ECLI:CZ:NSS:2016:5.AZS.228.2015:63
sp. zn. 5 Azs 228/2015 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: M. S.,
zastoupený opatrovníkem Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Dušní 907/10,
Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Krajské ředitelství policie Libereckého kraje, odbor
cizinecké policie, se sídlem nám. Dr. E. Beneše 584/24, Liberec, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci,
ze dne 15. 10. 2015, č. j. 58 A 14/2015 - 19,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Odměna a náhrada hotových výdajů advokáta Mgr. Jindřicha Lechovského
se u r č u je částkou 8228 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) byl rozhodnutím Policie České republiky, Krajského
ředitelství policie Libereckého kraje, odboru cizinecké policie (dále jen „žalovaný“),
ze dne 2. 9. 2015, č. j. KRPL-83201-9/ČJ-2015-180022-SV, zajištěn podle §124 odst. 1 písm. b)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a doba jeho zajištění byla stanovena na 90 dnů
ode dne omezení jeho osobní svobody.
Napadené rozhodnutí žalovaný odůvodnil tím, že stěžovatel byl dne 31. 8. 2015 v 7:40 h
kontrolován hlídkou Policie České republiky v obci Klíny. Bylo zjištěno, že stěžovatel nemá
žádný doklad totožnosti a na území České republiky pobývá minimálně uvedeného
dne bez platného víza či povolení k pobytu. Dne 1. 9. 2015 bylo stěžovateli oznámeno zahájení
řízení o jeho správním vyhoštění. Žalovaný při svém rozhodování vycházel z úředního záznamu
ze dne 31. 8. 2015, úředního záznamu o podání vysvětlení a protokolu o výslechu účastníka řízení
ze dne 1. 9. 2015 a úředního záznamu o zjištění nových skutečností k totožnosti cizince
ze dne 1. 9. 2015. Žalovaný vzal v úvahu úmysl, s jakým stěžovatel opustil území Afghánistánu,
a sice odcestovat do Německa. Již od prvního okamžiku stěžovatel věděl, že bude porušovat
právní předpisy unijního práva i jednotlivých zemí Evropské unie. Uvedené jednání nedává
záruku, že se stěžovatel podvolí povinnosti, kterou mu žalovaný uloží v rozhodnutí o správním
vyhoštění. Dobrovolný návrat stěžovatele je vyloučen, neboť nemá dostatečné finanční
prostředky ani cestovní doklad. Existuje nebezpečí, že by stěžovatel mohl mařit nebo ztěžovat
výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Podle žalovaného tedy byl prokázán důvod pro vydání
rozhodnutí o zajištění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Žalovaný dále uvedl, že byl nucen zabývat se možnými překážkami vycestování
stěžovatele do Afghánistánu. Stěžovatel nemá na území žádné blízké příbuzné a v České
republice je poprvé, neměl v úmyslu se zde usadit, neboť se nejednalo o cíl jeho cesty.
Žalovaný směřoval své otázky na stěžovatele k důvodům, pro které by nebylo možno realizovat
jeho vyhoštění do země původu. Stěžovatel tvrdil, že má obavu, že by musel bojovat
za tzv. Islámský stát a v případě odmítnutí by mu hrozila smrt. Podle žalovaného však mohl svou
situaci řešit změnou místa pobytu. Také mu nic nebránilo, aby se obrátil na příslušné úřady
se svými obavami a s požadavkem o pomoc. Předání do Afghánistánu je potenciálně možné.
Dále žalovaný uvedl, že „v době rozhodování o zajištění nebyl schopen přiměřeně posoudit překážky,
které by bránily v realizaci vyhoštění“, přičemž o překážkách vycestování je příslušné rozhodnout
Ministerstvo vnitra, které pro tento účel vydává závazné stanovisko podle §120a zákona
o pobytu cizinců. Z tohoto pohledu nebrání nic tomu, aby byl stěžovatel zajištěn za účelem
správního vyhoštění. Stěžovatelovým cílem, který si vymezil již při svém odchodu
z Afghánistánu, bylo Německo. Stěžovatel nehledal ochranu před pronásledováním, neboť tuto
ochranu mohl získat v kterékoliv ze zemí Evropské unie, přes které cestoval.
U délky lhůty trvání zajištění žalovaný přihlédl k předpokládané složitosti přípravy výkonu
správního vyhoštění. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel nedisponuje cestovním dokladem,
je nutné pro stanovený cíl rozhodnutí zajistit cestovní doklad náhradní. Musí dojít k ověření
totožnosti na velvyslanectví v Afghánistánu, sepisu žádosti o zjištění totožnosti a vydání
náhradního cestovního dokladu, vyhotovení dožádání Ředitelství služby cizinecké policie
a zaslání podkladů Ministerstvu zahraničních věcí, které žádost zasílá do Afghánistánu.
Pak je třeba vyčkat reakce dožádaného státu. Průměrná doba vydání náhradního cestovního
dokladu činí minimálně 40 dnů. Tato doba se však odvíjí také od informací poskytnutých
stěžovatelem. Přihlédnuto bylo rovněž k době nutné k zabezpečení přepravních dokladů,
neboť Ředitelství služby cizinecké policie obstarává letenku nebo vyjednává průvoz cizince
přes jiné státy Evropské unie se zajištěním eskorty, dále je nezbytné komunikovat s úřady
Afghánistánu o vzetí zpět cizince, přičemž potřebná doba se pohybuje kolem 30 dnů.
Z uvedených důvodů žalovaný shledal dobu trvání zajištění 90 dní jako přiměřenou.
Podle žalovaného je zajištění stěžovatele podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců vhodné a přiměřené a mírnější opatření by zjevně nebyla dostatečná. Z běžné praxe
je žalovanému známo, že v případě stěžovatele existuje reálný předpoklad realizace výkonu
jeho vyhoštění z území, a to ve stanovené době trvání zajištění, neboť v daném případě
neexistuje překážka trvalejší povahy, která by bránila jeho vyhoštění z území České republiky.
Žalovaný v této věci vyhodnotil shromážděné materiály a zároveň vycházel ze skutečností,
které sdělil stěžovatel do protokolu ze dne 2. 9. 2015, přičemž uvedl, že vycestování stěžovatele
z území České republiky nebrání žádná překážka. Jiné skutečnosti, které by nasvědčovaly,
že výkon vyhoštění nebude moci být realizován, zjištěny nebyly. V této souvislosti se žalovaný
zabýval rovněž posouzením rodinného a soukromého života stěžovatele.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu u Krajského soudu
v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“), který ji shora označeným
rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační
stížností u Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel byl ze zařízení pro zajištění cizinců propuštěn dne 17. 11. 2015. Podle sdělení
Ředitelství služby cizinecké policie bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění s dobou platnosti
od 24. 11. 2015 do 25. 12. 2016. Z území České republiky vyhoštěn nebyl, jeho pobyt
po propuštění není znám. Z toho důvodu se mu nedařilo doručovat písemnosti, a proto mu bylo
třeba podle §29 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“),
ve spojení s §64 s. ř. s., ustanovit opatrovníka, kterým Nejvyšší správní soud usnesením
ze dne 7. 12. 2015, č. j. 5 Azs 228/2015 – 23, určil Mgr. Jindřicha Lechovského, advokáta.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel konkrétně namítá, že krajský soud dospěl k nesprávnému závěru
o přezkoumatelnosti způsobu, kterým se žalovaný vypořádal se situací stěžovatele, přičemž
nijak nereflektoval vnitřní rozpornost argumentace žalovaného týkající se posouzení vážné újmy,
jež by stěžovateli hrozila při vyhoštění do Afghánistánu. Stěžovateli hrozí v Afghánistánu
nebezpečí ze strany tzv. Islámského státu, za který by musel bojovat, v případě nesouhlasu
by mu hrozil trest smrti. Žalovaný se dostatečně nezabýval překážkami vyhoštění a hrozbou
nebezpečí vážné újmy v případě vycestování stěžovatele. Žalovaný se toliko vyjádřil k tomu,
jak měl stěžovatel situaci řešit před odchodem z Afghánistánu, nikoliv k tomu, zda hrozí
stěžovateli vážná újma při jeho návratu. Podle žalovaného mohl stěžovatel svou situaci řešit
například změnou místa pobytu v domovském státě, případně se obrátit na příslušné úřady
s požadavkem o pomoc. Stěžovatel se však nebezpečí obává v celém Afghánistánu, přitom
je notorietou, že afghánská vláda nekontroluje valnou část svého území a není schopna svým
občanům poskytnout alespoň základní ochranu. Žalovaný uvedl, že není schopen posoudit
překážky vydání do Afghánistánu, z čehož vyvodil, že vyhoštění je potenciálně možné.
Rozhodnutí tak trpí vnitřní rozporností, neboť je zřejmé, že neschopnost posoudit překážky
vyhoštění implikuje nemožnost rozhodnutí o tom, zda je vyhoštění možné, nikoliv pozitivní
odpověď na tuto otázku. V době, kdy ještě nebylo vydáno závazné stanovisko Ministerstva
vnitra, které by hodnotilo možnost vycestování stěžovatele, bylo právě na žalovaném,
aby se alespoň stručným způsobem zabýval eventuální vážnou újmou v případě vyhoštění
do Afghánistánu. Podle stěžovatele se žalovaný nezabýval možnými překážkami vyhoštění
přezkoumatelným způsobem, a nesplnil tak podmínky rozhodnutí o zajištění vyslovené
rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 - 150, publ. pod č. 2524/2012 Sb. NSS (rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Stěžovatel dále odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2015, č. j. 5 Azs 236/2015 - 34, přičemž uvedl, že závěry
v něm učiněné plně dopadají na nyní projednávanou věc.
Stěžovatel dále namítl, že krajský soud měl zrušit rozhodnutí žalovaného z důvodu
nezákonné doby zajištění. Podle stěžovatele byla doba trvání zajištění nezákonná, neboť žalovaný
ji měl stanovit tak, aby byl umožněn pravidelný soudní přezkum důvodů zajištění při vědomí
obvyklé doby trvání doručování zamítavých rozhodnutí soudů. Doba vyhotovení a doručování
rozhodnutí soudu znemožňuje využít institutu žádosti o propuštění cizince podle §129a zákona
o pobytu cizinců, což lze ilustrovat tím, že rozsudek krajského soudu byl vydán 15. 10. 2015,
ale stěžovateli byl doručen až dne 11. 11. 2015. Ačkoliv byl stěžovatel zajištěn na 90 dnů
ode dne 31. 8. 2015, nemohl během trvání zajištění vůbec požádat o propuštění ze zajištění,
což samo o sobě vyvrací argumentaci žalovaného a krajského soudu.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a rovněž
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu a s ní související námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného,
neboť v případě zjištění její důvodnosti by tato okolnost bez dalšího musela směřovat ke zrušení
napadeného rozsudku a vrácení věci zpět krajskému soudu, popř. též ke zrušení rozhodnutí
žalovaného a vrácení věci k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
ani žalovaného nepřezkoumatelným neshledal (podrobněji viz níže).
Podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna zajistit cizince
staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění
anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným
členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie
a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
Podle §179 odst. 1 zákona o pobytu cizinců vycestování cizince není možné v případě
důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště,
by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten
z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého
posledního trvalého bydliště.
Podle §179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se za vážnou újmu podle tohoto zákona
považuje
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání,
c) vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích
mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České
republiky.
Otázkou, jaké podmínky musí být splněny, aby správní orgán mohl rozhodnout
o zajištění cizince, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150, publ. pod č. 2524/2012 Sb. NSS, ve kterém
formuloval tyto právní věty:
„I. Správní orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle §124, §124b
nebo §129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, možnými překážkami
správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou
mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povinen
možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní
vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné.
II. O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude
pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit
na svobodu.“
Na závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud navázal
ve stěžovatelem citovaném rozsudku ze dne 17. 12. 2015, č. j. 5 Azs 236/2015 - 34, v němž bylo
rozhodováno o zajištění cizince - státního příslušníka Irácké republiky, který byl zajištěn rovněž
podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Cizinec přitom vyslovil obavy
z pronásledování ze strany tzv. Islámského státu v případě svého návratu do země původu.
V rozsudku Nejvyšší správní soud ve vztahu k posuzování hrozící vážné újmy dle §179 odst. 2
písm. c) zákona o pobytu cizinců jako překážky vycestování mj. konstatoval, že pokud v zemi
původu nehrozí tzv. totální konflikt, musí být prokázána dostatečná míra individualizace hrozící
újmy cizinci. Ve světle uvedeného judikátu lze konstatovat, že se tak může stát například
prokázáním, že cizinec (1) již utrpěl vážnou újmu nebo byl vystaven přímým hrozbám způsobení
vážné újmy, (2) v regionu, ve kterém cizinec skutečně pobýval, probíhá ozbrojený konflikt,
přičemž nelze nalézt účinnou ochranu v jiné části země, popř. (3) jsou dány jiné faktory
(ať už osobní, rodinné či jiné), které zvyšují riziko, že terčem svévolného (nerozlišujícího) násilí,
respektive pronásledování bude právě on.
Je třeba zdůraznit, že posouzení, zda je vycestování cizince možné (§179 zákona
o pobytu cizinců), je především úkolem Ministerstva vnitra, které o tom podle §120a zákona
o pobytu cizinců vydává závazné stanovisko. Povinnost úplného, přesvědčivě zdůvodněného
a podloženého posouzení možnosti vycestování (vyhoštění) tak primárně stíhá Ministerstvo
vnitra. Právě jeho úkolem je zabývat se v podrobnostech situací stěžovatele, jeho tvrzeními
a okolnostmi jeho návratu na podkladě dostatečně aktuálních, věrohodných a adresných
informací o zemi, do které má být daný cizinec navrácen. Závazným stanoviskem je potom
vázána policie jako příslušný správní orgán, který rozhoduje o správním vyhoštění cizince,
což se nutně musí projevit v odůvodnění rozhodnutí o správním vyhoštění. Oproti tomu
při rozhodování o zajištění cizince je správní orgán povinen předběžně a v obecné rovině
vypořádat možné překážky realizace vyhoštění (vycestování) ve smyslu §179 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců. Nelze očekávat, že toto posouzení bude kvalitativně zcela srovnatelné
s hodnocením, jež provádí Ministerstva vnitra; takový požadavek by ostatně neměl oporu
v zákoně o pobytu cizinců ani v související judikatuře. Při posouzení, zda správní orgán v tomto
ohledu dostál svým povinnostem, je přitom nezbytné vycházet z kontextu celého jeho
rozhodnutí. Je zcela legitimní, pokud v rámci posouzení situace v zemi původu stěžovatele
správní orgán vychází ze své úřední praxe, a to právě s ohledem na předběžnou povahu takového
posuzování. Zároveň by však vždy měl přihlédnout k tvrzením cizince a individuálním
okolnostem jeho případu a tyto zohlednit při rozhodování o zajištění, což by mělo být
(byť ve stručnosti) patrné z odůvodnění rozhodnutí. Uvedené však nic nemění na tom,
že posouzení překážek vycestování pro účely zajištění cizince bude z povahy věci a s ohledem
na omezený časový prostor pro řízení o zajištění cizince toliko předběžné; jádro posouzení
možnosti vycestování cizince tkví právě v závazném stanovisku Ministerstva vnitra podle §120a
zákona o pobytu cizinců.
Ve věci řešené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 17. 12. 2015,
č. j. 5 Azs 236/2015 - 34, který podle stěžovatele plně dopadá na nyní projednávanou věc,
správní orgán pochybil, neboť se překážkami správního vyhoštění stěžovatele do země jeho
původu podrobněji nezabýval. Pouze se omezil na zcela obecné konstatování, že je mu „z běžné
praxe známo, že v případě cizince existuje reálný předpoklad realizace výkonu jeho vyhoštění z území členských
států Evropské unie, a to ve stanovené době trvání zajištění, neboť v daném případě neexistuje překážka trvalejší
povahy, která by zabraňovala cizince z území členských států vyhostit“. Správní orgán se tedy zcela
opomněl vypořádat s výpovědí cizince, podle které se nemohl vrátit do země původu (Iráku)
z důvodu válečného stavu, bydlel v Mosulu, který byl napaden a obsazen tzv. Islámským státem,
při bojích byl stěžovatel zraněn a spolu s rodinou odešli do Bagdádu. Obdobný závěr učinil
Nejvyšší správní soud například také v jiném případě cizinců - státních příslušníků Afghánské
islámské republiky, a to v rozsudku ze dne 10. 2. 2016, č. j. 5 Azs 226/2015 - 59.
Oproti tomu však v nyní projednávané věci žalovaný uvedl, že stěžovatel nemá na území
České republiky žádné blízké příbuzné a v České republice je poprvé, není jeho cílem a nemá
v úmyslu se zde usadit. Otázky na stěžovatele byly žalovaným směřovány k důvodům, pro které
by nebylo možné realizovat jeho vyhoštění do Afghánistánu. Stěžovatel měl podle svého
vyjádření obavu z povinnosti bojovat za tzv. Islámský stát a hrozby trestu smrti v případě
odmítnutí. Tuto situaci však podle žalovaného stěžovatel mohl řešit změnou místa pobytu,
nic mu nebránilo také obrátit se na příslušné úřady se svými obavami a s požadavkem o pomoc.
Úmyslem a cílem stěžovatele bylo především dostat se do Německa. Žalovaný pak závěrem
svého rozhodnutí shrnul, že mu je z běžné praxe známo, že v případě stěžovatele existuje reálný
předpoklad realizace výkonu jeho vyhoštění z území, a to ve stanovené době trvání zajištění,
neboť v daném případě neexistuje překážka trvalejší povahy, která by bránila ve vyhoštění
stěžovatele z území. Žalovaný v této věci hodnotil nashromážděné materiály a zároveň vycházel
ze skutečností zjištěných z výslechu stěžovatele. Z tvrzení stěžovatele nevyplynuly žádné
individuální skutečnosti týkající se stěžovatele nasvědčující tomu, že již utrpěl vážnou újmu
nebo byl skutečně vystaven přímým hrozbám způsobení vážné újmy, či že by u něj byly dány
faktory zvyšující riziko, že terčem útoků způsobujících vážnou újmu by v případě návratu
byl právě on. Pokud stěžovatel vyslovil pouze obecnou obavu z tzv. Islámského státu,
pak lze akceptovat hodnocení provedené žalovaným, k čemuž dospěl také krajský soud
v napadeném rozsudku. Konstatování žalovaného, že v době rozhodování o zajištění nebyl
schopen přiměřeně posoudit překážky, které by bránily realizaci vyhoštění stěžovatele, a proto
je vycestování potenciálně možné, s poukazem na příslušnost Ministerstva vnitra k posouzení
možnosti vycestování cizince ve smyslu §120a zákona o pobytu cizinců, potom nelze vnímat
jinak, než jako vyjádření popsané předběžné povahy posouzení překážek vycestování v rámci
rozhodování o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Jinými slovy, žalovaný pouze
konstatoval, že překážky vycestování posoudil toliko předběžně v rozsahu nezbytném
pro rozhodnutí o zajištění, neboť jejich závazné zhodnocení pro účely správního vyhoštění
se uskutečňuje až v řízení o správním vyhoštění, resp. v závazném stanovisku Ministerstva vnitra.
Podstata argumentace žalovaného je z kontextu jeho rozhodnutí zřejmá.
Je třeba poznamenat, že takovéto předběžné posouzení, byť v daném případě velmi
obecné, je pro účely zajištění ještě akceptovatelné (byť na hranici toho, co ještě lze považovat
za dostatečné), avšak bylo-li by takové stručné zhodnocení obsahem závazného stanoviska
Ministerstva vnitra podle §120a zákona o pobytu cizinců, bylo by takové posouzení nutné
považovat za zcela nedostačující. Pokud by Ministerstvo vnitra bylo názoru, že cizinec mohl
vnitřně přesídlit v zemi původu, pak by ve stanovisku mělo být pojednáno o tom, může-li cizinec
(stěžovatel) bezpečně a oprávněně odcestovat do jiné části státu, do ní vstoupit a v ní se usadit,
a zda s přihlédnutím k situaci v této části státu a k jeho osobní situaci v této části státu nemá
odůvodněný strach z pronásledování ani nejsou dány důvodné obavy, že by mu zde hrozilo
skutečné nebezpečí vážné újmy, nebo má přístup k účinné ochraně před pronásledováním
nebo vážnou újmou (§2 odst. 7 zákona o azylu). Ohledně možnosti obrátit se s žádostí o pomoc
na tamní orgány by mělo být s náležitou pečlivostí zjišťováno a posouzeno, zda v zemi původu
a v části, kam by měl být cizinec navrácen, vůbec fungují konkrétní orgány veřejné moci,
a zda jsou schopny a ochotny cizinci (stěžovateli) pomoci a poskytnout účinnou ochranu
před potenciální vážnou újmou.
S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud námitku stěžovatele
spočívající v nesprávném závěru krajského soudu o přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
důvodnou.
Stěžovatel dále namítal nezákonnost doby trvání zajištění, neboť doba stanovená
žalovaným neumožňovala pravidelný soudní přezkum důvodů zajištění cizince.
Podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanoví policie v rozhodnutí o zajištění dobu
trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu správního vyhoštění,
přičemž odvolání, obnova řízení ani přezkumné řízení nejsou přípustné. Vedlejší ustanovení
výroku rozhodnutí o zajištění, jímž se stanoví doba trvání zajištění, musí být řádně odůvodněno
ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu, aby bylo možné přezkoumat, zda správní orgán nezneužil
správní uvážení či nepřekročil jeho meze. V odůvodnění rozhodnutí potom musí být uveden
výčet předpokládaných úkonů potřebných k realizaci vyhoštění s uvedením odhadu jejich
časové náročnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 - 79). V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že nejprve
musí být ověřena totožnost stěžovatele na velvyslanectví Afghánistánu, na jejímž základě
lze požádat o vydání náhradního cestovního dokladu, bez něhož není možné realizovat správní
vyhoštění. Se stěžovatelem musí být sepsána žádost o zjištění totožnosti a vydání náhradního
cestovního dokladu, jež se zasílá Ředitelství služby cizinecké policie k vyhotovení dožádání.
To se následně posílá Ministerstvu zahraničních věcí, které komunikuje s úřady Afghánistánu.
Průměrná doba vydání cestovního dokladu byla žalovaným stanovena na minimálně 40 dní,
nicméně doba se odvíjí rovněž od informací poskytnutých cizincem. Žalovaný dále přihlédl
k době nezbytné pro zabezpečení přepravních dokladů, neboť Ředitelství služby cizinecké policie
obstarává letenku a vyjednává průvoz cizince přes jiné státy Evropské unie se zajištěním eskorty,
a dále komunikuje s úřady Afghánistánu o vzetí zpět cizince. Tato doba se pohybuje kolem
30 dní.
Podle §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nesmí doba zajištění překročit 180 dnů
a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. Podle odst. 3 citovaného ustanovení nesmí
doba trvání zajištění překročit v souhrnu 545 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní
svobody.
Podle článku 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. 12. 2008
2008/115/ES, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) musí jakékoliv
zajištění trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující
k vyhoštění. Podle odst. 5 citovaného článku zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené
v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví
omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců. Podle odst. 6
citovaného článku členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou
prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním
právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění
bude přes jejich řádné úsilí delší z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního
příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
Stěžovatel v žalobě namítal, že doba trvání zajištění neumožňuje dostatečný soudní
přezkum, jak byl vymezen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012,
č. j. 7 As 97/2012 - 26, publ. pod. č. Sb. NSS 2780/2013. Krajský soud k této námitce podrobně
pojednal o tom, jakými způsoby je dle aktuální právní úpravy možné přezkoumat zajištění cizince,
přičemž odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu označil za nepřiléhavý, neboť se týká
předcházející, již neúčinné právní úpravy. Na odůvodnění rozsudku krajského soudu stěžovatel
navázal svou kasační argumentací, když uvedl, že doba trvání zajištění musí zohledňovat také
potenciální využití institutu žádosti o propuštění cizince ve smyslu §129a zákona o pobytu
cizinců.
Podle §129a odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec oprávněn podat policii žádost
o propuštění ze zařízení, ve které je povinen uvést veškeré rozhodné skutečnosti, kterých
se dovolává, a označit důkazy. Policie cizince nevyzývá k odstranění vad žádosti. Policie zkoumá,
zda trvají důvody, pro které byl cizinec zajištěn, popřípadě pro které byla doba zajištění
prodloužena, nebo zda jsou splněny podmínky pro uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s hodnocením krajského soudu, podle kterého výše
citovaný rozsudek vychází z odlišných premis, vztahujících se k délce řízení o ochraně práv
cizinců podle §200o a násl. o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2013. Tehdy v řízení o žalobách
proti rozhodnutí o propuštění cizince ze zajištění neměly soudy stanovenu konkrétní lhůtu
k rozhodnutí, když podle §200u odst. 1 o. s. ř. byly povinny projednat návrh „přednostně
a s největším urychlením“. Řízení před soudem pak prokazatelně trvala dva a více měsíců, což bylo
v rozporu s článkem 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené
sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. („Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením
nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti
jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“; úmluva dále jako „Evropská
úmluva“), a související judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Na to zareagoval
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, přičemž jeho právní názor byl shrnut
do následujících právních vět, publikovaných ve Sbírce rozhodnutí NSS:
„I. Pokud soud ve správním soudnictví přezkoumává rozhodnutí o zajištění cizince [§124 odst. 1
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky], je povinen se k žalobní námitce
zabývat otázkou účinnosti prostředků ochrany práv cizince podle §200o až §200u o. s. ř.
II. Jestliže řízení ve věci prostředků ochrany práv cizinců podle §200o až §200u o. s. ř. pravidelně
trvají dva a více měsíců, aniž jsou k tomu důvody na straně samotných zajištěných cizinců (zejména jimi způsobené
obstrukce), je třeba, aby správní orgány stanovovaly v rozhodnutích o zajištění [§124 odst. 1 písm. b) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky] takové lhůty pro trvání zajištění, aby byla
v nejvýše zhruba měsíčních intervalech zajištěna možnost účinného soudního přezkumu důvodů takového
zajištění.“
S účinností zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím rekodifikace soukromého práva (dále jen „novela č. 303/2013 Sb.“), došlo
ke sjednocení postupu při zajištění cizince a jeho propuštění ze zajištění tak, že nadále
je příslušným orgánem nejprve policie a následný přezkum soudem je zajištěn prostředky
správního soudnictví podle soudního řádu správního (k tomu blíže např. v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2015, č. j. 4 Azs 99/2015 - 26). Zároveň byl novelou
č. 303/2013 Sb. zaveden institut žádosti o propuštění ze zařízení podle §129a zákona o pobytu
cizinců, o které policie rozhodne bez zbytečného odkladu. Podle §126 písm. b) zákona o pobytu
cizinců je policie povinna neprodleně po zajištění poučit cizince o možnosti podat žádost
o propuštění ze zařízení. Policie cizince rovněž poučuje o možnosti podat žalobu ve správním
soudnictví proti rozhodnutí o zajištění anebo nepropuštění ze zařízení (§124 odst. 7 zákona
o pobytu cizinců). Soud musí o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince nebo proti rozhodnutí
o nepropuštění ze zařízení rozhodnout podle §172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců
do 7 pracovních dnů. Soud vyhotoví své rozhodnutí a učiní potřebná opatření k doručení
stejnopisu rozsudku cizinci do vlastních rukou bez zbytečného odkladu (§54 odst. 3 in fine
s. ř. s.). Podle §129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je cizinec oprávněn podat žádost
o propuštění ze zařízení nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění,
rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení,
nepodal-li žalobu proti takovému rozhodnutí, nebo nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci
posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. Policie
je rovněž povinna podle §126 písm. a) zákona o pobytu cizinců po celou dobu zajištění cizince
zkoumat, zda trvají důvody zajištění.
Z uvedeného je zřejmé, že mechanismus pravidelného soudního přezkumu důvodů
zajištění je podle současné právní úpravy nastaven způsobem zcela odlišným, než který
byl posuzován v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Proto jeho závěry není
bez dalšího možné aplikovat v rámci rozhodování o zajištění cizince a jeho přezkumu
ve správním soudnictví podle právní úpravy účinné od 1. 1. 2014.
Je třeba zdůraznit, že v nyní projednávané věci je přezkoumáváno rozhodnutí o zajištění
stěžovatele za účelem správního vyhoštění podle §124 zákona o pobytu cizinců, nikoliv postup
správního orgánu podle §129a zákona o pobytu cizinců. Pokud se krajský soud, v návaznosti
na žalobní tvrzení, v odůvodnění napadeného rozsudku vyjádřil ke změnám spojeným s novelou
č. 303/2013 Sb. a v této souvislosti pojednal o institutu žádosti o propuštění cizince ze zajištění,
nelze z toho bez dalšího vyvozovat jakákoliv kritéria pro posouzení přiměřenosti či zákonnosti
trvání doby zajištění nad rámec shora popsaných požadavků zákona, unijních předpisů
a související judikatury, kterým v nyní projednávané věci žalovaný dostál, neboť dobu trvání
zajištění logicky a přesvědčivě odůvodnil.
Stěžovatel v kasační argumentaci propojoval stanovení doby trvání zajištění, faktický
dopad délky vyhotovení a doručení rozhodnutí správního soudu o žalobě proti rozhodnutí
o zajištění, a na to navazující podání žádosti o propuštění ze zajištění podle §129a zákona
o pobytu cizinců. K tomu je třeba poznamenat, že případné průtahy při vyhotovování
a doručování rozsudků správních soudů by, z hlediska periodicity soudního přezkumu zajištění
cizince, mohly mít dopad spíše ve vztahu ke lhůtě pro uplatnění žádosti o propuštění ze zařízení.
Nedostatky v pravidelnosti soudního přezkumu mohou totiž vzniknout teprve tehdy, pokud
cizinec nebude moci podat žádost podle §129a zákona o pobytu cizinců ve lhůtě, jež umožňuje
účinný soudní přezkum zákonnosti zajištění v jeho průběhu. Právě tato lhůta je svou podstatou
významná pro posouzení pravidelnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění.
Uvedené naopak a priori neplatí pro délku doby zajištění stanovenou správním orgánem podle
§125 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců, resp. podle článku 15 odst. 5 a 6 návratové směrnice,
pro jejíž určení je zásadní kritérium předpokládané složitosti přípravy správního vyhoštění cizince
(resp. vycestování či předání nebo průvozu). Jak již bylo uvedeno, výklad předestřený
stěžovatelem, podle kterého by pro stanovení doby zajištění mělo být stěžejní kritérium
pravidelného soudního přezkumu, nelze za aktuálně platného a účinného právního stavu
přijmout, a to ani ve světle závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012,
č. j. 7 As 97/2012 - 26, publ. pod. č. 2780/2013 Sb. NSS.
Pokud by zajištěný cizinec podal žádost o propuštění ze zařízení dříve než po uplynutí
lhůty podle §129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, s odůvodněním, že lhůta neumožňuje účinný
a pravidelný soudní přezkum, nelze a priori vyloučit, že by správní orgán žádost s ohledem na čl. 5
odst. 4 Evropské úmluvy musel věcně projednat, ačkoliv by nebyla splněna podmínka uplynutí
lhůt dle citovaného ustanovení.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že posouzení, zda je zaručen pravidelný soudní přezkum
v souladu s článkem 5 odst. 4 Evropské úmluvy, jakou roli v tomto ohledu hraje žádost
o propuštění ze zařízení a lhůta pro její podání podle §129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců
a jakým způsobem by mělo být řešeno systémové nedodržování periodicity soudního přezkumu
zákonnosti zajištění v jeho průběhu, bylo-li by postaveno najisto, nemůže být předmětem
soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince podle §124 zákona o pobytu cizinců.
Soudy ve správním soudnictví se touto otázkou mohou podrobněji zabývat tehdy, budou-li
přezkoumávat postup správního orgánu právě ve věci žádosti o propuštění ze zařízení.
S ohledem na vše výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou ani námitku
stěžovatele spočívající v nezákonnosti a nepřiměřenosti trvání doby zajištění.
IV. Závěr a náklady řízení
Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
Dle obsahu soudního spisu žalovanému nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Zástupcem stěžovatele byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2015,
č. j. 5 Azs 228/2015 - 23, ustanoven advokát Mgr. Jindřich Lechovský, jehož odměnu a hotové
výdaje podle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát. Zástupce stěžovatele vyčíslil výši odměny
za zastupování v doplnění kasační stížnosti ze dne 9. 1. 2016 a zároveň doložil, že je plátcem
DPH. Nejvyšší správní soud mu tedy přiznal odměnu ve výši 6200 Kč za dva úkony právní
služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení (vzhledem k nekontaktnosti stěžovatele
realizovaného studiem spisu dne 23. 12. 2015) a doplnění kasační stížnosti podle §11 písm. b)
a d) ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a náhradu
hotových výdajů ve výši 600 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Jelikož je ustanovený
zástupce plátcem daně z přidané hodnoty, má podle §35 odst. 8 věty druhé s. ř. s. nárok
na náhradu této daně ve výši 21 % z částky 6800 Kč, což činí 1428 Kč. Celkem tedy Nejvyšší
správní soud přiznal ustanovenému zástupci odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů
ve výši 8228 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě šedesáti
dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 13. května 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu