ECLI:CZ:NSS:2022:4.AZS.282.2021:34
sp. zn. 4 Azs 282/2021 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: S. B., zast. Mgr. Janem
Švarcem, advokátem, se sídlem Vodičkova 695/24, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2020, č. j. MV-172005-6/SO-2019,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 8. 2021,
č. j. 55 A 17/2020 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalovaná shora označeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí
Ministerstva vnitra (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 15. 10. 2019,
č. j. OAM-15368-28/ZM-2017 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), jímž nebyl podle §42g
odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), udělen souhlas se změnou zaměstnavatele žalobce,
a to z důvodu existence jiné závažné překážky dle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
Ta měla spočívat ve výkonu nelegální práce žalobce, který vykonával zaměstnání v rozporu
s vydanou zaměstnaneckou kartou.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu, v níž namítl nesprávnost názoru
žalované, že nelegální práce žalobce představovala závažnou překážku pobytu cizince na území
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Ačkoli se žalobce tím, že vykonával práci
ve své společnosti, aniž by vyčkal na pravomocný souhlas ministerstva, mohl dopustit jednání
formálně posuzovaného jako nelegální práce, nemůže se samo o sobě jednat o natolik závažnou
překážku pobytu cizince na území, která by vedla k faktickému donucení žalobce opustit území
České republiky. Každé porušení zákona nelze mechanicky posoudit jako závažnou překážku
pobytu, k čemuž dospěl též NSS v rozsudku sp. zn. 4 Azs 95/2019. Je třeba materiálně posoudit,
zda předmětné jednání je skutečně natolik závažné, aby mohlo naplnit hypotézu
pro neprodloužení zaměstnanecké karty. Žalovaný však rozhodl v rozporu s uvedeným závěrem,
aniž by se s předmětnými judikatorními závěry jakkoli vypořádal.
[3] Správní orgán I. stupně sám porušil zákon, když nedodržel lhůtu pro vydání rozhodnutí,
přičemž o žádosti žalobce rozhodl až po více než dvou a půl letech. Takové porušení povinnosti
nelze přičítat k tíži žalobci, a to v intenzitě závažné překážky jeho pobytu na území, tím spíše,
když jinak nejsou dány žádné překážky, které by udělení souhlasu bránily. Názor žalované,
že jde pouze o pořádkovou lhůtu, není relevantní. V daném případě totiž nejde o posouzení
zákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu nedodržení lhůty, ale o posouzení intenzity
závadnosti jednání žalobce. Navíc ode dne 31. 7. 2019 byl v zákoně o pobytu cizinců institut
souhlasu se změnou zaměstnavatele ve správním řízení nahrazen pouhým oznámením cizince
do třiceti dnů před touto změnou. Za současné právní úpravy by tak předmětná situace vůbec
nemohla nastat. Důsledky napadeného rozhodnutí jsou ve své podstatě správním trestáním,
na které je třeba vztáhnout obecné trestněprávní zásady, především zásadu, že právní jednání
je třeba posoudit podle novějšího znění zákona, je-li pro pachatele příznivější. Postačuje-li
tak podle zákona o pobytu cizinců v nyní účinném znění změnu zaměstnavatele oznámit
do třiceti dnů před touto změnou, je třeba rovněž nyní posuzovaný případ posoudit podle tohoto
znění zákona.
[4] Žalobce vykonává práci ve společnosti, ve které je jediným společníkem a jednatelem,
a tak rozhodně nejde o práci v účelových společnostech o velkém počtu společníků,
což je primárním účelem ochrany zákona o pobytu cizinců, jak dovodil NSS v rozsudku
sp. zn. 9 Ads 1/2014. Je-li smyslem a účelem cizinecké legislativy chránit před nadměrným
obsazováním volných pozic na trhu práce cizinců, je tak absurdní, aby byl k vycestování donucen
někdo, kdo materiálně pracovní pozice nespotřebovává, ale naopak spíše vytváří. Důsledky
napadeného rozhodnutí jsou pak nepřiměřené ve smyslu §37 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu
cizinců. Žalobce dodal, že podle referencí jeho klientů je vysoce kvalitním a vyhledávaným
zubním lékařem. Z hlediska České republiky je naopak žádoucí, aby žalobce v České republice
nadále působil a poskytoval své stomatologické služby pacientům v kladenském regionu.
Účel zákona o pobytu cizinců je mířen proti zcela jiným jevům v oblasti cizinecké politiky,
než je případ žalobce.
[5] Krajský soud v Praze nadepsaným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil
k dalšímu řízení. Uvedl, že se situací žalobce zabýval již v rozsudku ze dne 8. 6. 2021,
č. j. 43 A 17/2020 - 60, přičemž neshledal důvodu se od závěrů vyslovených v tomto rozsudku
odchýlit. Posuzovaná věc není věcí správního trestání, kde by bylo možné aplikovat pozdější
úpravu pro případ, že by byla pro žalobce příznivější. Výkon nelegální práce může vskutku
představovat závažnou překážku pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
To však neznamená, že ji představovat musí vždy. Ze zákona neplyne, že by jakékoli porušení
pravidel o zaměstnávání cizinců automaticky zakládalo závažnou překážku pobytu. Správní
orgány postupovaly v rozporu s judikaturou NSS a blíže nehodnotily závažnost jednání žalobce
v kontextu okolností posuzované věci. V zásadě ve svých rozhodnutích mechanicky vložily
rovnítko mezi výkonem nelegální práce a vznikem závažné překážky ve smyslu §56 odst. 1
písm. j) zákona o pobytu cizinců. To však není pro závěr o závažné překážce pobytu dostatečné.
[6] Žalovaná sice nezůstala při pouhém konstatování zjištěné nelegální práce žalobce,
ale také akcentovala její délku, která jak opakovaně uvedla, činila téměř 3 roky. Při tomto výpočtu
však žalovaná pochybila, neboť období od 6. 6. 2017 do 2. 4. 2019, s nímž sama v napadeném
rozhodnutí pracuje, nepředstavuje dobu téměř 3 let, ale dobu 1 roku a necelých 10 měsíců.
Jak přitom vyplývá z rozsudku NSS sp. zn. 6 Azs 7/2019, dlouhodobost nelegální práce
zakládající vznik překážky pobytu cizince je zpravidla spojovaná s dobou 2 let či delší,
čili tento rozdíl je pro věc podstatný. Výkon nelegální práce nemusí vždy trvat nejméně dva roky,
aby založil vznik překážky pobytu cizince, ale v tomto konkrétním případě, kdy této délky
nedosáhl, samotný odkaz na délku nelegálního výkonu práce žalobce bez dalšího
jako zdůvodnění rozhodnutí nepostačuje. Správní orgány však již další argumenty pro svůj závěr
o vzniku překážky dalšího pobytu žalobce na území nepřidaly.
[7] Žalobce již v odvolání poukazoval na konkrétní okolnosti věci, s kterými se žalovaná
vypořádala velmi povrchně. Ministerstvo bylo povinno rozhodnout v řízení o žádosti žalobce
o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele na společnost KEYSEC PROTECT s.r.o. (dále
též „společnost KEYSEC“) ve lhůtě dle §71 správního řádu, tedy i v případě nutnosti výslechu
žalobce či ústního jednání, ve lhůtě 60 dnů do zahájení řízení. O žádosti ze dne 7. 6. 2017
však rozhodlo až dne 15. 10. 2019, tedy po více než dvou letech a třech měsících. Žalovaná
má samozřejmě pravdu, že tato lhůta pro vydání rozhodnutí je pořádková a její porušení nemá
samo o sobě vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Stejně tak je pravdou, že pouhé podání
žádosti o souhlas se změnou zaměstnavatele žalobce neopravňovalo k zahájení výkonu práce
u společnosti KEYSEC. Při posuzování závažnosti jednání žalobce ve smyslu §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců je však třeba zohlednit skutečnost, že žalobce již od počátku výkonu
svého zaměstnání pro společnost KEYSEC usiloval o legalizaci výkonu své práce,
což lze podle názoru soudu považovat za okolnost, která zeslabuje mechanický závěr správních
orgánů o tom, že výkon práce u společnosti KEYSEC lze bez dalšího podřadit po pojem
„jiná závažná překážka“. Pro dokreslení situace je vhodné dodat, že pokud by ministerstvo
vyhovělo jeho žádosti o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele ze dne 7. 6. 2017 v zákonem
stanovené lhůtě, doba výkonu nelegální činnosti žalobce by nepřesáhla dva měsíce.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Žalovaná (dále též „stěžovatelka“) napadla výše uvedený rozsudek krajského soudu
kasační stížností. Namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z důvodu nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů rozhodnutí. Krajský soud totiž v napadeném rozsudku neuvedl žádná
relevantní kritéria, která správní orgány při hodnocení závažnosti jednání žalobce opomněly
hodnotit při posuzování toho, zda jednání žalobce naplnilo skutkovou podstatu jiné závažné
překážky pobytu na území. Napadená rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti.
[9] V posuzovaném případě byly splněny podmínky pro neudělení souhlasu se změnou
zaměstnavatele podle §42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců, neboť byla zjištěna jiná závažná
překážka pobytu cizince na území spočívající ve výkonu nelegální práce. Tohoto se žalobce
dopustil v období od 6. 6. 2017 do 2. 4. 2019, tedy kontinuálně po dobu přibližně dvaceti dvou
měsíců. Nemůže tak být pochyb o tom, že se žalobce dopouštěl výkonu nelegální práce
dlouhodobě, a to s ohledem na dobu povoleného pobytu žalobce. Tvrzení krajského soudu,
že judikatura správních soudů dlouhodobost spojuje s výkonem nelegální práce po dobu dvou let
a delší, je nepřesné a zavádějící. Z judikatury NSS naopak vyplývá, že ona dlouhodobost vyjadřuje
poměr mezi dobou povoleného pobytu na území a dobou, kdy docházelo k porušování právních
předpisů. V této souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2021,
č. j. 8 Azs 196/2020 - 49, který se zabýval otázkou, zda lze dobu nelegální práce po dobu osmi
měsíců považovat za dlouhodobé porušování právních předpisů v oblasti zaměstnanosti. Kasační
soud v tomto rozsudku uvedl, že závěr žalované v návaznosti na délku pobytu stěžovatele
a zjištěnou délku jeho nelegální práce není nijak zjevně excesivní. Obdobně posuzuje dobu
nelegální práce ve vztahu k době povoleného pobytu cizince na území také judikatura krajských
soudů. V rozsudku ze dne 10. 12. 2019, č. j. 57 A 81/2019 - 54, Krajský soud v Plzni aproboval
závěr správních orgánů, že neplnění účelu pobytu po dobu cca dvou třetin doby povoleného
pobytu je neplněním po převážnou dobu, přičemž správní orgány správně tuto skutečnost
vyhodnotily jako závažnou překážku bránící pobytu žalobce na území. Pokud lze neplnění
předchozího účelu pobytu po převážnou dobu povoleného pobytu považovat za tzv. jinou
závažnou překážku pobytu na území, pak je nutné obdobně postupovat i v případě zjištění
nelegální práce, která je závažnějším jednáním než neplnění účelu pobytu. O tomto svědčí
i skutečnost, že novelou zákona o pobytu cizinců byl výkon nelegální práce vymezen
jako samostatný důvod pro zamítnutí žádosti. Argumentace krajského soudu však vede přesně
k opačnému závěru, kdy neplnění účelu po převážnou dobu pobytu by sice bylo možné označit
za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území, avšak výkon nelegální práce by byl takto
postihnutelný až za dobu dvou a více let. S ohledem na skutečnost, že zaměstnanecká karta
je vydávána s maximální dobou platnosti právě dvou let, by tak bylo prakticky nemožné
postihnout cizince s kratší dobou platnosti zaměstnanecké karty za výkon nelegální práce.
[10] Rozhodnutí správních orgánů obsahují dostatečné odůvodnění, proč ve výkonu nelegální
práce žalobce spatřovaly jinou závažnou překážku pobytu na území. Spisovým materiálem
bylo prokázáno a žalobce tuto skutečnost nezpochybňoval, že se po dobu přibližně dvaceti dvou
měsíců dopouštěl výkonu nelegální práce, když vykonával závislou práci u zaměstnavatele
KEYSEC, navzdory tomu, že neměl pro tohoto zaměstnavatele vydanou zaměstnaneckou kartu.
Takové jednání je v rozporu s veřejným zájmem, neboť ve veřejném zájmu je, aby nedocházelo
k porušování zákona a aby na území České republiky pobývali cizinci, kteří se nedopouštějí
výkonu nelegální práce. Navíc výkon nelegální práce dle §5 písm. e) zákona č. 435/2004,
o zaměstnanosti, může být též důvodem pro správní vyhoštění, což svědčí o jeho závažnosti.
Jednání žalobce dosahuje dostatečné intenzity pro to, aby bylo možno jej klasifikovat
jako závažnou překážku pobytu na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
K právní úpravě zaměstnávání cizinců na území České republiky stěžovatel odkázal na rozsudek
NSS ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019 - 26, který konstatoval, že zaměstnávání cizinců
je podrobeno přísné regulaci, jejímž smyslem a účelem regulace je vpustit na český pracovní trh
jen takové profese, na taková místa, v takových počtech a v takovém čase, v nichž to pomůže
celkovému ekonomickému výkonu země a zároveň to nepovede ke snížení dostupnosti
zaměstnání pro občany EU. Právní úprava v oblasti zaměstnávání cizinců tedy nepochybně
důvodně stanoví konkrétní podmínky, za jakých mohou být cizinci na území České republiky
zaměstnáni. Tyto podmínky nejsou samoúčelné a jejich nedodržení či porušení
nelze bagatelizovat. Žalobce však podmínky vydané zaměstnanecké karty nerespektoval
od samého počátku, v období od 6. 6. 2017 do 2. 4. 2019 o žádnou změnu zaměstnavatele
příslušné orgány ani nepožádal, ač mu zákon takovou povinnost ukládal, a vykonával práci
pro zaměstnavatele, u kterého nebyl k jejímu výkonu oprávněn.
[11] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele dle §105 odst. 2 s. ř. s. jedná
zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro nesrozumitelnost i pro nedostatek důvodů, neboť pouze přezkoumatelné
rozhodnutí je zpravidla způsobilé být předmětem hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností
a vad řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2009, č. j. 2 Azs 47/2009 - 71).
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např.
rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/2016 - 51). Podobně je např.
již zmíněným rozsudkem č. j. 2 Ads 58/2003 - 75 vymezena nepřezkoumatelnost
pro nesrozumitelnost tak, že za nesrozumitelné je třeba obecně považovat takové rozhodnutí
soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl
nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy,
kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím
zavázán. K nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů i rozhodnutí správních orgánů
je pak Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Stěžovatelka spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ve skutečnosti,
že krajský soud v napadeném rozsudku neuvedl žádná relevantní kritéria, která správní orgány
při hodnocení závažnosti jednání žalobce opomněly hodnotit při posuzování toho, zda jednání
žalobce naplnilo skutkovou podstatu jiné závažné překážky pobytu na území. S touto námitkou
se však Nejvyšší správní soud nemohl ztotožnit. Krajský soud totiž dostatečným způsobem
předestřel důvody, v nichž spatřoval nedostatky napadeného rozhodnutí a postupu správních
orgánů v posuzované věci, a pro které zrušil napadené rozhodnutí. Zejména v bodech 32. - 35.
napadeného rozsudku krajský soud předestřel ucelenou a logicky provázanou argumentaci,
v níž vysvětlil, v čem správní orgány konkrétně pochybily, tedy že se dostatečně nezabývaly
individuálními okolnostmi posuzované věci, pouze se omezily na argumentaci týkající se délky
nelegálního výkonu práce žalobce. Relevantní kritéria, která správní orgány měly při hodnocení
posuzované věci opomenout, přitom krajský soud navzdory stěžovatelovým námitkám
v napadeném rozsudku uvedl, a to zřetelně a logicky vyjádřená a zdůvodněná. Zejména v bodu
34. napadeného rozsudku krajský soud upozornil, že žalobce již v odvolání poukazoval
na konkrétní okolnosti věci, s kterými se žalovaná vypořádala velmi povrchně. Dle konstatování
krajského soudu „[š]lo předně o námitky, v nichž žalobce poukazoval na to, že smyslem právní úpravy
je ochrana trhu práce před nadměrným obsazováním volných pozic cizinci, přičemž ale on žádnou pracovní pozici
nikomu nezabírá, ale naopak vytváří (přičemž poukazuje na to, že zubní lékaři jsou na mnoha místech ČR
nedostatečně zastoupeni). Dále žalobce upozornil na to, že ministerstvo rozhodlo o jeho žádosti o souhlas
se změnou zaměstnavatele na společnost KEYSEC po více než 2,5 letech. Konečně poukázal na to,
že od 31. 7. 2019 již není třeba o tento souhlas vůbec žádat, ale postačuje oznámení.“ V bodu 35.
napadeného rozsudku pak krajský soud stěžovatelce výslovně uložil v dalším řízení
při posuzování závažnosti jednání žalobce ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců
zohlednit skutečnost, že žalobce již od počátku výkonu svého zaměstnání pro společnost
KEYSEC usiloval o legalizaci výkonu své práce, což lze považovat za okolnost, která zeslabuje
mechanický závěr správních orgánů o tom, že výkon práce u společnosti KEYSEC
lze bez dalšího podřadit po pojem „jiná závažná překážka“. Co se týče tvrzené nesrozumitelnosti
napadeného rozsudku, k této stěžovatelka nepřednesla žádné konkrétní argumenty, a zdejší soud
ani žádné důvody vedoucí k závěru o nesrozumitelnosti rozsudku krajského soudu neshledal.
Z uvedeného je zřejmé, že krajský soud srozumitelně a přezkoumatelně uvedl důvody, pro které
rozhodnutí stěžovatelky zrušil.
[16] Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti svého
rozhodnutí a naopak se domnívala, že byly naplněny důvody pro zamítnutí žalobcovy žádosti
a tyto důvody také dostatečně v rozhodnutí uvedla.
[17] Nejvyšší správní soud předně ze správního spisu ověřil, že žalobci byla vydána
zaměstnanecká karta s platností od 12. 5. 2016 do 11. 5. 2018 (nejprve k zaměstnání u společnosti
Dental asistence s.r.o., od 8. 9. 2016 u společnosti DEVIDENT s.r.o.). Žádost o souhlas
se změnou zaměstnavatele k zaměstnavateli KEYSEY PROTECT s.r.o. podal žalobce
dne 7. 6. 2017, přičemž od 6. 6. 2017 minimálně do dne 2. 4. 2019 (viz Protokol o výslechu
ze dne 2. 4. 2019, č. j. OAM-15368-22/ZM-2017) pracoval žalobce jako zubař u společnosti
KEYSEC PROTECT s.r.o., aniž by byl vydán souhlas se změnou zaměstnavatele držitele
zaměstnanecké karty.
[18] Podle §42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců změna zaměstnavatele nebo pracovního zařazení
držitele zaměstnanecké karty anebo zaměstnání cizince na další pracovní pozici nebo u dalšího zaměstnavatele
podléhá předchozímu souhlasu ministerstva. Ministerstvo udělí na žádost držitele zaměstnanecké karty se změnou
souhlas, pokud jsou splněny podmínky uvedené v odstavci 2 a neexistují-li důvody uvedené v §56, s výjimkou
důvodu uvedeného v §56 odst. 1 písm. f). K žádosti o udělení souhlasu se změnou podle věty první je cizinec
povinen předložit náležitost podle §42h odst. 1 písm. c) a dále náležitost podle §42h odst. 1 písm. d), pokud
je k výkonu požadovaného zaměstnání nutná jiná odborná způsobilost nebo pokud doklad, kterým odbornou
způsobilost prokázal při vydání zaměstnanecké karty, pozbyl platnosti (podtržení doplněno).
[19] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu
nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí,
jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu
cizince na území (podtržení doplněno).
[20] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již mnohokrát zabýval otázkou, zda může
být nelegální práce závažnou překážkou pobytu cizince na území ve smyslu citovaného
ustanovení a dospěl k závěru, že nelegální práce takovou závažnou překážkou být může (srov.
rozsudek NSS ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019 - 41). Ne každý výkon nelegální práce ovšem
musí nutně založit tuto závažnou překážku, správní orgány musí zkoumat, zda bylo jednání
natolik závažné a dosahující takové intenzity, že jej je možno podřadit pod pojem jiné závažné
překážky (srov. rozsudky NSS ze dne 23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 235/2019 - 33, či ze dne
28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019 - 32). Nutno podotknout, že zdejší soud ve své dosavadní
judikatuře poskytl vodítka, podle nichž lze závažnost výkonu nelegální práce posuzovat.
Podstatná je například délka doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával (srov. např.
rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2020, č. j. 1 Azs 23/2020 - 36), dále poměr mezi nelegální prací
a prací vykonávanou legálně (viz rozsudek NSS ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019 - 25)
a plnění účelu pobytu mimo výkon nelegální práce (viz rozsudek NSS ze dne 18. 2. 2021,
č. j. 1 Azs 466/2020 - 51). Kasační soud dále v právě citovaném rozsudku
sp. zn. 10 Azs 250/2019, upozornil, že „prostý výkon nelegální práce nemůže bez dalšího naplnit §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (…). Stěžovatelka proto musí také pečlivě zvážit, zda se zřetelem
na všechny individuální okolnosti věci dosahuje nelegální výkon závislé práce takové míry závažnosti, že naplňuje
hypotézu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Rozsah nelegální práce musí z hlediska časového
a hlediska finančního také přesněji specifikovat“ (podtržení doplněno).
[21] Kasační soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, že správní orgány pochybily,
když bez náležitého přihlédnutí a posouzení individuálních okolností posuzovaného případu,
dospěly k závěru o existenci jiné závažné překážky pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců. Zejména se nijak nezabývaly okolnostmi, na něž zcela správně upozornil
krajský soud v bodech 34. - 35. napadeného rozsudku. Se stěžovatelkou je sice třeba souhlasit
v tom, že doba trvání nelegální práce jistě může představovat důležitou okolnost při posuzování
její závažnosti, nicméně se nejedná o jedinou okolnost, kterou je třeba v tomto ohledu posuzovat.
Jinak řečeno, i nelegální práce vykonávaná dlouhodobě nemusí v každém případě naplňovat
hypotézu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Vždy je totiž třeba vážit konkrétní
okolnosti jednotlivého případu, jak bylo akcentováno výše. Stejně tak je třeba souhlasit
se stěžovatelkou, že doba přesahující dva roky, kterou krajský soud s naplněním dlouhodobosti
spojuje, nemusí být absolutním ukazatelem. V určitém případě může být jako dlouhodobá
vnímána jistě i doba kratší, naopak lze si představit situaci, kdy i nelegální práce trvající více
než dva roky, nemusí být považována za práci dlouhodobou. V žádném případě však nelze
závěry krajského soudu stran spojitosti dlouhodobosti nelegální práce s dobou dvou (a více) let
vnímat tak, že by nebylo možné za výkon nelegální práce v délce kratší dvou let cizince
postihnout [resp. shledat naplnění hypotézy §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců].
Jak totiž výslovně krajský soud v bodu 33. napadeného rozsudku zdůraznil: „Soud tím netvrdí,
že výkon nelegální práce musí vždy trvat nejméně dva roky, aby založil vznik překážky pobytu cizince,
ale že v tomto případě, kdy této délky nedosáhl, samotný odkaz na délku nelegálního výkonu práce žalobce
bez dalšího jako zdůvodnění rozhodnutí správních orgánů nepostačuje. Správní orgány však již další argumenty
pro svůj závěr o vzniku překážky dalšího pobytu žalobce na území nepřidaly.“ Stěžovatelka má pak pravdu
i v tom, že při posuzování dlouhodobosti výkonu nelegální práce je možné poměřovat dobu
povoleného pobytu na území s dobou, po kterou docházelo k porušování právních předpisů.
[22] Právě uvedené nicméně nemá žádný vliv na zákonnost napadeného rozsudku. V daném
případě totiž krajský soud nezrušil stěžovatelčino rozhodnutí proto, že by výkon nelegální práce
nepovažoval za dlouhodobý, nýbrž proto, že stěžovatelka nezohlednila veškeré okolnosti daného
případu a pouhou skutečnost, že se žalobce dopustil výkonu nelegální práce, považovala
za dostatečnou pro závěr o naplnění existence závažné překážky žalobcova pobytu na území
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Postupovala tedy v rozporu s názorem,
který Nejvyšší správní soud zaujal ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 10 Azs 250/2019. Krajský
soud vedle doby trvání výkonu nelegální práce poukázal též na to, že žalobce již od počátku
výkonu svého zaměstnání pro společnost KEYSEC usiloval o legalizaci výkonu své práce,
což lze považovat za okolnost, která zeslabuje mechanický závěr správních orgánů o tom,
že výkon práce u společnosti KEYSEC lze bez dalšího podřadit po pojem „jiná závažná
překážka“. Dále zdůraznil, že žalobce již v odvolání poukazoval na konkrétní okolnosti věci,
se kterými se žalovaná vypořádala velmi povrchně. Šlo předně o námitky, že smyslem právní
úpravy je ochrana trhu práce před nadměrným obsazováním volných pozic cizinci,
přičemž však žalobce žádnou pracovní pozici nikomu nezabírá, ale naopak vytváří. Dále žalobce
upozorňoval, že ministerstvo rozhodlo o jeho žádosti o souhlas se změnou zaměstnavatele
na společnost KEYSEC po více než 2,5 letech. Poukázal také na to, že od 31. 7. 2019
již není třeba o tento souhlas vůbec žádat, ale postačuje oznámení. Krajský soud pak dále dodal,
že pokud by ministerstvo vyhovělo žádosti žalobce o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele
v zákonem stanovené lhůtě, doba výkonu nelegální činnosti žalobce by nepřesáhla 2 měsíce.
Svou dlouhodobou nečinností správní orgány v podstatě uvedenou délku výkonu nelegální práce
samy způsobily.
[23] Z důvodů právě uvedených je nutno stěžovatelčiny odkazy na judikaturu správních soudů
(zejm. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2021, č. j. 8 Azs 196/2020 - 49, a rozsudek Krajského soudu
v Plzni ze dne 10. 12. 2019, č. j. 57 A 81/2019 - 54) hodnotit jako nepřípadné. Závěry krajského
soudu totiž nejsou s touto judikaturou v jakémkoli rozporu, když krajský soud a priori neodmítá
odůvodnění existence jiné závažné překážky ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců délkou výkonu nelegální práce. Správně však poukázal na nutnost komplexního
hodnocení individuálních okolností případu, tedy vedle délky samotného výkonu nelegální práce
též dalších s případem souvisejících aspektů (v posuzované věci např. skutečnost, že žalobce
od počátku zaměstnání u společnosti KEYSEC usiloval o legalizaci výkonu své práce),
což je plně v souladu s judikaturou kasačního soudu poukázanou výše. K argumentaci
stěžovatelky upozorňující na novelu zákona o pobytu cizinců, ve které byl výkon nelegální práce
vymezen jako samostatný důvod pro zamítnutí žádosti, se Nejvyšší správní soud pozastavuje
nad tím, že v tomto případě stěžovatelka podporuje svoji argumentaci novelou zákona o pobytu
cizinců, když přitom současně odmítá argumenty stěžovatele stran novely zákona o pobytu
cizinců, kterou byla zrušena povinnost žádost o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele
(přičemž tento institut byl nahrazen oznámením změny zaměstnavatele, viz §42g odst. 7 zákona
o pobytu cizinců ve znění účinném k 31. 7. 2019). Nutno dodat, že novela zákona o pobytu
cizinců, která výkon nelegální práce vymezila jako samostatný důvod pro zamítnutí žádosti, nemá
na věc nyní posuzovanou žádný vliv, neboť jak správně stěžovatelka uvádí, tato novela nabyla
účinnosti až 31. 7. 2019. V řízení o žádosti žalobce podané před účinností této novely tuto změnu
nelze použít (srov. čl. II.1 zákona č. 176/2019 Sb.).
[24] Jestliže pak krajský soud uzavřel s tím, že se sice formálně jednalo o nelegální práci,
nicméně závažnost tohoto pochybení nenaplňovala §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců,
je třeba takový závěr vnímat jako obiter dictum. Pokud totiž krajský soud zrušil rozhodnutí
stěžovatelky jako nepřezkoumatelné, neboť stěžovatelka nezohlednila při svém rozhodování
určité okolnosti, je zásadně třeba, aby tyto okolnosti nejprve posoudila právě stěžovatelka.
Teprve až tak učiní, může být toto posouzení podrobeno soudnímu přezkumu. Na stěžovatelce
nyní je, aby při posuzování žalobcovy žádosti zohlednila veškeré okolnosti daného případu,
jak je popsal krajský soud v napadeném rozsudku. Pokud přesto dospěje k závěru, že výkon
nelegální práce v daném případě dosahoval takové intenzity, že se o závažnou překážku
žalobcova pobytu na území jednalo, je povinna svůj závěr dostatečně odůvodnit (srov. výše
citovaný rozsudek NSS ze sp. zn. 7 Azs 118/2021). Jakékoli námitky stran účelu právní úpravy
zaměstnávání cizinců nejsou vzhledem k výše uvedenému případné, přičemž napadený rozsudek
není nijak v rozporu se závěry stěžovatelem odkazovaného rozsudku zdejšího soudu ze dne
29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019 - 26. Krajský soud totiž svými závěry nikterak nepopíral účel této
právní úpravy. Vzhledem k nedostatečnému odůvodnění rozhodnutí správních orgánů,
jak je demonstrováno výše, však správně přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Dostatečné odůvodnění správního rozhodnutí je totiž předpokladem pro jeho meritorní
přezkum. Až v případě soudního přezkumu řádně odůvodněného správního rozhodnutí může
krajský soud přisuzovat účelu zákona, jak je tvrzen stěžovatelkou, patřičnou váhu.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud
proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[26] Současně v souladu s §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch
a žalobci v něm žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2022
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu