M. G. ke dni
vydání žalobou napadeného rozhodnutí nebyla náležitě zjištěna, a proto otázkou dobré víry
žadatele o udělení licence se k další stížnostní námitce nebude zabývat ani Nejvyšší správní soud
v řízení o této kasační stížnosti.
Lze tedy shrnout, že neprovedením dokazování za účelem spolehlivého zjištění skutečné
délky odborné praxe odpovědného zástupce osoby zúčastněné na řízení došlo k vadě řízení před
soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V důsledku tohoto
pochybení došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Vzhledem ke všem shora uvedeným skutečnostem dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud podle odstavce čtvrtého
téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. V dalším řízení tedy
krajský soud provede shora uvedené dokazování za účelem zjištění skutečné délky odborné praxe
odpovědného zástupce osoby zúčastněné na řízení. Krajský soud je však oprávněn provést i další
důkazy, pokud taková potřeba vyjde v dalším řízení najevo. Jestliže pak dojde k závěru, že osoba
zúčastněná na řízení ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí nesplnila všechny zákonné
podmínky pro udělení licence, bude se zabývat otázkou její dobré víry ve správnost tohoto
správního aktu.
V dalším řízení krajský soud podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2015
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu