ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.176.2016:52
sp. zn. 5 As 176/2016 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: BONVER
WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava - Hrabůvka, zast. JUDr. Stanislavem
Dvořákem, advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo
financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, č. j. 3 Af 38/2014 – 107,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, č. j. 3 Af 38/2014 – 107, se ruší
a věc se mu v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel”) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud”), kterým byla zamítnuta žaloba
proti rozhodnutí ministra financí ze dne 4. 7. 2014, č. j. MF-80292/2013/34-2901-RK; tímto
rozhodnutím ministr financí zamítl rozklad proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne
19. 7. 2013, č. j. MF-76011/2012/34, a toto rozhodnutí potvrdil.
[2] Ministerstvo financí z moci úřední zahájilo podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích”), správní řízení ve věci zrušení
původně uděleného povolení k provozování loterie a jiné podobné hry z důvodu rozporu
povolení s obecně závaznou vyhláškou obce Těrlicko č. 5/2011, o zákazu provozování loterií
a jiných podobných her na celém území obce.
[3] Stěžovatel v podané žalobě především namítal, žalovaný postupoval při aplikaci §43
odst. 1 zákona o loteriích v rozporu se zákonem, zrušení povolení podle uvedeného ustanovení
představuje porušení ústavních principů právní jistoty a bylo nepřípustným retroaktivním
zásahem do stěžovatelových subjektivních práv; namítal, že nabyl povolení po splnění všech
zákonných podmínek v dobré víře a jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení,
že povolení budou platná po dobu v nich uvedenou. Dále tvrdil, že ministerstvo nebylo
oprávněno postupovat dle tohoto ustanovení, protože existuje speciální úprava, kterou je čl. II.
bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon o loteriích, která stanoví,
že „[p]ovolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou
loterií podle §2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Jelikož v důsledku
zrušení čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavním soudem dále jinak stanoveno není,
neexistuje již žádné ustanovení zákona o loteriích, které by připouštělo zrušení povolení pro
rozpor s obecně závaznou vyhláškou, a proto zanikají předmětná povolení ve lhůtě stanovené
v povolení; ministerstvo nemohlo proto aplikovat §43 odst. 1 zákona o loteriích. Stěžovatel
podotkl, že §43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, kdy
držitel povolení poruší svou zákonnou povinnost; v daném případě se však stěžovatel ničeho
nedopustil. Dále namítl vady v procesu notifikace dle směrnice 98/34/ES, které způsobují
nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho adresátům; stejně tak je nepoužitelná
i obecně závazná vyhláška; v tomto ohledu odkazuje na judikaturu Soudního dvora EU ve věci
CIA Security International (C-194/94) a Lindberg (C-267/03). Stěžovatel rovněž namítl nezákonnost
obecně závazné vyhlášky pro rozpor s ústavním pořádkem, s principem proporcionality
a s právem EU; konkrétně uvedl, že obecně závazná vyhláška stanoví plošný zákaz provozování
herních zařízení, což je neústavní, jelikož takový zákaz nerespektuje princip proporcionality; obec
Těrlicko preventivně plošně zakazuje výkon činnosti, která byla státem řádně povolena, což
představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání provozovatelů loterií a jiných
podobných her; poukázal na to, že vyhláška nesplňuje čtyřstupňový test podle Ústavního soudu,
podle něhož musí být omezení stanovená vyhláškou rozumná, přiměřená a nediskriminační
a obec nesmí zneužít působnost svěřenou jí zákonem.
[4] Namítl rovněž, že obecně závazná vyhláška je také v rozporu s právem EU; poukázal
na judikaturu SDEU ve věci C - 470/11, SIA Garkalns či C - 203/08, Sporting Exchange, z níž
plyne, že musí být v rámci režimu povolování hazardních her dodržena zásada rovného zacházení
a z ní vyplývající povinnost transparentnosti; režim povolování hazardních her musí být založen
na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon
posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita
svévole. Podle stěžovatele vyhláška zavádí plošný zákaz provozování loterií a podobných her,
a to bez náležitého odůvodnění, což znamená porušení povinnosti transparentnosti. Stěžovatel
požadoval, aby soud posoudil soulad obecně závazné vyhlášky se zákonem a na základě
posouzení rozhodl, že pro rozpor se zákonem k ní soud nebude přihlížet.
[5] V doplnění žaloby stěžovatel dále podrobně argumentoval principem aplikační přednosti
práva EU, poukázal na to, že nebyla zdůvodněna přiměřenost zákazů a omezení ve smyslu
rozsudků SDEU ve věci Massimiliano Placanica (C-338/04), Christian Palazzese (C-359/04) a Angelo
Sorricchio (C-360/04); vyhláška nezmiňuje žádný účel nebo cíl omezujících opatření. Není tedy
možné posoudit, zda zvolená opatření nepřekračují rámec nezbytných opatření. Dále odkazuje
zejména na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015 ve věci Berlington Hungary (C - 98/14), který
potvrdil a vyjasnil podmínky aplikace práva EU a upřesnil, jaký způsob regulace loterií je s ním
rozporu, přičemž z tohoto rozsudku také plyne, kdy je v případu dán evropský prvek. Stěžovatel
poukázal na to, že se nachází v obdobné situaci, jelikož část klientely, která prostory se sázkovými
zařízeními navštěvovala, byli příslušníci z jiných členských států, kteří sázková zařízení aktivně
využívali, a byly jim poskytovány služby ve smyslu č. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie
(dále SFEU); tuto skutečnost dokládal čestným prohlášením svědka L. Š., který jako regionální
manažer stěžovatele zjistil, že někteří z uživatelů zařízení byli občany členských států EU; protože
ministr ani ministerstvo unijní prvek neaplikovali, ani ho dle odůvodnění nehledali, jsou napadená
rozhodnutí nezákonná. Dále zdůraznil, že přijaté opatření není přiměřené, jak stanoví judikatura
SDEU; právní předpisy omezující volný pohyb služeb musí koherentně a systematicky sledovat
skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a zároveň musí splňovat
požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva; dle jeho názoru zákon o loteriích i obecně
závazná vyhláška odporují těmto podmínkám, a opatření v nich obsažená jsou proto
nepřiměřená; konkrétně uvádí, že pokud členský stát zamýšlí za účelem ochrany před hráčskou
závislostí přijmout opatření, které je způsobilé omezit volný pohyb služeb, musí být schopen
poskytnout všechny informace k ověření, že dané opatření splňuje podmínky principu
proporcionality.
[6] Namítl dále nedostatky v dokazování a nedostatky odůvodnění rozhodnutí, nesouhlasí
s názorem ministerstva, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo třeba provést žádný
z navržených důkazních prostředků; neprovedením důkazů a nevypořádáním se se všemi
argumenty bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces. Navrhl, aby soud vyzval obec
Těrlicko, aby odůvodnila způsob regulace loterií na jejím území; jako svědky navrhl vyslechnout
starostu pana M. P. a místostarostu pana J. M..
[7] U ústního jednání poukázal stěžovatel na nesprávnou interpretaci rozhodnutí ve věci
Berlington v judikatuře NSS, na kterou odkazoval žalovaný (rozsudky sp. zn. 6 As 285/2014,
sp. zn. 1 As 297/2015 a sp. zn. 10 As 62/2015); rozsudek je dle stěžovatele třeba interpretovat
tak, že pokud jsou klienti cizí státní příslušníci a cestují z cizích zemí do ČR, jedná
se o přeshraniční poskytování služeb (viz body 25 a 26 rozsudku ve věci Berlington). Obecná
premisa obsažená v bodu 24 rozsudku (právo EU se aplikuje pouze na případy, které mají
přeshraniční evropský prvek) byla dále rozvedená v bodech 25 a 26. Tyto body konkretizují,
že na daný případ je evropské právo aplikovatelné. Pokud jde o aplikaci obecně závazné vyhlášky
obce Těrlicko, odkázal na rozsudek NSS sp. zn. 1 As 297/2015 a zdůraznil, že obec musí být
schopna prokazatelně vysvětlit, za jakých důvodů byla daná vyhláška přijata.
[8] Městský soud při jednání zamítl provedení stěžovatelem navrhovaných důkazů,
a to čestným prohlášením L. Š., který jako regionální manažer měl prokázat, že někteří z uživatelů
zařízení byli občany členských států EU pro nadbytečnost, neboť soud dospěl k závěru, že tato
skutečnost je pro rozhodnutí ve věci irelevantní, neboť regulace loterií a sázek není dle jeho
názoru upravena v žádném přímo aplikovatelném předpise evropského práva; dále návrh na
provedení výslechu svědků pana M. P. a pana J. M., nynějšího místostarosty a starosty obce
Těrlicko, kteří se měli vyjádřit k důvodům vydání obecně závazné vyhlášky, odmítl, neboť shledal
důkazní prostředky shromážděné ve správním spise dostatečným podkladem pro závěr učiněný
ministerstvem a ministrem.
[9] K aplikovatelnosti evropského práva městský soud uvedl, že oblast hazardu obecně není
vůbec evropským unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by
prováděl evropské právo. Městský soud připustil, že v obecné rovině základní zásady práva EU
budou použitelné i na oblasti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, jejímž cílem je usnadnění výkonu
svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké
kvality služeb, a to především v případě svobody usazování (čl. 49 SFEU) nebo volného pohybu
služeb (čl. 56 SFEU); uvedená ustanovení však mohou být aktivována pouze v případě,
že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což pro stěžovatele neplatí, neboť
není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která
by využívala svobodu pohybu služeb; je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území
České republiky, jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní
úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických
svobod zaručených evropským právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace
mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01,
EU:C:2003:446, bod 39, a Garkalns, C-470/11, EU:C:2012:505, bod 21). Ohledně částí rozsudku
ve věci Berlington, jehož se stěžovatel dovolával, uvedl, že se tyto netýkají aplikačního rámce
evropského práva, ale přípustnosti předběžné otázky. Městský soud v této otázce uzavřel,
že z uvedeného rozsudku neplyne možnost stěžovatele dovolávat se aplikačního rámce
evropského práva v právě projednávaném v případě, kdy správní orgány vůbec neřešily otázky
méně příznivého zacházení s vlastními státními příslušníky a ani se nezaobíraly zájmem
cizozemských provozovatelů o vstup na český trh, a proto nebylo třeba ani zkoumat evropské
právo. Spor se týká zrušení povolení k provozování loterií, které bylo již dříve vydáno české
právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České republiky. Jakákoli
vazba na evropské právo tu tedy chybí. Dle městského soudu neobstojí ani argument, že klientelu
stěžovatele tvořily osoby z jiných členských států; skutečnost, že jeho podnikání cílí
i na zákazníky z jiných členských států, nevede dle soudu k závěru, že by regulace takového
podnikání spadala pod volný pohyb služeb garantovaný evropským právem; stěžovatel
by se volného pohybu služeb mohl dovolávat v případě, že by chtěl své služby nabízet v jiném
členském státě. Městský soud v této otázce uzavřel, že na posuzovaný případ není právo EU
aplikovatelné, přičemž odkázal na rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2015, sp. zn. 10 As 62/2015
a rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 397/2015 -77). Z tohoto důvodu proto soud nepřihlížel
ani ke stěžovatelem podrobně citované judikatuře SDEU.
[10] Městský soud dále neshledal důvodné ani ostatní žalobní námitky týkající se procesních
vad v řízení; neshledal ani, že by postup žalovaného byl v rozporu se zákonem o loteriích;
odkázal na rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, v němž Nejvyšší správní
soud řešil první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední
za použití §43 zákona o loteriích, v němž podrobně rozebral historii právní úpravy, odkázal
na obdobné případy regulace a zabýval se i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval,
že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz
výherních hracích přístrojů. Postup žalovaného při aplikaci §43 odst. 1 zákona o loteriích shledal
městský soud s odkazem na judikaturu NSS a Ústavního soudu zcela v souladu se zákonem.
Pokud jde o námitku vad v procesu notifikace, soud odkázal především na rozsudky Nejvyššího
správního soudu č. j. 10 As 62/2015 -173 a č. j. 1 As 297/2015 - 77, které se této otázce
podrobně věnovaly; dále uvedl, že obecně závazná vyhláška není předpisem podléhajícím
povinnosti notifikace, a podrobně vysvětlil, z jakých důvodů. Soud k této otázce uzavřel,
že obecně závazná vyhláška obce Těrlicko nemůže být považována za technický předpis
ve smyslu směrnice 98/34/ES, a proto nebylo povinností tuto směrnici notifikovat Evropské
komisi; navíc, vláda notifikovala zákon č. 300/2011 Sb., který dává obcím explicitně právo
regulovat hazard na jejich území, včetně úplného zákazu provozování výherních hracích přístrojů
a loterií, a Komise proti tomuto předpisu ve lhůtě nic nenamítala.
[11] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku nezákonnosti obecně závazné vyhlášky
a jejího rozporu s právem EU. Opětovně podotkl, že případ se nachází mimo aplikační rámec
práva EU, a proto ani ve vztahu k obecně závazné vyhlášce nebude zkoumat dodržení principů
stanovených judikaturou SDEU. Poukázal na to, že právo obcí v samostatné působnosti
regulovat umístění a provoz loterií a jiných hazardních her je právem ústavně garantovaným,
přičemž Ústavní soud několikrát potvrdil, že toto právo v rámci testu proporcionality převáží
i nad ústavně zaručeným právem podnikat (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10:
„Právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z §10 písm. a) zákona o obcích, a není tak dokonce
ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterijním zákoně.“). Městský soud konstatoval,
že přezkoumal dotčenou vyhlášku, přičemž dospěl k závěru, že při jejím vydávání obec
nepřekročila své pravomoci svěřené jí zákonem o obcích. Podle názoru soudu vůbec není nutné,
aby obec při vydávání vyhlášky podrobně uváděla důvody, pro které k vydání vyhlášky došlo,
případně aby prováděla test proporcionality; účel vyhlášky totiž vyplývá již z jejího obsahu, neboť
je zřejmé, že účelem přijaté loterní vyhlášky je všeobecná ochrana sociálně zranitelných skupin
před určitými patologickými jevy, které jsou spojeny s provozováním hracích přístrojů, což soud
shledává skutečností všeobecně známou. K otázce dobré víry odkázal městský soud na závěry
rozsudků NSS sp. zn. 1 As 297/2015 a sp. zn. 6 As 285/2014, ze kterých vyplývá, že podnikatel
v oblasti hazardu si musí být vědom existence §43 odst. 1 zákona o loteriích; povolení
k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v podstatě kdykoli odejmuto, a to pokud
v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují;
stěžovatel se tedy nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené
povolení nemohlo být zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení
může být za určitých, předem stanovených důvodů zrušeno.
[12] Konečně městský soud neshledal ani nedostatky v provedeném dokazování; dospěl
k závěru, že ke zjištění skutkového stavu věci nebylo třeba provést žádný z navrhovaných
důkazů.
[13] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uplatňuje důvody
dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[14] Dle stěžovatele je nesprávný závěr městského soudu, že postup žalovaného dle §43
odst. 1 zákona o loteriích je v souladu s ústavním pořádkem a právem EU; nesprávný je rovněž
závěr, že v dané věci není aplikovatelné evropské právo; dále tvrdí, že v rozporu s ústavním
pořádkem i právem EU je obecně závazná vyhláška, pročež ji neměl žalovaný, potažmo městský
soud aplikovat; tvrdí rovněž, že bylo porušeno jeho právo na legitimní očekávání. Stěžovatel dále
tvrdí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal
s některými námitkami.
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti dále podrobně rozebírá právní úpravu regulace loterií, tvrdí,
že nesleduje legitimní cíle, čímž se městský soud vůbec nezabýval, tvrdí, že regulace loterií
prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu s právem EU, a to zejména z důvodu zásahu
do legitimního očekávání stěžovatele. Poukazuje na řadu okolních obcí, kde jsou loterie
povolovány buď zcela, nebo ve vymezených částech; uvádí, že na tak malém území nemohou být
takové rozdíly v posuzování veřejného zájmu; rozdílný přístup není nikterak odůvodněn.
[16] Stěžovatel dále tvrdí, že v řízení prokázal existenci unijního prvku, městský soud byl
povinen aplikovat právo EU; k prokázání této skutečnosti navrhl stěžovatel provedení výslechu
svědka, což městský soud odmítl pro nadbytečnost. Stěžovatel dodává, že obec Těrlicko
se nachází 14 km od hranic s Polskem, je vyhledávaným místem poskytování služeb polským
občanům; nemůže být tedy pochyb o přeshraničním prvku. Není tedy podstatné, že stěžovatel
nenabízel služby v jiném členském státě, jak tvrdí městský soud; ochrana dle čl. 56 SFEU
mu svědčí.
[17] Dle stěžovatele byl městský soud povinen posoudit, zda jím aplikovaná obecně závazná
vyhláška je v souladu se zákonem, resp. právem EU; zejména též posoudit zda obec nejednala
svévolně či diskriminačně (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Odkazuje v této
souvislosti na bod 65 rozsudku ve věci Berlington, z něhož vyplývá, že soud musí mít všechny
informace, které mu umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady
proporcionality. Městský soud si však nevyžádal od obce podklady pro posouzení, zda je vyhláška
v souladu se zákonem a právem EU. Závěr městského soudu o zákonnosti a aplikovatelnosti
vyhlášky je proto nepřezkoumatelný. Stěžovatel rovněž namítá, že nesprávný je závěr soudu stran
nepotřebnosti notifikace vyhlášky, tvrdí, že tato splňuje definici technického předpisu.
[18] Stěžovatel je přesvědčen, že mu vzniklo legitimní očekávání, že zákonem povolenou
činnost bude moci provozovat až do konce platnosti vydaných povolení, na základě toho
plánoval investice a své podnikání. Zrušení povolení postupem dle §43 odst. 1 zákona o loteriích
představuje porušení práva EU, ústavních principů právní jistoty a legitimního očekávání,
a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry stěžovatele.
[19] Stěžovatel dále namítá procesní pochybení žalovaného při zjišťování skutkového stavu,
tvrdí, že ministerstvo bylo povinno před vydáním rozhodnutí stěžovatele informovat o tom,
k jakému datu hodlá vydat rozhodnutí ve věci, opačný přístup je v rozporu s §36 odst. 3
správního řádu a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Závěr městského soudu, že již
v době zahájení řízení, které bylo stěžovateli sděleno, existovaly všechny podklady pro vydání
rozhodnutí a nedošlo k žádnému doplnění spisu, je nesprávný; postupem žalovaného bylo
stěžovateli znemožněno jakékoli seznámení se s obsahem spisu a jeho doplnění.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje s napadeným
rozsudkem; městský soud dle jeho názoru správně posoudil právní otázky a rozhodnutí
srozumitelně a přezkoumatelně odůvodnil; navrhuje kasační stížnost zamítnout. Odkázal
na četnou judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, která se zabývala postupem
dle §43 zákona o loteriích a ze které žalovaný při zrušení povolení vycházel. Shodně s městským
soudem má za to, že ani soud ani žalovaný nejsou oprávněni posuzovat soulad zásad právní
jistoty a legitimního očekávání se zásadami práva EU a mechanicky je aplikovat. Poukazuje na to,
že rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her dle českých právních norem
představuje zcela odlišný režim, než tomu bylo ve stěžovatelem uváděných rozsudcích SDEU;
česká právní úprava je odlišná od úpravy maďarské. Žalovaný poukazuje na to, že z ustálené
judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý
hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (viz rozsudek C -
201/08 ve věci Plantanol, bod 53), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje, že nemůže dojít
k legislativním změnám (viz rozsudek ve věci C - 98/14, Berlington Hungary, bod 78). Žalovaný
poukazuje na to, že SDEU sám v souvislosti s pojmem obecný zájem společnosti judikoval,
že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům
spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení
hazardních her. Právní úprava hazardních her není na evropské úrovni harmonizována, a proto
mají členské státy v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně vymezit
požadovanou úroveň ochrany.
[21] Žalovaný dále poukazuje na to, že Ministerstvo financí nevykonává dohled nad obecně
závaznými vyhláškami obcí; pokud je platným předpisem, je ministerstvo povinno ji aplikovat;
jinak by se dopouštělo nepřípustného zasahování do práva obcí na samosprávu. Ministerstvo
financí není ani oprávněno posuzovat nezákonnost obecně závazných vyhlášek; to přísluší pouze
Ústavnímu soudu k návrhu Ministerstva vnitra. Žalovaný dále tvrdí, že o neaplikaci vnitrostátní
normy, která je v domnělém rozporu s právem EU, nerozhoduje ministerstvo, ale pouze
vnitrostátní soud; žádné rozhodnutí o neaplikaci zákona o loteriích nebylo dosud vydáno;
žalovanému není ani známo, že by vyhláška obce Těrlicko Ministerstvem vnitra byla shledána
nezákonnou. Poukázal rovněž na to, že pravomoc obcí regulovat na svém území obecně
závaznou vyhláškou provoz hazardních her aproboval Ústavní soud (viz nález sp. zn. Pl. ÚS
29/10 ze dne 14. 6. 2011, bod 51). K povinnosti notifikace obecně závazné vyhlášky žalovaný
odkázal na rozsudek NSS sp. zn. 10 As 62/2015, ze dne 22. 7. 2015.
[22] K námitce porušení §36 správního řádu žalovaný poukazuje opakovaně na to, že již
v oznámení o zahájení správního řízení bylo stěžovateli jasné, že žalovaný hodlá přistoupit
k vydání zrušujícího rozhodnutí; usnesením ze dne 3. 10. 2012 byl stěžovatel vyzván k vyjádření
se; nadto opakovaně nahlédl do správního spisu, o čemž jsou pořízeny protokoly. K zaslání další
výzvy nebyl důvod, neboť nedošlo ke sdělení žádných důležitých informací, které by byly
do spisu založeny.
[23] V návaznosti na usnesení ze dne 7. 1. 2021, č. j. 5 As 176/2016 – 45, kterým Nejvyšší
správní soud rozhodl o pokračování v řízení, které bylo přerušeno v souvislosti s předložením
sporné otázky stran aplikace evropského práva rozšířenému senátu NSS, a poté prostřednictvím
předběžné otázky Soudnímu dvoru EU (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 3. 2019,
č. j. 5 As 177/2016 – 61), žalovaný své vyjádření doplnil v tom smyslu, že byť je třeba dle
rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne 3. 12. 2020, ve věci C- 311/19, BONVER WIN, závěry
žalovaného, jakožto i závěry městského soudu přehodnotit, jedná se o čistě akademickou otázku,
která nemůže mít vliv na rozhodovací praxi jako takovou ve smyslu výroků jednotlivých
rozhodnutí, ale nejvýše může ovlivnit odůvodnění těchto rozhodnutí. Poukazuje na to, že při
aplikaci čl. 56 SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je samozřejmě
nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb
umožňují. V dané věci je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného
pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením
chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu
patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle žalovaného splněny podmínky
pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Unie stanovené čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62
SFEU).
[24] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti; současně zkoumal, zda netrpí vadami,
k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost je důvodná.
[26] Nejvyšší správní soud především shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů skutkových, které mohou mít vliv na jeho zákonnost. Nejvyšší správní soud
opakovaně připomíná, že přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí srozumitelné, s dostatkem
důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána
především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomněl vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek zdejšího
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
[27] Městský soud především pochybil, pokud vyloučil posuzovanou věc z aplikačního rámce
evropského práva. S argumentací stěžovatele v žalobě, který odkazoval na konkrétní judikaturu
Soudního dvora EU, se přitom dostatečně nevypořádal, resp. dospěl v souvislosti s její
použitelností k nesprávnému závěru. Městský soud bez dalšího konstatoval, že oblast hazardu
obecně není vůbec evropským právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který
by prováděl evropské právo; dále dovodil, že v obecné rovině základní zásady práva EU budou
použitelné i na oblasti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, avšak pouze tehdy, kdy dotčená osoba
ekonomické svobody dle č. 49 a čl. 56 SFEU skutečně realizuje, což pro stěžovatele neplatí,
neboť není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu
nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Městský soud dospěl ke zcela chybnému závěru,
pokud konstatoval, že stěžovatel je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území
České republiky, jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní
úpravou, na kterou se evropské právo neuplatní.
[28] Skutečnost, že stěžovatel je českou právnickou osobou nabízející služby na území České
republiky, nevylučuje aplikovatelnost evropského práva na daný případ. Z ustálené judikatury
Soudního dvora je naopak zřejmé, že ustanovení o volném pohybu služeb přiznávají práva jak
poskytovatelům přeshraničních služeb, tak jejich příjemcům. Volný pohyb služeb tak zahrnuje
nejen svobodu poskytovatele nabízet a poskytovat služby příjemcům usazeným v jiném členském
státě, než je stát, na jehož území se tento poskytovatel nachází, ale také svobodu přijímat
nebo využívat coby příjemce služby nabízené poskytovatelem usazeným v jiném členském státě,
aniž by mu v tom bránila nějaká omezení (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne
31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16, ze dne 26. 10. 1999,
Eurowings Luftverkehrs, C-294/97, EU:C:1999:524, body 33 a 34, a ze dne 6. 11. 2003, Gambelli
a další, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 55).
[29] V rozsudku ze dne 3. 12. 2020, ve věci C- 311/19, BOVVER WIN, Soudní dvůr EU
konstatoval: „Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené
v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě
vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány tyto hry, a použitelný
bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to,
zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států,
v případě, že část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.
[30] Pokud by tedy stěžovatel prokázal, že poskytoval služby rovněž státním příslušníkům
jiných členských zemí EU, pak by bylo nepochybné, že je mu rozhodnutím žalovaného
na základě obecně závazné vyhlášky obce bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby právě
rovněž těmto osobám (srov. též např. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další,
C-390/12, bod 39). Vnitrostátní úprava, konkr. obecně závazná vyhláška, by tedy v takovém
případě představovala omezení volného pohybu služeb i z hlediska stěžovatele ve vztahu k jeho
zákazníkům z jiných členských států EU, a bylo by proto namístě posoudit, zda dané opatření
může být odůvodněno na základě kritérií evropského práva.
[31] Argumentace městského soudu, dle níž by se volného pohybu služeb mohli na území
České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli stěžovatel, protože jeho
se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká, je tedy zcela mylná. Nelze
vycházet z toho, že se na konkrétní právní vztah uplatní evropské právo pouze v případě, kdy
se jej bude domáhat příjemce služby usazený v jiném členském státě, zatímco se v tomtéž
právním vztahu evropské právo neuplatní na tuzemského poskytovatele, neboť ten nepřekračuje
hranice. Práva vyplývající z ustanovení o volném pohybu služeb mají zrcadlovou povahu a právu
poskytovatele nabízet a poskytovat služby příjemcům usazeným v jiném členském státě tak
koresponduje svoboda přijímat nebo využívat coby příjemce služby nabízené poskytovatelem
usazeným v jiném členském státě.
[32] Skutečnost že úprava hazardních her a loterií nepodléhá na úrovni Evropské unie
harmonizaci a je tak věcí právních předpisů každého členského státu, jak danou oblast upraví,
nemění nic na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat právo Evropské
unie, především ustanovení primárního práva mj. o volném pohybu služeb. Vnitrostátní opatření
může představovat omezení volného pohybu služeb tehdy, pokud výkon volného pohybu služeb
zakazuje, brání mu nebo jej činí méně atraktivním (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne
18. 10. 2012, X, C - 498/10, bod 22 a tam citovaná judikatura). Pokud tedy v posuzovaném
případě stěžovatel navrhoval v řízení před městským soudem důkazy k prokázání existence
unijního prvku, bylo povinností městského soudu se danou otázkou zabývat, nikoli provedení
navrhovaného důkazu odmítnout. V případě, že by skutečně byla prokázána dostatečná
souvislost konkrétních okolností případu se základními svobodami (zde volným poskytováním
služeb), bylo by dále namístě posouzení, zda omezení dané obecně závaznou vyhláškou obce
Těrlicko, může být z hlediska evropského práva odůvodněné.
[33] Městský soud se dopustil pochybení rovněž v tomto dalším kroku, konkr. se odmítl
posouzením obecně závazné vyhlášky z hlediska možného omezení základních svobod vnitřního
trhu vůbec zabývat. Souhlasit s ním lze potud, že právo obcí v samostatné působnosti regulovat
umístění a provoz loterií a jiných hazardních her je právem ústavně garantovaným, a dále potud,
že při jejím vydání obec nepřekročila své pravomoci svěřené jí zákonem o obcích. Nelze však již
akceptovat závěr městského soudu, že ve vztahu k obecně závazné vyhlášce není již třeba
zkoumat dodržení principů stanovených judikaturou SDEU, s tím, že případ se nachází mimo
aplikační rámec práva EU.
[34] Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že omezení svobody volného pohybu služeb může
být odůvodněno jak důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví (viz čl. 52
ve spojení s čl. 62 SFEU), tak tzv. naléhavými požadavky obecného zájmu, mezi něž dle
judikatury Soudního dvora mimo jiné patří ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti
a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami (viz bod 58 rozsudku Berlington
Hungary a tam citovaná judikatura). Soudní dvůr přitom ponechává na soudech členských států,
aby samy posoudily splnění podmínek, za nichž je omezení odůvodněno. V rozsudku Berlington
Hungary současně poskytuje návod, na jehož základě lze dospět k závěru, zda vnitrostátní úprava
může být z pohledu unijního práva ospravedlněna (viz body 54 až 92 uvedeného rozsudku
či obdobně body 40 až 56 rozsudku Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C- 390/12,
či body 35 až 48 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet International, C- 49/16).
Právě na základě zmíněných kritérií je v případě, kdy je prokázána existence unijního prvku, třeba
podrobit vnitrostátní právní úpravu posouzení z hlediska jejího souladu s právem EU. Toho
si byl ostatně vědom rovněž zákonodárce, čemuž nasvědčuje důvodová zpráva k zákonu
č. 300/2011 Sb., jímž byl novelizován zákon o loteriích, i důvodová zpráva k zákonu č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, jímž byl s účinností od 1. 1. 2017 zákon o loteriích nahrazen. Posledně
zmíněná důvodová zpráva k §1 zákona o hazardních hrách vymezujícímu předmět úpravy
konkrétně uvádí: „Účelem zákona je vymezit podmínky pro provozování hazardních her, ochrana veřejného
pořádku, omezení vzniku a dopadu společenských rizik vyplývajících z provozování a účasti na těchto hrách
a přispět k ochraně spotřebitelů a osob mladších 18 let. Na základě těchto uvedených důvodů může právní úprava
obsahovat určitá omezení odchylující se od ustanovení primárního práva Evropské unie, konkrétně pak například
od čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující právo usazování, čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské
unie upravující volný pohyb služeb v rámci Evropské unie a čl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující
volný pohyb kapitálu. Soudní dvůr Evropské unie totiž přiznává členským státům s ohledem na zvláštní povahu
hazardních her následující oprávnění při regulaci tohoto odvětví: ‚V tomto kontextu mohou zvláštnosti
morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro
jednotlivce a společnost, které souvisejí s hrami a sázkami, odůvodnit existenci dostatečné
posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků, které zahrnují ochrana
spotřebitele a společenského pořádku. (rozsudky ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C -
243/01, Recueil, s. I 13031, bod 63, jakož i ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C 338/04, C -
359/04 a C - 360/04, Sb. rozh. s. I 1891, bod 47). S ohledem na skutečnost, že oblast hazardních her není
na unijní úrovni plně harmonizována, přiznal Soudní dvůr členským státům možnost zvolit si vlastní systém
opatření, která budou zaručovat dosažení cílů vnitrostátní politiky, a to za podmínky, že přijatá opatření budou
v souladu s primárním právem Evropské unie. Tato skutečnost byla deklarována nejen v prvním rozhodnutí
ohledně hazardních her – rozsudek Soudního dvora ze dne 24. března 1994 ve věci C-275/92 Schindler,
zejména bod 2 věta třetí a bod 31 – ale i v rozhodnutí Soudního dvora v této oblasti, ve věci C-42/07 Liga
Portuguesa, bod 57-61 (dále pak viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1999 ve věci C-124/97
Läärä, body 14 a 36; rozsudek z 21. října 1999 ve věci C 67/98 Zenatti, bod 15; rozsudek ze dne 6.
listopadu 2003 ve věci C-243/01 Gambelli a další, bod 63, jakož i rozsudek ze dne 6. března 2007 ve věci
C-338/04 Placanica a další, bod 47). Podrobné odůvodnění jednotlivých omezení v souladu s výše uvedeným
jsou dále rozvedena k jednotlivým ustanovením.“
[35] Nejvyšší správní soud především nemůže akceptovat závěr městského soudu, že vůbec
není nutné, aby obec při vydávání vyhlášky podrobně uváděla důvody, pro které k vydání
vyhlášky došlo, případně aby prováděla test proporcionality, neboť účel vyhlášky vyplývá již
z jejího obsahu, přičemž je zřejmé, že účelem přijaté vyhlášky je všeobecná ochrana sociálně
zranitelných skupin před určitými patologickými jevy, které jsou spojeny s provozováním hracích
přístrojů, což městský soud shledává skutečností všeobecně známou. Naopak, obec musí uvést
kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem, že bude v konkrétním případě
aplikace kritérií objektivně ověřitelná. Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná
s principem rovnosti a zákazem libovůle. Tato kritéria by ideálně měla být uvedena již
v přílohových dokumentech k obecně závazným vyhláškám ve smyslu nálezu Ústavního soudu
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315, lze nicméně akceptovat, i pokud
je obce předestřou až následně v soudním řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2017,
sp. zn. 1 As 5/2017; též např. rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 1 As 297/2015).
[36] Nejvyšší správní soud připomíná, že povinnost soudů je posuzovat (má-li být ve věci
aplikována) každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených
ústavním pořádkem a zákony. Tuto povinnost vyjádřil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
56/10: „40. Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí uvedl, že definičním znakem pojmu zákon či právní
předpis je jeho obecnost, přičemž důvody setrvání na požadavku všeobecnosti právního předpisu jsou dělba moci,
rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003
(N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44
SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555;
124/2009 Sb.) pak Ústavní soud traktoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis
upravující jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti.
Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně
ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít při zacházení s těmito kautelami
na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány
velkou mírou obecnosti. Vztahovat bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky,
které regulují aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné. Ve vztahu
k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§10 písm. a)
obecního zřízení či §50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí
či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst
musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace
při aplikaci dopadá.“
[37] V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 14. 6. 2011 Ústavní soud dospěl k závěru,
že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění loterií zakazuje, avšak
rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí, které je povinno k obecní
regulaci při svém rozhodování přihlížet, přičemž tento model provozovatele přístrojů nezbavuje
soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva
financí. Ústavní soud zdůraznil, že správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální
okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky
nejednala libovolně či diskriminačně, a má též možnost obecně závaznou vyhlášku, popř. její část
neaplikovat (obdobně viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/07, ze dne 30. 4. 2008).
Uvedeným požadavkům přezkumu městský soud nedostál. Ze soudního spisu ani ze správního
spisu není zřejmé, podle jakého klíče obec rozsah zákazu vytvořila.
[38] Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží obec,
jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální
a neutrální důvody předestřít a obhájit. Ačkoli stěžovatel navrhoval městskému soudu, aby
si vyjádření obce vyžádal, resp. navrhoval přímo provedení důkazu výpovědí starosty
a místostarosty obce, městský soud návrh odmítl a důkaz neprovedl s odůvodněním, že spisový
materiál je stran zjištění skutkového stavu dostatečný. Takový závěr však ve spise zcela postrádá
oporu. Nejvyšší správní soud dodává, že na povinnosti městského soudu jednat s obcí Těrlicko
v tomto ohledu, nemění nic ani fakt, že k výzvě soudu se obec jako osoba zúčastněná na řízení
nepřihlásila, resp., uvedla, že práva osoby zúčastněné na řízení nebude uplatňovat.
[39] Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsahu shledal kasační námitky důvodnými,
pročež dospěl k závěru, že je třeba napadený rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení. V něm je městský soud povinen provést navrhované důkazy a posoudit, jednak,
zda je dána dostatečná souvislost konkrétních okolností případu se základními svobodami
(zde volným poskytováním služeb), tedy, zda stěžovatel prokázal existenci unijního prvku, a dále,
zda aplikovaná obecně závazná vyhláška je v souladu se zákonem, resp. právem EU (viz např.
bod 65 rozsudku ve věci Berlington, z něhož vyplývá, že soud musí mít všechny informace, které
mu umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality,
zejména též posoudit, zda obec nejednala při územním vymezení zákazu svévolně
či diskriminačně. Za tím účelem si soud bude muset vyžádat od dotčené obce vyjádření, popř.
jiné podklady, prokazující soulad příslušné obecně závazné vyhlášky s evropským právem.
[40] Nedůvodnou naopak shledal Nejvyšší správní soud námitku porušení §36 odst. 3
správního řádu; zde odkazuje na rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243,
publ. pod č. 2073/2010 Sb. NSS, v němž zdejší soud konstatoval, že není samo o sobě
porušením §36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení
správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž
následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí; vždy je třeba
zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně
doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem
seznámit. V projednávané věci bylo správní řízení zahájeno dne 2. 8. 2012 a jeho zahájení bylo
řádně odůvodněno, stěžovatel byl rovněž vyzván k navržení důkazů a byla mu dána možnost
vyjádřit se; stěžovatel se vyjádřil v obsáhlém podání ze dne 31. 10. 2012, které doplnil dne
3. 12. 2012. V postupu žalovaného neshledal Nejvyšší správní soud pochybení.
[41] Nedůvodnými shledal Nejvyšší správní soud rovněž námitky týkající se nezákonného
postupu žalovaného dle §43 zákona o loteriích a legitimního očekávání stěžovatele.
K nezákonnosti postupu dle §43 zákona o loteriích odkazuje Nejvyšší správní soud na nález
Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle něhož takový postup není
protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě
s ohledem na §43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě
kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení,
tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále
judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní
samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž
provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů
loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost
nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek
obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny
či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů
(viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).
[42] Ze shora citované judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany
legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán
důvodné naděje (viz rozsudek Plantanol, bod 53), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje,
že nemůže dojít k legislativním změnám (viz rozsudek Berlington Hungary, bod 78). Soudní dvůr
EU v souvislosti s pojmem obecný zájem společnosti judikoval, že ochrana spotřebitelů proti
hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými
důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Provozovatel her (tedy
i stěžovatel) tudíž nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může
toliko zpochybnit způsob této změny. Protiústavnost v tomto směru, jak již Nejvyšší správní
soud několikráte uvedl, a jak rovněž připomněl městský soud, nebyla Ústavním soudem shledána.
[43] Pokud jde o související otázku týkající se notifikace obecně závazných vyhlášek jako
technických předpisů ve smyslu směrnice 98/34/ES, Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek
NSS ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, dle něhož příslušné obecně závazné vyhlášky
nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti, neboť jejich
působnost je i při zohlednění kumulativních vlivů natolik omezená, že se nedotýká cílů, k jejichž
ochraně směrnice působí (obdobně např. rozsudky NSS sp. zn. 10 As 62/2015, 1 As 297/2015,
sp. zn. 10 As 46/2020). Nejvyšší správní soud neshledal důvodu se od závěrů dříve vyslovených
odchýlit. Obecně závazná vyhláška obce Těrlicko tedy nemůže být považována za technický
předpis ve smyslu směrnice 98/34/ES, a proto nebylo povinností tuto směrnici notifikovat
Evropské komisi; navíc, vláda notifikovala zákon č. 300/2011 Sb., který dává obcím explicitně
právo regulovat hazard na jejich území, včetně zákazu provozování výherních hracích přístrojů
a loterií.
[44] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost v částech výše uvedených důvodnou,
proto rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm je soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[45] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu