ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.85.2014:40
sp. zn. 4 As 85/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: J. K., zast.
JUDr. Zbyňkem Dvořákem, advokátem, se sídlem Erbenova 2978, Tábor, proti žalovanému:
Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2014, č. j. 22 A 48/2013 - 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 4. 2013, č. j. KUZL-17392/2013, sp. zn. KUSP-
17392/2013/DOP/Ti, zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu
Kroměříž (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 27. 2. 2013, č. j. MeUKM/05654/212
361-173/17, podle kterého byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle ustanovení
§125c odst. 1 písm. e) bod 1 a ustanovení §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o silničním provozu“). Žalobce se tohoto přestupku dopustil porušením ustanovení §3 odst. 3
písm. a), §6 odst. 1 písm. a) a §6 odst. 8 písm. b) zákona o silničním provozu tím,
že dne 21. 4. 2012 v 10:00 hodin v Kroměříži řídil motorové vozidlo zn. Mercedes- Sprinter,
r. z. X, přestože nebyl držitelem řidičského oprávnění, které pozbyl z důvodu dosažení celkového
počtu 12 bodů v bodovém hodnocení řidičů, nebyl připoután bezpečnostním pásem a neměl u
sebe osvědčení o registraci vozidla. Správní orgán prvního stupně uložil žalobci za uvedené
přestupky podle ustanovení §125c odst. 4 písm. a) a §125c odst. 5 zákona o silničním provozu
ve spojení s §11 odst. 1 písm. b) a c) a §14 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), pokutu ve výši 26.000 Kč a zákaz
řízení všech motorových vozidel na dobu dvanácti měsíců s účinností ode dne nabytí právní moci
rozhodnutí. Žalobce byl dále zavázán podle ustanovení §1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, k náhradě nákladů spojených s projednání přestupku ve výši 1.000 Kč.
Žalovaný v odvolacím řízení dospěl k závěru, že žalobce uvedený přestupek nepochybně spáchal.
Žalobci bylo dne 11. 2. 2010 oznámeno, že dosáhl 12 bodů v bodovém hodnocení řidičů ve
smyslu ustanovení §123c odst. 3 zákona o silničním provozu, proti kterému podal námitky.
Správní orgán prvního stupně vypravil rozhodnutí o námitkách ze dne 22. 3. 2010, č. j.
MeUKM/010279/2010/nám./7, žalobci, který ho převzal dne 23. 3. 2010, a zástupci žalobce –
Ahmedu El-Karáa, bytem Sun City Complex, Off Canada Dry Street, Shuwaikh Industrial Area
St # 14 Parcel No. 142 Block A, P.O. BOX 42320, 706 54 State of Kuwait, při čemž dodejka
adresovaná zástupci se vrátila s datem doručení ke dni 4. 5. 2010. Právní moc rozhodnutí o
námitkách pak správní orgán prvního stupně vyznačil ke dni 20. 5. 2010 a řidičské oprávnění
blokoval následně dne 24. 5. 2010. Žalobce proto zcela bezpečně ke dni 21. 4. 2012 nemohl řídit
motorová vozidla, protože se již sám dne 23. 3. 2010 dozvěděl o existenci rozhodnutí o zamítnutí
námitek a nepodal proti němu odvolání ve lhůtě podle ustanovení §83 správního řádu.
[2] Žalobou ze dne 18. 6. 2013 napadl žalobce rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu
v Brně s námitkou, že nebyly splněny zákonné předpoklady pro blokaci řidičského průkazu,
protože na příslušném rozhodnutí o námitkách ze dne 22. 3. 2010 byla chybně vyznačena
doložka právní moci. Správní orgán prvního stupně vycházel z podepsané dodejky, která
ale neprokazovala doručení rozhodnutí zástupci žalobce. Podpis na dodejce předně neodpovídal
podpisu žalobcova zástupce na předchozích písemnostech, nebyl v příslušné kolonce vymezené
pro podpis adresáta, třetí kolonka neobsahovala zatržení pole „Doručeno“ a neobsahovala datum
doručení. Z těchto skutečností žalobce dovodil, že nebylo možné prokázat doručení zásilky
jeho zástupci a rozhodnutí nemohlo potom nabýt právní moci, což měl správní orgán posoudit
jako předběžnou otázku. Žalobce pak na podporu svého tvrzení navrhnul ověřit pravost
podpisu adresáta písmoznaleckým posudkem, ale správní orgán prvního stupně tento důkaz
neprovedl a ani se s ním nevypořádal, čímž zatížil své rozhodnutí vadou spočívající v jeho
nepřezkoumatelnosti. Správní orgán prvního stupně naopak považoval písemnost za doručenou
a rozhodnutí o námitkách za pravomocné. Argumentace správního orgánu prvního stupně
k neplatnosti zmocnění s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu pak na tento případ
nedopadala, protože správní orgán prvního stupně se měl zabývat předběžnou otázkou, zdali
předmětné rozhodnutí bylo skutečně doručeno. Opačný výklad by znamenal, že podpis
na dodejce byl „dodělán dodatečně a tudíž falsifikován s (tichou) podporou správního orgánu“. Správní orgán
prvního stupně měl spolehlivě zjistit skutkový stav, šetřit v maximální možné míře práva
účastníka řízení a měl se zabývat i naplněním materiální stránky přestupku. Žalobce po celou
dobu správního řízení neměl možnost vědět, že správní orgán prvního stupně považoval
rozhodnutí o zamítnutí námitek proti záznamu bodů do registru řidiče za pravomocné. Žalobce
totiž neměl informaci od svého zmocněnce, že by mu rozhodnutí bylo v souladu se správním
řádem doručeno, a proto legitimně očekával, že správní orgán prvního stupně bude
rozhodnutí považovat za doručené až v okamžiku jeho doručení zástupci žalobce. Žalovaný
se následně rovněž nevypořádal s předestřenými důkazy, a proto je jeho rozhodnutí rovněž
nepřezkoumatelné. V odůvodnění rozhodnutí se vůbec nezabýval otázkou právní moci, pouze
poukázal na vědomost žalobce o existenci (nepravomocného) rozhodnutí a z toho dovodil,
že žalobce si měl být vědom zákazu řízení. Žalobce pak nesouhlasil se závěrem žalovaného,
že neoznámení rozhodnutí se nemohl dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil.
V daném případě šlo ale o jinou situaci, v níž se podle ustanovení §34 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, měl začít počítat běh lhůt
od prokazatelného doručení zástupci žalovaného. Napadené rozhodnutí je rovněž vnitřně
rozporné, když na jednu stranu konstatuje doručení zmocněnci a na druhou stranu pochybuje
o jeho existenci. Žalovaný dále ve svém rozhodnutí polemizoval s tvrzením, že rozhodování
správních orgánů je výsledkem dogmatického přijímaní věrohodnosti zasahujících policistů,
což ale žalobce nikdy v řízení neuvedl. Žalovaný nakonec trpěl i přehnanou služební horlivostí,
protože vydal rozhodnutí o odvolání v enormním rozsahu pouze během jednoho dne,
což žalobce považoval za projev nedostatečné vytíženosti žalovaného nebo to ukazovalo
na předchozí přípravu rozhodnutí žalovaného bez znalosti odvolání. Žalovaný dále uvedl ničím
nepodložené domněnky, že se obviněný ke svému jednání nedoznal, což je v příkrém rozporu
se spisovou dokumentací a výpovědí žalobce. Žalobci nebylo navíc rozhodnutí žalovaného
doručeno, protože v době, kdy mu mělo být doručeno fikcí, se nacházel mimo svoje bydliště.
Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl Krajskému soudu v Brně, aby napadené rozhodnutí
žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a uložil žalovanému náhradu nákladů řízení.
[3] V replice doručené krajskému soudu dne 6. 11. 2013 žalobce doplnil, že se neztotožnil
se závěrem žalovaného, podle něhož doručení účastníku řízení, aniž by bylo rozhodnutí doručeno
jeho zástupci, má účinky doručení; analogii spatřoval v doručování podle trestního řádu. Žalobce
dále nerozporoval, že by při zpochybňování platnosti doručenky měl nést důkazní břemeno, které
ale nemohl naplnit jinak, než návrhem na vypracování znaleckého posudku. Jeho neprovedením
pak byla žalobci odňata jediná možnost, jak mohl platnost doručenky zpochybnit.
[4] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 31. 3. 2014, č. j. 22 A 48/2013 - 57, zamítl žalobu
a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení. V odůvodnění uvedl, že rozhodnutí
žalovaného ze dne 8. 4. 2013, č. j. KUZL-17392/2013, bylo žalobci řádně doručeno fikcí
v souladu s ustanovením §24 odst. 1 správního řádu dne 19. 4. 2013. Žádost o určení neplatnosti
doručení z důvodu dlouhodobého pobytu mimo bydliště pak žalovaný usnesením
ze dne 18. 6. 2013, č. j. KUZL-27263/2013, sp. zn. KUSP-27263/2013/DOP/Ti, zamítl
a žalobce neuvedl žádné konkrétní námitky, kterými by závěry žalovaného v tomto usnesení
zpochybnil. Krajský soud se dále zabýval otázkou, zdali rozhodnutí ze dne 22. 3. 2010,
č. j. MeUKM/010279/2010/nám./7, o zamítnutí námitek proti záznamu bodového hodnocení
v kartě řidiče, bylo ke dni 21. 4. 2012, kdy proběhla kontrola, pravomocné. Na základě
zhodnocení skutkového stavu se ztotožnil s tvrzením žalobce, že ze samotné dodejky nebylo
možné prokázat doručení rozhodnutí o námitkách zástupci žalobce, protože podpis na dodejce
neodpovídal podpisu na plné moci, chyběly další potřebné údaje a dodejka obsahovala dvě razítka
s různými daty. Krajský soud proto neměl za prokázané, že by rozhodnutí bylo doručeno
zástupci žalobce. Žalobce se ale s rozhodnutím o námitkách seznámil dne 24. 3. 2010 a podle
ustanovení §84 odst. 2 ve spojení s §83 odst. 2 správního řádu mu nejpozději tímto dnem začala
běžet lhůta v délce 90 dní k podání odvolání. Jelikož žalobce pak ve stanovené lhůtě nepodal
odvolání, nabylo rozhodnutí o námitkách jejím marným uplynutím právní moci a žalobce
v okamžiku silniční kontroly již nebyl držitelem řidičského oprávnění. Krajský soud dále nepřijal
žalobcovu argumentaci, podle které s ohledem na legitimní očekávání nemohl vědět, že správní
orgán považoval rozhodnutí za pravomocné. Správní řád pamatuje výslovně v §84 odst. 2
na případy, kdy není účastníku řízení rozhodnutí doručeno, a žalobce se tak nemohl s ohledem
na zásadu „neznalost práva neomlouvá“ na nedoručení rozhodnutí jeho zástupci dovolávat. Krajský
soud dále připustil rozpory v rozhodnutí žalovaného mezi tvrzeným doručením rozhodnutí
zástupci žalobce a později ohledně zpochybnění jeho existence; s ohledem na celkovou
skutkovou situaci ale neměly žádný význam. Pokud rozhodnutí žalovaného obsahovalo i pasáže
zkopírované z jiných rozhodnutí, neměla tato skutečnost vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci
samé. Žalovanému krajský soud nepřičetl ani k tíži, že postupoval se snahou vydat rozhodnutí
před uplynutím roční prekluzivní lhůty k projednání přestupku podle ustanovení §20 odst. 1
přestupkového zákona. Žalobce dále nikterak nepodložil svoji námitku, podle níž žalovaný
v rozporu se spisovou dokumentací dospěl k závěru, že se žalobce k přestupkovému jednání
nedoznal, a proto ji krajský soud shledal nedůvodnou. Krajský soud závěrem odůvodnění
poukázal na nedůvodnost analogické aplikace norem trestního řádu pro doručování, protože
správní řád obsahuje dostatečnou vlastní právní úpravu.
[5] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl dne 24. 4. 2014 nadepsaný rozsudek krajského
soudu u zdejšího soudu kasační stížností. Stěžovatel se oproti názoru krajského soudu domnívá,
že pokud nebylo prvostupňové rozhodnutí o námitkách v souladu s §34 odst. 2 správního řádu
řádně doručeno zástupci ale pouze zastoupenému, pak do dnešního dne nezapočala běžet
patnáctidenní lhůta pro podání odvolání proti tomuto rozhodnutí prvního stupně. Stěžovatel
se pak neztotožňuje s aplikací ustanovení §73 odst. 1 ve spojení s §84 odst. 2 a §83 odst. 2
správního řádu, protože uvedená ustanovení dopadají jen na situaci, kdy se proti rozhodnutí
nelze odvolat; předmětné rozhodnutí je ale prvostupňové a stěžovatel má proti němu možnost
stále podat odvolání. Stěžovatel se dále domnívá, že ustanovení §34 odst. 2 má aplikační
přednost, protože opačný výklad by vedl k jeho prolomení a zásahu do stěžovatelova práva
na zastoupení v řízení. Pokud by byl přijat výklad krajského soudu, zastoupení by v případě,
kdy by musel podat odvolání sám zastoupený, postrádalo smysl. Navíc stěžovatel nemusí
mít možnost si objektivně ověřit, zdali bylo rozhodnutí jeho zástupci doručeno. Toto ověření
pak po něm není možné ani požadovat, protože by bylo nad rámec zákona, a tedy v rozporu
se zásadou legality. Stěžovatel dále uvádí, že se správní orgány a krajský soud měly zabývat
materiálním aspektem přestupkového jednání, které nelze vypořádat pouhým konstatováním,
že neznalost zákona neomlouvá; stěžovatel proto považuje napadená rozhodnutí v tomto bodě
za nepřezkoumatelná. Správní orgány se navíc nevypořádaly s námitkami týkajícími se dobré víry,
kterou založilo stěžovateli ustanovení §34 odst. 2 správního řádu. Správní orgány navíc
opomněly vypořádat důkazní návrh – písmoznalecký posudek; žalovaný v rozhodnutí pouze
důkazní návrh okrajově zmínil, ale stěžovatel se domnívá, že v druhém stupni nemůže žalovaný
doplnit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o chybějící části prvostupňového
nalézacího řízení. Žalovaný měl proto správně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
zrušit se závazným právním názorem, že je v otázce důkazního návrhu nutné doplnit
odůvodnění. Stěžovatel se tak domnívá, že správní orgány zatížily svým postupem řízení
procesními vadami, které krajský soud potvrdil. Napadený rozsudek krajského soudu je konečně
i nepřezkoumatelný, protože se soud nevypořádal s možnou podjatostí správních orgánů,
když žalovaný vydal rozhodnutí enormního rozsahu během jednoho pracovního dne
a prostřednictvím správního orgánu prvního stupně jej ihned doručoval. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhuje zdejšímu soudu, aby napadený rozsudek zrušil, věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení a žalovanému uložil povinnost uhradit mu náklady řízení.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 5. 2014 uvádí, že se zcela ztotožňuje
s napadeným rozsudkem krajského soudu a kasační stížnost stěžovatele nepovažuje
za opodstatněnou. V otázce doručování není nutné řešit aplikační přednost ustanovení §34
odst. 2 a §84 odst. 2 správního řádu, protože obě ustanovení se navzájem nevylučují.
Prokazatelná vědomost stěžovatele o existenci rozhodnutí nezahrnuje sice sama o sobě jeho
oznámení, ale v souladu s §83 odst. 2 správního řádu zakládá stanovenými lhůtami minimálně
časově omezený zákaz vědomé ignorance zásahu do svých práv. Žalovaný dále poukazuje
na skutečnost, že stěžovatel si zvolil zástupce A. E.-K., který byl zástupcem v mnoha správních
řízeních po celé republice, přičemž není známo, že by se někdy v některém z nich objevil. Z toho
důvodu se žalovaný domnívá, že výběr jmenovaného zástupce byl veden jiným úmyslem než
realizací práva na obhajobu. Žalovaný dále uvádí, že stěžovatelův požadavek na zhodnocení
materiální stránky přestupku spočívajícího v řízení bez řidičského oprávnění se poprvé objevuje
až v kasační stížnosti, z čehož žalovaný dovozuje ve smyslu ustanovení §104 odst. 4 zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) ve spojení s §103 s. ř. s. jeho nepřípustnost.
Žalovaný podotýká, že se ve svém rozhodnutí materiální stránkou přestupku zabýval a že tato
otázka nemá vliv na způsob doručování písemností. K otázce opomenutého důkazu žalovaný
uvedl, že zásadu dvojinstančnosti řízení není možno v souladu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 1. 2014, č. j. 9 As 28/2013 - 45 (tento a všechny další rozsudky
zdejšího soudu jsou dostupné na: www.nssoud.cz), vykládat ve smyslu nároku na dvě správní
instance při posuzování každého z podkladů pro vydání rozhodnutí, protože odvolací řízení je z
povahy věci pokračováním řízení nalézacího. Žalobce pak ani neuvedl konkrétní důvod, v čem ho
mělo poškodit doplnění odůvodnění o reakci na důkazní návrh žalobce. Žalovanému závěrem
nelze přiznat k tíži, pokud postupuje tak, aby rozhodnutí nabylo právní moci do doby zániku
odpovědnosti za přestupek. Osobní doručování patří k činnosti žalovaného a podle ustanovení §
19 odst. 1 správního řádu je to i předpokládaný způsob doručování. Žalovaný postupoval
racionálně, když jednal s ohledem na lhůtu stanovenou v §20 odst. 1 přestupkového zákona.
Žádný právní předpis nezakotvuje povinnost řešit případy podle pořadí, v němž správním
orgánům napadly. Pokud by správní orgán řešil případy mechanicky v pořadí podle nápadu,
nemohl by plnit úlohu, která je mu v systému veřejné správy vymezena. Žalovaný proto z výše
uvedených důvodů navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Neshledal
přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodů §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[9] Ze správních spisů zjistil zdejší soud následující podstatné skutečnosti:
[10] Oznámením ze dne 9. 2. 2010, č. j. MeUKM/007181/2010/03, vyrozuměl správní orgán
prvního stupně stěžovatele o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a vyzval ho k odevzdání
řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění.
[11] Stěžovatel podal (sám, bez zastoupení) dne 17. 2. 2010 námitky proti nadepsanému
oznámení.
[12] Oznámením ze dne 24. 2. 2010, č. j. MeUKM/010279/2010/nám./5, doručeným
stěžovateli dne 26. 2. 2014, byl stěžovatel vyzván, aby se v souladu s §36 odst. 3 správního řádu
seznámil s podklady před vydáním rozhodnutí. Stěžovatel a ani jeho později zmocněnec nevyužili
možnosti vyjádřit se k pokladům.
[13] Přípisem doručeným dne 26. 2. 2010 informoval stěžovatel správní orgán prvního stupně
o volbě zástupce A. E.-K., bytem S. C. C., O. C. D. S., S. I. A. St # 14 Parcel No. 142 Block A,
P.O. BOX X, X State of Kuwait, pro řízení o projednání námitek proti zápisu bodů. Přiložená
plná moc byla datována ke dni 19. 2. 2010.
[14] Správní orgán prvního stupně zamítl rozhodnutím ze dne 22. 3. 2010,
č. j. MeUKM/010279/2010/nám./7, stěžovatelovy námitky proti záznamu bodů v evidenční
kartě řidiče a poučil stěžovatele o běhu lhůty pro odevzdání řidičského průkazu od právní
moci tohoto rozhodnutí. Rozhodnutí podle rozdělovníku zaslal stěžovateli a jeho zástupci A. E.-
K.. Podle doručenky bylo rozhodnutí doručeno stěžovateli dne 24. 3. 2010. Navrácená dodejka ze
zásilky odeslané zástupci stěžovatele (doporučeně na „růžovou“ mezinárodní dodejku)
obsahovala dva otisky razítek ze dne 4. května a 13. května 2010 a podpis potvrzující převzetí
zásilky. Právní moc rozhodnutí vyznačil Městský úřad Kroměříž ke dni 20. 5. 2010.
[15] Podle zápisu o oznámení přestupku ze dne 24. 4. 2012, č. j. KRPZ-45333-9/PŘ-2012-
150806-RCA, dne 21. 4. 2012 v 10:00 řídil stěžovatel v obci Kroměříž, po silnici číslo II/367,
v ulici Kotojedská u finančního úřadu ve směru na obec Kotojedy, nákladní vozidlo
Mercedes Benz Sprinter, r. z. X. Byl zastaven hlídkou Policie ČR pro nepřipoutání
se bezpečnostním pásem, při kontrole nepředložil osvědčení o registraci vozidla a lustrací
bylo dále zjištěno, že nebyl držitelem řidičského oprávnění z důvodu dosažení 12 bodů podle
pravomocného rozhodnutí ze dne 22. 3. 2010, čj. MeUKM/010279/2010/nám./7.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Stěžovatel předně namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.], která má spočívat v tom, že se krajský soud vůbec nezabýval materiální
stránkou přestupkového jednání a opominul vypořádat námitku podezření z podjatosti
správních orgánů, vyplývajícího dle stěžovatele z toho, že o jeho odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně rozhodl žalovaný příliš rychle. Teprve poté, dospěje-li zdejší
soud k závěru, že napadený rozsudek namítanou vadou nepřezkoumatelnosti netrpí, může
se zpravidla zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz například rozsudek zdejšího soudu
ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, č. 617/2005 Sb. NSS). Podle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí, v němž
nebyly vypořádány všechny žalobní námitky, dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé,
proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky
považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna
zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis
obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298,
č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo
rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002 - 25, č. 81/2004 Sb. NSS).
[18] Nejvyšší správní posoudil rozsudek krajského soudu a neshledal důvod, pro který
by měl být uznán nepřezkoumatelným. Správní soudy přezkoumávají rozhodnutí správních
orgánů v rozsahu uplatněných žalobních námitek (§75 odst. 2 s. ř. s.) a pouze v mimořádných
případech přezkoumávají soudy závažná pochybení z úřední moci (§76 s. ř. s.). Kasační soud
je pak komplementárně vázán přezkumem napadeného rozhodnutí v rozsahu skutečností, které
žalobce uplatnil v řízení před krajským soudem (§109 odst. 5 s. ř. s.), a pouze v určitých
výjimečných situacích provede Nejvyšší správní soud přezkum nad tento základní rámec (§109
odst. 4 s. ř. s.).
[19] Stěžovatel v žalobě určené krajskému soudu na straně 3 obecně konstatoval, že správní
orgány musí posuzovat vedle formální i materiální stránku přestupku, přičemž z navazující
argumentace je zjevné, že absenci materiální stránky přestupku stěžovatel spatřoval v legitimním
očekávání, že rozhodnutí o zamítnutí námitek z 22. 3. 2010 nenabylo právní moci, nebylo řádně
doručeno jeho zmocněnci. Tuto žalobní námitku krajský soud dostatečně vypořádal na str. 7-8
napadeného rozsudku, kde uvedl s odvoláním na zásadu, že neznalost práva neomlouvá,
že vzhledem k ustanovení §84 odst. 2 správního řádu a skutečnosti, že rozhodnutí o námitkách
bylo stěžovateli nepochybně doručeno a že stěžovatel v dostatečně dlouhé lhůtě 90 dnů
od doručení rozhodnutí o námitkách nepodnikl žádné kroky na ochranu svých práv (zejména
nepodal proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek), nemůže se dovolávat své dobré
víry a legitimního očekávání, že jeho řidičské oprávnění zůstalo zachováno. Není tedy pravdou,
že by na tuto žalobní námitku stěžovatele krajský soud nijak nereagoval, naopak
se jí v odůvodnění svého rozsudku přezkoumatelným způsobem zabýval.
[20] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní orgány
jsou povinny vždy zkoumat, zda určité jednání je přestupkem či nikoliv, a tedy také, zda došlo
k naplnění obou znaků přestupku, tj. znaku formálního i materiálního (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2005, č. j. 7 As 18/2004 - 48, a ze dne 14. 12. 2009,
č. j. 5 As 104/2009 - 45, publ. pod č. 2011/2010 Sb. NSS). Správní orgány (zejména žalovaný
ve svém rozhodnutí na str. 10-11) se materiální stránkou, resp. společenskou nebezpečností,
jednání stěžovatele podrobně zabývaly. Co se týče samotného posouzení materiální stránky
stěžovatelem spáchaného přestupku, Nejvyšší správní soud uvádí, že jednání stěžovatele pokládá
za společensky nebezpečné za výše popsaných okolností případu, kdy stěžovatel byl prokazatelně
informován o rozhodnutí, kterým byly zamítnuty jeho námitky a v jehož důsledku zaniklo jeho
řidičské oprávnění, přesto však motorová vozidla řídil dále bez tohoto řidičského oprávnění.
[21] Ani námitka domnělého nevypořádání námitky podjatosti krajským soudem není
důvodná. Stěžovatel na straně 5 své žaloby poukazoval na „služební horlivost“ žalovaného
spočívající v rychlém vydání rozhodnutí o odvolání, které by mohlo být vnímáno jako podjatost.
Na stejném místě si ale stěžovatel rychlost vydání rozhodnutí sám odůvodňuje domněnkou
o nedostatečné vytíženosti žalovaného, nebo pravděpodobnější přípravou rozhodnutí dopředu
bez znalosti doplnění odvolání. Účastník správního řízení má zákonnou možnost namítat
podjatost úředních osob (§14 odst. 2 správní řád) vyplývající z požadavku nestrannosti veřejné
moci (§7 odst. 1 správního řádu). Stěžovatelem v žalobě uplatněná námitka je jednak velmi
obecná (stěžovatel uvádí podjatost pouze jako jeden z možných důvodů rychlého vydání
rozhodnutí) a jednak i vnitřně rozporná (stěžovatel ji pak vzápětí popírá dalšími vysvětleními
postupu žalovaného). Krajský soud tuto námitku dostatečně vypořádal na straně 9 napadeného
rozsudku, kde uvedl, že neshledal snahu o vydání a doručení rozhodnutí o odvolání před marným
uplynutím roční propadné lhůty za důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud se přitom s tímto hodnocením stěžovatelovy námitky ztotožňuje. Pokud
bylo motivací správních orgánů nenechat marně uplynout prekluzivní lhůtu pro projednání
přestupku, jednaly v souladu s veřejným zájmem (§2 odst. 4 správního řádu), důsledně se snažily
o naplnění účelu přestupkového zákona (§1 přestupkového zákona) a oproti závěrům stěžovatele
se svojí službou snažily se ctí dostát svým povinnostem při výkonu veřejné správy. O možné
podjatosti příslušných úředních osob by naopak mohlo svědčit to, pokud by v důsledku
své nečinnosti nechaly uplynout roční prekluzivní lhůtu a připustily by tak zánik odpovědnosti
stěžovatele za předmětný přestupek. Nejvyšší správní soud proto ani v tomto bodě neshledal
rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný.
[22] Meritem sporu je především posouzení otázky, kdy, jak a zdali vůbec nabylo právní moci
rozhodnutí o námitkách ze dne 22. 3. 2010, č. j. MeUKM/010279/2010/nám./7, které bylo
doručeno stěžovateli a u kterého stěžovatel vyjádřil pochybnost ohledně jeho doručení
zmocněnci stěžovatele. Uplynutím lhůty podle §123c odst. 3 zákona o silničním provozu
počítané právě od nabytí právní moci rozhodnutí o námitkách pozbývá řidič řidičské oprávnění.
Dále stěžovatel napadá porušení práva na volbu zástupce ve správním řízení dle §34 odst. 2
správního řádu a uvádí, že po něm nikdo nemůže požadovat, aby si ověřoval doručení
rozhodnutí jeho zmocněnci. Navíc tvrdí, že ustanovení §84 odst. 2 správního řádu na jeho
případ nedopadá, neboť se naopak uplatní §34 odst. 2 správního řádu, podle nějž je třeba
rozhodnutí doručit pouze zástupci a jeho doručení zastoupenému nemá za následek běh lhůt
pro odvolání.
[23] Nejvyšší správní soud se zabýval obdobným případem zvolení zahraničního zmocněnce
účastníkem správního řízení již v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 27/2011 - 81, v němž
dospěl k závěru, že „[…] zastoupení účastníka řízení zmocněncem ze zahraničí je přípustné, neboť každý
má právo zvolit si zástupce pro řízení podle své volné úvahy, nehledě na státní příslušnost či místo trvalého pobytu
zmocněnce. Pouze ve výjimečných případech, kdy je nepochybné, že v konkrétním případě došlo ke zneužití práva
na zastoupení, není povinen přiznat takovému zastoupení účinky“. Závěry citovaného rozsudku však
na nyní posuzovaný případ není možné vztáhnout, neboť správní orgány stěžovateli nesdělily,
že by s ohledem na zjevné zneužití práva považovaly jeho volbu zmocněnce za neúčinnou.
Naopak, z postupu správních orgánů v řízení o námitkách proti záznamu bodů vyplývá,
že zastoupení stěžovatele akceptovaly a s jeho zmocněncem jednaly.
[24] Nejvyšší správní soud se zabýval v prvé řadě otázkou doručení rozhodnutí o námitkách
ze dne 22. 3. 2010 zmocněnci stěžovatele A. E.-K., bytem S. C. C., O. C. D. S., S. I. A. St # 14
Parcel No. X Block A, P.O. BOX X, X State of Kuwait, a dospěl k závěru odchylnému od
posouzení krajského soudu, totiž že z obsahu správního spisu vyplývá, že zmocněnci stěžovatele
předmětné rozhodnutí doručeno bylo. Správní orgán prvého stupně toto rozhodnutí zaslal na jím
označenou doručovací adresu a doručení zásilky je potvrzeno „růžovou“ mezinárodní dodejkou,
která obsahuje podpis příjemce a dokonce podací razítko obsahující vedle arabského nápisu nápis
latinkou „S. I. K.“. Je pravdou, že dodejka obsahuje dílčí nedostatky, zejména že není zaškrtnuto
políčko „doručeno“, razítko a podpis příjemce nejsou přesně v kolonce pro toto určené
a zejména pak, že zmíněné podací razítko je na dodejce dvakrát, jednou s datem 4. května 2010,
podruhé s datem 13. května 2010. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že z těchto skutečností
nelze dovozovat, že by zásilka nebyla zmocněnci stěžovatele doručena. Co se týče dvojího data,
zde je třeba vycházet z toho, že zásilka byla zmocněnci doručena k pozdějšímu datu,
tj. 13. 5. 2010 (nejasnost ohledně data doručení nemůže jít k tíži stěžovateli).
[25] Co se týče stěžovatelem namítané odlišnosti podpisu příjemce uvedeného na dodejce
oproti podpisu zmocněnce uvedenému na plné moci udělené zmocněnci založené ve správním
spise, Nejvyšší správní soud uvádí, že ani z této případné odlišnosti nelze dovozovat,
že předmětné rozhodnutí o námitkách nebylo zmocněnci stěžovatele doručeno. Je totiž zřejmé
již i ze jména a adresy zmocněnce, že zmocněnec je zřejmě arabské národnosti. Podpis tohoto
zmocněnce uvedený na plné moci ze dne 19. 2. 2010 založené ve správním spise je totiž zjevně
učiněn latinkou (jedná se od pohledu o iniciály zmocněncova příjmení E. K. vyvedené majuskulí
v psací formě). Podpis na dodejce pak je prakticky nečitelný nejedná se však o latinské písmo.
Je přitom obecně známou skutečností, že obyvatelé státu Kuvajt, tj. národnostně a jazykově
Arabové, používají arabské písmo. Lze považovat za krajně nepravděpodobné, že by zmocněnec
stěžovatele jakožto Arab ve své domovské zemi používal podpis latinským písmem, naopak
lze očekávat, že se podepisuje arabským písmem. Není přitom nezvyklé, že někteří lidé používají
podpis v různých variantách, pokud komunikují se světem využívajícím latinské písmo,
podepisují se latinkou, pokud jsou v zemi používající odlišné písmo, podepisují se písmem
čitelným pro tamní obyvatele. Proto podle názoru Nejvyššího správního soudu s přihlédnutím
ke specifikům posuzovaného případu nelze apriorně dovozovat, že by podpis příjemce uvedený
na dodejce nebyl podpisem zmocněnce stěžovatele A. E.-K..
[26] Nejvyšší správní soud k tomu dále uvádí, že stěžovatel doručení rozhodnutí
o námitkách nevyvracel žádnými doklady či skutečnostmi, které by dodejku, respektive údaje
o doručení z ní vyplývající skutečně zpochybňovaly. Stěžovatel naopak vyjádřil pouze svou
domněnku, že předmětné rozhodnutí nebylo jeho zmocněnci doručeno a navrhl písmoznalecký
posudek. Za takových okolností však nelze dovozovat, že rozhodnutí jeho příjemci doručeno
nebylo. Z protokolu ze dne 23. 5. 2012 z ústního jednání před správním orgánem prvého stupně
ve věci přestupku stěžovatel svůj názor o nedoručení rozhodnutí o námitkách odůvodnil pouze
odlišností podpisu na dodejce od podpisu na plné moci. V protokolu z dalšího ústního jednání
konaného před správním orgánem prvého stupně dne 3. 1. 2013 stěžovatel zopakoval svůj názor,
že dle jeho laického posouzení podpis na dodejce není podpisem jeho zmocněnce. Pokud správní
orgán uvedl možnost výslechu A. E.-K. jako svědka, stěžovatel k tomu poznamenal, že na tuto
osobu nemá kontakt a nemůže zajistit, aby se na výslech dostavil a trval na posouzení pravosti
podpisu znalcem. Z výše uvedeného vyplývá, že ani stěžovatel nemá konkrétní informace, zda
jeho zmocněnci rozhodnutí o námitkách bylo doručeno.
[27] Doručení rozhodnutí vydaného ve správním řízení jeho adresátovi je osvědčováno v prvé
řadě dodejkou vrácenou správnímu orgánu držitelem poštovní licence. Pro zpochybnění doručení
nepostačuje pouhá domněnka vyslovená účastníkem, že jeho zmocněnci doručeno nebylo.
Správní orgán je povinen ověřovat správnost údajů na dodejce, respektive provádět
např. navržený písmoznalecký posudek teprve v případě, že zde jsou skutečnosti, které správnost
údajů na dodejce objektivně vyvracejí nebo alespoň umožňují reálnou pochybnost o doručení.
V daném případě však stěžovatel ani správním orgánům ani správním soudům takové skutečnosti
reálně zpochybňující doručení rozhodnutí o námitkách nepředestřel, naopak je toho názoru,
že po něm nelze spravedlivě požadovat, aby doručení rozhodnutí o námitkách u svého
zmocněnce ověřoval (naopak, stěžovatel zajisté mohl snadno předložit alespoň písemné
prohlášení A. E.-K., že předmětné rozhodnutí mu nebylo doručeno). V nyní řešeném případu –
vzhledem k jeho výše rozebraným specifikům – není takovou skutečností zakládající reálné
pochybnosti o doručení ani určitá vizuální odlišnost mezi podpisem zmocněnce na plné moci a
na dodejce. Proto lze podle názoru Nejvyššího správního soudu vycházet z dodejky a doručení
rozhodnutí o námitkách mít za doložené). Vzhledem k tomu, že o správnosti údajů na dodejce
nejsou rozumné pochybnosti, by pak bylo i nadbytečné i ustanovení znalce z oboru
písmoznalectví, který by zkoumal pravost podpisu na dodejce (Nejvyšší správní soud
k tomu uvádí, že i v tomto případě by bylo zapotřebí, aby se A. E.-K. dostavil, případně poskytl
alespoň rozsáhlejší rukopisné vzorky, aby takové znalecké posouzení mohlo mít dostatečnou
vypovídací hodnotu). Naopak lze kvitovat snahu správního orgánu prvého stupně poskytnout
stěžovateli prostor pro doložení jeho pochybností o doručení možným výslechem A. E.-K.,
stěžovatel však tuto příležitost nevyužil. Správní orgány tedy nepochybily, pokud neprovedly
navržený důkaz znaleckým posudkem.
[28] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že účastník správního řízení, který je svéprávný,
má jistou odpovědnost za volbu svého zmocněnce. Pokud si pro zastupování vybere osobu, která
k tomu není zcela vhodná a nečiní ve prospěch účastníka všechny potřebné úkony, jde to k tíži
takto zastoupeného účastníka. V dané věci zřejmě stěžovatel zmocnil k zastupování v řízení
o námitkách takovou nepříliš vhodnou osobu, která již svou fyzickou vzdáleností, případně
i možnou nedostatečnou znalostí českého jazyka jako jednacího jazyka správních úřadů (§16
správního řádu), respektive i českého právního řádu nebyla dostatečně způsobilá k účinnému
uplatňování práv stěžovatele ve správním řízení. Z okolností případu je rovněž patrné,
že překážkou účinného uplatňování práv stěžovatele byla zřejmě i nedostatečná komunikace mezi
stěžovatelem a jeho zmocněncem. V důsledku těchto okolností stěžovatel nepodal odvolání proti
rozhodnutí o námitkách, toto rozhodnutí nabylo právní moci a stěžovatel v důsledku toho pozbyl
řidičského oprávnění. Jak ovšem bylo předesláno, tyto negativní následky volby příslušného
zmocněnce musí nést stěžovatel.
[29] Stěžovatelův vztah k řízení o námitkách dokládá i skutečnost, že po doručení rozhodnutí
o námitkách dne 24. 3. 2010 přes dva roky do spáchání přestupku dne 21. 4. 2012 nic nečinil,
přestože by byl povinen na základě existence pravomocného rozhodnutí o námitkách
a uplynutím zákonné lhůty odevzdat řidičský průkaz. Obecnou právní zásadou společnou celému
systému práva je maxima „vigilantibus iura scripta sunt“ – právo je určeno těm, kteří se o svá práva
starají a bděle reagují na přicházející právní výzvy (např. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 11. 2013, č. j. 3 Ads 64/2013 - 30; usnesení ze dne 31. 7. 2013, č. j. 3 Azs 5/2013 - 27;
rozsudek ze dne 26. 7. 2007, č. j. 4 As 76/2006 - 46). Stěžovatel v souladu s touto zásadou
nepostupoval, neboť se po celé dva roky nestaral o to, zda nepozbyl řidičského oprávnění.
[30] Konečně Nejvyšší správní soud neshledal ani stěžovatelem namítanou procesní vadu
spočívající v tom, že žalovaný „doplnil“ odůvodnění správního orgánu prvého stupně o důvody
neprovedení navrženého písmoznaleckého posudku. Jak rovněž vyplývá z rozsáhlé prejudikatury
Nejvyššího správního soudu, z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS, nebo
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80). Proto není
vadou řízení, pokud odvolací správní orgán napraví dílčí nedostatky odůvodnění správního
orgánu prvého stupně, jak se stalo i v nyní projednávaném případě.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[31] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že krajský soud
se dostatečně vypořádal s veškerými žalobními námitkami a žalobu správně zamítl. Ačkoli
Nejvyšší správní soud dospěl k částečně odlišnému posouzení otázky doručení rozhodnutí
o námitkách ze dne ze dne 22. 3. 2010 zmocněnci stěžovatele než krajský soud a důvody uvedené
v napadeném rozsudku tak korigoval, rozsudek jako celek však obstojí (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
č. 1865/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
[32] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel byl ve věci procesně neúspěšný, a proto mu nevzniklo právo na náhradu
nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly náklady nad míru běžné úřední
činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. července 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu