ECLI:CZ:NSS:2013:6.ANS.3.2013:31
sp. zn. 6 Ans 3/2013 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: L. K.,
zastoupeného Mgr. Barborou Kubinovou, advokátkou, se sídlem Milešovská 6, Praha 3,
proti žalované: Univerzita Karlova v Praze, se sídlem Ovocný trh 3/5, Praha 1, týkající se
žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 9 A 94/2012 - 35 ze dne 6. února 2013,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá.
II. Žalované se nep řizn á vá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Žalobce je absolventem Mezinárodního institutu podnikatelství a práva v Praze,
na kterém získal titul magistr práva v oboru právo a právní věda v zahraničním studijním
programu akreditovaném Zakarpatskou státní univerzitou se sídlem v Užhorodě, Ukrajina.
[2] Žádostí ze dne 4. března 2011 požádal žalobce Univerzitu Karlovu v Praze o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace podle §89 odst. 1 písm. b) zákona
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých
školách), ve znění pozdějších předpisů, za účelem výkonu zaměstnání v České republice (dále též
„žádost stěžovatele“).
[3] Dne 16. června 2011 podal žalobce podnět k Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy
České republiky (dále jen „MŠMT“) na učinění opatření proti nečinnosti dle §80 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[4] Dne 21. listopadu 2011 vydala Univerzita Karlova v Praze ústy rektora písemnost
č. j. 7228/11/III/Ko č. ev. 953 N označenou jako rozhodnutí (dále jen „předmětné
rozhodnutí“). Ve výroku předmětného rozhodnutí rozhodl správní orgán tak, že: „Univerzita
Karlova v Praze podle §89 odst. 1 písm. b) a §106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně
a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) rozhodla o zamítnutí žádosti o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice“, s odůvodněním, že uchazeč nesplnil
podmínky pro uznání vzdělání, neboť předložený studijní plán neodpovídá v plném rozsahu
studijnímu plánu, který je vyučován na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze.
[5] Proti předmětnému rozhodnutí podal žalobce dne 21. listopadu 2011 k MŠMT
jako k nadřízenému orgánu odvolání, ve kterém namítal nicotnost předmětného rozhodnutí.
[6] Dne 1. června 2012 podal žalobce žalobu na ochranu proti nečinnosti žalované
k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Rozsudkem ze dne 6. února 2013
č. j. 9 A 94/2012-35 rozhodl městský soud tak, že žalobu na ochranu proti nečinnosti zamítl.
Dle názoru městského soudu není předmětné rozhodnutí nicotné a lze je považovat
za rozhodnutí v materiálním smyslu, jímž žalovaný žádost stěžovatele zamítl. Vady, které žalobce
vytýká předmětnému rozhodnutí, mohou být kvalifikovány maximálně jako vady mající
za následek nezákonnost předmětného rozhodnutí z důvodu porušení §68 odst. 2 správního
řádu, popř. jako vady způsobující jeho nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti [§76
odst. 1. písm. a) soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“)],
nikoliv jako vady mající za následek jeho nicotnost. Nezákonnost rozhodnutí je však předmětem
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Jestliže tedy žalovaný
orgán v předmětné věci vydal meritorní rozhodnutí, je třeba žalobu na ochranu proti nečinnosti
zamítnout, neboť správní orgán v předmětném řízení nečinný nebyl.
[7] V mezidobí MŠMT rozhodlo o odvolání žalobce proti předmětnému rozhodnutí,
a to zamítavým rozhodnutím ze dne 7. září 2012 č. j. MSMPT-38268/2012-30, které bylo žalobci
doručeno dne 14. září 2012, jak se podává z rozsudku městského soudu, resp. ze sdělení žalobce
městskému soudu na č. l. 19 spisu městského soudu. A teprve dne 11. března 2013 bylo žalobci
doručeno usnesení o uplatnění opatření proti nečinnosti č. j. MSMT - 7686/2013-3
ze dne 8. března 2013, jak uvedl žalobce v kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu
(ke kasační stížnosti viz níže).
II.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[8] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost, doručenou Nejvyššímu správnímu soudu dne 21. března 2013. Ve své kasační stížnosti
navrhoval stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
ze dne 6. února 2013 č. j. 9 A 94/2012-35 z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a subsidiárně §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Zároveň
stěžovatel žádal, aby mu bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení.
[9] Stěžovatel konkrétně namítal, že městský soud v žalobě na ochranu proti nečinnosti
nesprávně posoudil otázku nicotnosti předmětného rozhodnutí tak, že žalobu meritorně zamítl.
Nicotnost předmětného rozhodnutí odvozuje stěžovatel z důvodů uvedených v §77 odst. 2
správního řádu, konkrétně z vnitřní rozpornosti a neuskutečnitelnosti. Vnitřní rozpornost
spatřoval stěžovatel v chybném uvedení příslušného ustanovení zákona o vysokých školách
ve výroku předmětného rozhodnutí. Právní či faktickou neuskutečnitelnost spatřoval stěžovatel
ve skutečnosti, že ve výroku rozhodnutí nebyla blíže konkretizována žádost o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, resp. nebylo uvedeno jaké
vzdělání, na jaké zahraniční univerzitě nebylo nostrifikováno, a rovněž ve skutečnosti, že osobní
údaje stěžovatele, tj. jméno, příjmení a adresa byly uvedeny v rámečku v horní části vyhotovení
rozhodnutí, obvykle určené pro adresáta, namísto přímo ve výrokové části předmětného
rozhodnutí. Současně nebylo uvedeno, že se v předmětném případě jedná o účastníka řízení.
[10] Stěžovatel dále namítal, že městský soud nadbytečně založil argumentaci na chápání
pojmu rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť tato argumentace sama o sobě argument
o nicotnosti předmětného rozhodnutí nevyvrací, a není tedy přiléhavá. Naopak, s argumentem
nicotnosti se městský soud vůbec nevypořádal.
[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti, které bylo Nejvyššímu správnímu soudu
doručeno dne 22. května 2013, uvedla, že proti rozsudku městského soudu ze dne 6. února 2013
č. j. 9 A 94/2012-35 nemá žádné námitky. Dle názoru žalované soud správně posoudil právní
otázky, řádně se vypořádal se všemi námitkami stěžovatele, podrobně se svými závěry vypořádal
v odůvodnění rozsudku, věc posoudil komplexně a rozhodl po právu. Vyjádření žalované zaslal
Nejvyšší správní soud stěžovateli na vědomí.
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou podle §102 s. ř. s., a její důvod se opírá o §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem,
resp. nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů plynoucích z §104 s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
byv přitom vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není důvodná.
[14] Pokud jde o důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, takový důvod je dán, pokud soud
při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní předpis (normu), než který
na věc dopadá, nebo pokud byl soudem sice aplikován správný právní předpis, avšak nebyl
správně vyložen. O nesprávné posouzení právní otázky může jít také tehdy, pokud soud vyvodí
nesprávný právní závěr z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci. Tato kasační námitka
důvodná není.
[15] V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud nejprve zhodnotil, zda v předmětné
věci již bylo vydáno rozhodnutí v materiálním smyslu dle §65 odst. 1 s. ř. s., a následně
konkretizoval důvody, pro které předmětné rozhodnutí nepovažuje za nicotné.
[16] Nejvyšší správní soud se se závěry městského soudu ztotožňuje.
[17] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností správního orgánu
spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný právní důsledek).
Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení správní orgán
má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení. V tomto typu řízení,
resp. žaloby není založena pravomoc soudu proti jiné nečinnosti správního orgánu než takové,
která spočívá v absenci vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. června 2005 č. j. 5 As 34/2004-118).
[18] Rozhodnutí ve věci samé, jehož vydání lze žádat žalobou na ochranu proti nečinnosti
podle §79 a násl. s. ř. s., musí splňovat požadavky kladené na rozhodnutí správního orgánu
v §65 s. ř. s. – musí tedy být nejen rozhodnutím, které zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje
práva a povinnosti, ale též být způsobilé zkrátit na právech právě toho žalobce, který se ochrany
před nečinností správního orgánu domáhá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. ledna 2013 č. j. 6 Ans 11/2012-49).
[19] Proto je nutné odmítnout námitku stěžovatele o nadbytečnosti posouzení předmětného
rozhodnutí z hlediska §65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel se u městského soudu domáhal vydání
rozhodnutí žalovaného správního orgánu žalobou na ochranu proti nečinnosti dle §79
a násl. s. ř. s. a z předestřené judikatury vyplývá, že i v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti
je třeba, aby se správní soud zabýval důvodností takové žaloby, tj. otázkou, jestli již bylo či nebylo
ke dni rozhodnutí soudu ve věci vydáno správní rozhodnutí, případně osvědčení v materiálním
smyslu (srov. §81 odst. 1, 2 a 3 s. ř. s.).
[20] Městský soud dospěl k závěru, že v dané věci bylo žalovaným nějaké rozhodnutí,
tedy předmětné rozhodnutí vydáno. Stěžovatel tuto skutečnost nezpochybňuje, tvrdí však, že jde
o rozhodnutí nicotné, které nevyvolává žádné právní následky, tudíž se na něj má hledět,
jako by vůbec nebylo vydáno, včetně důsledku, který by to mělo mít pro závěr o důvodnosti
nečinnostní žaloby. Nejvyšší správní soud proto posoudil otázku nečinnosti následovně.
[21] Podle §77 správního řádu je nicotné „rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně
příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost
z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné
rozhodnutí vydal.“ (odstavec 1). Nicotné je dále (odstavec 2) „rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí
zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec
považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu
správního. A podle odstavce 3, „pokud se důvod nicotnosti týká jen některého výroku rozhodnutí
nebo vedlejšího ustanovení výroku, je nicotná jen tato část, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit
od ostatního obsahu.“
[22] Podle §65 odst. 1 s. ř. s: „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
[23] Podle §76 odst. 2 s. ř. s. „zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají
jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části
rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit
od ostatních částí rozhodnutí.“.
[24] Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je „Nejvyšší správní soud ... vázán rozsahem kasační stížnosti; to neplatí,
je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné“.
Podle §109 odst. 4 s. ř. s. „Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo -li řízení
před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)],
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné“ .
[25] Povahou institutu nicotnosti se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 13. května 2008 č. j. 8 Afs 78/2006-74, publikovaném pod č. 1629/2008 Sb.
NSS. V tomto rozsudku rozšířený senát uvedl, že nicotnost představuje specifickou kategorii vad
správních rozhodnutí. Tyto vady jsou vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími
a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné
rozhodnutí není „běžným“ nezákonným rozhodnutím, nýbrž rozhodnutím, které pro jeho vady
vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat a které nevyvolává
veřejnoprávní účinky. V případě „obvyklých vad“ správních rozhodnutí se uplatní zásada
presumpce správnosti a platnosti správních aktů. V rámci této zásady se na daná rozhodnutí hledí
jako na existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů. Naopak v případě nicotných správních rozhodnutí se tato zásada
neuplatní. Z povahy nejtěžších vad pak plynou i ty nejtěžší následky v podobě nicotnosti. Proto
není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Definičně lze
za nicotný správní akt považovat akt, který vykazuje tak závažné vady, že vůbec není schopen
vyvolat žádné právní účinky.
[26] Česká právní úprava, s účinností od 1. ledna 2006 v §77 správního řádu, neobsahuje
podrobné definiční vymezení nicotnosti (na rozdíl např. od úpravy německé). K různým
aspektům pojmu nicotnosti se proto v minulosti i po účinnosti nového správního řádu
vyjadřovala četná rozhodnutí správních soudů. Judikatura dospěla k závěru, že vady takové
intenzity, které způsobují nicotnost daného rozhodnutí, jsou např. absolutní nedostatek
pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu
vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost),
požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení
práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právníh o podkladu k vydání
rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. března 2013 č. j. 7 As 100/2010-65 či rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. prosince 2012 č. j. 3 As 24/2012-22).
[27] Současná právní úprava, judikatura a doktrína považují nicotnost za samostatný právní
institut, který je odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska právních účinků dotyčného
správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné, vynutitelné a svědčí
mu presumpce správnosti správních aktů, dokud není zrušeno. Lze se proti němu bránit
opravnými či dozorčími prostředky, avšak pokud tyto prostředky nejsou uplatněny řádně a včas,
zůstává toto rozhodnutí objektivně existujícím a již ho nelze odstranit. Nicotné rozhodnutí,
naproti tomu, se bude vždy jevit jako rozhodnutí neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné
právní následky. Proto nemusí být respektováno a veřejnou mocí nesmí být vynucováno.
Nicotnost nelze zhojit uplynutím času a může k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. března 2013
č. j. 7 As 100/2010-65).
[28] Riziko, které vyplývá z toho, že si adresát aktu daný akt vyhodnotí jako nicotný a nebude
daný úkon vůbec za akt považovat, přestože daný akt nicotný nebude, nese sám adresát.
Proto sám tento adresát musí počítat s negativními důsledky takového počínání (HENDRYCH,
Dušan. Správní právo. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 217).
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti za první důvod nicotnosti předmětného rozhodnutí
ve smyslu §77 odst. 2 správního řádu považuje skutečnost, že ve výroku předmětného
rozhodnutí je uvedeno, že bylo rozhodováno dle §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých
školách. Tato skutečnost dle stěžovatele způsobila vnitřní rozpornost výroku vedoucí
k nicotnosti předmětného rozhodnutí, neboť bylo rozhodnuto o zamítnutí žádosti stěžovatele
na základě ustanovení, které takový postup neumožňuje.
[30] Ustanovení §89 odst. 1 zákona o vysokých školách zní následovně: „Na žádost absolventa
zahraniční vysoké školy vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice:
a) ministerstvo, jestliže je Česká republika vázána mezinárodní smlouvu se zemí, kde je zahraniční vysoká škola
zřízena a uznána, a ministerstvo je touto smlouvou k uznání zmocněno, b) v ostatních případech veřejná vysoká
škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní program. “ Dle §90 odst. 5 zákona o vysokých školách
„zjistí-li veřejná vysoká škola nebo podle §89 odst. 2 ministerstvo, že jsou studijní programy pro jejich srovnání
v podstatných rysech odlišné, žádost o uznání zamítne.“
[31] Je pravda, že neurčitost či nesmyslnost projevu vůle, resp. vnitřní rozpornost obsahu
správního aktu mohou způsobit, že předmětné rozhodnutí bude nicotným. Avšak v uvedeném
případě se bude jednat o takovou situaci, kdy z předmětného aktu nebude vůbec vyplývat,
jaký byl jeho obsah, k čemu vlastně opravňuje, jakou povinnost ukládá, či bude existovat závažný
logický rozpor mezi různými částmi tohoto aktu (HENDRYCH, op. cit., s. 216).
[32] Dle názoru Nejvyššího správního soudu z výroku a rovněž z následného odůvodnění
předmětného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že správní orgán rozhodoval o žádosti o uznání
zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace dle §89 a násl. zákona o vysokých školách,
konkrétně podle ustanovení §89 odst. 1 písm. b), jež zakládá pravomoc žalovaného o žádosti
stěžovatele rozhodnout. I když ve výroku uvedené ustanovení zákona o vysokých školách hovoří
pouze o vydání osvědčení, resp. o tom, v čí pravomoci je vydání osvědčení (a, a contrario,
zamítnutí žádosti), z okolního textu výroku a následného odůvodnění je jednoznačně seznatelná
vůle žalovaného správního orgánu žádost stěžovatele zamítnout podle §90 odst. 5 zákona
o vysokých školách. Ve světle shora uvedeného tak uvedenou vadu lze skutečně předběžně
vyhodnotit jako nesprávné uvedení právního předpisu ve výroku, jak uvedl krajský soud,
avšak nikoliv jako vadu zapříčiňující vnitřní rozpornost celého výroku a zejména jako vadu
natolik intenzivní, že by způsobila nicotnost celého rozhodnutí, jak tvrdí stěžovatel.
[33] Za druhý důvod nicotnosti předmětného rozhodnutí ve smyslu §77 odst. 2 správního
řádu považuje stěžovatel skutečnost, že z rozhodnutí nevyplývá, o žádosti jakého žadatele bylo
rozhodnuto, neboť jméno stěžovatele v rámečku v pravé horní části rozhodnutí není součástí
výrokové části. Nachází se v místě, kde se obvykle značí adresát, a nikde není uvedeno,
že by se mělo jednat o účastníka. Vzhledem k neoznačení účastníka lze podle stěžovatele uvedené
rozhodnutí považovat za nicotné.
[34] Uvedenou námitku stěžovatele považuje Nejvyšší správní soud za neopodstatněnou.
Z předmětného rozhodnutí je jasné, že adresátem je stěžovatel, který byl rovněž po celou dobu
řízení o žádosti jeho jediným účastníkem. V rozhodnutí je včetně místa trvalého pobytu označen
tak, jak sám uvedl ve své žádosti. Předmětné rozhodnutí dále nepojednává o žádné další osobě,
kromě osoby podepisující toto rozhodnutí za správní orgán (rektor). Nevznikly tak žádné
pochyby, o čí žádosti předmětné rozhodnutí pojednává. Ze samotného „rámečku“
jako grafického znázornění nemůže stěžovatel spekulativně dovozovat, že v uvedené věci je
namísto adresáta rozhodnutí uveden adresát pro doručování. K tomu Nejvyšší správní soud
dodává, že nicotnost rozhodnutí nastává u intenzivních a závažných vad, kdy samotný akt
fakticky neexistuje, např. v případě absolutního omylu v osobě adresáta rozhodnutí,
např. v situaci, kdy správní úřad rozhodne o návrhu osoby, která takový návrh nikdy nepodala
(srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. září 2008 č. j. 22 Ca 126/2008 - 25).
O tak intenzivní rozpor se v uvedeném případě na první pohled nejedná.
[35] Za poslední vadu, která způsobuje nicotnost předmětného rozhodnutí ve smyslu §77
odst. 2 správního řádu, považuje stěžovatel skutečnost, že ve výroku předmětného rozhodnutí
nebyla blíže konkretizována žádost stěžovatele o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace v České republice, resp. nebylo uvedeno jaké vzdělání a na jaké zahraniční univerzitě
nebylo nostrifikováno. Tato skutečnost dle stěžovatele způsobila neurčitost a neuskutečnitelnost
předmětného rozhodnutí a jeho nicotnost.
[36] Nejvyšší správní soud tento právní názor stěžovatele rovněž nesdílí. Z rozhodnutí
jednoznačně vyplývá, že bylo rozhodováno o žádosti stěžovatele (viz předchozí odstavce).
Rozhodnutí je opatřeno číslem jednacím 7228/11/III/Ko. Číslo jednací 7228 bylo užíváno
po celou dobu správního řízení o žádosti stěžovatele a dostatečně konkrétně předmětné řízení
o žádosti specifikovalo. Jak již ve svém rozsudku uvedl městský soud, stěžovatel netvrdil
(a ani ničím neprokázal), že by u žalovaného správního orgánu bylo podáno více žádostí
o nostrifikaci. Není pochyb o tom, že předmětné rozhodnutí se vztahuje k (jediné podané)
žádosti stěžovatele o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace. Nejvyšší
správní soud souhlasí s argumentem stěžovatele, dle kterého je třeba, aby podstatné náležitosti
pro individualizaci předmětného rozhodnutí (o jaké osobě bylo rozhodováno, v jaké věci bylo
rozhodnuto, jak bylo rozhodnuto) vyplývaly ze samotného rozhodnutí; nelze je dovozovat
například ze spisového materiálu. Předmětné rozhodnutí však z výše uvedených důvodů
v tomto ohledu ještě obstojí, byť si lze nepochybně představit pečlivější a obsahově přesnější
písemné vyhotovení rozhodnutí žalovaného, jak by se také od Univerzity Karlovy v Praze,
jejíž součástí je od jejího středověkého založení též právnická fakulta, očekávalo.
[37] Na shora uvedených závěrech nic nemění ani názor stěžovatele, který městskému soudu
vytýká nerozlišení vady nesrozumitelnosti (odůvodnění) rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. a nesrozumitelnosti výroku, která má zakládat nicotnost rozhodnutí. V souladu se
stěžovatelem uváděnou judikaturou Nejvyššího správního soudu lze za nesrozumitelný považovat
takový výrok, ze kterého nelze zjistit, jak správní orgán autoritativně rozhodl o právech
a povinnostech, tedy takový výrok, ze kterého není seznatelný samotný projev vůle správního
orgánu. V nyní přezkoumávaném případě je však, jak již bylo uvedeno v narativní části kasační
stížnosti, vůle orgánu zamítnout žádost stěžovatele jednoznačně seznatelná. O tom, že žádosti
stěžovatele vyhověno nebylo, snad nepochybuje ani stěžovatel sám; jinak by se s předmětným
rozhodnutím spokojil a nevolil by kreativní cesty k jeho zpochybnění, prostřednictvím žaloby
na ochranu proti nečinnosti.
[38] Z výše uvedených důvodů proto městský soud v napadeném rozsudku dospěl
ke správnému právnímu závěru, že žaloba na ochranu proti nečinnosti byla nedůvodná,
neboť ve věci bylo žalovaným správním orgánem dne 21. listopadu 2011 vydáno rozhodnutí
č. j. 7228/11/III/Ko, které nelze považovat za nicotné. Žalovaný správní orgán tudíž nečinný
nebyl.
[39] Druhým důvodem kasační stížnosti byla námitka stěžovatele týkající se
nepřezkoumatelnosti závěrů městského soudu. Stěžovatel městskému soudu vytýkal
nepřezkoumatelnost úvah o vypořádání námitek nicotnosti a rovněž nekonkretizování
a nerozvedení tvrzení o možné nezákonnosti předmětného rozhodnutí.
[40] Nejvyšší správní soud nesdílí námitku stěžovatele o nepřezkoumatelnosti úvah městského
soudu týkající se nicotnosti rozhodnutí. Městský soud v odůvodnění svého rozsudku vysvětlil,
proč rozhodnutí žalovaného správního orgánu nepovažuje za nicotné. K námitce o neurčitosti
adresáta rozhodnutí (účastníka řízení) městský soud na straně pět v odůvodnění napadeného
rozhodnutí uvádí, že se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje, neboť stěžovatel je
na dokumentu jako jediný uveden, a proto je mu určeno. I z tohoto důvodu bylo uvedené
rozhodnutí doručeno pouze žalobci a nikomu jinému. Městský soud se dále přezkoumatelným
způsobem vypořádal s námitkami stěžovatele o nevykonatelnosti předmětného rozhodnutí.
Městský soud v rozsudku uvádí, že z výrokové části je zřejmé, co bylo předmětem řízení (žádost
o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice), i to, jakým
způsobem o něm žalovaný rozhodl (rozhodl o zamítnutí žádosti). Z toho, jak byl stěžovatel
označen, vyplývá, že žalovaný správní orgán rozhodl pouze o jeho žádosti, neboť stěžovatel
ani netvrdil a ani ničím neprokázal, že by u žalovaného v minulosti podal žádostí více. Námitku
o neuskutečnitelnosti předmětného rozhodnutí navíc městský soud podpořil vysvětlením,
že výkon negativního rozhodnutí z povahy věci nepřichází v úvahu. Stěžovatelem namítanou
rozpornost výroku městský soud vyhodnotil jako uvedení nesprávného ustanovení právního
předpisu a jako vadu, která by mohla být kvalifikována maximálně jako vada mající za následek
nezákonnost uvedeného rozhodnutí.
[41] Další námitka stěžovatele se týkala nepřezkoumatelnosti úvah o zákonnosti předmětného
rozhodnutí.
[42] Nejvyšší správní soud k tomu připomíná, že je třeba od pojmu nicotnost rozlišovat pojem
nezákonnost správního aktu, neboť každý z těchto pojmů má svůj vlastní a vzájemně odlišný
obsah.
[43] Nezákonným je takové rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem nebo jiným právním
předpisem, a přitom ještě nedosahuje tak intenzivního rozporu (materiální aspekt), aby bylo
možno usuzovat, že rozhodnutí neexistuje, tj. že je nicotné. Nezákonnost může být vyvolána
chybnou aplikací hmotného práva (nezákonnost ve smyslu §78 odst. 1 s. ř. s) nebo práva
procesního. Tato procesní pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení, které předcházely vydání napadeného rozhodnutí
[§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s. ]; tyto vady řízení jsou v rámci soudního řízení podstatné pouze,
pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. srpna 2007 č. j. 2 Ans 7/2006 - 148).
[44] Toto rozlišení s sebou nese i důsledky pro soudní přezkum. K nicotným správním aktům
jsou správní soudy jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v řízení
o kasační stížnosti povinny přihlížet a nicotnost posuzovat z úřední povinnosti, nad rámec
žalobních bodů či důvodů kasační stížnosti (srov. §76 odst. 2 s. ř. s. a §109 odst. 3 s. ř. s.).
Naproti tomu, jde-li o nezákonné rozhodnutí, platí, že soud k jeho vadám způsobujícím
nezákonnost přihlíží zásadně pouze k námitce stěžovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. dubna 2007 č. j. 5 Ans 5/2006-215).
[45] V uvedené věci směřovala kasační námitka stěžovatele k neprovedení a nedokončení úvah
o zákonnosti předmětného rozhodnutí v odůvodnění napadeného rozsudku. Zákonnost
předmětného rozhodnutí však nebyla předmětem řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti.
Ve chvíli, kdy namítané vady rozhodnutí nedosáhnou takové intenzity, aby bylo dané rozhodnutí
možno považovat nicotné, městskému soudu v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
nepřísluší namítané vady dále vyhodnocovat, a přezkoumávat tak zákonnost napadeného
rozhodnutí. Z tohoto důvodu městský soud neuvedl a ani uvést nemohl, zda přezkoumávané
rozhodnutí trpí vadami způsobujícími jeho nezákonnost, resp. kterou z nich.
[46] Z důvodů shora uvedených tak Nejvyšší správní soud nedospěl k závěru
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu.
[47] Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že žaloba na ochranu proti nečinnosti nemůže
být uplatňována tam, kde správní orgán již rozhodl, byť by o zákonnosti tohoto rozhodnutí
panovaly pochybnosti. Primárním prostředkem ochrany se pak totiž stává žaloba proti takovému
rozhodnutí, nikoliv subsidiární prostředek ochrany představovaný žalobou na ochranu proti
nečinnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ans 3/2008-61 ze dne 31. března
2008).
[48] Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze ve svém rozsudku
ze dne 6. února 2013 č. j. 9 A 94/2012-25 dospěl ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
ke správnému právnímu závěru o nedůvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti z důvodu
existence rozhodnutí žalovaného správního orgánu č. j. 7228/11/III/Ko ze dne 21. listopadu
2011 v posuzované věci. Rozhodnutí tohoto soudu Nejvyšší správní soud rovněž nepovažuje
ve smyslu §106 odst. 1 písm. d) s. ř. s. za nepřezkoumatelné. Z výše uvedených důvodů
proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
V. Náklady řízení
[49] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto mu nevzniklo právo na náhradu
nákladů řízení. Žalované žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. července 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu