ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.96.2008:47
sp. zn. 5 As 96/2008 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobců: a) P. J.,
b) T. V., c) T. J., všichni zastoupeni Mgr. Janem Cimbůrkem, advokátem se sídlem Bořetín 73,
Kamenice na Lipou, proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální inspektorát v Českých
Budějovicích, se sídlem Lidická 11, 370 86 České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 9. 2008, č. j. 10 Ca
168/2008 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen stěžovatelé) kasační stížností napadají v záhlaví označené usnesení
Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě podané
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2008, č. j. ZKI-O-27/134/2008.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl o zastavení řízení z důvodu nezaplacení
soudních poplatků ve stanovené lhůtě. Stěžovatelé byli prostřednictvím svého právního zástupce
k zaplacení soudních poplatků vyzváni. Výzvu k zaplacení soudních poplatků převzal právní
zástupce dne 5. 9. 2008. O důsledcích nezaplacení soudních poplatků byli stěžovatelé poučeni.
Protože soudní poplatky nebyly zaplaceny, byly dle krajského soudu dodrženy podmínky
pro zastavení řízení o kasační stížnosti podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
Proti předmětnému usnesení podali stěžovatelé kasační stížnost, v níž podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.), namítali
nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení. Stěžovatelé jsou toho názoru, že v rozporu s právy
garantovanými Listinou základních práv a svobod je pak negativní důsledek nezaplacení soudního
poplatku ze strany právního zástupce stěžovatelů ve lhůtě stanovené soudem pro stěžovatele
samotné, a to zejména s ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 169/01. Podle tohoto
nálezu je třeba výzvu k zaplacení soudního poplatku doručit nejen právnímu zástupci,
ale i účastníku (žalobci, stěžovateli) samotnému. Pokud soud tuto zásadu nerespektoval a řízení
o správní žalobě pro nezaplacení soudního poplatku zastavil, došlo jeho postupem k zásahu
do ústavně zaručeného práva na soudní ochranu proti rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřují rovněž v tom, že soud svým postupem
porušil ustanovení §42 odst. 2 s. ř. s., které stanoví, že má-li účastník nebo osoba zúčastněná
na řízení něco osobně vykonat, doručí se i jemu. Zaplacení soudního poplatku je nepochybně
úkon, který měli vykonat osobně stěžovatelé a soud pochybil, když výzvu k zaplacení soudního
poplatku nedoručil přímo též stěžovatelům.
Zástupce stěžovatelů dále uvádí, že výzvu převzala jeho zaměstnankyně, protože právní
zástupce se nacházel na řádné dovolené, po jejímž nuceném ukončení nastoupil do stavu
pracovní neschopnosti a v této době nebyl schopen činit žádné úkony vzhledem ke svému
vážnému zdravotnímu stavu.
Lhůtu stanovenou ve výzvě k zaplacení soudního poplatku v délce 7 dní lze dle zástupce
stěžovatelů považovat za příliš krátkou, a to s ohledem na nutnost zkontaktovat klienty, což bylo
v důsledku čerpání řádné dovolené nemožné.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že tuto považuje za zcela
zavádějící, odporující příslušným ustanovením právních norem.
Odkazuje dále na ustanovení §7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích ve vztahu
k ustanovení §4 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Právní zástupce stěžovatelů musí
dle žalovaného velice dobře vědět o poplatkové povinnosti, kterou se snaží v kasační stížnosti
přenést přímo na stěžovatele. Má dále za to, že on sám pochybil a soudní poplatek opomněl
uhradit (případně jeho zaměstnanec přijímající výzvu k zaplacení).
Postup krajského soudu byl zcela v souladu s právními normami, stanovená lhůta byla
dostatečná a nebyl z jeho strany důvod rozhodnout jinak, než jak rozhodl.
Podle názoru žalovaného pro podání kasační stížnosti nejsou důvody, proto navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost svým rozsudkem zamítl.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší
správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a věc posoudil následujícím způsobem.
Ve věci, zda je potřeba doručit výzvu k zaplacení soudního poplatku nejen zástupci
stěžovatelů, ale rovněž i jim samotným, Nejvyšší správní soud odkazuje na rozhodnutí pléna
Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. Pl.ÚS 2/07, kterým byl překonán nález Ústavního
soudu, na který odkazují stěžovatelé:
Ve věcech práva na soudní ochranu proti rozhodnutí orgánu veřejné správy za účinnosti
úpravy platné do 31. 12. 2002 zaujal Ústavní soud stanovisko, které bylo vyjádřeno v právní větě
pilotního rozhodnutí, kterým byl nález sp. zn. IV. ÚS 238/99 (Sbírka nálezů a usnesení
Ústavního soudu, sv. 17, č. 10) (dále jen „Sbírka“), a která zněla
takto:„Výzvu k zaplacení soudního
poplatku je třeba doručit nejen právnímu zástupci, ale i účastníkovi (žalobci) samému. Pokud se tak nestalo
a přesto došlo k zastavení řízení o správní žalobě pro nezaplacení soudního poplatku, představuje takový postup
zásah do ústavně zaručeného práva na soudní ochranu proti rozhodnutí orgánu veřejné správy, a to zejména z toho
důvodu, že ve správním soudnictví soud nemá možnost jakkoli zohlednit dodatečné zaplacení a v řízení
pokračovat.“ Nosným důvodem tohoto, stejně jako všech dalších na něj navazujících stěžovatelům
vyhovujících nálezů bylo, že proti rozhodnutí o zastavení řízení, které bylo důsledkem
nezaplacení soudního poplatku, nebylo možné v rámci tehdejší úpravy správního soudnictví
podat žádný opravný prostředek a podle ustanovení §9 odst. 1, zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, v tehdy platném znění, nebyl-li poplatek za řízení zaplacen účastníkem
řízení ani na výzvu soudu ve lhůtě, kterou mu určil, bylo řízení po marném uplynutí lhůty soudem
zastaveno. Vzhledem ke krátkým lhůtám ve výzvách k zaplacení soudního poplatku byl tak
účastník řízení zbaven možnosti domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu ve
smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť nebyla poskytnuta reálná lhůta, v níž by bylo možné,
aby zástupce svého klienta stihl vyrozumět o výzvě k zaplacení soudního poplatku a byl zde ještě
dostatečný prostor pro jeho zaplacení. Proto Ústavní soud dovozoval, že v případě správního
soudnictví, kde platil princip jednoinstančnosti řízení, musí být plně respektováno, že písemnou
výzvu k zaplacení soudního poplatku je nutno doručit nejen právnímu zástupci,
ale i zastoupenému účastníkovi, neboť on je tou osobou, která má ve smyslu již citovaných
ustanovení zákona o soudních poplatcích osobně tuto povinnost splnit. Pokud se tak nestalo, šlo
o zásah do ústavně zaručeného práva na soudní ochranu proti rozhodnutí orgánu veřejné správy,
a to, jak bylo již uvedeno, neboť ve správním soudnictví soud neměl možnost jakkoli zohlednit
dodatečné zaplacení soudního poplatku a v řízení pokračovat.
V době před přijetím zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, podstata
problému spočívala v celkové koncepci správního soudnictví, která neumožňovala zohlednit
dodatečné uhrazení poplatku a v řízení pokračovat. Oproti účastníkům řízení občanskoprávního
se tak navrhovatelé domáhající se soudního přezkumu správních rozhodnutí nacházeli
v objektivně horším postavení, neboť mohli dodatečně uhradit poplatek z návrhu nejpozději
ve lhůtě stanovené k tomu správním soudem. Ústavní soud ve své judikatuře rozlišoval oba typy
řízení. V odůvodnění nálezu sp. zn. III. ÚS 292/01 Ústavní soud uvedl, že „...reflektuje vývoj
judikatury obecných soudů, zejména pak rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn. Rc 1/2001,
avšak argumenty v něm obsažené, dle jeho přesvědčení, jsou zaměřeny nikoli na řízení dle části
páté hlavy druhé o. s. ř., nýbrž na řízení odvolací dle části čtvrté hlavy první o. s. ř.“. V nálezu
sp. zn. IV. ÚS 292/01 ze dne 22. října 2001 konstatoval, že „...podstata problému spočívá v rozdílnosti
právní úpravy civilního a správního soudnictví a z toho vyplývajícího dopadu do základních práv účastníků řízení.
Zatímco v civilním řízení lze za určitých okolností vázaných na lhůtu pro odvolání proti usnesení o zastavení
řízení pokračovat v řízení, ve správním soudnictví není takový postup možný vzhledem k absenci jakéhokoliv
opravného prostředku.“ Zejména za situace, kdy občanskoprávní a správní soudnictví nebylo
odděleno v tom smyslu, že se každé z odvětví řídilo samostatným procesním řádem, považoval
Ústavní soud naznačenou disproporci za nepřiměřenou. Deficit právní úpravy správního
soudnictví měl být proto vyvážen právě doručováním výzev k úhradě poplatku též samotnému
žalobci. Dle Ústavního soudu představoval opačný postup zásah do základních práv,
a to zejména pro neexistenci byť jakékoliv možnosti zrušení usnesení o zastavení řízení v případě
následné úhrady poplatku.
Nicméně v době rozhodné pro posouzení předloženého návrhu došlo k zásadní změně.
Jednak bylo v mezidobí mezi vyhlášením výše zmiňovaných nálezů Ústavního soudu a dnem,
kdy stěžovatel inicioval nyní přezkoumávané řízení o správní žalobě, zcela nově koncipováno
správní soudnictví. To se formálně oddělilo od soudnictví občanskoprávního, když pravidla řízení
byla vtělena do samostatného procesního předpisu. Tato pravidla, včetně vymezení práv
účastníků řízení ve správním soudnictví, se od procesu občanskoprávního liší, což je dáno
odlišností předmětu řízení. Zatímco v občanskoprávním řízení poskytují soudy ochranu
soukromým subjektivním právům, v soudním řízení správním poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům. To dává legitimní základ pro odlišná procesní práva účastníků těchto
řízení. Zároveň s vytvořením nového systému správního soudnictví byl upraven i zákon
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“). Podle jeho §9
odst. 7 soud zruší usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení poplatku, je-li poplatek zaplacen
ve věcech správního soudnictví dříve, než usnesení nabylo právní moci, a v ostatních věcech
nejpozději do konce lhůty k odvolání proti tomuto usnesení. Pokud jde o možnost splnit
poplatkovou povinnost dodatečně i po zastavení řízení, znamená nová právní úprava zákona
o soudních poplatcích oproti předchozímu, Ústavním soudem kritizovanému stavu, ve své
podstatě změnu nejen formální, neboť nyní je možné poplatek zaplatit dodatečně do nabytí
právní moci usnesení o zastavení řízení a ve správním soudnictví toto usnesení nabývá právní
moci doručením. To umožňuje zaplatit poplatek ze žaloby dodatečně, i když nejpozději týž den,
kdy došlo k doručení usnesení.
Oproti předcházející právní úpravě, kdy bylo možno poplatek ze správní žaloby
dodatečně zaplatit jen ve lhůtě stanovené soudem ve výzvě, se nyní výzvou stanovená lhůta
fakticky prodlužuje ještě o dobu, kterou bude správnímu soudu trvat vydání usnesení o zastavení
řízení, resp. jeho doručení, což není dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu doba
zanedbatelná, jak nakonec dokládá i tento případ stěžovatelů.
Ve vztahu k nyní posuzované věci tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že postup soudu,
který výzvu k zaplacení soudního poplatku ze správní žaloby zaslal pouze právnímu zástupci
stěžovatelů a nikoliv i jim samotným, odpovídal pravidlům doručování, jak byla nastavena
v ustanovení §42 s. ř. s.
Jinou věcí je délka lhůty poskytnuté k dodatečné úhradě soudního poplatku. Podle
ustanovení §9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích soud poplatníka vyzve, aby poplatek,
který měl být zaplacen a nebyl, zaplatil ve lhůtě, kterou mu určí. Jde tedy o soudcovskou lhůtu,
jejíž délka závisí na úvaze ve věci konajícího soudce.
Ústavní soud se problematikou ústavnosti lhůt zabýval v minulosti již několikrát.
Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka, sv. 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/98 Sb.)
Ústavní soud v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval: „Smyslem
právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení
stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů),
urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt
již před tisíci lety.“ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (Sbírka, sv. 22, nález č. 84; vyhlášen
pod č. 279/2001 Sb.) v souvislosti s posuzováním ústavnosti lhůty pro uplatnění nároků
plynoucích ze zákona o soudní rehabilitaci Ústavní soud uvedl, že „...zrušení lhůt porušuje zásady
právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí
současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto
jevit s ohledem na konkrétní okolnosti.“ Stejně se vyslovil Ústavní soud i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05
(Sbírka, sv. 39, č. 226; vyhlášen pod č. 531/2005 Sb.): „... lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani
nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve „konkrétními okolnostmi“ posuzované
věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním. Těmito „konkrétními okolnostmi“,
čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
1. nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně
garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva.
2. svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení). 3. ústavně neakceptovatelná nerovnost
dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost,
přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace
bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá.“
V uvedených případech šlo sice o lhůty hmotněprávní, obdobně lze ovšem přistoupit
i ke lhůtám procesním, a to jak zákonným, tak soudcovským. Ani ty nesmí být nepřiměřené,
svévolně stanovené a neakceptovatelně nerovné. Aplikováno na návrhem vymezenou oblast lhůt
stanovených soudem k dodatečné úhradě poplatku ze správní žaloby to znamená, že v rámci
kontroly dodržování pravidel spravedlivého procesu přísluší soudu hodnotit i délku poskytnuté
lhůty, jejíž ústavnost poměřuje uvedenými kritérii. Nejvyšší správní soud zde nedospěl k závěru
o tom, že stěžovatelé by nemohli svá práva řádně uplatnit a bránit v důsledku neposkytnutí
reálného prostoru.
Otázkou, zda úkon spočívající v zaplacení soudního poplatku je úkonem,
který má účastník v řízení vykonat osobně, či je přípustné, aby poplatek zaplatil účastníkův
zástupce se zabýval rovněž dříve i Nejvyšší správní soud. V rozsudku rozšířeného senátu ze dne
22. 7. 2005, č. j. 2 Afs 187/2004 - 69 se konstatuje, že „placení soudního poplatku není úkonem,
který by musel vykonat účastník osobně, nýbrž že se jedná o úkon, který může vykonat jeho zástupce. Z žádného
ustanovení zákona č. 549/1991 Sb. neplyne povinnost poplatníka osobně zaplatit soudní poplatek. Jde proto
o zastupitelné jednání a nedostatek osobního prvku jednajícího nezpůsobuje neplatnost či neúčinnost tohoto
jednání. Účinky doručení usnesení o povinnosti zaplatit soudní poplatek nastávají u zastoupeného účastníka proto
doručením tohoto usnesení jeho zástupci.“
Názor o zastupitelnosti úkonu spočívajícího v zaplacení soudního poplatku a z toho
vyplývající povinnost doručení výzvy pouze zástupci účastníka nemá za následek omezení
přístupu k soudu, neboť existuje možnost, jak již bylo uvedeno výše, zohlednit dodatečné
zaplacení soudního poplatku účastníkem a v řízení pokračovat; jinými slovy řečeno – právem
chráněným na ústavní rovině je zde možnost účastníka i v případě, kdy ani na výzvu soudu
soudní poplatek nezaplatí a soud v důsledku toho rozhodne o zastavení řízení pro nezaplacení
soudního poplatku, tento důsledek zvrátit svojí dodatečnou aktivitou (dodatečným zaplacením
soudního poplatku) do nabytí právní moci usnesení o zastavení řízení. Soudní poplatek je splatný
podáním žaloby [§4 odst. 1 písm. a), §7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích]. Nesplní-li
účastník tuto povinnost, je soudem vyzván k zaplacení poplatku ve lhůtě, kterou mu soud určí;
po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví (§9 odst. 1 zákona). Soud je tedy povinen
účastníka řízení vyzvat ke splnění povinnosti a účastník má možnost napravit své opomenutí
a dodatečně soudní poplatek zaplatit, a to v určité míře i po vydání rozhodnutí po zastavení řízení
V posuzované věci byla stěžovateli poskytnuta sedmidenní lhůta k dodatečnému splnění
poplatkové povinnosti, kterou za dostatečnou považovat lze. Ze spisového materiálu Krajského
soudu v Českých Budějovicích nadto vyplývá, že zatímco předmětnou výzvu stěžovatelé,
resp. jimi zmocněný advokát, převzal dne 5. 9. 2008 a lhůta formálně uplynula dne 13. 9. 2008,
usnesení o zastavení řízení vydal soud dne 24. 9. 2008 a zástupci stěžovatelů bylo doručeno dne
25. 9. 2008. Sedmidenní lhůta se tak v posuzovaném případě fakticky prodloužila bezmála o dva
týdny. Z pohledu Nejvyššího správního soudu je to prostor dostatečný k tomu, aby se advokát
se stěžovatelem na úhradě soudního poplatku dohodl, i kdyby snad s ohledem na předchozí
judikaturu předpokládal, že předmětná výzva byla doručena i stěžovatelům a ti tuto uloženou
povinnost splnili.
Ke skutkovým okolnostem uváděným zástupcem stěžovatelů, tedy ke skutečnostem,
že výzvu k zaplacení soudního poplatku převzala zaměstnankyně právního zástupce v době,
kdy byl na dovolené, kterou ukončil nuceným návratem do stavu pracovní neschopnosti
až do 26. 9. 2008, kdy tedy v této době nebyl schopen činit žádné úkony, Nejvyšší soud uvádí,
že písemnost určenou advokátovi dle ustanovení §48 o. s. ř. v návaznosti na ustanovení §42
odst. 5 s. ř. s. za něj mohou přijmout také jeho advokátní koncipienti, jiní jeho zaměstnanci,
jakož i jiné fyzické osoby, které k tomu advokát zmocnil.
Má-li advokát pracovníky oprávněné za něj přijímat písemnosti, pak platí, že byla-li
příslušná písemnost některému z těchto pracovníků doručena, jde o doručení účinné. Výzva
k zaplacení soudního poplatku byla tedy právnímu zástupci stěžovatelů řádně doručena.
Je věcí řádného výkonu advokacie, aby advokát zabezpečil chod své advokátní kanceláře
v případě své nepřítomnosti; skutečnosti uvedené zástupcem stěžovatelů tedy nemohou být
důvodem pro zmeškání lhůty, mohou však vést soud dle ustanovení §40 odst. 5 s. ř. s.
k prominutí zmeškání lhůty, pokud jsou tyto skutečnosti shledány jako vážné omluvitelné
důvody.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že krajský soud nepochybil, když svým rozhodnutím
zastavil řízení v souladu s ustanovením §9 odst. 2 zákona o soudních poplatcích v návaznosti
na usnesení §47 písm. c) s. ř. s.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že přezkoumávané rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích není nezákonné,
a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch,
proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému. Protože však žalovaný
žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly
a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze spisu nezjistil, rozhodl tak,
že žalovanému, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: P roti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. ledna 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu