ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.45.2019:38
sp. zn. 5 As 45/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Ing. P. R.,
zastoupen Mgr. Tomášem Markem, advokátem se sídlem Na Hutích 661/9, Praha 6, proti
žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 1292/25, Praha 5, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2019, č. j. 8 A
172/2018 – 17,
takto:
I. V řízení o kasační stížnosti se p o k raču j e.
II. Kasační stížnost se zamí t á .
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Tomáši Markovi, advokátovi, se odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žádostí ze dne 1. 11. 2010 domáhal po žalované poskytnutí informace o výši
starobního důchodu žalobcova zemřelého otce J. R. za období let 2000 – 2010 včetně. Sdělením
ze dne 12. 11. 2010, č. j. X, žalovaná odmítla poskytnout požadované informace s ohledem na §
14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen ,,zákon o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení“), jenž nařizuje orgánům sociálního zabezpečení
povinnost zachovávat mlčenlivost a neumožňuje jim poskytovat informace bez souhlasu osoby,
které se týkají, a to ani osobám blízkým, včetně potomků; tato povinnost nezaniká smrtí dotčené
osoby. Proti sdělení žalované podal žalobce dne 9. 12. 2010 písemnost označenou jako odvolání.
[2] Dne 13. 4. 2015 podal žalobce proti sdělení žalované ze dne 12. 11. 2010 žalobu
k Městskému soudu v Praze (dále jen ,městský soud“), kterou městský soud usnesením ze dne
27. 7. 2017, č. j. 8 A 89/2015 - 66, odmítl pro opožděnost.
[3] Uvedené usnesení napadl žalobce kasační stížností; Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 28. 5. 2018, č. j. 8 As 203/2017 – 39, napadené usnesení zrušil a současně žalobu odmítl.
Nejvyšší správní soud sice shledal výrok usnesení městského soudu věcně správným, ovšem
založeným na nesprávném důvodu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že souzená věc se týká
žádosti o poskytnutí informace podané po novelizaci §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále jen ,,zákon o svobodném přístupu k informacím“);
městský soud však posuzoval nevydané rozhodnutí o odvolání jako fiktivní rozhodnutí, od toho
poté nesprávně dovodil zmeškání lhůty pro podání žaloby. Pominul zcela, že zákon o svobodném
přístupu k informacím počínaje účinností zákona č. 61/2006 Sb. fikci negativního rozhodnutí
o odvolání žadatele o informaci pro případ, že odvolací správní orgán nerozhodl do 15 dní
od předložení odvolání, již nestanoví. Městský soud tak měl v souzeném případě vyjít z toho,
že podmínkou přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je vyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem [§68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“]. V souzeném případě
žalobce podal proti rozhodnutí žalované odvolání, odvolací správní orgán však rozhodnutí
o odvolání nevydal. V takovém případě nebyla podmínka vyčerpání řádných opravných
prostředků v řízení před správním orgánem splněna a městský soud tak vycházel z nesprávného
výkladu zákona a nesprávně žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., namísto §46 odst. 1
písm. d) téhož zákona. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že za situace, kdy již marným
uplynutím lhůty pro rozhodnutí o odvolání nedochází ke vzniku negativního fiktivního
rozhodnutí, je na místě brojit proti nečinnosti odvolacího orgánu prostředky k ochraně proti
nečinnosti, případně po jejich vyčerpání žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podle §79 s. ř. s.
[4] Žalobce v reakci na rozsudek Nejvyššího správního soudu přípisem ze dne 30. 7. 2018
navrhl, aby Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen ,,ministerstvo“) přijalo opatření proti
nečinnosti žalované. Ministerstvo ve sdělení ze dne 8. 8. 2018, č. j. MPSV-2018/151499 – 710/1,
připomnělo, že se záležitostí žalobce zabývalo v souvislosti s vyřizováním jeho stížnosti ze dne
12. 9. 2011, přitom dopisem ze dne 11. 10. 2011 mu vysvětlilo postup podle §14 zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, s tím, že o podání podobných informací může
požádat pouze soud projednávající dědictví po zemřelém. Ministerstvo zdůraznilo, že podání
žalobce ze dne 9. 12. 2010 označené jako odvolání, bylo vyřízeno podle §175 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,správní řád“). Podle sdělení
ministerstva byla žalobci dne 2. 2. 2011 zaslána odpověď Odboru interního auditu, kontroly
a stížností žalované, v němž byl žalobce upozorněn na skutečnost, že sdělení ze dne 12. 11. 2010
není rozhodnutím ve smyslu §15 zákona o svobodném přístupu k informacím a nelze se proti
němu odvolat. Proto také bylo žalobci zasláno pouze informativní sdělení týkající se aplikace
zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a podání žalobce nebylo postoupeno
jako odvolání nadřízenému správnímu orgánu ve smyslu zákona o svobodném přístupu
k informacím.
[5] Žalobce následně podal dne 16. 11. 2018 žalobu u městského soudu proti nečinnosti
žalované; zrekapituloval průběh celé věci, s tím, že jeho návrhu ze dne 30. 7. 2018, aby
ministerstvo přijalo opatření proti nečinnosti žalované, nebylo vyhověno; navrhl, aby soud uložil
žalované ve lhůtě 15 dnů od právní moci rozsudku předložit odvolání žalobce ze dne 9. 12. 2010
spolu se spisovým materiálem ministerstvu k rozhodnutí, dále aby uložil ministerstvu o odvolání
žalobce do 15 dnů rozhodnout.
[6] Městský soud vyšel ze znění §80 odst. 1, odst. 2 s. ř. s. a §16 odst. 1, 2 a 3 zákona
o svobodném přístupu k informacím a dovodil, že lhůta k podání žaloby na ochranu proti
nečinnosti by marně uplynula již ke dni 11. 1. 2012. Ve snaze o maximální vstřícnost
k oprávněným zájmům žalobce městský soud vycházel pro počátek stanovení lhůty k podání
nečinnostní žaloby až ke dni 2. 2. 2011, kdy bylo žalobci k jeho stížnosti sděleno, že správní
orgán nepokládá jeho podání za odvolání a nebude se jím dále zabývat. Lhůta k podání žaloby
by v tomto případě marně uplynula 2. 2. 2012. Žaloba na ochranu před nečinností žalovaného tak
byla dle městského soudu podána i tak zjevně opožděně a nezbylo, než ji z tohoto důvodu
odmítnout.
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností.
Nesouhlasí s názorem městského soudu, že lhůta k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
marně uplynula ke dni 2. 2. 2012, kdy stěžovateli byla zaslána odpověď odboru interního auditu
kontroly a stížností žalované, v němž byl stěžovatel upozorněn na skutečnost, ze sdělení ze dne
12. 11. 2010, č. j. X, není rozhodnutím ve smyslu §15 zákona o svobodném přístupu
k informacím a nelze se proti němu odvolat. Stěžovatel dále konstatuje, že žalovaná dosud
nepředala jeho odvolání z 9. 12. 2010 spolu se spisovým materiálem svému nadřízenému orgánu,
a to v rozporu s §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Vzhledem k tomu,
že nadřízený orgán žalované o tomto odvolání dosud nerozhodl, dovozuje stěžovatel,
že nečinnost žalované a ministerstva práce a sociálních věcí a zásah do práv stěžovatele nadále
trvá.
[8] Stěžovatel se domnívá, že pro posouzení otázky včasnosti podání jeho správní žaloby
ve smyslu §80 odst. 1 s. ř. s. je právně rozhodující skutečnost, že žalovaná fyzicky stále
nepředala předmětné odvolání nadřízenému správnímu orgánu. Z toho stěžovatel dovozuje,
že dosud lhůta dle §80 odst. 1 s. ř. s. nezačala plynout.
[9] Závěrem stěžovatel namítá porušení svých základních a ústavně garantovaných práv
na soudní ochranu, na rovné zacházení, na spravedlivý proces bez průtahů a jinou právní ochranu
a na legitimní očekávání stěžovatele. Stěžovatel navrhuje zrušit usnesení městského soudu
v celém rozsahu, a dále uložit žalované postoupit spisový materiál ministerstvu, aby ve smyslu
§16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodlo o odvolání stěžovatele.
[10] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[11] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 7. 5. 2020, č. j. 5 As 45/2019 – 34, řízení přerušil,
neboť ve věci sp. zn. 2 Azs 300/2018 podal druhý senát NSS dle č. 95 Ústavy České republiky
Ústavnímu soudu návrh na zrušení §80 odst. 1 a 2 s. ř. s. V projednávané věci bylo městským
soudem aplikováno ustanovení, které bylo předmětem návrhu, přičemž výsledek řízení před
Ústavním soudem měl zásadní význam na posouzení projednávané věci. Nejvyšší správní soud
proto podle §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodl o přerušení řízení do doby rozhodnutí Ústavního
soudu.
[12] Ústavní soud nálezem ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19, ve věci návrhu na zrušení
§80 odst. 1 a 2 s. ř. s. rozhodl (návrh zamítl); odpadla tak překážka, pro kterou bylo řízení o této
kasační stížnosti přerušeno. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl podle §48 odst. 6
s. ř. s., že se v řízení pokračuje.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti; neshledal přitom vady,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] V případě, že je kasační stížností napadáno usnesení městského soudu, kterým byla žaloba
odmítnuta, popř. řízení zastaveno, posuzuje kasační soud toliko naplnění důvodu dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s, tedy, zda z hlediska zákona obstojí důvody, pro které bylo stěžovateli
odepřeno věcné posouzení jeho žaloby. Odmítl-li městský soud žalobu a nezabýval-li se jí věcně,
přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení jen to, zda městský soud v daném případě
správně posoudil nesplnění podmínek řízení, konkr. včasnost podané žaloby; věcný obsah žaloby
však přezkoumávat nemůže (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65, či ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98).
[17] Ustanovení §16 zákona o svobodném přístupu k informacím v odst. 1 až 3 stanoví,
že ,,[p]roti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání. Povinný subjekt předloží
odvolání spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení odvolání. Nadřízený
orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů ode dne předložení odvolání povinným subjektem. Lhůta pro rozhodnutí
o rozkladu je 15 pracovních dnů ode dne doručení rozkladu povinnému subjektu. Lhůtu nelze prodloužit.‘‘
[18] Podle §80 odst. 1 a 2 s. ř. s. lze ž alobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy
ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem
pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl
žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.
Zmeškání lhůty nelze prominout.
[19] Jak bylo rekapitulováno výše, stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutí žalované dne
9. 12. 2010; žalovaná jako povinný subjekt měla lhůtu 15 dnů na jeho předložení nadřízenému
orgánu a v uvedené lhůtě zůstala nečinná, neboť, jak vyplývá ze sdělení ministerstva ze dne
2. 8. 2018, č. j. MPSV-2018/15199-710/1, s podáním stěžovatele nebylo naloženo jako
s odvoláním, ale bylo vyřízeno podle §175 správního řádu. Lhůta pro podání žaloby započala
běžet uplynutím 15 dnů od doručení odvolání stěžovatele a lhůta pro rozhodnutí o odvolání
uplynutím dalších 15 dnů. Patnáctým dnem ode dne 9. 12. 2010 byl pátek 24. 12. 2010, což
je svátek, lhůta k předložení věci by tedy uplynula 27. 12. 2010, lhůta pro rozhodnutí odvolacího
orgánu pak dne 11. 1. 2011. Lhůta k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti by marně
uplynula ke dni 11. 1. 2012. Ve snaze o maximální vstřícnost městský soud přitom stanovil
počáteční lhůtu k podání žaloby ke dni 2. 2. 2011; lhůta k podání žaloby by v tomto případě
marně uplynula 2. 2. 2012. Zmeškání této lhůty nelze prominout.
[20] Městský soud tedy postupoval správně, když stěžovatelovu žalobu pro opožděnost
odmítl. Jeho závěry zcela obstojí rovněž v kontextu s výše citovaným nálezem Ústavního soudu.
Námitky stěžovatele, kterými brojí pouze proti rozhodnutí a postupu správních orgánů, a nikoliv
proti rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby pro opožděnost, nemohly být shledány
důvodnými.
[21] K námitkám stěžovatele ohledně porušení práva na spravedlivý proces Nejvyšší správní
soud uvádí, že je v této věci vázán citovaným nálezem Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 25/19,
jímž byl zamítnut návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení §80 odst. 1 a 2 s. ř. s. Ústavní
soud neshledal, že by toto ustanovení bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Institut lhůty totiž
tvoří nedílnou součást právního řádu, je obsažen ve většině procesních předpisů a Ústavní soud
ustáleně vychází z toho, že lhůta sama o sobě ani nemůže být neústavní. Prostřednictvím lhůty
nedochází k odepření soudní ochrany, nýbrž pouze ke stanovení podmínky, za kterých se jí lze
dle čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod domoci. Nejde přitom o podmínku pro
kohokoli a priori nedosažitelnou.
[22] Ústavní soud mj. dále konstatoval, že smyslem lhůty je omezení neurčitosti v uplatňování
práv a tento smysl naplňuje i napadené ustanovení; konkr. k účelu lhůty uvedl: „Je zároveň
pojistkou, že se např. po padesáti letech nebudou vést soudní spory ohledně údajné nečinnosti v řízení, o kterém
(již) nejsou k dispozici žádné záznamy či které ani nikdy neexistovalo (a šlo jen o výmysl či chybu žalobce).
To ostatně může mít význam i pro soukromé osoby, jichž se může správní rozhodnutí, jehož vydání se náhle
žalobce s odstupem mnoha let domáhá, bezprostředně dotknout a které mohly očekávat, že takové rozhodnutí již
vydáno nebude (a bez žaloby by ani vydáno nebylo). Stejně tak má napadené ustanovení význam v případech, kdy
má správní orgán za to, že mu žádné rozhodnutí vydávat nepřísluší, a právě proto, nikoli pro průtahy v tradičním
slova smyslu, je nečinný. Ačkoli tedy napadené ustanovení nevede vždy a za všech okolností k okamžitému
(v momentu propadnutí lhůty) nastolení právní jistoty, neboť správní řízení může nadále probíhat a rozhodnutí
v něm nadále může být vydáno, přesto k odstranění entropie významně přispívá‘‘[bod 37].
[23] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval v řízení v souladu
se zákonem a nepochybil, pokud žalobu stěžovatele odmítl. Kasační stížnost není důvodná, proto
ji Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu proto nenáleží. Žalované v rámci řízení žádné náklady nad rámec její úřední činnosti
nevznikly, proto jí soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
[25] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2019, č. j. 5 As 45/2019 – 11, byl
stěžovateli ustanoven zástupcem advokát. Hotové výdaje a odměnu za zastupování ustanoveného
zástupce v takovém případě platí stát (§35 odst. 10 věta první za středníkem s. ř. s.). Ustanovený
zástupce v řízení o kasační stížnosti po svém ustanovení žádný úkon neučinil, proto mu soud
odměnu a náhradu hotových výdajů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu