ECLI:CZ:NSS:2017:4.AZS.47.2017:27
sp. zn. 4 Azs 47/2017 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Pavlíny Vrkočové v právní věci žalobců: a) L. T. T. H., f) L. L. T.,
g) D. V. D., ch) N. X. T., j) V. V. C., k) N. V. H., l) P. D. H., m) H. V. T., n) N. T. N. L.,
zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobců
ch), l), a n) proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 2. 2017,
č. j. 51 A 54/2016 - 58,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 2. 2017,
č. j. 51 A 54/2016 - 58, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 27. 2. 2017, č. j. 51 A 54/2016 - 58, Krajský soud v Českých Budějovicích
zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jež se měl dopustit žalovaný, neboť
nerozhodl o žádostech žalobců o vydání zaměstnaneckých karet podle §42g zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), které podali dne 25. 4. 2016
prostřednictvím datové schránky a doplnili dne 26. 4. 2016 na Velvyslanectví České republiky
v Hanoji. V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že v posuzované věci je rozhodné,
zda došlo k zahájení řízení o žádostech žalobců o vydání zaměstnanecké karty. Za nepodstatné
naopak označil otázky spojené s aplikací systému Visapoint, přičemž poukázal na rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 16. 6. 2016, č. j. 8 A 12/2016 - 28, popřípadě ze dne 14. 4. 2016,
č. j. 8 A 168/2015 - 32. Konstatoval, že žalobci nebrojili proti tomu, že se nemohli registrovat
v této aplikaci, jen vysvětlili, proč ji nemohli využít. Krajský soud poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 Azs 282/2014 - 48, a dovodil, že řízení
o žádostech žalobců o zaměstnaneckou kartu nebyla zahájena a žalovaný tak nemůže být nečinný.
Shrnul, že žalobci podali žádosti o zaměstnaneckou kartu podle §37 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, elektronicky do datové schránky
Ministerstva zahraničních věcí k rukám Velvyslanectví České republiky v Hanoji, přičemž
následujícího dne se dostavili na zastupitelský úřad, aby svá podání osobně doplnili. Takový
postup je však podle krajského soudu v rozporu s §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, neboť
žalobci byli povinni podat žádost osobně. Nedostatek tohoto zákonného předpokladu
pro zahájení řízení nelze napravit postupem podle §37 odst. 4 správního řádu, jak již dovodil
Ústavní soud v usnesení ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. IV. ÚS 642/13, či Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 Azs 282/2014 - 48, a ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 9/2012 - 35.
V této souvislosti krajský soud odmítl tvrzení žalobců, že postupovali v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Krajský soud uzavřel, že „[v]zhledem k tomu, že elektronické podání
žádostí žalobců nelze v této věci akceptovat, je zřejmé, že žalobci se dne 25. 4. 2016 nedostavili své elektronicky
podané žádosti osobně doplnit či potvrdit, nýbrž ve smyslu §44 odst. 1 správního řádu fakticky je podat.
K obdobnému závěru dospěl i Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 3. 2016, č. j. 3 A 108/2015 - 35,
v jehož případě žalobkyně podala žádost o povolení k dlouhodobému pobytu prostřednictví e-mailu a následně
se dostavila svoji žádost podat osobně. K učiněnému e-mailovému podání nebylo Městským soudem v Praze
přihlédnuto neboť ‚právě (…) dne (osobního podání – pozn. KS) došlo k řádnému podání žádosti. Podstatné
je, že žádost byla podána osobně na úředním tiskopise a dostala se do dispozice příslušného zastupitelského
úřadu.‘ V případě žalobců je však nutno konstatovat, že tito své žádosti osobně do dispozice zastupitelského
úřadu nepředali. Žalobci sami v žalobě uvádějí, že osobní podání žádostí ani příp. stížností jim nebylo
na zastupitelském úřadě umožněno. Pokud jejich žádosti na zastupitelském úřadu nebyly převzaty, tudíž nebyly
osobně předány podle §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců, nelze dovozovat to, že se žádosti dostaly
do faktické dispozice zastupitelského úřadu, jak dovozují žalobci. Tato konstrukce je pouze domněnkou žalobců,
která však nevyplývá z žádného právního předpisu. Po skutkové stránce má přitom krajský soud i s ohledem
na žalobní tvrzení žalobců za prokázané, že se jim nepodařilo žádosti na zastupitelském úřadu osobně podat.“
Přitom nedodržení povinnosti osobního podání podle krajského soudu není nedostatkem formy
podání, kterou by bylo možné odstraňovat postupem podle §37 odst. 3 správního řádu, neboť
nedostatek způsobu doručení není v tomto případě vadou žádosti samé. V této souvislosti krajský
soud odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. IV. ÚS 642/13.
Krajský soud uvedl, že v nyní posuzované věci není relevantní, zda Velvyslanectví České
republiky v Hanoji žalobcům poskytlo dostatečnou součinnost k osobnímu podání žádostí.
Předmětem probíhajícího řízení totiž není popsané pochybení, nýbrž nečinnost žalovaného.
Vzhledem k tomuto závěru krajský soud shledal důkazní návrhy žalobců jako nadbytečné, a proto
je neprovedl.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci f), ch), l) a n) (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost.
V ní popsali vývoj událostí dne 26. 4. 2016 na velvyslanectví a dovodili, že své žádosti osobně
předali navzdory tomu, že je zaměstnanci velvyslanectví odmítli převzít. Zaměstnanci totiž
z povahy věci nemohli žádost odmítnout, aniž by s ní disponovali. Podle stěžovatelů byla řízení
o vydání zaměstnanecké karty zahájena dne 25. 4. 2016, tedy v den, kdy podali své žádosti
elektronicky, neboť následujícího dne je potvrdili osobním podáním, které zaměstnanci
velvyslanectví nepřijali. Vzhledem k uvedeným závěrům stěžovatelé uzavřeli, že řízení o vydání
zaměstnanecké karty byla zahájena, takže krajský soud pochybil, když dospěl k opačnému závěru.
Krajský soud podle stěžovatelů pochybil i při posuzování elektronických podání. Nezvážil totiž,
zda §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců neodporuje ústavnímu pořádku, respektive čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uvedené ustanovení zákona obsahuje speciální úpravu
podání žádosti o dlouhodobý a trvalý pobyt, a tedy i zaměstnaneckou kartu. Oproti obecné
úpravě podle správního řádu vyžaduje osobní přítomnost cizince při podání žádosti, a podmínky,
za kterých se mohou cizinci domáhat svého práva ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, jsou tak zásadně omezeny. Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod však
při používání ustanovení o mezích základního práva musí být šetřena podstata a smysl základního
práva. Podle stěžovatele však ze zákona nelze dovodit žádný rozumný ústavně konformní cíl
ve veřejném zájmu, který by ospravedlnil omezení či zúžení způsobu, jakým se cizinci mohou
při podání žádostí domáhat svého práva. Z důvodové zprávy k zákonu o pobytu cizinců vyplývá,
že zákonodárce předmětným ustanovením usiloval toliko zjednodušit práci správních orgánů,
avšak nezohledňoval zájmy žadatelů. Konstatovali, že „[z]pětně je navíc zjevné, že úmysl zákonodárce
projevený v důvodové zprávě se naplnit nepodařilo. Nijak nebyla omezena údajná závislost žadatelů
na zprostředkovatelích. Naopak se spíše zvýšila, neboť, jak je všeobecně známo, zejména občané Vietnamu
a Ukrajiny jsou na zprostředkovatelích zcela závislí kvůli omezenému počtu termínů v tzv. systému Visapoint,
kdy k objednání k osobnímu podání žádosti v tomto systému musí naprostá většina z nich vyhledat pomoc
„odborníka“ na registraci. Povinnost osobního podání žádosti na území ČR dále nijak nemá souvislost
se zavedením biometrických údajů do průkazu o povolení k pobytu, protože cizinci jsou předvoláváni k poskytnutí
biometrických údajů teprve poté, co je o jejich žádosti rozhodnuto. Jediný cíl uvedený v důvodové zprávě, který
se skutečně podařilo naplnit, je eliminace žádostí, které byly zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb žadateli pobývajícími na území ČR. Není však zřejmé, zda tato eliminace
je skutečně ústavně konformní a zda ospravedlňuje obtíže, které vznikají cizincům, jako jsou žalobci.“
Přitom soulad §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců s ústavním pořádkem podle stěžovatelů
nelze posuzovat toliko na základě účelu uvedeného v důvodové zprávě, ale také podle
toho, jak se tento účel podařilo v praxi naplnit. Podle stěžovatelů přitom k naplnění
deklarovaného účelu nedošlo. Naopak, předmětné ustanovení v kombinaci s povinnou registrací
v systému Visapoint mnoha cizincům samoúčelně znemožňuje podat na zastupitelských úřadech
žádost o pobyt. Na těchto závěrech podle stěžovatelů nic nemění, že zastupitelský úřad může
v odůvodněných případech od povinnosti podle věty první §169 odst. 16 zákona o pobytu
cizinců upustit. Nevztahuje se totiž na žádosti podávané na území České republiky ministerstvu
vnitra a nestanoví žádné podmínky či procesní postup, podle kterého mají správní orgány jednat.
Stěžovatelé tedy uzavřeli, že §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců na území České republiky
je protiústavní, protože omezuje základní právo zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod pouze v zájmu usnadnění činnosti správních orgánů.
Ve zbytku stěžovatelé vyjádřili své úvahy de lege ferenda, připomněli dřívější úpravu zákona
o pobytu cizinců a navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Usnesením ze dne 30. 3. 2017, č. j. 4 Azs 47/2017 - 22, Nejvyšší správní soud (výrok I) vzal
na vědomí, že podáním ze dne 22. 3. 2017 vzal stěžovatel f), prostřednictvím svého zástupce,
kasační stížnost v celém rozsahu zpět a (výrok II) konstatoval, že žádný z účastníků řízení
o kasační stížnosti stěžovatele f) nemá právo na náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní soud
současně (výrok III) přerušil řízení o kasační stížnosti stěžovatelů ch), l) a n) podle §48 odst. 3
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen „s. ř. s.“), neboť zjistil, že před rozšířeným senátem probíhá řízení o otázkách
souvisejících s nyní projednávanou věcí, a to na základě usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 8. 2016, č. j. 10 Azs 153/2016 - 35. Vzhledem k tomu, že rozšířený senát již uvedené
řízení pravomocně ukončil rozhodnutím ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, Nejvyšší
správní soud mohl pokračovat v řízení o kasační stížnosti podle §48 odst. 6 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Shledal přitom vady podle
§109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, i kdyby je stěžovatelé
výslovně nenamítali.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelé uplatňují důvody uvedené v §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné právní
posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
předpis, popřípadě je sice aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěrem krajského soudu, že v posuzované věci
nejsou podstatná tvrzení stěžovatelů ohledně aplikace Visapoint. Stěžovatelé v žalobě uvedli,
že se jim ani jejich zaměstnavateli, tj. společnosti Faurecia Components Písek s.r.o., nedaří
na webové stránce aplikace Visapoint provést registraci termínu k osobnímu podání žádostí
o zaměstnanecké karty a při každém pokusu se objevuje toliko informace, že všechny termíny
jsou již obsazeny. Přitom osobní podání žádostí na zastupitelském úřadě, bez registrace v aplikaci
Visapoint, jim zaměstnanci úřadu znemožnili. Ve své podstatě tak stěžovatelé namítli,
že konkrétní podmínky v nyní posuzované věci neumožňují osobní podání jejich žádostí lidsky
důstojným způsobem v přiměřeném čase. Nejvyšší správní soud přitom již v rozsudku ze dne
30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 - 62, konstatoval, že „[j]e na veřejné správě, jakým způsobem „technicky“
uspořádá vyřizování žádostí o nejrůznější pobytová oprávnění tak, aby byla schopna je za přiměřených nákladů
zvládat. Musí však v každém případě umožnit žadatelům takové žádosti v přiměřeném časovém horizontu
a lidsky důstojným způsobem podat. Je na veřejné správě, zda ke splnění tohoto úkolu využije informační
technologie, vícestupňovou proceduru posuzování žádostí, prvky náhodného výběru, nástroje ekonomické
regulace (správní poplatky v citelné výši) anebo kombinaci některých z těchto či jiných nástrojů. Zvolené
nástroje však musí být založeny na racionálních a férových pravidlech a umožňovat průběžnou i následnou
kontrolu toho, že nejsou zneužívány či používány svévolně.“
Podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uvedeného v rozsudku ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 7 Azs 227/2016 - 36, „[…] lze sumarizovat různé varianty situací
takto:[…]
b) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na „místně příslušném“
zastupitelském úřadu. Podá ji však jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem
k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu,
že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase.
Taková žádost je účinně podána, i když nebyla podána osobně, řízení o ní tedy bylo zahájeno, a navíc příslušný
orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Okolnost, zda současně s podáním
žádosti jinak než osobně žadatel podal i žádost o upuštění od osobního projednání žádosti, není sama o sobě
rozhodná - podstatné je pouze, zda žadatel žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či o dlouhodobé vízum podal
nikoli osobně proto, že osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase konkrétní podmínky
neumožňovaly. Případná s tím spojená žádost o upuštění od osobního projednání žádosti může být však vhodným
prostředkem jak tvrdit a osvědčit, že vskutku osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném
čase za konkrétních podmínek nebylo možné.
c) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na „místně příslušném“
zastupitelském úřadu. Podá ji jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu
podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), avšak za situace, že konkrétní
podmínky umožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. I taková žádost
byla účinně podána, i když nebyla podána osobně, a řízení o ní tedy bylo zahájeno. Nejde totiž ani o případ
žádosti, s níž má být naloženo podle §169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců (u žádostí
o dlouhodobý nebo trvalý pobyt), ani o případ žádosti, s nímž má být naloženo jako s nepřípustnou podle §53
odst. 4 zákona o pobytu cizinců z důvodu podle odst. 3 písm. d) téhož paragrafu (u žádostí o dlouhodobá víza).
Nicméně v takovém případě lze žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně.“
S ohledem na výše citované závěry Nejvyššího správního soudu je třeba připustit, že v případě,
kdy by konkrétní podmínky stěžovatelům neumožňovaly osobní podání žádostí lidsky důstojným
způsobem, a to v přiměřeném čase, bylo by nutné dovodit, že podáními, která učinili
dne 25. 4. 2016 prostřednictvím datové schránky, došlo k zahájení správních řízení ve smyslu
§44 odst. 1 správního řádu, přičemž žalovaný byl povinen rozhodnout ve lhůtě podle §169
odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců, a pokud tak neučinil, byl nečinný ve smyslu §79 s. ř. s.
Žalobní námitky stěžovatelů ohledně nemožnosti sjednat si termín k osobnímu podání žádostí
proto mohly mít vliv na posouzení žaloby. Vzhledem k tomu, že je krajský soud označil
za nepodstatné a ve svém rozhodnutí se jimi nezabýval, zatížil napadený rozsudek
nepřezkoumatelností podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud naopak nepřisvědčil kasační námitce o tvrzené protiústavnosti §169
odst. 16 zákona o pobytu cizinců, neboť již v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52,
vysvětlil, že „[s]e žalobkyní nicméně nelze souhlasit, považuje-li samotné zákonné zakotvení povinnosti
osobního podání žádostí o povolení k taxativně vymezeným pobytům, stejně jako žádostí o taxativně vymezená
víza (§169 odst. 14 věta první [pozn. soudu: v současnosti se jedná o odst. 16], §170 odst. 1 věta první
zákona o pobytu cizinců) za nesouladné s ústavně zaručeným právem na to, domáhat se stanoveným postupem
svého práva u správního orgánu (čl. 36 odst. 1, 2. alt. Listiny základních práv a svobod). Požadavek osobního
kontaktu žadatele s odpovědnými úředníky České republiky je pro takovéto účely zcela logický a slouží
k tomu, aby si Česká republika mohla právě takto ověřit zejména totožnost, motivaci, osobní a další poměry
žadatele a na základě toho zvážit bezpečnostní rizika a jiné aspekty související s následným uvážením,
zda žadateli má, anebo nemá být vyhověno. Zejména pokud správní orgány adekvátně využívají ustanovení
o možnosti upustit od osobního podání žádosti (§169 odst. 14 věta druhá, §170 odst. 1 věta druhá),
není důvodu o ústavní konformitě povinnosti osobního podání žádostí o některá povolení k pobytům či o některá
víza jakkoli pochybovat. Po státu je však nutno požadovat, aby, pokud povinnost osobního podání žádosti
stanovil, také vytvořil adekvátní podmínky pro to, aby tuto povinnost mohli žadatelé o pobyty či víza přiměřeným
způsobem splnit. Uvedenou povinnost totiž stát nesmí zneužívat k jiným účelům, než kvůli nimž byla do zákonné
úpravy vtělena (viz shora citaci z důvodové zprávy k návrhu zákona vyhlášeného pod č. 427/2010 Sb.), zejména
ji nesmí zneužívat ke svévolnému faktickému bránění žadatelům své žádosti vůbec podat, a tím k faktickému
znemožnění ucházet se o pobytová oprávnění v České republice.“ Nejvyšší správní soud nemá důvod
na uvedených závěrech nic měnit ani v nyní posuzované věci. Samotný požadavek zákonodárce
na osobní podání žádosti totiž, v kontextu shora nastíněných závěrů o možnosti podat
za určitých okolností žádost pomocí datové schránky, nepovažuje za protiústavní.
Na základě zmíněných skutečností však Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou,
a proto v souladu s §110 odst. 1 větou první před středníkem s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud bude v dalším řízení
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 4 s. ř. s.).
V dalším řízení Městský soud v Praze posoudí, zda konkrétní podmínky v dané věci stěžovatelům
reálně umožňovaly osobní podání žádostí a za tímto účelem případně provede relevantní důkazy.
V tomto směru přitom bude vycházet z obecných úvah vyslovených ve zmíněném rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52. Jestliže Městský soud v Praze
dospěje k závěru, že stěžovatelé své žádosti o vydání zaměstnaneckých karet nemohli osobně
podat lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase, bude vycházet z toho, že k zahájení řízení
došlo podáním žádostí prostřednictvím datové schránky dne 25. 4. 2016.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu