ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.78.2016:40
sp. zn. 5 As 78/2016 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: R. H., zast.
advokátem Mgr. Jaroslavem Topolem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Magistrát města Ostravy, se sídlem Prokešovo náměstí 8, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 4. 2016, č. j. 78 A 11/2015 - 18,
ve znění opravného usnesení ze dne 18. 4. 2016, č. j. 78 A 11/2015 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení shora označeného
usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále „krajský soud“), kterým byla jako nepřípustná
odmítnuta dle §85 s. ř. s. žaloba proti nezákonnému zásahu; ten stěžovatel spatřoval
v nepředložení jeho odvolání včetně správního spisu odvolacímu orgánu k rozhodnutí
o odvolání.
Vymezení věci
Stěžovatel byl rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 9. 2014,
č. j. SMO/312682/14/DSČ/Mar, uznán vinným ze spáchání přestupku v provozu na pozemních
komunikacích podle §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“),
a to porušením §24 odst. 4 písm. b) zákona o silničním provozu, za což mu byla podle
§125c odst. 4 písm. f) zákona o silničním provozu uložena pokuta ve výši 1500 Kč a současně
sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců.
V žalobě stěžovatel tvrdil, že byl zkrácen na svém právu na podání opravného prostředku
proti rozhodnutí žalovaného; argumentoval tím, že podal do meritorního rozhodnutí odvolání,
a to dne 16. 9. 2014 emailem opatřeným důvěryhodným elektronickým podpisem; odvolání podal
prostřednictvím svého zmocněnce, K. S.; podatelna přijetí podání potvrdila, pročež měl žalovaný
povinnost podle §88 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) předat spis
nadřízenému správního orgánu k rozhodnutí o opravném prostředku; protože tak žalovaný
neučinil a bez dalšího odvolání založil do spisu, neboť dovodil, že bylo podáno osobou
nepříslušnou, dopustil se dle stěžovatele nezákonného zásahu.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že proti rozhodnutí o přestupku podal
za stěžovatele dne 16. 9. 2014 odvolání K. S., a to elektronicky ze své e-mailové adresy. Žalovaný
vyhodnotil, že odvolání bylo podáno osobou neoprávněnou (neboť zástupce nepředložil originál
plné moci k zastupování), a dále postupoval jako by odvolání podáno nebylo, tj. nepředal spis
nadřízenému správnímu orgánu a o této skutečnosti učinil dne 22. 9. 2014 do spisu úřední
záznam.
Krajský soud v odůvodnění odkázal na četnou judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která otázku nepředložení spisu odvolacímu orgánu řešila a ze které vycházel. Především odkázal
na rozsudek ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 - 20, kterým Nejvyšší správní soud navázal
na svůj předchozí rozsudek ze dne 29. 6. 2005, č. j. 6 Ans 1/2004 - 70, jehož závěry následovně
rozšířil: „Pokud Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatuje, že se v takovém případě jedná
o nečinnost ve vztahu k určitému faktickému úkonu správního orgánu a při splnění zákonných podmínek se může
jednat o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s., je třeba připomenout, že tímto faktickým úkonem
není zasahováno do žádného veřejného subjektivného práva účastníka řízení (neboť, jak již bylo uvedeno shora,
žalobci z §88 odst. 1 správního řádu žádné takové právo neplyne), a tak se nejedná o nezákonný zásah
ve smyslu §82 s. ř. s.“
Krajský soud konstatoval, že v dané věci bylo namístě domáhat se soudní ochrany
prostřednictvím žaloby na nečinnost, nikoli prostřednictvím žaloby zásahové. Předmětem
ochrany, jíž se stěžovatel domáhá, je totiž tvrzená nečinnost žalovaného, v jejímž důsledku
nebylo vydáno rozhodnutí odvolacího orgánu. Krajský soud tak dospěl k závěru,
že je nepřípustné domáhat se soudní ochrany skrze zásahovou žalobu na základě argumentace,
kterou uplatnil stěžovatel v žalobě. Žalobu proto odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Tvrdí, že krajský soud se dopustil nezákonnosti, pokud žalobu odmítl. V posuzované věci
je nesporné, že žalovanému vznikla povinnost postoupit spis spolu s odvoláním, lhůta
pro postoupení spisu i odvolání marně uplynula, žalovaný tak neučinil, namísto toho vyznačil
na rozhodnutí právní moc a bez dalšího je založil. Stěžovatel nesdílí závěr krajského soudu
a tvrdí, že se jedná o nezákonný zásah, neboť pro uplatnění zásahové žaloby nejsou naplněny
zákonné podmínky. K tomu odkazuje stěžovatel na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 11. 2. 2015, č. j. 15A 49/2014 - 47, který v obdobné situaci dospěl k závěru, že je na místě
použít zásahovou žalobu, a nikoli žalobu nečinnostní. K obdobnému závěru dospělo
i Ministerstvo dopravy v usnesení ze dne 3. 6. 2014 reagující na obdobnou situaci, kdy správní
orgán prvního stupně nepostoupil odvolacímu orgánu odvolání se spisem; ministerstvo dovodilo,
že může účastník podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti až po uplynutí lhůt
pro vydání rozhodnutí. Stěžovatel zastává názor, že žaloba zásahová je praktičtějším
prostředkem, předání spisu je faktickým úkonem, a proto je vhodné volit jako prostředek ochrany
zásahovou žalobu. Je zřejmé, že takový zásah krátí stěžovatele na jeho právech, konkr. na právu
podat odvolání, když zásahem žalovaného je ignorace podaného odvolání, tedy navození stavu,
jako by nebylo vůbec podáno. Nemůže se dle stěžovatele jednat o nečinnost nadřízeného
správního orgánu, neboť pokud mu spis nebyl předán, nepočala mu ještě běžet žádná lhůta
k vydání rozhodnutí.
Stěžovatel uplatňuje rovněž námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku,
neboť závěry soudu se vztahovaly pouze k návrhu II výroku rozsudku, krajský soud se však nijak
nevypořádal s tím, zda žaloba je důvodná ve vztahu k návrhu výroku I, tj. k samotné deklaraci
nezákonnosti zásahu. Stěžovatel má rovněž za to, že pokud soud dospěl k závěru, že je na místě
žalovat nečinnost správního orgánu, měl to stěžovateli sdělit a poskytnout mu možnost upravit
návrh výroku, typ žaloby i označení žalovaného. Otázka, zda žalovat zásah nebo nečinnost,
je otázkou, o které nemají dle stěžovatele jasno soudy, a proto o ní nemůže mít jasno ani samotný
stěžovatel. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ke kasační stížnosti sdělil, že na základě uplatnění opatření proti nečinnosti
ze dne 20. 5. 2016 Krajský úřad Moravskoslezského kraje dospěl k závěru, že magistrát posoudil
odvolání jako nepřípustné v rozporu se zákonem a porušil §88 odst. 1 správního řádu,
když odvolání nepředložil spolu se spisem krajskému úřadu jako odvolacímu orgánu. Vzhledem
k tomu, že již uplynula lhůta k projednání přestupku dle §20 odst. 1 zákona o přestupcích,
odpovědnost za něj již zanikla. Krajský úřad proto postupem dle §90 odst. 4 správního řádu
napadené rozhodnutí o přestupku rozhodnutím ze dne 2. 6. 2016, č. j. MSK 72097/2016, zrušil
a řízení o něm zastavil; rozhodnutí nabylo právní moci dne 16. 6. 2016.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti; kasační stížnost
je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem. Nejvyšší
správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Nejvyšší správní soud neshledal předně důvodnou námitku nepřezkoumatelnosti.
Stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, která měla spočívat
v nevypořádání se s alternativně navrženými petity, resp. s návrhem na deklaraci nezákonného
zásahu. V intencích setrvalé judikatury zdejšího soudu (srov. např. rozsudek ze dne 12. 12. 2012,
č. j. 9 As 89/2011 - 32, a tam citovaná rozhodnutí, všechna citovaná rozhodnutí NSS jsou
dostupná na: www.nssoud.cz) nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho
nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci,
kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními body,
neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz),
z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody anebo by tyto důvody neměly oporu
v provedeném skutkovém zjištění. Povinností soudu je stranám sporu ozřejmit, jakými úvahami
byl při svém rozhodování veden a k jakým závěrům na ně navazujícím dospěl. Tyto úvahy
pak musí mít odraz v odůvodnění rozhodnutí, neboť jen prostřednictvím odůvodnění
rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového stavu soud vycházel, jak jej v daných souvislostech
uvážil, jaké právní předpisy aplikoval a k jakému konečnému rozhodnutí tímto způsobem dospěl.
Krajský soud v napadeném usnesení náležitě vyložil, z jakých úvah podložených judikaturou
Nejvyššího právního soudu vycházel, rovněž odůvodnil, jaký prostředek obrany je na místě
v daném případě použít. Skutečnost, že krajský soud nesdílel názor Krajského soudu v Ústí
nad Labem, nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení ani jeho nezákonnost,
neboť krajské soudy nejsou povinny nutně vždy respektovat svá rozhodnutí navzájem, ale jsou
vázány právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem, jehož úkolem je svojí
rozhodovací činností sjednocovat judikaturu krajských soudů. Tak také v dané věci krajský soud
postupoval a nerozpornou judikaturu zdejšího soudu stěžovateli předestřel. Pokud krajský soud
dospěl k závěru, že je na místě použít jiný prostředek obrany (což, jak vyplynulo z přiloženého
rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, stěžovatel učinil a docílil odstranění
samotného rozhodnutí ve věci přestupku), tedy vyloučil užití zásahové žaloby, resp. jako
nepřípustnou ji odmítl, potom bylo zcela nadbytečné zabývat se relevantností navrhovaného
petitu – deklarováním nezákonnosti zásahu.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu v daném případě nelze stěžovateli přisvědčit,
že krajský soud stíhá vždy a za všech okolností poučovací povinnost stran volby prostředku
soudní ochrany. Návrh stěžovatele byl zcela jednoznačný a bezrozporný. Stěžovatel zcela jasně
uvedl v rámci žalobních bodů skutkový stav, který podřadil určitému právnímu hodnocení
a k tomu přiřadil odpovídající petity. Krajský soud proto neměl důvodu odstraňovat vady podání
z důvodu jeho nejasnosti (např. navrhovaný petit by neodpovídal zvolenému typu žaloby),
resp. uvědomovat stěžovatele o tom, jaký prostředek má uplatnit. Řízení ve správním soudnictví
je plně ovládáno zásadou dispoziční a je zcela na žalobci, zda proti rozhodnutí či jinému úkonu
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
resp. je do nich úkonem správního orgánu zasaženo, podá žalobu u soudu či nikoliv,
zcela na něm rovněž je jaký typ žaloby k ochraně svých práv zvolí.
Otázku, zda se lze zásahovou žalobou bránit proti nepředání tvrzeného odvolání
(společně se správním spisem) prvostupňovým správním orgánem odvolacímu orgánu,
již judikatura Nejvyššího správního soudu opakovaně řešila, a to se závěrem, že se v takovém
případě zásahovou žalobou bránit nelze (viz např. rozsudek ze dne 29. 6. 2005,
č. j. 6 Ans 1/2004 - 70, rozsudek ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 - 20, rozsudek ze dne
20. 5. 2015, č. j. 6 As 129/2014 - 35, nebo rozsudek ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 53/2016 - 22;
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Od závěrů
zdejším soudem již vyslovených nemá senát nyní ve věci rozhodující důvodu se odchýlit.
Krajský soud zcela správně dovodil, že pokud účastník řízení podá odvolání, je jeho cílem
vydání rozhodnutí v určité zákonem stanovené době (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního
řádu). Jelikož zákonodárce zakotvil možnost provedení autoremedury správním orgánem
I. stupně, účastník řízení se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení autoremedury
či pro předání spisu a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí lhůty
k vydání rozhodnutí (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu), může domáhat ochrany proti
nečinnosti odvolacího orgánu opatřením proti nečinnosti (§80 správního řádu) a následně
nečinnostní žalobou dle §79 s. ř. s. právě proti odvolacímu správnímu orgánu. Právní řád tak
umožňuje domoci se ochrany tímto způsobem, což vylučuje použití žaloby proti nezákonnému
zásahu.
Stěžovatel zcela po právu požaduje, aby odvolacímu správnímu orgánu byly vytvořeny
podmínky pro to, aby rozhodl o jeho odvolání, a brání se proto proti průtahům spočívajícím
v zadržování spisu žalovaným – prvostupňovým správním orgánem. K tomu ovšem nelze využít
obrany v podobě žaloby proti nezákonnému zásahu.
Z §88 odst. 1 správního řádu sice vyplývá, že prvostupňový správní orgán má do 30 dnů
ode dne doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru (§87 správního řádu),
předat spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Z uvedené úpravy však neplyne
žádné veřejné subjektivní právo účastníka řízení, do něhož by mu mohlo být zasaženo, nýbrž
se jedná o úpravu pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh
řízení po podání odvolání. Je tedy na prvostupňovém správním orgánu a na odvolacím správním
orgánu, aby v souladu se zásadami stanovenými v §6 odst. 1, větě první, správního
řádu, ([s]právní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů), a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní
orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy), dodržely lhůty stanovené pro rozhodnutí
o odvolání.
V odvolacím řízení je odvolací správní orgán procesně „odpovědný“ za bezprůtahový
průběh odvolacího řízení. Účastník řízení, který má za to, že se v odvolacím řízení projevují
průtahy, proto musí svou snahu o nápravu směřovat především vůči odvolacímu orgánu.
To jistě nevylučuje, aby se nad tento rámec z důvodů praktických (urychlení vyřízení věci
a její řešení bez zbytečných formalit a prostojů) snažil o nápravu i přímo u prvostupňového
orgánu. Pro úspěch případné navazující soudní ochrany je nicméně klíčové, aby se účastník
řízení obrátil postupem podle §80 odst. 3, věty druhé, správního řádu na odvolací správní orgán.
Je na odvolacím správním orgánu, aby si na základě žádosti účastníka opatřil u prvostupňového
orgánu potřebné informace o dosavadním průběhu odvolacího řízení a zjednal nápravu, bude-li
to namístě. Pokud opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu, jež inicioval účastník
řízení, nebude úspěšné, může se účastník domáhat vydání rozhodnutí o odvolání žalobou
na ochranu proti nečinnosti, kterou směřuje proti odvolacímu správnímu orgánu. Soud
na základě takovéto žaloby zjistí, zda je odvolací správní orgán nezákonně nečinný, přičemž
nezákonnou nečinností je nutno rozumět i postup prvostupňového správního orgánu v rámci
odvolacího řízení, který je v rozporu s příslušnými ustanoveními o časových dimenzích
odvolacího řízení, přesněji té jeho fáze, jež probíhá před prvostupňovým správním orgánem
(postup podle §87 či podle §88 odst. 2 a především předání spisu odvolacímu správnímu orgánu
ve lhůtě podle §88 odst. 1 správního řádu). V rámci nečinnostní žaloby (za splnění procesních
podmínek, včetně jejího podání po bezvýsledném vyčerpání prostředků, které procesní předpis
platný pro správní řízení stanoví k ochraně před nečinností – §79 odst. 1 s. ř. s.) by byl prostor
k posuzování mezi stranami sporné otázky, zda vůbec bylo odvolání podáno.
Nečinnost prvostupňového správního orgánu je plně přičitatelná odvolacímu správnímu
orgánu, neboť je to v posledku odvolací orgán, který je jednak hlavním aktérem řízení o odvolání,
jednak je zpravidla tím, kdo má nástroje k odstranění nečinnosti správního orgánu prvního
stupně (§80 správního řádu).
Lze tak shrnout, že stěžovatel měl možnost domáhat se ochrany prostřednictvím
nečinnostní žaloby směřující proti odvolacímu orgánu, což, jak vyplynulo ze sdělení žalovaného,
ostatně již učinil.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101,
konstatoval: „Dospěl-li krajský soud k závěru, že se v daném případě nelze domáhat soudní ochrany žalobou
před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s., ale že je na místě žaloba na ochranu proti nečinnosti podle §79
s. ř. s., měl zásahovou žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. […] V řízení
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému
přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§85
s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§79 s. ř. s.),
je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové
žaloby vyjádřenou v §85 s. ř. s.“
Dle §85, věty před středníkem, s. ř. s. je zásahová žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany
nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky než zásahovou žalobu. V nynější věci byla
tímto jiným prostředkem nečinnostní žaloba. Krajský soud tedy postupoval zcela správně,
když žalobu odmítl s odůvodněním, že stěžovatel se měl bránit nečinnostní žalobou. Nejvyšší
správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů mu nenáleží;
žalovanému žádné náklady přesahující jeho běžnou správní činnost nevznikly, proto mu soud
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu