ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.91.2018:37
sp. zn. 4 As 91/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: M. Z., zast. Mgr.
Václavem Strouhalem, advokátem, se sídlem Přátelství 1960, Písek, proti žalovanému: První
náměstek policejního prezidenta, se sídlem Policejní prezidium, Strojnická 935/27, Praha 7,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 11. 2015, č. j. PPR-22709-16/ČJ-2014-990131, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2018, č. j.
9 Ad 3/2016 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n nahradit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ve výši 3 400 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Václava Strouhala, advokáta
se sídlem Přátelství 1960, Písek, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo
zrušeno jeho shora uvedené rozhodnutí, kterým změnil rozhodnutí ředitele Útvaru
pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby ze dne 16. 6. 2014, č. j. 712/2014, o zamítnutí
žádosti žalobce o doplatek služebního příjmu za službu přesčas od 1. 1. 2007 do 23. 9. 2013.
Změna tohoto rozhodnutí spočívala v tom, že ve vztahu ke službě přesčas vykonané
od 1. 1. 2007 do 22. 9. 2010 se správní orgán dovolává promlčení a ve vztahu ke zbývajícím
obdobím žádost zamítá.
[2] Městský soud uvedl, že dle §54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o služebním poměru“), lze v důležitém zájmu služby nařídit výkon služby přesčas nejvýše
v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Dle odst. 2 daného ustanovení lze příslušníkovi
nařídit po dobu krizového stavu anebo po nezbytnou dobu ve veřejném zájmu službu přesčas
i nad rozsah stanovený v odst. 1, jestliže bude vyhlášen krizový stav podle zvláštního právního
předpisu nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu. Na základě analogické aplikace
§125 odst. 1 zákona o služebním poměru má příslušník nárok na stanovené kompenzace
za každou vykonanou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, která
byla nařízena v rozporu se zákonem.
[3] Podle judikatury NSS soud posuzoval, zda byla služba přesčas v projednávané věci
nařízena v souladu se zákonnými podmínkami. Stěžovatel popsal důvody, pro které nařídil
žalobci služby přesčas na str. 4 až 10 napadeného rozhodnutí, u každé jednotlivé služby
uvedl, jaké příčiny vedly vedoucího funkcionáře k nařízení takové služby. Vycházel
z věrohodných dokumentů založených ve správním spise, jednalo se zejména o tabulku
označenou jako „Analýza služby přesčas“, zpracovanou na základě knihy služeb, dále pak
z plánů služeb žalobce a nepřítomných příslušníků, za něž žalobce vykonával službu přesčas.
[4] Soud posuzoval, zda byla služba přesčas žalobci nařízena v důležitém zájmu a pouze
ve výjimečných případech. Dospěl k závěru, že nikoliv.
[5] Dle §201 odst. 1 zákona o služebním poměru se za důležitý zájem služby považuje
zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru.
V projednávané věci je ze správního spisu patrné, že stěžovatel vykládá pojem „důležitý zájem
služby“ tak, že jde zejména o řádné zajištění běžného výkonu služby bezpečnostního sboru,
neboť žalobce je příslušníkem útvaru zajišťujícího bezpečnost chráněných objektů a určených
ústavních činitelů, přičemž náplň jeho služby lze samu o sobě podřadit pod pojem „důležitý
zájem služby“. Výjimečnost nařízení služby přesčas spatřoval stěžovatel v tom, že vždy byla
nařízena operativně a pouze ve výjimečných případech.
[6] Soud zdůraznil, že povinnost chránit objekty a další povinnosti plynoucí ze zákona jsou
běžnou součástí úkolů útvaru, jehož je žalobce příslušníkem. Mimořádnými případy nejsou ani
stěžovatelem vyjmenované bezpečnostní akce, zasedání parlamentu či další, předem známé
události. Stejné závěry platí i pro případ nařízení služby přesčas pro nepřítomnost jiných
příslušníků. Důležitým zájmem ve smyslu §54 zákona o služebním poměru nejsou případy
předem známých, právní úpravou předpokládaných situací, jako např. čerpání dovolené,
služebního volna či účasti na školeních. Předem předvídatelnou absenci příslušníků útvaru
nelze řešit prostřednictvím přesčasových služeb s odkazem na důležitý zájem služby.
[7] Stěžovatel ani správní orgán prvního stupně neprovedli žalobcem navržené důkazy,
které měly prokázat vědomý přístup služebního funkcionáře ke službě přesčas a její užití jako
běžné služby, neopřeli svá tvrzení o dostatečném personálním obsazení útvaru o pádné důvody
a neprovedli žalobcem navržené důkazy k prokázání opaku. Správní orgány tedy nezjistily
řádně stav věci a svá rozhodnutí zatížily vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí.
[8] Námitka promlčení musí být uplatněna takovým způsobem, aby na ni mohl subjekt
reagovat ještě před vydáním rozhodnutí, tj. v nalézacím řízení. Vzhledem k tomu, že námitka
promlčení byla uplatněna až v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
neměl žalobce možnost se k ní vyjádřit. I kdyby tomu bylo opačně, stále by pro účinné
uplatnění námitky promlčení bylo povinností správních orgánů tento závěr přezkoumatelně
odůvodnit, nikoliv jej pouze konstatovat, jak se v projednávané věci stalo. Stejně tak je
rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné i v části týkající se rozporu s dobrými mravy.
[9] Další námitky týkající se toho, že rozhodnutí vydala neoprávněná osoba a že ve věci
nebyly dány důvody pro změnu výroku v odvolacím rozhodnutí, shledal městský soud
jako nedůvodné.
[10] Z uvedených důvodů dospěl městský soud k závěru, že napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a že skutkový stav, který vzal správní orgán
za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisech. Rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[11] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Rozsudek považuje nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů.
[12] Městský soud nezohlednil komplexně judikaturu NSS a nereflektoval nejaktuálnější
rozhodnutí, v nichž jsou vymezena kritéria pro individuální a řádné posouzení mimořádnosti
důvodů nařízení služby přesčas. Nezhodnotil jednotlivé služby přesčas ani konkrétní okolnosti,
za nichž byly žalobci nařízeny, pouze se zcela obecně vyjádřil k některým důvodům.
[13] Stěžovatel uznává, že některé z důvodů, pro které byla žalobci nařízena služba přesčas,
nenaplňují požadavky důležitého zájmu služby tak, jak jej NSS vymezil zejména v rozsudcích
ze dne 18. 1. 2018, č. j. 9 As 27/2017 – 31 a ze dne 25. 1. 2018, č. j. 9 As 258/2017 – 32,
avšak i přesto nemůže být právní názor městského soudu, k jehož aplikaci je rozsudkem
stěžovatel zavázán, akceptován.
[14] Konkrétní důvody pro které byla služba přesčas nařízena, byly v přiměřeném rozsahu
v napadených rozhodnutích vymezeny a spisový materiál obsahuje podklady, z nichž tyto
důvody plynou. Je vyjádřeno, proč jsou tyto důvody mimořádné a v čem je u nich třeba
spatřovat důležitý zájem služby ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[15] Stěžovatel má za to, že obě správní rozhodnutí jsou přezkoumatelná. Byla naplněna
kritéria ve smyslu rozsudku NSS ze dne 23. 5 203, č. j. 4 Ads 11/2013 – 41, tedy vymezeny
konkrétní důvody i zohledněny situace, jež nebylo možné předvídat při rozvržení služby
na jednotlivé směny. Městský soud se věnoval jen některým důvodům, navíc stroze a v obecné
rovině, konkrétně se nevyjádřil k jediné službě přesčas.
[16] Požadavek soudu na doložení pracovních neschopností z důvodu nemoci příslušníků,
za něž žalobce sloužil přesčasové směny, jde nad rámec dosavadní judikatury NSS,
dostatečným důkazem je výkaz, z něhož je patrné, kteří příslušníci byli v jednotlivé dny
pracovně neschopní ze zdravotních důvodů.
[17] Stěžovatel upozorňuje, že náplň každé služby, která bude v dotčeném útvaru
vykonávána, bude směřovat k plnění útvaru svěřeným úkolům. I při plnění takových úkolů
může nastat mimořádná situace, která bude odůvodňovat nařízení služby přesčas. To stejné
platí i pro bezpečnostní akce a tedy vyvstává otázka, jakou situaci by městský soud považoval
ve smyslu shora uvedeného ustanovení za mimořádnou. Je přesvědčen, že i v rámci
bezpečnostních akcí mohou nastat mimořádné situace odůvodňující nařízení výkonu služby
přesčas (např. nárazová potřeba zjistit bezpečnostní akci, jejíž rozsah se vymyká běžnému
výkonu služby a překračuje možnosti daného útvaru). Dokonce i u bezpečnostních akcí,
které jsou dopředu známy, nelze s větším časovým předstihem předvídat bezpečností situaci
v ČR a zahraničí a z toho plynoucí potřeby, konání bezpečností akcí je nepravidelné a jejich
obsah je různý a může se časem měnit (program akce, počet chráněných osob, narušení akce,
aktivita politické reprezentace atd.). Některé akce jsou konány dokonce ad hoc. Názor
městského soudu, dle kterého spadá zajištění bezpečnostních akcí do běžné činnosti útvaru
a nemůže se jednat o mimořádné situace ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru,
není správný. Inspirativně odkazuje na rozhodnutí NSS č. j. 9 As 27/2017 – 34, v němž bylo
bezpečnostní zajištění českého předsednictví v radě EU akceptováno jako přípustný důvod
podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[18] V rozhodnutí jsou jednotlivá nařízení služby přesčas odůvodněna různými
bezpečnostními akcemi, jejichž mimořádnost plyne ze spisového materiálu. Městský soud
však ani tyto události nehodnotil individuálně. Konkrétně stěžovatel poukazuje na okolnosti
souběžných akcí „HILTON“ a „Kramářova vila“.
[19] Nepřezkoumatelné a nepřípustné je hodnocení městského soudu i ve vztahu k důvodu
pro nařízení přesčasových služeb z důvodu čerpání služebního volna ostatními příslušníky
útvaru. Pod pojem služební volno je třeba zahrnout i ošetřování člena rodiny či jeho doprovod
k lékaři a další, zákonem předpokládané důvody, které nelze při plánování služeb na následující
měsíc zohlednit. Výklad městského soudu vede k závěru, že příslušníci nemohou absentovat
ve službě z jiného, než právní úpravou předpokládaného důvodu, soud ani v této otázce
neprovedl individuální zhodnocení.
[20] Co se týče tvrzení ohledně obsazenosti útvaru, toto plyne z č. l. 30 až 33 správního
spisu a proto není pravdou, že jde o nepodložené tvrzení.
[21] K námitce promlčení stěžovatel uvádí, že odůvodnění napadeného rozsudku
neodpovídá skutečnosti, neboť tato námitka byla uplatněna ve výroku prvostupňového
rozhodnutí, proti němuž se žalobce aktivně bránil. Námitky rozporu s dobrými mravy
považuje za účelové, žalobci nic nebránilo, aby své nároky uplatnil dříve. I s touto námitkou
vypořádal, zejména na str. 15 svého rozhodnutí. V této souvislosti odkazuje rovněž
na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 23 Cdo 123/2011. Městský soud
však jakoukoliv judikaturu, která by nesvědčila žalobním námitkám, pominul.
[22] Stěžovatel je přesvědčen, že jeho rozhodnutí netrpí vadami, pro které je městský soud
zrušil. Navrhuje rozsudek městského soudu zrušit.
[23] Žalobce využil svého práva a vyjádřil se ke kasační stížnosti. Stěžovatel si je dle něj
vědom, že žalobou napadené rozhodnutí trpí vadami a že je rozsudek městského soudu věcně
správný. Oba správní orgány úmyslně nerozlišovaly mezi jednotlivými důvody pracovní
neschopnosti příslušníků útvaru, dlouhodobé a předem známé nepřítomnosti vydávají za náhlé
zdravotní indispozice a využívají toho, že tyto skutečnosti není žalobce schopen prokázat.
[24] To stejné platí pro bezpečnostní akce, které lze povětšinou dobře předem naplánovat.
Z minulé činnosti by měl útvar vědět, zda disponuje dostatečným počtem příslušníků a pokud
nikoliv, má žádat o navýšení jejich počtu. To však nečiní a využívá služeb přesčas k plnění
běžných úkolů, jako např. klasické střežení v nočních hodinách, které bylo žalobci v rámci
bezpečnostní akce „HILTON“ nařízeno.
[25] Co se týče služebního volna, účasti na školení, dovolených atp., nejde dle ustálené
judikatury o důvody pro nařízení služby přesčas v souladu se zákonem. Útvar je dlouhodobě
personálně poddimenzován, o čemž svědčí důkazy navrhované žalobcem i množství
přesčasových hodin, které je v souhrnu v průběhu roku v útvaru nařizováno.
[26] K námitce nemravnosti promlčení žalobce dále poukazuje na nálezy Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 450/20 či II. ÚS 1782/19, dle nichž jsou na stát jako účastníka řízení kladeny,
zvláště jde-li o řízení o náhradu škody, vyšší nároky, než na jiné subjekty. O tom, že stěžovatel
zneužívá své vrchnostenské postavení, svědčí důkazy, které žalobce založil či navrhoval založit
do spisu. Není v souladu s dobrými mravy, aby stěžovatel jako stát nezajistil dostatečné
personální pokrytí služby a namísto toho nutil příslušníky sloužit službu přesčas. Navrhuje
kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[27] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[28] Spor v nyní projednávané věci se týká doplatku služebního příjmu za nařízenou službu
přesčas v rozsahu nejvýše 150 hodin v kalendářním roce za roky 2007 až 2013. U doplatku
od 1. 1. 2007 do 22. 9. 2010 se stěžovatel dovolal promlčení ve smyslu §206 odst. 1 zákona
o služebním poměru. U zbylých let žalobcovu žádost o doplatek posuzoval věcně.
[29] Podmínky nařizování služby přesčas upravuje §54 zákona o služebním poměru, podle
kterého může být služba přesčas příslušníkovi nařízena pouze v důležitém zájmu služby
nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce (podrobně viz rozsudek NSS ze dne
15. 10. 2015, č. j. 1 As 183/2015 - 63, č. 3341/2016 Sb. NSS). V takovém případě nenáleží
příslušníkovi za vykonanou službu přesčas další protiplnění (náhradní volno či poměrná část
služebního příjmu), neboť služební příjem takto vykonanou službu přesčas již zohledňuje.
To reflektuje §112 odst. 2 zákona o služebním poměru, jehož ústavnost potvrdil ÚS v nálezu
ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09.
[30] Je-li však služba přesčas nařízena neoprávněně, náleží příslušníkovi za její
vykonání zákonem předpokládané protiplnění (viz rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2013,
č. j. 4 Ads 11/2013 - 41, č. 2900/2013 Sb. NSS). V uvedeném rozhodnutí NSS současně
stanovil požadavek na odůvodnění nařízení služby přesčas, nikoliv však v tom smyslu,
že by služební funkcionář musel v každém jednotlivém případě vydávat správní rozhodnutí
o nařízení služby přesčas. Podle judikatury NSS postačuje alespoň rámcově vymezit určitý
důvod, pro který byla služba přesčas nařízena, a o tomto důvodu učinit stručný písemný
záznam v příslušné dokumentaci, např. v knize služeb. Tím je zajištěna možnost přezkumu
nařízení služby přesčas, aniž by byla na vedoucí příslušníky kladena výraznější administrativní
zátěž, která by ohrožovala plnění jejich úkolů v bezpečnostním sboru.
[31] Při posouzení žádosti příslušníka bezpečnostního sboru o proplacení vykonané služby
přesčas proto soud hodnotí, zda byla služba přesčas nařízena v souladu se zákonem a podle
výše uvedených kritérií vymezených judikaturou NSS.
[32] V projednávané věci spočívá podstata tvrzení žalobce v tom, že mu služby přesčas
nebyly nařizovány z důvodu důležitého zájmu služby podle §54 zákona o služebním poměru,
ale pravým důvodem pro jejich nařizování byl personální nedostatek příslušníků – ať se jednalo
o nepřítomnost dalších příslušníků (kumulativní nebo i individuální, z nejrůznějších důvodů),
anebo z důvodu nařízené bezpečnostní akce („HILTON“, „Kramářova vila“). Soud se proto
v návaznosti na kasační námitky dále zabýval tím, zda městský soud v napadeném rozsudku
posoudil rozhodnutí stěžovatele a jednotlivé důvody nařízení služby přesčas v souladu
s obsáhlou konstantní judikaturou kasačního soudu.
[33] Městskému soudu lze přisvědčit, že nařízení služby přesčas z důvodu nepřítomnosti
příslušníků, kterým bylo nařízeno čerpání dovolené či byli vysláni na ozdravný pobyt, nelze
považovat za dostatečný důvod ve smyslu §54 zákona o služebním poměru. Jedná se o právní
úpravou předpokládané situace, jejichž načasování může služební funkcionář dopředu ovlivnit,
a nemohou tak pro policejní sbor představovat nečekanou událost. Pro účely nařízení služby
přesčas jednomu policistovi je proto zcela nerozhodné, kdy jiný policista požádá
např. o dovolenou; v podrobnostech viz rozsudek NSS č. j. 9 As 258/2017 - 32. Stejné závěry
platí i pro případy vyslání na studijní pobyt či jiné odborné kurzy a školení, neboť je to právě
služební funkcionář, který konkrétní příslušníky na dané události vysílá a jejichž načasování
je proto možné přizpůsobit časovým a personálním možnostem sboru k danému okamžiku.
[34] V případě pracovní neschopnosti příslušníků se obecně jedná o důvod, pro který lze
službu přesčas nařídit. Neplatí to však paušálně. Nepřítomnost jednoho příslušníka z tohoto
důvodu nebude titulem pro nařízení služby přesčas jinému příslušníkovi v případě,
kdy služební funkcionář o důvodu absence věděl při zpracování rozvrhu základní doby služby
podle §53 zákona o služebním poměru. Pracovní neschopnost je sice obecně nahodilou
událostí, kterou zpravidla nelze dopředu předvídat, z hlediska možnosti nařídit službu přesčas
v souladu s §54 zákona o služebním poměru je však nezbytné její nepředvídatelnost hodnotit
právě k okamžiku zpracování rozvrhu základní doby služby; viz rozsudek NSS ze dne
27. 9. 2018, č. j. 9 As 207/2018 - 20. Pakliže v době zpracování rozvrhu základní doby služby
služební funkcionář ví, že je konkrétní příslušník v pracovní neschopnosti, a nebude tak moci
do služby nastoupit, musí na tuto situaci reagovat uzpůsobením služeb na následující
kalendářní měsíc. Pak nelze hovořit o tom, že by se jednalo o nepředvídatelnou událost,
na kterou by nemohl reagovat. Podstatnou z hlediska případného nařízení služby přesčas
je otázka, kdy se o pracovní neschopnosti konkrétního příslušníka služební funkcionář
dozvěděl a zda o ní věděl při zpracování rozvrhu základní doby služby na příští kalendářní
měsíc.
[35] K závěru městského soudu, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné v části
týkající se nařízení služby přesčas z důvodu pracovní neschopnosti NSS uvádí, že spisový
materiál skutečně neobsahuje doklady o pracovních neschopnostech příslušníků. Závěry
stěžovatele, který v některých případech odůvodnil nařízení služby přesčas pracovní
neschopností příslušníků (6. – 7. 1. 2011, 11. – 12. 1. 2011, 16. – 17. 1. 2011, 9. – 10. 2. 2012,
19. – 20. 2. 2012), proto nelze zhodnotit v tom smyslu, zda šlo ve shora uvedeném smyslu
o neočekávanou pracovní neschopnost, či o pracovní neschopnost, která byla při plánování
služby známa. V tomto směru je rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné (obdobně
viz rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2020, č. j. 7 As 36/2019 – 30 či ze dne 19. 7. 2020, č. j.
5 As 349/2019 – 23) a závěry městského soudu obstojí.
[36] Částečně důvodnou je však námitka týkající se vytýkané nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí v části promlčení nároku a uplatnění námitky promlčení v rozporu s dobrými
mravy.
[37] Městský soud uvedl, že námitka promlčení je účinně uplatněna jen tehdy, pokud se o ní
subjekt domáhající se určitého plnění dozví, tedy v okamžiku, kdy příslušná osoba učiní projev
vůle tomuto subjektu uplatňujícímu právo; za dostatečný nelze považovat závěr vyjádřený
až v odůvodnění správního orgánu prvního stupně. Námitka promlčení musí být uplatněna
takovým způsobem, aby na ni mohl subjekt reagovat ještě před vydáním rozhodnutí
v nalézacím řízení.
[38] Z předloženého spisového materiálu lze ověřit, že již v žádosti ze dne 1. 10. 2013
(č. l. 7 spisu správního orgánu prvního stupně), adresované vedoucímu příslušného odboru,
požadoval správní orgán prvního stupně sdělení důvodů pro nařízení služeb přesčas
žalobci s odkazem na §207 zákona o služebním poměru toliko za období od 23. 9. 2010
do 23. 9. 2013.
[39] V projednávané věci nicméně považuje NSS za stěžejní, že na str. 4 a především
ve výroku prvostupňového rozhodnutí je výslovně uvedeno, že správní orgán namítá ve vztahu
ke službě přesčas konané v každém uvedeném kalendářním roce od 1. 1. 2007 do 22. 9. 2010
promlčení, neboť marně uplynula tříletá lhůta stanovená v §207 odst. 1 zákona o služebním
poměru pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru.
[40] Ačkoliv byla hmotněprávní námitka promlčení vůči žalobci účinně uplatněna ne zcela
vhodným způsobem až prostřednictvím prvostupňového rozhodnutí, dospěla judikatura
k závěru, že taková námitka byla uplatněna účinně (srov. k tomu rozsudky NSS ze dne
14. 6. 2018, č. j. 7 As 148/2017 - 22, nebo ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 216/2017 – 19).
Nejpozději doručením prvostupňového rozhodnutí se námitka promlčení dostala do procesní
sféry žalobce, který na ni reagoval v části 5. (str. 12 – 14) odvolání. Posouzení této části
námitky promlčení městským soudem proto není správné.
[41] Důvodnou je však výtka městského soudu týkající se nedostatečného vypořádání
související námitky uplatnění promlčení v rozporu s dobrými mravy. Žalobce ve správním
řízení opakovaně uváděl, že služba přesčas byla využívána jako řádná služba a za vědomí,
že je příslušníkům nařizována v rozporu se zákonem, byl na žalobce a další příslušníky činěn
nátlak ze strany vedení, aby se nedomáhali svých nároků (např. str. 12 a 13 odvolání).
Stěžovatel se ve svém rozhodnutí touto argumentací téměř nezabýval, pouze citoval z rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 23 Cdo 123/2011, a stroze konstatoval, že „nebylo
služebnímu funkcionáři prokázáno vědomé zneužíván služby přesčas jako řádné služby, a současně nebylo
prokázáno bránění práv a hájení zájmů odvolatele“. NSS v tomto ohledu souhlasí s městským
soudem, že takové vypořádání se s řádně uplatněnou námitkou a k ní navrženými důkazy,
jejichž relevanci nelze a priori vyloučit (zejména audiozáznamem z porady plk. X,
který je založen na č. l. 143 správního spisu, v odvolání citovaným dopisem řediteli Ochranné
služby z dubna 2014 či dopisem ze dne 9. 12. 2013, založeným na č. l. 28 správního spisu),
není dostatečné a nelze jej přezkoumat.
[42] Co se týče namítaného nedostatečného personální obsazenosti útvaru, městský soud
stěžovateli vytkl, že neprovedl navržené důkazy a svá tvrzení o dostatku příslušníků
neodůvodnil, tj. nezjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. To mělo vést
k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Konkrétně uvedl, že stěžovatel nezohlednil výpovědi
svědků X a X ze dne 21. 9. 2015 a zůstal pouze v rovině tvrzení. Ze spisového materiálu NSS
zjistil, že jsou v něm na č. l. 30 – 33 založeny tabulky obsahující údaje o obsazenosti útvaru za
roky 2010 – 2013. Z nich plyne, že obsazenost útvaru byla v rozmezí 93 – 97%, z výpovědi X
(č. l. 145 spisu odvolacího orgánu) i z výpovědi X (č. l. 121 spisu správního orgánu prvního
stupně) se podává, že stav policistů ve skupině byl dostatečný pro plnění jejich standardních
úkolů. Žalovaný v rozhodnutí na str. 12 uvedl, že prvostupňové rozhodnutí obsahuje údaje o
naplnění obsazenosti útvaru i důvody, proč nemůže být dosaženo 100% naplněnosti útvaru
(str. 8 a 11). Dle NSS nelze s ohledem na shora uvedené dospět k závěru, že tvrzení o úrovni
obsazenosti útvaru nebyla dostatečně podložena.
[43] Se stěžovatelem lze rovněž souhlasit, že městský soud nesprávně konstatoval,
že v případě služebního volna či konání bezpečnostní akce nemůže jít o důvody ve smyslu §54
zákona o služebním poměru. V souladu s judikaturou NSS je tento názor nutné korigovat.
[44] Podle §§68 až 76 zákona o služebním poměru lze příslušníkovi udělit služební volno
z nejrůznějších důvodů. Může se jednat jak o situace, které nelze dopředu předvídat
(např. ošetřování nemocného člena rodiny), tak o situace, které lze s poměrně značným
předstihem předvídat velmi dobře (vlastní svatba, svatba dětí nebo rodičů apod.). U dalších
situací (např. dárcovství krve, výkon povinnosti svědka či doprovod člena rodiny
do zdravotnického zařízení k vyšetření) je třeba s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem
zhodnotit, zda je bylo možno předvídat, či nikoliv. Poskytnutí služebního volna z hlediska
možnosti nařídit službu přesčas proto musí být hodnoceno ve vztahu ke konkrétnímu důvodu
jeho poskytnutí se zohledněním toho, kdy se o tomto důvodu služební funkcionář dozvěděl
(žádosti o poskytnutí služebního volna, založené na č. l. 50 – 55 spisu odvolacího orgánu).
[45] Stejnou optikou je nutno přistoupit i k hodnocení výkonu služby přesčas z důvodu
bezpečnostních akcí a přisvědčit stěžovateli. I u takových akcí je nezbytné v každém případě
podle okolností každého posuzovaného případu zhodnotit, zda je jedná o předem známou
či běžnou situaci, anebo o operativní reakci na situaci vedoucí k potřebě mimořádně navýšit
počet službu konajících příslušníků (srov. rozsudek NSS č. j. 9 As 27/2017 – 31, či ze dne
17. 10. 2018, č. j. 1 As 153/2018 – 46). Podle posledně uvedeného rozhodnutí NSS by mohla
být jako relevantní důvod pro zákonné nařízení služby přesčas i krátkodobá nedostatečná
kapacita příslušníků z důvodu souběžně konané bezpečnostní akce.
[46] Názoru městského soudu, že zasedání parlamentu či jiné akce jsou běžnou událostí
v rámci výkonu služby útvaru, v němž slouží i žalobce, tak nelze bez posouzení konkrétních
okolností přijmout. V projednávané věci bude nezbytné se v této souvislosti zabývat zejména
charakterem bezpečnostních akcí a s tím souvisejícím požadavkem na posílení výkonu služby
z důvodu zvýšených bezpečnostních rizik (viz např. údaje souhrnně obsažené pod bodem 3
Doplnění písemných materiálů a dokumentů k odvolacímu řízení ze dne 26. 2. 2015,
zal. na č. l. 35 spisu odvolacího orgánu, podrobně zdůvodněné dále na č. l. 45 – 49 téže části
spisového materiálu).
[47] K rozsahu činností, které příslušníci mohou vykonávat v rámci služby přesčas lze
rovněž přisvědčit stěžovateli a odkázat na rozsudek ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 95/2017 - 25,
v němž NSS konstatoval, že „I v rámci služby přesčas vykonávají příslušníci útvaru jen ty úkoly,
ke kterým mají kvalifikaci a oprávnění, a odpovídají tudíž úkolům, které jsou vykonávány v rámci běžné
služby. Prvkem, který odlišuje výkon běžné služby od výkonu služby přesčas, jsou pak právě mimořádné
okolnosti, které vyžadují, aby bylo přistoupeno k jejímu nařízení. … Důležitým zájmem služby, který musí
být dán, aby mohl být přesčas v režimu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru nařízen, může být
v nepředvídatelných situacích i zájem na zajištění bezproblémového chodu služby. Zejména v prostředí útvaru,
který při své činnosti musí reagovat na aktuální vývoj situace, je třeba tento zájem jako důležitý zájem služby
ve smyslu §54 odst. 1 služebního zákona připustit, aby mohl být útvar schopný pružně a účinně plnit své
úkoly. Skutečnosti ukazující na výjimečnost situace je však třeba vždy posoudit.“
[48] NSS pro úplnost konstatuje, že hodnocení důvodů absence příslušníků ve výkonu
služby musí být provedeno konkrétně ve vztahu k jednotlivým dnům, ve kterých byla žalobci
nařízena služba přesčas, a nesmí ustát v obecné rovině. V některých případech je totiž toto
hodnocení závislé na okamžiku, kdy se o důvodu nepřítomnosti služební funkcionář dozvěděl
(např. pracovní neschopnost či některé důvody pro udělení služebního volna), a až na základě
toho může být daný důvod absence v některých případech zhodnocen jako důvod, pro který
je možné samo o sobě nařídit službu přesčas, v jiných však nikoli. Až po takto provedeném
hodnocení je třeba posoudit, zda bylo možné žalobci službu přesčas nařídit také v případě
kumulace nepřítomností více příslušníků z nejrůznějších důvodů; tj. jak z důvodů, pro které
by bylo možné nařídit jinému příslušníkovi službu přesčas, tak z důvodů, které samy o sobě
nařízení služby přesčas jinému příslušníkovi neumožňují. Současně je nutno zohlednit kolika
dalším příslušníkům byla ten který den služba přesčas nařízena (viz již výše uvedený rozsudek
č. j. 9 As 258/2017 - 32).
[49] Nejvyšší správní soud tedy nemohl přisvědčit městskému soudu, že rozhodnutí
stěžovatele je nezákonné z toho důvodu, že bezpečnostní akce ani služební volno nemohou
být za žádných okolností důvodem pro nařízení služby přesčas a že námitka promlčení nebyla
řádně uplatněna. Neztotožnil se ani s tím, že by rozhodnutí stěžovatele bylo nepřezkoumatelné
v otázce tvrzení o dostatečném personálním obsazení útvaru.
[50] Přestože se NSS shoduje se stěžovatelem v některých výtkách vůči posouzení věci
provedenému městským soudem, je závěr městského soudu o nutnosti zrušit rozhodnutí
stěžovatele a věc mu vrátit k dalšímu řízení správný. Rozhodnutí žalovaného je v části týkající
se pracovní neschopnosti a námitky porušení dobrých mravů při uplatnění promlčení
nepřezkoumatelné a rovněž některé z důvodů, pro které byla stěžovateli nařízena služba
přesčas nemohou obstát, což ostatně připouští i sám stěžovatel v kasační stížnosti. Zrušení
rozhodnutí městského soudu by za takových okolností pro účastníky, včetně toho,
který podává kasační stížnost, nemělo žádný přínos. Výsledkem by naopak bylo pouze
prodloužení a prodražení soudního řízení. Proto Nejvyšší správní soud nepřistoupil ke zrušení
napadeného rozsudku městského soudu, ale toliko nahradil a doplnil jeho závěry ve smyslu
usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, č. 1865/2009 Sb.
NSS. Pro stěžovatele je tak závazný právní názor městského soudu korigovaný právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
[51] Stěžovatel bude v dalším řízení postupovat v intencích výše uvedeného, tedy obstará
chybějící podklady a znovu optikou shora uvedeného posoudí relevanci jednotlivých důvodů,
pro něž byla žalobci nařízena služba přesčas. Dále zhodnotí, zda bylo možné nařídit žalobci
službu přesčas, došlo-li ke kumulaci důvodů, pro které by samo o sobě bylo možné službu
přesčas nařídit, s důvody, které její nařízení vylučují, a to za současného zohlednění celkového
počtu příslušníků, kterým byla příslušné dny služba přesčas nařízena. Své úvahy řádně
zdůvodní, jak NSS ve své judikatuře při přezkumu tohoto typu správního rozhodnutí vyžaduje.
IV. Závěr se shrnutím závazného právního názoru a náklady řízení
[52] Kasační stížnost není důvodná, Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věta
poslední, zamítl.
[53] O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje NSS zpravidla bez jednání.
[54] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu proto nenáleží.
[55] Zástupce žalobce, Mgr. Václav Strouhal, advokát se sídlem přátelství 1960, Písek, učinil
ve věci jeden úkon právní služby, kterým je písemné podání soudu ve věci samé (vyjádření
ke kasační stížnosti) [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Za tento úkon právní služby v dané věci náleží
mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč, zvýšená o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů
dle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč.
Tato částka mu bude stěžovatelem vyplacena do 30 dnů ode dne právní moci tohoto
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu