ECLI:CZ:US:2007:4.US.578.06.1
sp. zn. IV. ÚS 578/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudců Vlasty Formánkové a Michaely Židlické o ústavní stížnosti A. P., zastoupené JUDr. Hanou Bachrachovou, LL.M., advokátkou Advokátní kanceláře v Praze 8, Karolinská 650/1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 Ans 3/2005, ze dne 12. 6. 2006, a usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 10 Ca 77/2005, ze dne 24. 8. 2005, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka se svou včas podanou ústavní stížností domáhá s odvoláním na porušení jejího základního práva na spravedlivý proces a práva na účinné opravné prostředky [čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva")] a na porušení čl. 2 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR stanovícího omezení státní moci zrušení shora označených rozhodnutí obecných soudů.
2. Jak uvádí stěžovatelka v ústavní stížnosti, dekretem prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci zemědělského majetku (dále jen "dekret"), a z něj vycházejícím výměrem Okresního národního výboru v Českých Budějovicích, č. j. 05, ze dne 4. 10. 1945, byl konfiskován majetek JUDr. A. S. Uvedený výměr byl s poučením o opravném prostředku doručen jeho právnímu zástupci advokátu JUDr. Bukovskému, a to dopisem ze dne 5. 10. 1945. Proti tomuto rozhodnutí uplatnil jmenovaný právní zástupce opravný prostředek dne 17. 10. 1945 označený jako odvolání, ve kterém žádal o udělení výjimky z konfiskace podle §1 odst. 3 dekretu. Podle §1 odst. 3 dekretu měl o opravném prostředku a o žádosti o poskytnutí výjimky rozhodnout Okresní národní výbor, který v případě pochybností měl postoupit věc Zemskému národnímu výboru, který ji pak byl povinen se svým dobrozdáním postoupit ke konečnému rozhodnutí Ministerstvu zemědělství a Ministerstvu vnitra. Okresní národní výbor skutečně také případ Zemskému národnímu výboru v Praze předložil a jeho stanovisko k danému případu je písemně formulováno v přípisu ze dne 5. 3. 1946. Obě ministerstva, povolaná k rozhodnutí podle §1 odst. 3 dekretu, však o opravných prostředcích do současné doby nerozhodla.
3. Stěžovatelka se v uplynulých letech opakovaně obracela na Ministerstvo vnitra a Ministerstvo zemědělství se žádostí, aby o shora uvedených opravných prostředcích bylo konečně rozhodnuto. Od doby, kdy se stěžovatelka stala právní nástupkyní odvolávajícího se JUDr. A. S., žádný orgán státní správy ve věci odvolání nerozhodl a požadované poskytnutí výjimky z konfiskace stěžovatelce neudělil či věc nějak jinak vyřídil. Ministerstvo zemědělství po mnoho let soustavně bránilo stěžovatelce v nahlédnutí do spisů ke konfiskaci majetku JUDr. A. S. Protože bylo stěžovatelce tvrzeno, že není žádný orgán, který by ve věci opravného prostředku pravomocně rozhodl, obrátila se stěžovatelka na Ústav státu a práva Akademie věd České republiky (dále jen "Ústav") se žádostí o vypracování právní expertizy k této problematice. V závěru této expertizy ze dne 10. 12. 2004 dospěl Ústav k závěru, že "orgánem státní správy příslušným k rozhodnutí o odvolání a při výjimce z konfiskace podle §1 odst. 3 dekretu je místně příslušný krajský úřad". Dle dnes platných předpisů a přenosu působností měl tedy o výše uvedeném opravném prostředku rozhodnout Krajský úřad Jihočeského kraje v Českých Budějovicích (dále jen "krajský úřad").
4. Krajský úřad se však žádostí stěžovatelky ze dne 24. 1. 2005, doplněné přípisem ze dne 28. 2. 2005, o vyřízení opravného prostředku nezabýval a stěžovatelce dopisem ze dne 11. 2. 2005 sdělil, že jelikož nejde o jednoduchou právní záležitost, požádal o stanovisko k uvedené věci Ministerstvo vnitra ČR, jemuž je krajský úřad při výkonu přenesené působnosti dle §92 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podřízen. V dalším dopise ze dne 18. 3. 2005 krajský úřad dodal, že žádost stěžovatelky nelze považovat za podání ve smyslu správního řádu, ale pouze za určitý návrh či podnět a z uvedeného důvodu nebylo tedy zahájeno žádné řízení a nebude ani za současné situace vydáno žádné rozhodnutí o shora podaných opravných prostředcích.
5. S ohledem na tuto reakci krajského úřadu podala stěžovatelka u Krajského soudu v Českých Budějovicích proti nečinnosti krajského úřadu žalobu ve smyslu §79 a násl. s. ř. s., aby krajský soud uložil krajskému úřadu povinnost bezodkladně rozhodnout o opravném prostředku, včetně návrhu na vydání předběžného opatření. Krajský soud v Českých Budějovicích však usnesením, sp. zn. 10 Ca 77/2005, ze dne 24. 8. 2005, ve kterém spojil řízení vedené pod sp. zn. 10 Ca 77/2005 a 10 Ca 116/2005 ke společnému projednání, žalobu odmítl pro její opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a zamítl rovněž návrh na vydání předběžného opatření. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud ČR rozsudkem, sp. zn. 8 Ans 3/2005, ze dne 12. 6. 2006, kasační stížnost zamítl.
6. Stěžovatelka se v ústavní stížnosti nejprve ztotožňuje se stanoviskem Nejvyššího správního soudu, kterým potvrdil názor krajského soudu, že až do vydání zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), nebyla na území České republiky problematika ochrany proti nečinnosti správního orgánu nijak upravena, pomineme-li možnost domáhat se této ochrany u Ústavního soudu. Dále však vyslovuje nesouhlas s názorem obou soudů uvedeným v napadených rozhodnutích, že v jejím případě vzhledem k okolnostem marně uběhla objektivní lhůta, jak ji stanoví §80 odst. 1 s. ř. s. Tato lhůta jednoho roku uplynula od účinnosti soudního řádu správního (tj. 1. 1. 2003) dnem 31.12.2003, kdy posledním úkonem účastníka řízení bylo podle obecných soudů odvolání podané dne 17. 10. 1945. Napadeným rozhodnutím obecných soudů stěžovatelka vytýká, že ani jeden ze soudů nezabránil porušování jejích základních práv, neboť nepřihlédl k těmto skutečnostem:
* O včas podaném opravném prostředku, tj. odvolání a žádosti o poskytnutí výjimky z konfiskace zemědělského majetku nebylo doposud po více než šedesáti letech žádným orgánem státní správy pravomocně rozhodnuto, kdy pro posouzení dané věci je pak nutno použít jako hmotně právní předpis citovaný dekret a procesně je nutno postupovat dle platného správního řádu. K tomu stěžovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 98/04 a IV. ÚS 114/96.
* Státní orgány ignorovaly její poukaz na skutečnost, že v každé věci musí existovat kompetentní místně a věcně příslušný orgán k rozhodnutí o opravném prostředku a trvaly na tom, že žádný takový orgán veřejné správy není, a že celá záležitost je již dávno uzavřena. Měl-li krajský úřad za to, že žádost stěžovatelky nepovažuje za podání ve smyslu správního řádu nebo že trpí nedostatky, bylo jeho povinností dle ustanovení §19 odst. 3 s. ř. (platného do 31. 12. 2005) poskytnout stěžovatelce pomoc a poučení, aby z důvodu neznalosti právních předpisů neutrpěla újmu. Zároveň krajský úřad nedostatečně zkoumal svoji příslušnost, jestliže nepřihlédl k faktu, že žádost stěžovatelky ve smyslu §2 písm. b) s. ř. nemůže být vzhledem ke své formě a obsahu posuzována jako pouhý podnět, např. podle vyhlášky č. 150/158 Ú. l., neboť tato žádost obsahovala řadu nových důležitých skutečností spojených s doposud neukončeným správním řízením. Jestliže krajský úřad nehodlal žádost stěžovatelky vyřídit, a to ani vzhledem ke lhůtám pro rozhodování, tak jak je stanovil §49 odst. 2 s. ř., vyplývala z §20 s. ř. přímo povinnost, když není (necítí-li se) správní orgán příslušným k rozhodnutí, postoupit podání neprodleně příslušnému orgánu (resp. takový orgán z moci úřední vyhledat), nic z toho se však nestalo. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu ČR, sp. zn. I. ÚS 535/2000, ve kterém byl řešen obdobný okruh otázek.
* Soudy obou stupňů v rozporu s §19 s. ř. žádost stěžovatelky nepovažovaly za procesní úkon, ale za ... pouhou urgenci... doposud neprojednaného opravného prostředku. Pod pojmem úkon (podání) se podle názoru stěžovatelky rozumějí nejen úkony, které Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, ale i všechna ostatní podání ve správním řízení splňující definici §19 s. ř.
* Ani reakci krajského úřadu pod č. j. KUJCK/2443/2005/3OLVV, ze dne 11. 2. 2005, a především jeho dopis č. j. KUJCK/2443/2005/4/OLVV, ze dne 8. 3. 2005, nelze považovat za pouhé ...sdělení správního orgánu..., jak s celou problematikou naložil, ale za úkon učiněný vůči stěžovatelce.
* Nemůže jít k tíži stěžovatelky, když ani Krajský soud v Českých Budějovicích ani Nejvyšší správní soud, aniž by přihlédly k ustanovení §19 s. ř. při rozhodování o žalobě na ochranu proti nečinnosti, nepostupovaly ve smyslu §80 odst. 1 a 2 s. ř. s., když nepovažovaly za poslední úkon stěžovatelky učiněný vůči žalovanému doplnění žádosti o dokončení odvolacího řízení ze dne 28. 2. 2005 a za poslední úkon krajského úřadu učiněný vůči stěžovatelce jeho stanovisko ze dne 8. 3. 2005.
S ohledem na výše uvedené důvody je stěžovatelka přesvědčena, že v jejím případě nedošlo k uplynutí lhůty a tedy opožděnému podání její žaloby a navrhuje proto, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí obecných soudů zrušil.
II.
7. Z obsahu ústavní stížnosti a připojených příloh (napadených rozhodnutí a dalších materiálů) Ústavní soud zjišťuje, že v ústavní stížnosti uvedenými námitkami stěžovatelky se již obecné soudy ve svých rozhodnutích zabývaly, ale nepřisvědčily jim. Stěžovatelka v ústavní stížnosti opakuje v podstatě stejné skutečnosti a argumenty, které již uvedla zejména v kasační stížnosti proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pokud ústavní stížnost spočívá jen v polemice s právními závěry obecných soudů, a to v zásadě ve shodném smyslu a rozsahu jako před obecnými soudy, pak takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další (třetí) instance v systému všeobecného soudnictví, která mu však, s poukazem na čl. 83 Ústavy ČR, zjevně nepřísluší. Ústavní soud není soudem nadřízeným obecným soudům, není vrcholem jejich soustavy ani další přezkumnou instancí (čl. 81 a čl. 91 Ústavy ČR), a proto není v zásadě oprávněn zasahovat bez dalšího do rozhodování těchto soudů. Tato maxima je prolomena pouze tehdy, pokud by obecné soudy na úkor stěžovatelky vykročily z mezí daných rámcem ústavně zaručených základních lidských práv [čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR].
8. Meritum ústavní stížnosti představuje otázka dodržení lhůty stanovené v ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu, kdy oba obecné soudy shledaly, že předmětná žaloba byla podána opožděně. Stěžovatelka v ústavní stížnosti napadeným rozhodnutím vytýká chybnou aplikaci příslušných ustanovení §79 a násl. s. ř. s. a snáší argumenty na podporu svých tvrzení odůvodňujících včasnost její žaloby, jejímž cílem je uložení povinnosti krajskému úřadu bezodkladně rozhodnout o dosud nerozhodnutém opravném prostředku proti konfiskačnímu výměru ONV v Českých Budějovicích ze dne 4. 10. 1945.
9. Ústavní soud předně k posuzované věci zdůrazňuje, že v období neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu, a posuzovat i případy nečinnosti správních orgánů (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů.
10. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy Nejvyššího správního soudu, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další).
11. Nejvyšší správní soud se v ústavní stížnosti napadeném rozhodnutí, sp. zn. 8 Ans 3/2005, ze dne 12. 6. 2006, s důvody vyloženými v usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 10 Ca 77/2005, ze dne 24. 8. 2005, pro které byla žaloba proti nečinnosti správního orgánu odmítnuta jako podaná opožděně, ztotožnil a v reakci na obsah kasační stížnosti svůj rozsudek racionálně přesvědčivým a logicky věcně odpovídajícím způsobem odůvodnil. Aniž by bylo třeba vývody ve shora uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stran charakteru a počítání lhůty stanovené v ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu opakovat a pro stručnost proto na ně Ústavní soud pouze odkazuje, připomíná nicméně Ústavní soud v tomto ohledu, že lhůta podle §80 odst. 1 s. ř. s. je lhůtou objektivní, jejíž počátek nemůže být do té míry v dispozici žalobce, jemuž by lhůta počala běžet vždy znovu s každým dalším jeho podáním směřujícím k vyřízení správní věci, byť doplněným o některé další skutečnosti. Poslední procesní úkon žalobce učiněný vůči správnímu orgánu, který má na mysli ustanovení §80 odst. 1 s. ř. s., je tak třeba vykládat z účelu a smyslu citovaného zákona, kdy zmeškání této lhůty nelze prominout (§80 odst. 2 s. ř. s.).
12. Ústavnímu soudu při posuzování ústavní stížnosti náleží pouze zvážení otázek, které se vztahují k výroku a odůvodnění napadených rozhodnutí obecných soudů. Nepřísluší mu proto zabývat se samotným průběhem správního řízení o opravném prostředku podaném dne 17. 10. 1945, k němuž stěžovatelka v ústavní stížnosti příkladmo odkazuje některými rozhodnutími Ústavního soudu. K námitkám stěžovatelky v ústavní stížnosti, že bylo povinností krajského úřadu jí poskytnout pomoc a poučení, měl-li za to, že žádost stěžovatelky nepovažuje za podání ve smyslu správního řádu nebo že trpí nedostatky, a že pokud krajský úřad nehodlal žádost stěžovatelky vyřídit, měl ze zákona povinnost podání neprodleně postoupit příslušnému orgánu, pak Ústavní soud z připojených materiálů zjišťuje, že stěžovatelka tyto námitky neuplatnila ve svých podáních adresovaných obecným soudům, které se proto s těmito námitkami nemohly vypořádat. Ústavní soud se proto těmito teprve nyní uplatněnými námitkami stěžovatelky nemůže zabývat.
13. Po zvážení všech tvrzení stěžovatelky Ústavní soud s ohledem na výše uvedenou argumentaci neshledal v poměru k napadeným rozhodnutím nic, co by svědčilo pro jeho zásah. Ke stěžovatelkou tvrzenému porušení jejího práva na spravedlivý proces a práva na účinné opravné prostředky Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvádí, že rozsah práva na spravedlivý proces je třeba chápat jako zajištění práva na spravedlivé řízení, v němž se uplatňují všechny zásady rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Postupují-li obecné soudy v souladu s příslušnými zákonnými ustanoveními, jež upravují průběh řízení, a do nichž se promítají principy obsažené v hlavě páté Listiny, a jsou-li jejich rozhodnutí řádně odůvodněna, nemůže Ústavní soud učinit závěr, že proces byl veden způsobem, který nezajistil spravedlivý výsledek. Skutečnost, že se stěžovatelka neztotožňuje s právním názorem obecných soudů, neznamená sama o sobě upření práva na spravedlivý proces, resp. na účinné opravné prostředky. Taktéž nebylo Ústavním soudem shledáno stěžovatelkou tvrzené porušení čl. 2 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR.
14. Z výše uvedených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2007
Miloslav Výborný
předseda senátu