ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.5.2018:34
sp. zn. 4 As 5/2018 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: F. H., zast. Mgr.
Václavem Voříškem, advokátem, se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému:
Městský úřad Břeclav, se sídlem T. G. Masaryka 42/3, Břeclav, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 30. 11. 2017, č. j. 29 A 224/2017 – 13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobce se žalobou domáhal soudní ochrany před nezákonným zásahem žalovaného
spočívajícím ve vyznačení doložky právní moci na příkazu žalovaného ze dne 10. 5. 2017,
č. j. MUBR 31526/2017, kterým byl žalobce uznán vinným z přestupku proti veřejnému
pořádku podle §47 odst. 1 písm. h) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
za nějž mu byla uložena pokuta ve výši 1.000 Kč. S poukazem na rozsudek NSS ze dne
27. 4. 2016, č. j. 6 As 244/2015 – 35, žalobce uvedl, že vyznačení právní moci není rozhodnutím,
ale jiným úkonem správního orgánu prováděným z úřední povinnosti.
[2] Krajský soud v Brně usnesením uvedeným v záhlaví žalobu odmítl. Krajský soud
poukázal na subsidiární povahy zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
resp. proti žalobě nečinnostní (viz zejména body 16 až 21 usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Jestliže je tedy možné
domoci se přezkoumání věcných závěrů správních orgánů soudem na základě žaloby podle §65
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), případně posouzení
postupu žalovaného na základě žaloby nečinnostní podle §79 a násl. s. ř. s., nelze současně
připustit v zásadě totožný přezkum v řízení o žalobě zásahové podle §82 a násl. s. ř. s
[3] Žalobce se sice formálně domáhal zrušení či deklarace nezákonnosti doložky právní moci
vyznačené na příkazu žalovaného ze dne 10. 5. 2017, jeho reálným cílem však bylo, aby žalovaný
„uznal“ podaný odpor a pokračoval v řízení o přestupku ve smyslu §150 odst. 3 správního řádu.
Podstatné přitom je, že zahájené přestupkové řízení musí být ukončeno rozhodnutím, proti
němuž lze brojit žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.
[4] Žalobcem citovaná judikatura správních soudů se týkala možnosti přezkumu vyznačení
data právní moci v případech již ukončených správních řízení, v nichž nebylo v zájmu žalobců
brojit proti výsledkům těchto řízení, ale tím či oním způsobem se jich dotýkalo pouze určení dne
nabytí právní moci daného rozhodnutí. Tím se ovšem tyto věci zásadně liší od posuzované věci,
v níž je pro žalobce naopak navýsost relevantní otázkou, zda se má pokračovat v přestupkovém
řízení. Tvrdí-li žalobce, že tomu tak je, má brojit přímo proti podstatě věci, totiž proti nečinnosti
žalovaného v řízení, a nikoli proti vyznačené doložce právní moci. Při uplatnění prostředků,
jež právní řád žalobci poskytuje k obraně proti nečinnosti správního orgánu ve správním řízení
(§80 odst. 3 správního řádu, §79 a násl. s. ř. s.), by příslušný orgán veřejné moci zkoumal
i otázku, zda příkaz nabyl právní moci či ne. Případné dotčení práv žalobce by však žalovaný
nezpůsobil vyznačením doložky právní moci na předmětném příkazu, ale toliko nesprávným
posouzením otázky, zda ve věci byl včas a řádně proti příkazu podán odpor. Vyznačení doložky
právní moci je tu pouhým následkem možné nezákonnosti v postupu správního orgánu. Právě
v tomto ohledu spočívá subsidiární povaha zásahové žaloby v daném případě. Může-li se žalobce
ochrany svých práv domáhat nečinnostní žalobou, je zcela nadbytečné, aby tytéž otázky
byly řešeny též na základě žaloby zásahové.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž namítal, že krajský soud nesprávně vyhodnotil, že stěžovatel se fakticky domáhá
pokračování správního řízení a vydání rozhodnutí ve věci. Stěžovatel však požadoval primárně
zrušit doložku právní moci, jelikož příkaz se stal v důsledku nesprávně vyznačené doložky právní
moci pravomocným a vykonatelným a stěžovatel se podle něj musel chovat. Tím bylo zasaženo
do stěžovatelových subjektivních práv. Stěžovatel žádá deklarovat nezákonnost zásahu
žalovaného, neboť taková deklarace mu zakládá právo na náhradu škody, což je i smyslem novely
s. ř. s. provedené zákonem č. 303/2011 Sb., která umožnila podání určovacích žalob.
[6] Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, zásahová
žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy než je rozhodnutí,
směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností
a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Taktéž
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, č. j. 6 As 243/2014 – 29, vyplývá,
že vyznačení doložky právní moci je nezákonným zásahem a obranným prostředkem v takovém
případě je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. K obdobným závěrům dospěl i krajský
soud v Brně v rozsudcích ze dne 24. 4. 2014, č. j. 62 A 21/2014 – 132, a ze dne 7. 6. 2017,
č. j. 62 A 57/2017 – 33.
[7] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem, že i pro podání deklaratorní zásahové žaloby
musí být splněna podmínka, že se nelze domáhat ochrany nebo nápravy jiným způsobem.
Samotná deklarace zásahu nemá za cíl chránit aktivně práva účastníků, nýbrž umožnit těmto
účastníkům následně rozhodnutí soudu využít jako podklad pro řízení o náhradě škody.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[10] Nejvyšší správní soud na úvod své argumentace předesílá, že skutkově i právně
obdobnou věc v nedávné době posuzoval a rozhodl rozsudkem ze dne 28. 2. 2018,
č. j. 6 As 357/2017 – 26. Z tohoto rozsudku proto vychází i v nyní projednávané věci
a v podrobnostech na něj odkazuje.
[11] Jak již přiléhavě konstatoval krajský soud, žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
je subsidiární ve vztahu k ostatním žalobním typům. Rozšířený senát v usnesení ze dne
13. 2. 2018, č. j. 2 As 141/2015 – 38, nahlíží na doložku právní moci jako na úřední úkon,
jímž se nezakládají, nemění ani neruší žádná konkrétní práva či povinnosti účastníků,
nýbrž se jím toliko osvědčuje objektivně nastalá skutečnost, okamžik nabytí právní moci
rozhodnutí (který může být vyvrácen důkazem opaku). Vyznačení právní moci je tedy úkonem
evidenčním, osvědčovacím či potvrzovacím, tj. úkonem zůstávajícím toliko v rovině skutkové,
nemající však normativní povahu. Jako takové nemá vliv na skutečný okamžik nabytí právní moci
rozhodnutí.
[12] Není tedy pravdou, jak dovozuje stěžovatel, že vyznačením doložky právní moci se příkaz
stal pravomocným. Pokud byl proti příkazu podán řádně a včas odpor, příkaz nikdy právní moci
nenabyl, a to bez ohledu na skutečnost, zda byl případně po určitou dobu opatřen chybně
doložkou právní moci. Ani správní soud není v řízení o žalobě datem vyznačeným správním
orgánem v doložce právní moci vázán (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2008,
č. j. 2 As 10/2008 – 41), a o otázce právní moci rozhodnutí si musí učinit vlastní úsudek, pokud
je tato otázka v řízení sporná.
[13] Rozšířený senát dále uvedl, že soudní ochrany proti nevyznačení doložky právní moci,
popř. vyznačení nesprávného data v ní, je-li otázka nabytí právní moci napadeného rozhodnutí
pro včasnost, přípustnost či zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou podle §65 s. ř. s.
rozhodná, se účastník správního řízení domůže primárně touto cestou. Pokud je tedy otázka
právní moci rozhodnou otázkou v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze
tutéž otázku učinit předmětem přezkumu v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu.
[14] Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzovaném
případě se samotné vyznačení doložky právní moci na příkazu nemohlo nijak dotknout právní
sféry stěžovatele. Otázku právní moci příkazu a skutečnost, zda byl proti příkazu podán řádně
a včas odpor (pokud je tato otázka mezi správním orgánem a účastníkem řízení sporná),
lze řešit v rámci jiného prostředku ochrany, a to uplatněním opatření proti nečinnosti a následně
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.
[15] Samotné nesprávné vyznačení nebo nevyznačení doložky právní moci správním orgánem
lze označit za nesprávný úřední postup, který by za splnění dalších podmínek mohl založit
odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 2. 2006, č. j. 8 Ans 5/2005 – 63, nebo rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 19. 5. 2005, sp. zn. 25 Cdo 890/2004). Podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, však není pro uplatnění náhrady škody
způsobené úředním postupem, na rozdíl od nezákonného rozhodnutí, vyžadováno předchozí
rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace nezákonnosti zásahu soudem
(srov. též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 – 42).
[16] Odmítnutím žaloby se tedy stěžovateli nezavírá cesta k uplatnění eventuální náhrady
škody, pokud mu byla v důsledku chybného vyznačení doložky právní moci způsobena.
Ve správním spise se ostatně ani nenacházejí bližší informace o tom, zda byla uložená peněžitá
sankce dobrovolně vykonána nebo vymáhána.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[17] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[18] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu