ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.37.2013:46
sp. zn. 6 Ads 37/2013 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7 - Holešovice, zastoupené JUDr. Jiřím
Vaníčkem, advokátem, se sídlem Šaldova 34, Praha 8, proti žalované: Státní veterinární správa,
se sídlem Slezská 7, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 3. 2009,
č. j. RED/2045/2008, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 21. 3. 2013, č. j. 8 Ca 156/2009 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 3. 2009, č. j. RED/2045/2008, bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Karlovarský
kraj ze dne 23. 9. 2008, č. j. KVSK-KV-HYG/99P/4681/2008, jímž byla stěžovatelce
podle §17a odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o potravinách“), uložena pokuta ve výši 15 000 Kč za správní delikt
podle §17a odst. 1 písm. e) zákona o potravinách ve spojení s §7 téhož zákona. Tohoto
správního deliktu se stěžovatelka měla dopustit tím, že dne 29. 5. 2008 při kontrole provedené
v době od 9.30 do 11.00 hod. v provozovně NOVÁK maso - uzeniny na adrese Krokova 649,
Karlovy Vary, nabízela k prodeji v prodejním pultu sýry zabalené mimo provozovnu výrobce
a bez přítomnosti spotřebitele do potravinářské fólie, aniž by tyto potraviny byly označeny údaji
vymezenými v §7 zákona o potravinách. Správní orgán prvního stupně současně uložil žalobkyni
povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč.
[2] Proti shora uvedenému rozhodnutí žalované brojila stěžovatelka žalobou, kterou Městský
soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 3. 2013, č. j. 8 Ca 156/2009 – 58 (dále jen „městský soud“
a „napadený rozsudek“), zamítl. Konstatoval, že podstatou sporu je otázka, zda stěžovatelka
prodávala potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele
ve smyslu §7 zákona o potravinách anebo nebalené potraviny přímo nabízené spotřebiteli
k prodeji ve smyslu §8 téhož zákona. Shledal, že stěžovatelka nabízela k prodeji porce sýra
samostatně zabalené do potravinářské fólie, které sama naporcovala a ve své provozovně
je zabalila bez přítomnosti zákazníka. Městský soud připustil, že ač pojem „obal“ není v zákoně
definován, obecně se jím rozumí věc či materiál sloužící k tomu, aby jinou věc překryl, zakryl,
ovinul, tj. zabalil, a chránil ji tak před možnými nepříznivými vnějšími vlivy či umožnil
její transport. Za obal je třeba považovat i stěžovatelkou použitou potravinářskou fólii,
neboť chránila potravinu před znehodnocením a znemožňovala záměnu či změnu obsahu
bez otevření či změny obalu. Ve většině případů pak spotřebitel nevznesl požadavek na úpravu
množství některé z předem zabalených porcí vystavených v prodejním pultu, ale vybral si přímo
některou z předpřipravených, v jeho nepřítomnosti zabalených porcí. Jednalo se tak o nabídku
a prodej potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele
podle §7 zákona o potravinách, a bylo tak povinností stěžovatelky, aby balíčky sýra označila,
a to každý jednotlivě, údaji v souladu s tímto ustanovením. Zákon nijak nerozlišuje
mezi obslužným pultovým a samoobslužným způsobem prodeje; prodejce je v obou případech
povinen respektovat §7 zákona o potravinách, přičemž příslušné informace je třeba uvést přímo
na potravině, nepostačuje jejich uvedení jiným způsobem, např. na tabulkách umístěných
v prodejním pultu nebo na pokladním bloku. Městský soud vyšel také z toho, že účelem zákonné
povinnosti označení potravin je ochrana zdraví spotřebitele a jeho právo na informace
o potravině. Tento zájem je dle názoru městského soudu předmětem ochrany nejen v okamžiku
prodeje, ale také v okamžiku spotřeby potraviny. Městský soud nepřisvědčil ani dalším žalobním
námitkám.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[3] Proti napadenému rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Setrvala na tom, že jí prodávané porcované sýry
byly nebalenou potravinou dle §8 odst. 2 zákona o potravinách, a nikoli balenou potravinou
ve smyslu §7 zákona o potravinách, jak tvrdil městský soud. Závěr městského soudu považovala
za nesprávný a v rozporu s cíli evropského potravinového práva, což má být především
poskytnutí informací spotřebiteli zejména v době jeho rozhodování o koupi. Poukázala
na metodický pokyn žalované ze dne 24. 10. 2008, sp. zn. 2006/953/HYG, který v případě
masných výrobků považuje značení dle §8 odst. 2 zá kona o potravinách za přípustné,
a na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, o poskytování informací
o potravinách spotřebitelům (dále jen „nařízení č. 1169/2011“), které za balenou potravinu
nepovažuje potravinu zabalenou v místě prodeje na žádost spotřebitele ani potravinu zabalenou
pro účely přímého prodeje. Stěžovatelka byla přesvědčena, že v jejím případě šlo o přímý prodej
nebalených potravin v souladu s citovaným nařízením, a z důvodu odlišné interpretace
relevantních ustanovení českého vnitrostátního práva navrhla předložení předběžné otázky
Soudnímu dvoru Evropské unie. Stěžovatelka poté zrekapitulovala svůj způsob prodeje
porcovaných sýrů a dospěla k závěru, že spotřebitel při něm měl k dispozici všechny potřebné
informace pro své rozhodování a nebyl nijak zkrácen na svých reklamačních právech. Opačný
závěr by dle stěžovatelky znamenal, že při prodeji nebaleného váženého sýra dochází ke krácení
spotřebitele v právu na informace, neboť ten již doma informacemi sdělenými mu společnými
popisky rovněž nedisponuje. Stěžovatelka zdůraznila, že při označování každé jednotlivé porce
sýra by spotřebitel v době rozhodování nedisponoval žádnými informacemi,
neboť ty byly na poměrně malých balíčcích sýrů jen stěží čitelné a spotřebitel neměl do vitrín
přístup. Ze zásad evropského potravinového práva dle stěžovatelky vyplývá obecná zásada
poskytovat spotřebitelům základ, který jim umožní vybírat potraviny se znalostí věci, a zabránit
jakýmkoli praktikám, které mohou spotřebitele uvést v omyl. Tato zásada tak potvrzuje její názor,
že pro spotřebitele je při přímém nákupu sýrů rozhodující znát informace v době nabídky.
[4] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek městského soudu vzešel (§102 s. ř. s.).
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná. Nejvyšší správní
soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[6] Stěžovatelka uvedla, že kasační stížnost podává z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti nicméně plyne, že stěžovatelkou je tvrzen pouze důvod
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena
§103 odst. 1 s. ř. s. je věcí právního hodnocení věci kasačním soudem a nezakládá
proto nedostatek návrhu (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS, všechna
zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
[7] Na úvod je třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud se stěžejní právní otázkou,
tj. zda se v nyní posuzované věci jednalo o balené potraviny ve smyslu §7 zákona o potravinách
anebo nebalené potraviny ve smyslu §8 téhož zákona, již několikrát podrobně zabýval,
a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu prodeje a nabídky sýrů stěžovatelky (viz
např. rozhodnutí č. j. 7 As 35/2008 – 144, č. j. 7 As 34/2008 - 181 a č. j. 4 Ads 87/2012 – 34).
Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci podstatně neliší, nemá Nejvyšší správní soud důvod
revidovat svůj setrvalý právní názor vyjádřený např. v rozsudku ze dne 12. 2. 2009,
č. j. 7 As 62/2008 – 128. Na tomto místě proto jen stručně rekapituluje klíčové pasáže
citovaného rozsudku a vzhledem k jeho vyčerpávajícímu odůvodnění na něj v podrobnostech
plně odkazuje.
[8] Jednotlivé porce tvrdého sýra, které stěžovatelka formou obslužného prodeje nabízela
ve své provozovně k prodeji spotřebitelům, byly ze všech stran pokryté průsvitnou
potravinářskou fólií. Definice balení potravin je obsažena v §5 zákona o potravinách,
z níž jednoznačně vyplývá, že jedním ze základních znaků obalu potraviny mimo jiné je,
že znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu, což bezpochyby splňuje i po všech
stranách potravinářskou fólií obalená porce sýra. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nabízela
spotřebitelům k prodeji jednotlivě zabalené porce sýra a k zabalení došlo bez přítomnosti
spotřebitele a mimo provozovnu výrobce, je na tento způsob prodeje třeba aplikovat §7 zákona
o potravinách, který se užije, pokud byly potraviny „zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti
spotřebitele.“ Údaji uvedenými v citovaném ustanovení musí být označena každá jednotlivá
potravina, což vyplývá z textu „označit potravinu těmito údaji.“ Stěžovatelka byla tedy povinna
každou jednotlivou porci sýra zabalenou v potravinářské fólii označit údaji podle ustanovení
§7 písm. a) až e) zákona o potravinách. Spotřebiteli je totiž předchozím zabalením znemožněna
volba konkrétního požadovaného množství potraviny, což při přímém prodeji nebalených
potravin nenastává. Proto je ochrana spotřebitele při koupi potravin zabalených mimo
provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti zaručena právě konkrétní informací o ceně, váze,
názvu potraviny a označení osoby, která potravinu zabalila, umístěnou jednotlivě na obalu každé
zabalené potraviny. Argumentace stěžovatelky, že v nyní posuzovaném případě je třeba pohlížet
na jednotlivé porce sýrů jako na potraviny nebalené ve smyslu §8 odst. 2 citovaného zákona
a proto stěžovatelka dostála své povinnosti řádně informovat spotřebitele, nemůže s ohledem
na výše uvedené obstát.
[9] Pro posouzení věci je irelevantní metodický pokyn žalované ze dne 24. 10. 2008,
sp. zn. 2006/953/HYG, neboť se, jak správně uvedl městský soud, týká značení nebalených
masných výrobků, tedy výrobků zcela jiného typu, než které byly předmětem posouzení v nyní
projednávané věci. Z tohoto důvodu považuje Nejvyšší správní soud odůvodnění napadeného
rozsudku v tomto směru za postačující.
[10] Stěžovatelka dále argumentovala tím, že čl. 2 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1169/2011
definuje balenou potravinu a zároveň i to, co se za ni nepovažuje, a dovozovala,
že na jí praktikovaný způsob značení předmětných porcí sýra je třeba v souladu s citovaným
nařízením pohlížet jako na značení při nabízení a prodeji nebalených potravin a vztahuje
se tak na ni i povinnost značit porcované sýry dle §8 odst. 2 zákona o potravinách.
Dle čl. 2 odst. 2 písm. e) citovaného nařízení se „balenou potravinou“ rozumí „samostatná prodejní
jednotka v obchodní úpravě v nezměněném stavu určená konečnému spotřebiteli a zařízením společného stravování,
která se skládá z potraviny a obalu, do něhož byla potravina vložena před uvedením do prodeje, a to bez ohledu
na to, zda je potravina v obalu uzavřena zcela nebo pouze zčásti, avšak v každém případě takovým způsobem,
že bez otevření nebo výměny obalu nelze změnit jeho obsah; za balenou potravinu se nepovažuje potravina
zabalená v místě prodeje na žádost spotřebitele ani potravina zabalená pro účely přímého prodeje.“
Dle čl. 12 odst. 2 citovaného nařízení „[v] případě balených potravin musí být povinné informace o dané
potravině uvedeny přímo na obalu nebo na etiketě k němu připojené.“ Již ze znění citovaných
ustanovení je patrné, že interpretace §7 zákona o potravinách na projednávanou věc je zcela
v souladu se stěžovatelkou citovaným nařízením, neboť stěžovatelka nabízela spotřebitelům
porce sýra zabalené tak, že bez otevření obalu nešlo změnit jeho obsah. Na stěžovatelkou
praktikovaný způsob prodeje nelze aplikovat ani negativní část definice obsažené v čl.
2 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1169/2011, neboť potraviny nebyly baleny na žádost spotřebitele a
stěžovatelka odebírala potraviny od dodavatelů ve velkoobchodních baleních, které potom sama
porcovala, což nelze považovat za přímý prodej. Nejvyšší správní soud tedy neshledal městským
soudem provedenou interpretaci relevantních ustanovení českého potravinového práva v rozporu
se závaznými normami evropského práva, výklad práva Evropské unie ve svém kontextu nečiní
problémy a tak není ani důvod pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru (shodně viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 87/2012 – 34).
[11] Poslední kasační námitka stěžovatelky spočívala v tom, že při stěžovatelkou
praktikovaném způsobu prodeje měl spotřebitel pro své rozhodování všechny potřebné
informace k dispozici a nebyl tak v ničem zkrácen na svých reklamačních právech.
Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit v tom, že obecnou zásadou potravinového práva je poskytovat
spotřebitelům základ, který jim umožní vybírat potraviny se znalostí věci. Není to však zásada
jediná. Již stěžovatelkou citované nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002,
kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad
pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, deklaruje
jeden z dalších cílů evropského potravinového práva, jímž je zajišťovat vysokou úrovně ochrany
lidského života a zdraví a ochrany zájmů spotřebitelů (čl. 5 bod 1 citovaného nařízení). Cílem
povinnosti označit požadovanými informacemi každou porci sýra tedy vzhledem k ochraně
lidského života a zdraví není pouze zajistit informace pro spotřebitele v době jeho rozhodování
o koupi, ale i v době konzumace potraviny, neboť po spotřebiteli nelze spravedlivě žádat,
aby si informace uvedené na společných popiskách zapamatoval. Městský soud přiléhavě
upozornil i na další problematické aspekty stěžovatelkou provozovaného způsobu prodeje,
jako je například nemožnost při následné manipulaci s potravinou zjistit,
ze kterého velkoobchodního balení pochází a kdy bylo provedeno její zabalení na provozovně,
k čemuž při prodeji nebalených sýrů vážených a porcovaných v přítomnosti spotřebitele nemůže
dojít. Poukaz stěžovatelky na to, že kdyby značila popiskami každou porci sýra, spotřebitel
by v době rozhodování díky malé velikosti písma a nepřístupnosti vitrín nedisponoval žádnými
informacemi, je při hodnocení zákonnosti postupu správních orgánů zcela irelevantní,
neboť vychází pouze ze specifického organizačního a technologického uzpůsobení
její provozovny, z něhož nelze vyvozovat žádné závěry rozhodné pro interpretaci zákona.
Naopak stěžovatelka sama musí svou provozovnu uzpůsobit tak, aby dostála zákonným
požadavkům.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[12] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného
rozsudku k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud ji tedy podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[13] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla
ve věci úspěch a žalované žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec její běžné činnosti
nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu