ECLI:CZ:NSS:2007:5.ANS.5.2006
sp. zn. 5 Ans 5/2006 - 215
Spis 5 Ans 5/2006 byl spojen se spisem číslo 5 Ans 3/2006 a pod touto spisovou značkou bylo rozhodnuto takto:
sp. zn. 5 Ans 3/2006 - 215
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatelů
a) společnosti T., a.s., zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem v Praze 1,
Křížovnické nám. 1/193, b) Českého telekomunikačního úřadu, se sídlem v Praze 9,
Sokolovská 219, v řízení o kasačních stížnostech proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 16. 12. 2005, č. j. 7 Ca 311/2003 - 140,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2005, č. j. 7 Ca 311/2003 - 140,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2005, č. j. 7 Ca 311/2003 - 140,
byla zrušena pro nezákonnost rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne
10. 10. 2003, č. j. 24980/2003-611, a prvoinstanční rozhodnutí Českého telekomunikačního
úřadu ze dne 31. 7. 2003, č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003, č. j. 23008/2003-611,
a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Současně byla výrokem II. zamítnuta žaloba,
jíž se společnost T., a.s. [ dříve Č. T., a.s., dále jen „stěžovatel a)“] domáhala vydání
rozhodnutí o povinnosti Českého telekomunikačního úřadu [dále jen „ stěžovatel b)“] vydat
rozhodnutí, jímž ověří výši prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální služby a výši
finančního příspěvku ostatních držitelů licence, stanoví ostatním držitelům licence výši platby
na účet a vystaví poskytovateli univerzální služby doklad opravňující k čerpání
odpovídajících finančních prostředků z účtu ve všech uvedených případech v celém rozsahu
prokazatelné ztráty stěžovatele a) s poskytováním univerzální služby v kalendářním roce
2002, a výrokem III. byla zamítnuta žaloba stěžovatele a), jíž se stěžovatel a) domáhal vydat
rozhodnutí o odvolání ze dne 15. 8. 2003 proti prvoinstančním rozhodnutím stěžovatele b) ze
dne 31. 7. 2003, č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003, č. j. 23008/2003-611.
Prvoinstančními rozhodnutími stanovil stěžovatel b) podle §32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění účinném pro projednávané
období [dále jen „zákon o telekomunikacích“], a podle §7 vyhlášky č. 235/2001 Sb.
[dále též „vyhláška“], výši platby na účet univerzální služby tak, že prokazatelnou ztrátu
z poskytování univerzální služby stěžovatele a) za rok 2002 stanovil ve výši 6 698 840 Kč
a výši příspěvku na univerzální služby v částce 2 365 004 Kč. Přípisem ze dne 10. 10. 2003,
č. j. 24980/2003-611, stěžovatel b) reagoval na odvolání stěžovatele a) tak, že námitky
odvolatele považoval za nedůvodné. Ani v jednom případě přitom nepostupoval v souladu
se zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení [ dále jen „správní řád“].
Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z právního názoru zdejšího soudu
vyjádřeného v rozsudku ze dne 8. 12. 2004, č. j. 3 Ans 1/2004 - 15, publikovaného ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 479/2005 Sb. NSS. Zde se Nejvyšší správní
soud na základě kasační stížnosti společnosti T. C. R., a. s., zabýval posouzením právního
charakteru obdobných správních aktů stěžovatele b) jako v projednávané věci. V citovaném
rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí podle §32 odst. 3 zákona o
telekomunikacích je rozhodnutím správního orgánu, jež mělo být vydáno podle obecných
předpisů o správním řízení, a po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení
je proti němu přípustná žaloba dle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění [dále jen „s. ř. s.“].
Dle závěrů městského soudu přípisy stěžovatele b) ze dne 31. 7. 2003,
č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003, č. j. 23008/2003-611, povahu rozhodnutí
vydávaných ve správních řízení neměly a proto je městský soud pro vady řízení zrušil.
Obdobně neměl povahu rozhodnutí vydávaného ve správním řízení ani přípis ze dne
10. 10. 2003, č. j. 24980/2003-611, podepsaný Ing. M. Š., ředitelkou odboru ekonomické
regulace, kterým stěžovatel b) nevyhověl odvolání stěžovatele a), a městskému soudu nezbylo
než jej pro vady řízení také zrušit. Úkon, jímž se s konečnou platností rozhodne o tom, jakou
částku jsou povinni jednotliví držitelé telekomunikačních licencí přispívat na univerzální účet,
je totiž nepochybně aktem způsobilým zasáhnout do práv a povinností držitelů
telekomunikačních licencí a za splnění dalších podmínek řízení (zejména §5 s. ř. s.) se tedy
jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. podléhající soudnímu přezkumu a je proto
nerozhodné, že tyto akty nebyly formálně označeny jako rozhodnutí. Podle §102 odst. 1
zákona o telekomunikacích se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem postupuje podle
obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona nestanoví
jinak. Ustanovení §32 zákona o telekomunikacích upravující úhradu prokazatelné ztráty
žádnou zmínku o tom, že by se uvedený postup neřídil obecnými předpisy o správním řízení,
neobsahuje. Je třeba mít za to, že v daném případě mělo být užito obecných předpisů
o správním řízení a o podaném odvolání mělo být rozhodnuto předsedou Českého
telekomunikačního úřadu podle §102 odst. 2 zákona o telekomunikacích. Vydáním
rozhodnutí ve správním řízení dojde k naplnění žaloby na ochranu proti nečinnosti stěžovatele
b) a za této situace jsou žaloby podané stěžovatelem a) na ochranu proti nečinnosti
nadbytečné a z tohoto důvodu byly soudem zamítnuty.
V zákonné lhůtě podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost oba účastníci
řízení před městským soudem.
Stěžovatel a) brojí kasační stížností [dále jen „kasační stížnost A“] proti výroku č. II
napadeného rozsudku, kterým Městský soud v Praze zamítl žalobu, jíž se stěžovatel
a) domáhal vydání rozhodnutí o povinnosti stěžovatele b) vydat rozhodnutí, jímž ověří výši
prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální služby a výši finančního příspěvku ostatních
držitelů licence, stanoví ostatním držitelům licence výši platby na účet a vystaví poskytovateli
univerzální služby doklad, opravňující k čerpání odpovídajících finančních prostředků z účtu
ve všech uvedených případech v celém rozsahu prokazatelné ztráty stěžovatele
a) s poskytováním univerzální služby v kalendářním roce 2002.
Postup Městského soudu v Praze, který označil prvoinstanční rozhodnutí stěžovatele
b) za existující správní rozhodnutí, byť nezákonná, je dle stěžovatele a) nesprávný,
neboť zcela popírá právní institut nicotnosti tak, jak jej chápe platný právní řád. Městský soud
v Praze nečiní ve svých závěrech rozdíly mezi tím, zda se jedná o rozhodnutí pro účely
přípustnosti přezkumu dle §65 s. ř. s., a tím, jaký má být výsledek přezkumu. Soudy
ve správním soudnictví nejprve musí vyhodnotit, zda se jedná o rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
a teprve následně coby výsledek řízení ve správním soudnictví hodnotí, zda se jedná
o rozhodnutí zákonné, nezákonné nebo nicotné. Akty stěžovatele b) jsou ilustrativním
příkladem aktů přezkoumatelných ve správním soudnictví, které jsou však nicotné,
a to pro absolutní nedostatek formy. Předmětné akty nejenže postrádaly zákonem
předpokládanou formu, ale byly vydány zcela mimo zákonem upravený proces správního
řízení, a proto jim nelze přiznat závaznost správního rozhodnutí, se kterým je spojena
presumpce správnosti a sankce vykonatelnosti. Je třeba striktně rozlišovat mezi pojmem
rozhodnutí pro účely přípustnosti jeho přezkumu ve smyslu §65 s. ř. s. a tím, zda je v rámci
soudního přezkumu určena jeho nicotnost, tedy neexistence. Ve svém důsledku by závěr
městského soudu znamenal, že by byl např. vykonatelný neformální a mimo správní proces
zaslaný dopis správního úřadu, ve kterém by správní úřad ukládal subjektu pokutu.
Mimo výše uvedené předmětné akty ani svým rozsahem obsahově nepokrývají
celou dispozici ustanovení §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Stěžovatel
b) se v těchto přípisech zabýval prokazatelnou ztrátou stěžovatele a) pouze v rozsahu
tzv. ztrátových služeb, ačkoliv zákon přiznává nárok na úhradu prokazatelné ztráty ve vztahu
ke všem službám zahrnutým do univerzální služby dle §31 odst. 1 a 2 zákona
o telekomunikacích. Stěžovatel b) zcela pominul vystavit doklad opravňující stěžovatele
a) k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby, ačkoliv mu to zákon výslovně
ukládá. V těchto ohledech zůstává stěžovatel b) zcela nečinný.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel a) navrhuje zrušit výrok č. II. rozhodnutí
Městského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2005, č. j. 7 Ca 311/2003 - 140, a věc vrátit tomuto
soudu k dalšímu řízení, při vyslovení právního názoru, že akty stěžovatele b) ze dne
31. 7. 2003, č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003, č. j. 23008/2003-611,
je třeba považovat za nicotné.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti A stěžovatel b) odkázal na argumentaci uvedenou
v jím podané kasační stížnosti [dále jen „kasační stížnost B]. Zdůraznil, že pojetí nicotnosti
zjevně nekoresponduje se skutečným stavem věci a současně se rozchází s právními závěry
vyplývajícími z rozhodovací praxe městského soudu v obdobných kauzách. Ve věci rozsahu
ověřené ztráty uvedl, že ztráta byla ověřena v souladu s příslušnou legislativou a odkázal
na své vyjádření k žalobě. K otázce vydání dokladu opravňujícího k čerpání finančních
prostředků z účtu univerzální služby poukázal na skutečnost, že přesná forma dokladu není
zákonem o telekomunikacích upravena, s tím, že k vystavení dokladu opravňujícího k čerpání
zbývající části finančních prostředků nemohlo dojít, neboť jeden zbývající držitel
telekomunikační licence dosud příspěvek neuhradil a řízení v předmětné věci není
pravomocně ukončeno.
Stěžovatel b) v kasační stížnosti B napadá rozsudek Městského soudu v Praze
v celém rozsahu. Namítá, že soud nesprávně vyložil rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 12. 2004, č. j. 3 Ans 1/2004 - 15, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího
právního soudu pod č. 479/2005 Sb. NSS, když nesprávně všechny tři akty stěžovatele
b) označil pro blíže nespecifikované vady řízení za rozhodnutí nepřezkoumatelná,
neboť citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve vztahu k obdobným kauzám
především závazně určil, že dokument, jímž byla stěžovatelem stanovena výše příspěvku
držitele telekomunikační licence na účet univerzální služby, je správním rozhodnutím,
proti němuž je přípustné odvolání, již však přímo nehodnotil samotné rozhodnutí z hlediska
jeho případných vad a neoznačil je ani za nezákonné, ani za nicotné. Napadený rozsudek
se v podstatě s touto judikaturou rozchází, neboť nezavazuje předsedu úřadu vydat
rozhodnutí o opravném prostředku uplatněném účastníkem, ale s pouhým konstatováním
nepřezkoumatelnosti, jež zcela pomíjí faktickou činnost stěžovatele b) při stanovení
prokazatelné ztráty z poskytnutí univerzální služby stěžovatelem a), jakož i faktickou činnost
stěžovatele b) při stanovení výše příspěvku držitelů telekomunikační licence na účet
univerzální služby, zrušuje rovněž prvoinstanční rozhodnutí, která dle názoru soudu neměla
povahu rozhodnutí vydaných ve správním řízení, což je v příkrém rozporu s citovaným
judikátem. Stěžovatel b) uvádí, že zrušení napadených rozhodnutí má dalekosáhlé následky
nejen pro stěžovatele a), ale i pro další držitele telekomunikačních licencí, neboť tito měli
postavení zúčastněných osob ve smyslu §34 s. ř. s., neboť byly tímto rozhodnutím dotčeni
na svých právech a toto postavení jim městský soud zcela upřel. Dále stěžovatel
b) upozorňuje na odlišné názory zastávané Městským soudem v Praze v jiných soudních
řízeních, kterými je stěžovatel b) účastníkem. Závěrem namítá, že městský soud nesprávně
přiznal stěžovateli a) náklady řízení v plné výši, když stěžovatel a) uspěl se svoji žalobou
pouze částečně, neboť žaloby na nečinnost byly výrokem II. a III. předmětného rozsudku
zamítnuty. S ohledem na výše uvedené stěžovatel b) navrhuje napadený rozsudek Městského
soudu v Praze zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V tomto řízení bude nutno
žalobní návrhy na zrušení prvoinstančních rozhodnutí zamítnout a přiznat stěžovateli
a) jen poměrnou část náhrady nákladů.
Stěžovatel a) ve vyjádření ke kasační stížnosti B uvedl, že kasační stížnost
B je nepravdivá, účelová a vnitřně naprosto rozporná. Zdůraznil, že napadený rozsudek není
v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která naopak zjevné
pochybení stěžovatele b) spočívající v nerespektování obecných předpisů o správním řízení
nejméně třikrát potvrdila. Stěžovatel b) se nadále účelově snaží vyhnout správními soudy
jasně vyslovené povinnosti vydat ve věci ztráty z poskytování univerzální služby správní
rozhodnutí, čímž bezprecedentně porušuje práva všech držitelů telekomunikačních licencí.
Pokud se některá rozhodnutí Městského soudu v Praze odlišují, pak je tomu tak výhradně
z procesních důvodů a to v závislosti na tom, zda byla podána žaloba na nečinnost dle §79
a násl. s. ř. s. či zda byla podána žaloba dle §65 s. ř. s. K námitce stěžovatele b), že Městský
soud v Praze upřel ostatním držitelům telekomunikační licence postavení osob zúčastněných
na řízení, uvedl, že ze soudního spisu jasně vyplývá, že žádný z držitelů telekomunikačních
licencí svá práva osoby zúčastněné na řízení k výzvě soudu neuplatnil a závěry stěžovatele
b) se v tomto ohledu jeví jako zcela nepodložené. Stěžovatel a) dále uvedl, že vzhledem
k tomu, že žaloby na nečinnost byly zamítnuty pro nadbytečnost, nikoli odmítnuty,
byla náhrada nákladů řízení přiznána Městským soudem v Praze po právu. S ohledem na výše
uvedené stěžovatel a) navrhuje kasační stížnost B jako nedůvodnou zamítnout.
Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2007, č. j. 5 Ans 3/2006 - 210,
byla věc vedená u tohoto soudu pod sp. zn. 5 Ans 3/2006 – kasační stížnost
stěžovatele a) - spojena ke společnému projednání a rozhodnutí s věcí vedenou u tohoto soudu
pod sp. zn. 5 Ans 5/2006 – kasační stížnost stěžovatele b) - s tím, že věc bude nadále vedena
pod sp. zn. 5 Ans 3/2006.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že obě stížnosti jsou podány včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, za stěžovatele b) jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie [§105 odst. 2 s. ř. s.],
a také stěžovatel a) je řádně zastoupen ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel a), ani stěžovatel b), v kasačních stížnostech své důvody nepodřadili
jednotlivým zákonným ustanovením, z obsahu obou stížností je však zřejmé, že uplatňují
zákonné důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a namítají
tak nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky Městským soudem
v Praze. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasačních stížností v mezích
jejich rozsahu a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí,
bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Zdejší soud se nejprve zabýval kasační stížností A, ve které stěžovatel a) vytýká
městskému soudu nesprávné posouzení prvoinstančních rozhodnutí, která neměla
být dle jeho názoru považována za rozhodnutí nezákonná, ale za rozhodnutí nicotná,
a to pro absolutní nedostatek formy. Podle §65 odst. 1 s. ř. s. se může žalobce domáhat
vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu. V souladu se závěry, k nimž dospěla
právní teorie i praxe, stanovil soudní řád správní v §76 odst. 2, že k nicotnosti soud přihlíží
nejen k námitce žalobce, ale i z úřední povinnosti; toto pojetí se posléze důsledně promítá
i do §109 odst. 3 s. ř. s. ukládajícího Nejvyššímu správnímu soudu povinnost i nad rámec
důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační stížnosti přihlížet k tomu, že napadené
rozhodnutí správního orgánu je nicotné. Právě tímto směrem proto zaměřil v dalším
svoji pozornost i Nejvyšší správní soud.
Podstata nesouhlasu stěžovatele a) s napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze
spočívá v tom, že městský soud údajně nesprávně posoudil povahu prvoinstančních
rozhodnutí, kterými byla stěžovateli a) stanovena výše platby na účet univerzální služby
a výše příspěvku na účet univerzální služby. Argumentaci stěžovatele lze shrnout tak,
že předmětná rozhodnutí nesplňují formální náležitosti správních rozhodnutí a nebyla vydána
v žádném zákonem stanoveném procesu a v tomto důsledku jde o rozhodnutí nicotná,
a to pro absolutní nedostatek formy. Mimo výše uvedené předmětné akty ani svým rozsahem
obsahově nepokrývají celou dispozici ustanovení §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích.
Se stěžovatelem a) lze souhlasit v tom, že pojmy nicotnost a nezákonnost správního
aktu nelze navzájem směšovat, neboť každý z nich má svůj vlastní a vzájemně odlišný obsah.
Kategorii nicotnosti správního aktu český právní řád až do přijetí soudního řádu správního
výslovně neupravoval. I přes tento zjevný nedostatek s tímto pojmem pracovala
doktrína i judikatura; jejich závěry je možno – s výjimkami překonanými změnami v právní
úpravě – použít převážně i v současnosti. Teorie považuje za nicotný takový správní akt,
který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky
jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek
pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence
skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění
fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle a případně také absolutní
nedostatek formy. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje
a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša,
J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003,
s. 136-141). Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí
o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Z uvedeného vyplývá, že nicotným je správní akt, který trpí natolik intenzivními
vadami (příklady viz výše), že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady
jsou natolik závažné, že způsobí faktickou neexistenci samotného správního aktu;
za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů.
Naproti tomu nezákonným je rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem nebo jiným
právním předpisem, a přitom ještě nejde o tak intenzivní rozpor, aby bylo možno
usuzovat, že rozhodnutí neexistuje, tj. že je nicotné. Nezákonnost může být
vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva (pak půjde o nezákonnost v tom smyslu,
jak o ní hovoří §78 odst. 1 s. ř. s.), nebo práva procesního. Procedurální pochybení mohou
mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad
řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.];
tyto vady řízení jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud,
pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Rozlišování nezákonnosti a nicotnosti rozhodnutí není pouze akademickou záležitostí,
ale nese s sebou i vysoce praktické důsledky pro soudní přezkum. K nicotnosti správního aktu
jsou správní soudy jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v řízení
o kasační stížnosti, povinny přihlížet z úřední povinnosti, nad rámec žalobních bodů
či důvodů kasační stížnosti. Je-li rozhodnutí skutečně nicotné, soud v řízení o žalobě
pouze deklaratorním výrokem vyhlásí jeho nicotnost. Tento postup odpovídá i samotné logice
věci: není-li tu „nic“, co by zakládalo práva či povinnosti subjektů, nelze toto „nic“ zrušit.
Pouze se vysloví nulita takového aktu. Naproti tomu jde-li o nezákonné rozhodnutí, platí,
že soud k jeho vadám způsobujícím nezákonnost přihlíží zásadně pouze k námitce žalobce
[srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
č. j. 6A 76/2001 - 96, publikované pod č. 793/2006 Sb. NSS].
Rozhodnutí, jímž stěžovatel b) stanovil výši platby na účet univerzální služby,
náležitosti stanovené v §47 správního řádu v podstatě splňuje (chybí pouze otisk úředního
razítka a poučení o opravných prostředcích). Chybně však v prvním stupni rozhodoval
předseda Úřadu, jenž je podle §102 odst. 2 zákona o telekomunikacích povolán rozhodovat
o řádných a mimořádných opravných prostředcích. Právě absentující náležitosti správního
rozhodnutí byly důvodem, proč Městský soud v Praze napadená rozhodnutí zrušil pro vady
řízení, za situace, kdy stěžovatel úmyslně nedodržel předepsanou formu, neboť odmítl přiznat,
že jeho akty mají charakter správního rozhodnutí. V této souvislosti je vhodné připomenout
ustálenou judikaturu správních soudů i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální,
podle níž pojem „rozhodnutí“ je označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat
z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. „Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc
toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění
či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat
rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu,
i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou“
(Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001,
str. 1041-1042). „Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí,
usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci
tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele,
tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické
nebo právnické osoby“ (srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96, in:
Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, C. H. Beck, 1997, str. 327 a 328, z novější
judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02, sv. 27, str. 337 a násl.).
Pojem „rozhodnutí“ je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný
orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele,
že předmětná rozhodnutí jsou nicotná, neboť neměla příslušnou formu a nebyla vydána
v žádném procesu, se v tomto světle jeví jako liché. Proti nim lze dokonce namítnout,
že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě
tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem
podle příslušného procesního předpisu. Vady vyskytnuvší se v napadených prvoinstančních
rozhodnutích nelze tedy považovat za natolik intenzivní, aby mohly založit přímo nicotnost
těchto rozhodnutí (srovnej rozsudek NSS ze dne 24. 5. 29006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 112,
www. nssoud.cz). Výše uvedený závěr lze dovodit také z nálezu ze dne 23. 4. 2003,
sp. zn. II. ÚS 801/02, kdy se Ústavní soud zabýval povahou obdobných správních aktů,
kterými stanovil Český telekomunikační úřad prokazatelnou ztrátu z poskytování univerzální
služby stěžovateli a) za rok 2001 ve výši 264 657 721 Kč. Ústavní soud dospěl k závěru,
že oba prvoinstanční napadené správní akty mají povahu rozhodnutí, proti kterým lze podat
opravný prostředek. Vyslovil-li Ústavní soud závěr, že předmětná rozhodnutí mají povahu
rozhodnutí, proti kterým lze podat řádný opravný prostředek, o kterém je povinen
dle §102 odst. 2 zákona o telekomunikacích rozhodnout předseda Českého
telekomunikačního úřadu (dále jen „předseda Úřadu“), a to bez ohledu na skutečnost, že byla
vydána formálně nedokonalými rozhodnutími bez odůvodnění či poučení o opravném
prostředku v domnění, že zde není povinnost vydat rozhodnutí v určité procesní formě,
nemohou být současně taková rozhodnutí považována za neexistující, tedy za nicotná. Ústavní
soud současně poukázal na to, že k obsahově obdobnému správnímu aktu v jiné věci
stěžovatelky [vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 682/02] přistupoval
také jako k rozhodnutí. Tvrzení o absolutním nedostatku formy na tomto právním pozadí
tedy pozbývá přesvědčivého argumentačního podkladu.
Ze všech shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že se Městský soud v Praze při hodnocení právní povahy rozhodnutí ve věci stanovení výše
platby na účet univerzální služby a příspěvku na účet univerzální služby, napadených
předmětnou správní žalobou, nedopustil nezákonnosti. Ve shodě s jeho názorem totiž i zdejší
soud konstatuje, že rozhodnutí ze dne 31. 7. 2003, č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003,
č. j. 23008/2003-611, skutečně představují faktická negativní správní rozhodnutí,
přezkoumatelná soudem ve správním soudnictví, která netrpí natolik intenzivními vadami,
že by je bylo nutno považovat za nicotná, tedy neexistující. Obdobné závěry vyslovil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 8. 12. 2004, č. j. 3 Ans 1/2004 - 15, publikovaném ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 479/2005 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 Ans 5/2005 - 48, www.nssoud.cz.
Výše uvedené závěry již však nelze vztáhnout na přípis ze dne 10. 10. 2003,
č. j. 24980/2003-611, kterým stěžovatel b) nevyhověl odvolání stěžovatele a). Předmětný
přípis mimo to, že zcela postrádá formální náležitosti rozhodnutí, byl totiž vydán absolutně
nekompetentním orgánem, v předmětném případě ředitelkou odboru ekonomické regulace,
která však nemá zákonem svěřenou pravomoc rozhodovat o řádných opravných prostředcích.
Podle ustanovení §102 odst. 2 zákona o telekomunikacích rozhoduje o opravných
prostředcích proti rozhodnutím vydaným Úřadem předseda Úřadu. Pro účely odvolacího
řízení předseda Úřadu jmenuje a odvolává členy zvláštní komise, která je jeho poradním
orgánem. Proti rozhodnutí předsedy Úřadu se nelze odvolat. Podle ustanovení §102 odst. 1
cit. zákona se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem postupuje podle obecných
předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona nestanoví jinak. Zákon
o telekomunikacích neobsahuje další obecná ustanovení o opravných prostředcích. Podle §53
správního řádu má účastník řízení proti rozhodnutí správního orgánu právo podat odvolání,
pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud se účastník řízení odvolání písemně nebo ústně do
protokolu nevzdal. Smyslem a účelem opravného prostředku je zejména otevření prostoru
k tomu, aby se rozhodující orgán zabýval obsahem podání a případně napadené rozhodnutí
efektivně změnil, rozumí se, že nezávisle na vůli dotčeného orgánu. Takové následky však
přípis ze dne 10. 10. 2003, č. j. 24980/2003-611, podepsaný Ing. M. Š., ředitelkou odboru
ekonomické regulace, nevyvolává. Absence podpisu oprávněné osoby v předmětném případě
odráží fakt, že toto rozhodnutí bylo vydáno záměrně nekompetentní osobou, zcela mimo
odvolací řízení, neboť stěžovatel b) zastával názor, že proti napadeným rozhodnutím
(rozhodnutí ze dne 31. 7. 2003, č. j. 23007/2003-611, a ze dne 7. 8. 2003, č. j. 23008/2003-
611) nelze podat řádný opravný prostředek a s podaným odvoláním v tomto smyslu také
nakládal. Právě pro tyto případy je nicotnost, jako výjimka ze zásady presumpce správnosti
individuálního správního aktu, vyhrazena a po stěžovateli a) nelze spravedlivě žádat, aby
přípis, vydaný výše uvedeným způsobem, respektoval.
Nicotnost napadeného správního rozhodnutí je podle §109 odst. 3 s. ř. s. důvodem,
k němuž Nejvyšší správní soud přihlédne i tehdy, jestliže jej stěžovatel neuplatní v kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud proto napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil, a to v celém jeho rozsahu, s ohledem na velmi
úzkou vzájemnou souvislost všech jeho výroků, a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Kasačními důvody stěžovatele
b) se Nejvyšší správní soud vzhledem k výroku tohoto rozhodnutí již nezabýval.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu