ECLI:CZ:NSS:2012:5.AFS.61.2011:47
sp. zn. 5 Afs 61/2011 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: F. Š.,
zastoupený JUDr. Václavem Bubeníkem, advokátem se sídlem Cihlářova 4, 571 01 Moravská
Třebová, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Hradci Králové, Horova 17, Hradec
Králové, proti sdělení žalovaného ze dne 17. 5. 2011, č. j. 3069/11-1500-607686, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2011, č.
j. 31 Af 62/2011 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Shora označeným usnesením Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“)
dle §46 odst. 1 písm. d) ve vazbě na §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), odmítl žalobu žalobce proti sdělení žalovaného ze dne 17. 5. 2011,
č.j. 3069/11-1500-607686, kterým žalovaný reagoval na podnět žalobce dle §105 zákona
č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ke zjištění a prohlášení nicotnosti rozhodnutí o závazném
posouzení č.j. 79240/10/263931108714 ze dne 30. 11. 2010, vydaného Finančním úřadem
ve Svitavách. Žalovaný podnět přezkoumal, a protože ho neshledal oprávněným, tento odložil.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
V této vyslovuje nesouhlas s názorem krajského soudu o tom, že žalobou napadené sdělení
nezasahuje do právní sféry stěžovatele. Stěžovatel je toho názoru, že výše uvedené rozhodnutí
o závazném posouzení trpí neodstranitelnými vadami a je nicotné. Žalovaný dle přesvědčení
stěžovatele rozhodl o něčem jiném, než stěžovatel v žádosti o závazné posouzení požadoval.
Stěžovatel odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As
47/2005 - 86, ve kterém bylo rozhodnuto, že „závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas orgánu
ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný dle §44 zákona č. 114/1992 Sb. je správním rozhodnutím
ve smyslu §65 odts. 1 s. ř. s. …“ Další kasační argumentace stěžovatele směřuje do povahy
samotného rozhodnutí o závazném posouzení. Stěžovatel se domnívá, že rozhodnutí o závazném
posouzení zasahuje do jeho právní sféry.
Stěžovatel je toho názoru, že napadeným usnesením mu bylo odňato základní právo
na soudní ochranu, jež je dáno článkem 36 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel navrhuje usnesení krajského soudu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud poté, co zjistil, že kasační stížnost je přípustná a jsou splněny
všechny podmínky řízení, přezkoumal v jejím rozsahu napadené usnesení krajského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Dle §65 odst. 1 s. ř. s. upravující žalobní legitimaci, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Rozšířený senát zdejšího soudu v usnesení č. j. 8 As 47/2005 - 86 ze dne 21. 10. 2008,
na jehož závěry odkazuje v kasační stížnosti stěžovatel, ohledně aktivní žalobní legitimace
dle §65 odst. 1 s. ř. s. dále dovodil, „že žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla
být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce,
ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu
moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní
sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře (nejnověji viz např.
též rozsudek ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, www.nssoud.cz).“
Dle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.
Dle §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Ve smyslu výše uvedených ustanovení jsou ze soudního přezkumu vyloučeny
úkony správního orgánu, které nejsou po materiální stránce rozhodnutími, tedy právě úkony,
jimiž se nezakládá, nemění, neruší či závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost.
Pro posouzení, zda rozhodnutí podléhá přezkumu ve správním soudnictví, je podstatné to,
zda jím bylo v materiálním slova smyslu zasaženo do práv žalobce. Není významné to,
zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou
formu či nikoliv, nýbrž ta skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně
a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně
nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby (srov. např. usnesení
Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96, z další judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS
233/02, sv. 27, str. 337 a násl.).
V projednávané věci podal stěžovatel podnět ve smyslu §105 odst. 5 daňového řádu,
jímž se domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí o závazném posouzení.
Dle §105 odst. 1 daňového řádu nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje z moci
úřední, a to kdykoliv, správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal. Jde-li
o rozhodnutí, které vydala úřední osoba stojící v čele ústředního správního orgánu, nicotnost
rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje tato úřední osoba na základě návrhu jí ustanovené komise.
Dle odstavce druhého je nicotné rozhodnutí, pokud
a) správce daně nebyl k jeho vydání vůbec věcně příslušný,
b) trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným,
nebo
c) je vydáno na základě jiného nicotného rozhodnutí vydaného správcem daně.
Nicotností (nulitou) rozhodnutí je třeba rozumět případ, kdy dané rozhodnutí trpí
takovými závažnými vadami, pro něž je nelze považovat za rozhodnutí, které by bylo s to vyvolat
určité právní následky. Nicotnost je vyhrazena jen pro ojedinělé případy a je výjimkou ze zásady
presumpce správnosti individuálního správního aktu. Nicotnost se po příslušném zjištění prohlásí
pouze tehdy, jestliže rozhodnutí trpí natolik intenzivními a zřejmými vadami, že po subjektech
dotčeného právního vztahu nelze spravedlivě žádat, aby jej respektovaly.
Dle §105 odst. 5 daňového řádu podnět, který neshledal správce daně oprávněným,
odloží a podatele o tom do 30 dnů vyrozumí.
Daňový řád nevymezuje okruh osob, které mohou podat podnět k prohlášení nicotnosti
rozhodnutí. Osobami oprávněnými podnět podat tak budou osoby zúčastněné na správě daní
v řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno, a dále adresáti napadeného rozhodnutí.
Z výše uvedené právní úpravy je zřejmé, že správce daně zjišťuje a prohlašuje naplnění
podmínek nicotnosti z úřední povinnosti. Na podnět osoby zúčastněné na správě daní
je pak nutno nahlížet jako na jakési upozornění správci daně, aby přezkoumal, zda v podnětu
označené rozhodnutí netrpí některou z vad zakotvených v §105 odst. 2 daňového řádu. Podnět
k prohlášení nicotnosti tedy nelze považovat za návrh na zahájení speciálního daňového řízení
ani za opravný prostředek, ať již řádný či mimořádný. Návrh na zahájení řízení a opravné
prostředky jsou totiž procesními instituty, které jsou v rukou účastníků řízení. Podnět
k prohlášení nicotnosti lze přirovnat k podnětu osoby zúčastněné na správě daní k nařízení
přezkoumání rozhodnutí dle §121 odst. 4 daňového řádu, který je považován za nápravný
prostředek dozorčího práva, nikoli za opravný prostředek. Zatímco podání opravných prostředků
je ponecháno vlastní aktivitě účastníků, přičemž správní orgán nemůže tuto aktivitu nahradit,
v případě podnětu k prohlášení nicotnosti tomu tak není, neboť správce daně prohlašuje
nicotnost i bez takového podání. Z toho ovšem plyne, že osoba zúčastněná na správě daní
nemá právní nárok na postup podle §105 odst. 1 daňového řádu a nemá ani právní nárok na to,
aby správce daně nicotnost rozhodnutí prohlásil.
Neshledá-li správce daně podmínky pro prohlášení nicotnosti, podnět odloží a podatele
o tom do 30 dnů vyrozumí. Daňový řád pro tento úkon nepředepisuje žádné zvláštní formální
náležitosti, a to ani písemnou formu. Nejedná se tedy ani po formální stránce o rozhodnutí.
Pro naplnění litery zákona postačí, pokud správce daně podatele vyrozumí neformálním
přípisem.
S ohledem na skutečnost, že institut prohlášení nicotnosti upravený v §105 daňového
řádu nahradil institut osvědčení neplatnosti upravený v §32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb.
o správě daní a poplatků, přičemž dle předchozí právní úpravy mohl obdobně daňový subjekt
požádat o ověření neplatnosti, lze odkázat i na judikaturu vztahující se k problematice osvědčení
neplatnosti.
Ústavní soud se ve svých usneseních ze dne 21. 3. 2001, sp. zn. IV. ÚS 65/01, a ze dne
29. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 390/01, postavil na stanovisko, že splnění podmínek neplatnosti ověří
správce daně, který rozhodnutí vydal, a to samozřejmě rozhodnutím. „Neshledá-li však správní orgán
splnění podmínek neplatnosti, zákon mu neukládá povinnost vydat o tom rozhodnutí. Správní orgán může
podatele vyrozumět toliko přípisem o tom, že neshledal důvod pro ověření neplatnosti. Shodně k této otázce
přistupuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž nemá daňový subjekt subjektivní veřejnoprávní
nárok na vydání rozhodnutí v případě, že nejsou splněny podmínky neplatnosti rozhodnutí. Zákon neukládá
správci daně, aby v takovém případě vydal rozhodnutí. Příslušné podání (návrh) daňového subjektu, není-li
opodstatněné, lze vyřídit prostým přípisem“ (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, ze dne 19. 7. 2007, č. j. 7 Ans 2/2007 - 77, a ze dne
16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009 - 84).
Dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 7 Ans 5/2008 – 164 pak „ přípis, jímž správce daně sděluje daňovému subjektu, že neshledal podmínky
pro ověření neplatnosti, není rozhodnutím podle §65 s. ř. s….. Ověření neplatnosti rozhodnutí podle §32 odst. 7
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího práva,
na jehož výkon a užití není právní nárok.“
Ve světle výše uvedeného představuje institut prohlášení nicotnosti obdobně
jako přezkum rozhodnutí upravený v §121 daňového řádu prostředek dozorčího práva,
který je vykonáván z moci úřední. Neprohlásí-li správce daně k podnětu osoby zúčastněné
na správě daní nicotnost rozhodnutí, nijak tím nezasáhne do jejího subjektivního práva,
neboť subjektivní právo na výkon dozorčího oprávnění neexistuje. Vyrozumění či sdělení
správce daně o tom, že naplnění podmínek pro prohlášení nicotnosti neshledal, tak nelze
považovat za rozhodnutí podle §65 s. ř. s., neboť jím nejsou založena, změněna, zrušena
či deklarována subjektivní práva. Nelze jej tedy napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Pokud jde o kasační námitky stěžovatele směřující vůči rozhodnutí o závazném posouzení
č.j. 79240/10/263931108714 ze dne 30. 11. 2010, vydaného Finančním úřadem ve Svitavách,
je třeba tyto odmítnout jako nepřípustné. Žalobou napadeným rozhodnutím bylo v daném
případě sdělení žalovaného o nenaplnění podmínek pro prohlášení nicotnosti. O tom, zda výše
uvedené rozhodnutí o závazném posouzení zasáhlo stěžovatele na jeho právech, zdejší soud
již rozhodoval, a to rozsudkem č. j. 5 Afs 37/2011 - 77 ze dne 23. 8. 2011, na jehož odůvodnění
lze v této souvislosti nad rámec potřebného odůvodnění odkázat.
Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené uzavírá, že krajský soud
se nesprávného právního posouzení nedopustil, když žalobu na přezkum sdělení žalovaného
ze dne ze dne 17. 5. 2011, č.j. 3069/11-1500-607686 odmítl, neboť předmětné sdělení nelze
za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. považovat. Kasační stížnost tak není důvodná, a proto
ji zdejší soud podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu