ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.211.2018:35
sp. zn. 6 As 211/2018 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatelky:
ČSAD POLKOST, spol. s r.o., IČ 46351973, sídlem nám. Smiřických 16, Kostelec nad Černými
lesy, zastoupená Mgr. Bc. Tomášem Kasalem, LL.M., advokátem, sídlem Kutnohorská 43, Kolín,
proti odpůrci: město Kostelec nad Černými lesy, sídlem náměstí Smiřických 53, Kostelec
nad Černými lesy, zastoupený Mgr. Františkem Málkem, advokátem, sídlem Teplého 2786,
Pardubice, týkající se návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2017 – územního plánu
města Kostelec nad Černými lesy, vydaného na základě usnesení zastupitelstva města Kostelec
nad Černými lesy č. 6/1/2017 ze dne 18. ledna 2017, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. května 2018, č. j. 54 A 18/2018 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatelky se zamí t á .
II. Navrhovatelka n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelka je p o v i nna zaplatit odpůrci náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ve výši 4 114 Kč k rukám zástupce odpůrce Mgr. Františka Málka, advokáta, do jednoho
měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatelka vlastní několik pozemků v katastrálním území Kostelec nad Černými lesy,
na nichž podniká v oblasti silniční osobní a nákladní dopravy, provádění technických prohlídek
vozidel a měření emisí. Zastupitelstvo odpůrce schválilo v roce 2011 zadání územního plánu,
které zahrnovalo pozemky navrhovatelky do územní rezervy pro občanskou vybavenost určenou
k transformaci. Navrhovatelka to považovala za krok směřující k omezení svého podnikání,
a tak již v listopadu 2011 vznesla proti zadání územního plánu první výhrady.
[2] Koncept územního plánu odpůrce byl zpracován v únoru 2012 a dne 17. října 2012
proběhlo jeho veřejné projednání spojené s výkladem projektanta. Tehdy navrhovatelka uplatnila
námitku proti zařazení svých pozemků (které doposud plnily především funkci zařízení
pro veřejnou autobusovou dopravu a ploch pro obchod, služby a živnosti) nově mezi plochy
smíšené obytné městského jádra (plochy přestavby – SM1).
[3] Dne 4. září 2013 vydal Krajský úřad Středočeského kraje souhlasné stanovisko
k posouzení vlivů provádění územního plánu na životní prostředí (dále jen „SEA“).
[4] Odpůrce námitce navrhovatelky ke konceptu územního plánu nevyhověl (jak vyplývá
z pokynů pro vypracování návrhu územního plánu schválených zastupitelstvem dne
5. prosince 2013) s tím, že se jedná o cennou lokalitu v centru města, kterou je žádoucí postupně
konvertovat. Stávající využití území nebude dotčeno, neboť se návrh územního plánu týká
potenciální budoucí proměny (transformace) území.
[5] Navrhovatelka uplatnila dne 9. června 2014 námitku k návrhu územního plánu, v níž opět
vyjádřila nesouhlas s chystanou změnou způsobu využití svých pozemků, kterou označila
za bezdůvodnou a šikanózní. Zdůraznila, že současný územní plán, jemuž předcházelo
vypracování studie území, plně vyhovuje jejím potřebám. Změna, kterou zamýšlí provést
odpůrce, ji naopak poškozuje.
[6] Vzhledem k tomu, že odpůrce vyhověl některým námitkám k návrhu územního plánu
a došlo k úpravě tohoto návrhu (které se netýkaly pozemků užívaných navrhovatelkou), proběhlo
dne 29. června 2015 opakované veřejné projednání návrhu územního plánu a projednání SEA.
[7] Navrhovatelka ještě předtím (dne 1. června 2015) uplatnila další námitku. Nebylo jí jasné,
na čí žádost je změna využití lokality navrhována, vlastník pozemků takovou žádost nepodal.
Navrhovaná změna zasáhne do vlastnického práva navrhovatelky a do jejího práva podnikat.
[8] V roce 2016 byla do návrhu územního plánu zařazena změna, dle níž by měly být
pozemky navrhovatelky rozděleny na dvě plochy s odlišným způsobem využití (plocha smíšená
obytná a plochy občanského vybavení, výroba nerušící, obchod, služby), odpůrce
tedy navrhovatelčiným námitkám fakticky částečně vyhověl. Proti nové podobě návrhu podala
navrhovatelka námitku dne 10. srpna 2016. Zdůraznila, že by taková změna rozdělila celý funkční
areál, kde je provozováno parkoviště nákladních automobilů a autobusů, čerpací stanice, stanice
technické kontroly, měření emisí, měření a kalibrace tachografů a dílny, přičemž tento provoz
zaměstnává 150 lidí. Navrhovatelka proto žádala o ponechání způsobu využití plochy
dle stávajícího územního plánu.
[9] Příslušný orgán posuzování vlivů na životní prostředí v průběhu procesu pořizování
územního plánu uplatnil tři stanoviska k podstatným změnám návrhu (dne 28. května 2015,
26. října 2015 a 25. července 2016), v nichž uvedl, že nepožaduje dopracování SEA.
[10] Dne 18. ledna 2017 zastupitelstvo odpůrce schválilo a vydalo územní plán jako opatření
obecné povahy č. 1/2017. Z přílohy č. 3 územního plánu – rozhodnutí o námitkách
a vyhodnocení připomínek vyplývá, že odpůrce námitkám navrhovatelky částečně vyhověl
s následujícím odůvodněním: „Ta část pozemků areálu ČSAD POLKOST s.r.o., která je součástí
památkové zóny, je vymezena v ploše přestavby SM (plochy smíšené obytné městského jádra). Tato část lokality
se nachází v historickém jádru města, navíc v přímém sousedství zámku a další kulturní památky č. p. 15,
což znamená, že se nachází v ochranném pásmu těchto kulturních památek. Zároveň je částečně součástí městské
památkové zóny a jako k takové k ní bylo urbanisticky přistoupeno. Plocha přestavby SM1 odpovídá charakteru
centrální historické části města, potvrzení jiné funkce (výroba apod.) není žádoucí z urbanistického hlediska
ani z hlediska památkové ochrany. Jedná se o určení způsobu využití v budoucnu, který neznamená nutnou
okamžitou změnu podnikání. Řešení postupné transformace předmětné lokality je součástí zadání ÚP: ‚Územní
rezervou pro občanskou vybavenost, přímo v centru města, je lokalita 28, určená k transformaci –
kromě ponechání funkce stávajícího (odlehčovacího) parkoviště se zde nabízí i doplnění
o veřejnou vybavenost, případně obchod a služby, případně bydlení. Transformace této lokality
představuje významný počin pro zásadní revitalizaci historického jádra města.‘ Navrhované řešení
je dále v souladu s bodem zadání: ‚Pro lokality, nacházející se z části nebo zcela na území městské
památkové zóny, budou stanoveny regulativy, respektující zásady ochrany tohoto území.‘ Plocha
výroby by byla s tímto bodem v rozporu. Část lokality mimo městskou památkovou zónu byla ponechána
jako stabilizované území s funkční plochou OS (výroba nerušící, obchod, služby). V této části bylo námitce
vyhověno vzhledem k větší vzdálenosti od centra města a městské památkové zóny.“
[11] Návrhem na zrušení opatření obecné povahy se navrhovatelka domáhala zrušení
územního plánu odpůrce z důvodu procesních pochybení při jeho schvalování, případně
jen v rozsahu grafické a textové části (příloha č. 2) vymezující využití plochy: PLOCHY
SMÍŠENÉ OBYTNÉ – MĚSTSKÉHO JÁDRA (SM), lokalita SM1, ve vztahu k pozemkům
ve svém vlastnictví.
[12] Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) návrh zamítl rozsudkem označeným
v záhlaví. Zdůraznil, že v odůvodnění územního plánu jsou dostatečně popsány důvody,
jež odpůrce vedly ke změně funkčního využití pozemků navrhovatelky. Navrhovatelka prakticky
jen požadovala zachování stávajícího způsobu využití území, kde podniká, a změny označovala
za bezdůvodné, aniž by specifikovala, v čem konkrétně nepřiměřeně zasahují do jejích práv.
Odpůrce přitom navrhovatelce v rozhodnutí o námitkách vysvětlil, proč je třeba část
jejích pozemků, která je součástí městské památkové rezervace, zařadit do lokality SM1,
tedy i proč přistoupil k rozdělení jejího areálu na dvě plochy s rozdílným způsobem využití.
Hranice mezi oběma plochami se překrývá s hranicí městské památkové zóny, odpůrce
ji tedy nestanovil účelově. Krajský soud dále zdůraznil, že navzdory rozsahu příslušné části
návrhu nenabídla navrhovatelka žádný konkrétní argument svědčící o neproporcionalitě řešení
přijatého odpůrcem. Ze správního spisu přitom vyplývá, že lokalita SM1 je z hlediska památkové
ochrany skutečně významná. Pro odpůrce byl závazný právní stav památkové zóny,
nikoli faktický stav kulturních památek. Krajský soud v postupu odpůrce neshledal prvky svévole
či nerovného přístupu vůči navrhovatelce. Konkrétní regulativy pro využití pozemků
navrhovatelky neshledal krajský soud na první pohled excesivními, navrhovatelka může nadále
pokračovat ve svém podnikání na základě již vydaných rozhodnutí a povolení. Na druhou stranu
nemohla oprávněně očekávat, že předchozí územní plán nebude nikdy změněn. V rámci své další
námitky navrhovatelka nijak nespecifikovala, v jakém aspektu má být stanovisko SEA,
z něhož odpůrce vycházel, neaktuální. Po obou úpravách návrhu územního plánu bylo vyžádáno
nové stanovisko příslušného orgánu, který však dopracování SEA nepožadoval. Krajský soud
nepovažuje samotný běh času za okolnost vyžadující nové posouzení vlivů záměru na životní
prostředí. Totéž konstatoval ve vztahu k navrhovatelčinu požadavku na opakované veřejné
projednání návrhu územního plánu a námitce ohledně omezené časové působnosti usnesení
zastupitelstva odpůrce o pořízení územního plánu. Krajský soud neshledal ani namítané vady
usnesení zastupitelstva odpůrce, jímž byl územní plán schválen.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[13] Navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu včas
kasační stížnost. Krajský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy sice poměrně rozsáhle
vypořádal, dle názoru stěžovatelky však v těch částech, kde by musel dojít k závěrům svědčícím
v její prospěch, buď nepředestřel žádnou argumentaci, či učinil jen obecné vyjádření. Jako příklad
stěžovatelka uvedla svou námitku o nedodržení zásady proporcionality, kterou podpořila
odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Krajský soud v tomto směru pouze odmítl
reagovat na hypotetické předpoklady, nezvážil proti sobě stojící zájmy, a tím stěžovatelce
znemožnil jeho argumentaci zpochybnit. Stěžovatelka zdůraznila, že je třeba nové řešení
poměřovat především oproti původnímu stavu. Krajský soud se dále nevypořádal s námitkou
o rozdělení areálu stěžovatelky na dvě různě plochy s různým způsobem využití a způsob
vypořádání námitek proti návrhu územního plánu ze strany odpůrce posoudil pouze obecným
odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 7. května 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11. Požadavek
stěžovatelky na podrobnější odůvodnění rozhodnutí o námitkách nelze považovat
za formalistický, neboť odpůrce se omezil jen na konstatování, že námitce nevyhověl.
Stěžovatelka odmítá přijmout názor, že pokud žalovaný částečně vyhověl její námitce
z roku 2014, vypořádal tím vlastně i námitky z let následujících.
[14] Dle názoru stěžovatelky vychází krajský soud i odpůrce z tvrzení „že pokud je někde
vymezena památková zóna, odpůrce se rozhodne z urbanistických důvodů ke změně původního uspořádání, tak je
to fakticky ničím neomezené právo na samosprávu.“ S takovou konstrukcí stěžovatelka nesouhlasí,
neboť by tak odpadla nutnost jakéhokoli projednávání a posuzování územního plánu. Původní
územní plán navíc pracoval se stejným územním základem včetně památkové zóny, ani právně
se tak nic nezměnilo a pro změnu způsobu využití pozemků stěžovatelky nebyl důvod. Argument
krajského soudu o negativním vlivu automobilové dopravy na obytný standard a provádění
„výroby“ nekoresponduje se skutečným stavem v lokalitě.
[15] Stěžovatelka dále namítla, že sám krajský soud uznal, že návrh územního plánu prošel
v průběhu jeho projednávání podstatnými úpravami, což podporuje její argument, že se mělo
aktualizovat stanovisko SEA.
[16] V posledním bodě stěžovatelka zpochybnila volný výklad kogentních ustanovení zákona
o obcích ze strany krajského soudu. Dle jejího názoru zastupitelstvo odpůrce nepřijalo zřetelné
rozhodnutí, zda souhlasí s navrženým opatřením obecné povahy, zamítá je či vrací
k dopracování. Rozhodovací činnost zastupitelstva proto trpěla takovými vadami, že nemohla
vyvolat žádné právní účinky.
[17] Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na to, že předmětem kasační stížnosti je nesouhlas
stěžovatelky s tím, jak krajský soud posoudil její návrh, a její argumentace zůstává v obecné
rovině. Revitalizace městského centra, která neznamená pro stěžovatelku nutnost bez dalšího
ukončit podnikání, byla jedním z cílů nového územního plánu od samého počátku. Požadavky
na uspořádání a funkci měst se v průběhu času vyvíjejí, takže stěžovatelka nemůže žádat
zakonzervování současného způsobu využití území. Odpůrce nepostupoval svévolně, respektoval
právní předpisy i princip proporcionality. Z tohoto principu však neplyne, že je obec povinna
vždy ustoupit zájmu vlastníka pozemku. Stanovisko SEA bylo řádně zpracováno. Stěžovatelka
uplatnila v průběhu přijímání územního plánu tři shodné námitky, odpůrce proto mohl způsob
vypořádání té první využít i pro konečné rozhodnutí o námitkách v rámci opatření obecné
povahy. Odpůrce též souhlasí s názorem krajského soudu, že je rozhodující, zda zastupitelstvo
projevilo vůli územní plán vydat, což se v tomto případě stalo.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[19] Stěžovatelka v žalobě poukazovala na skutečnost, že krajský soud rozsudkem ze dne
28. června 2017 zrušil část územního plánu odpůrce. Nejvyšší správní soud toto rozhodnutí
potvrdil rozsudkem ze dne 21. září 2017 č. j. 2 As 265/2017-29. V tomto případě však šlo
o zákaz zemědělských staveb a zařízení a podmínky pro využití konkrétních pozemků v odlišných
částech města. Závěry vyslovené soudy v citovaných rozhodnutích nejsou zobecnitelné a nelze je
vztáhnout na stěžovatelčin případ.
[20] Podle §101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je soud při posuzování opatření obecné povahy vázán rozsahem
a důvody návrhu. Ze všeho nejdříve je však třeba posoudit námitku, že krajský soud nevypořádal
dostatečně některé části návrhu na zrušení opatření obecné povahy, tedy námitku
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů. Přezkoumal-li by totiž
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, které není způsobilé přezkumu
pro nedostatečné odůvodnění, zatížil by nepřezkoumatelností i své vlastní rozhodnutí
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. června 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91,
či ze dne 26. července 2017, č. j. 2 As 323/2016 - 45).
III.1. Přezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[21] Stěžovatelka krajskému soudu vyčítala, že se s jejími námitkami vypořádal povrchně
a záměrně přecházel okolnosti, které by mohly svědčit v její prospěch. Nejvyšší správní soud
však tento dojem z odůvodnění napadeného rozsudku nesdílí. Je třeba přisvědčit odpůrci,
že stěžovatelka formulovala návrh i kasační stížnost poměrně obecně, a nemůže proto krajskému
soudu vyčítat, že neprovedl „vážení zájmů“ v konkrétnější rovině. Střetu práv stěžovatelky
s veřejným zájmem, tedy proporcionalitu územního plánu, krajský soud posoudil (především
v odstavcích 29 – 34 rozsudku) a své závěry odůvodnil ve zcela dostatečném rozsahu. Zabýval se
podrobně i přezkoumatelností odůvodnění územního plánu: nejprve vymezil obecné požadavky
na odůvodnění opatření obecné povahy a rozhodnutí o námitkách vyplývající z judikautury
(odstavec 22 napadeného rozsudku), které pak aplikoval na konkrétní případ (odstavce 23 – 28).
Odkázal přitom na všechny relevantní podklady územního plánu a pasáže jeho odůvodnění,
z nichž je zřejmé, z jakých důvodů stanovil odpůrce funkční využití ploch na pozemcích
stěžovatelky částečně jako plochy smíšené obytné městského jádra (SM), částečně jako plochy
občanské vybavenosti, výroba nerušící, obchod, služby (OS).
III.2. Usnesení zastupitelstva odpůrce o schválení územního plánu
[22] Další část kasační stížnosti napadá způsob, jakým krajský soud posoudil námitky
proti usnesením zastupitelstva odpůrce č. 4/1/2017 (jímž byl konstatován soulad návrhu
územního plánu s Politikou územního rozvoje, se Zásadami územního rozvoje Středočeského
kraje, se stanoviskem dotčených orgánů a se stanoviskem Krajského úřadu Středočeského kraje),
č. 5/1/2017 (v němž zastupitelstvo schválilo vyhodnocení připomínek a rozhodlo o námitkách
uplatněných k návrhu územního plánu) a č. 6/1/2017 (kterým byl schválen samotný územní
plán) ze dne 18. ledna 2017.
[23] Tento bod kasační stížnosti je však značně nejasný. Stěžovatelka podle všeho krajskému
soudu vyčítá příliš benevolentní výklad kogentních ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, nespecifikovala však, které konkrétní ustanovení
měl krajský soud nesprávně vyložit. Ze zásady iura novit curia sice plyne, že stěžovatelka není
povinna podřadit důvody kasační stížnosti konkrétním zákonným ustanovením (srov. například
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. ledna 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, či ze dne
12. května 2016, č. j. 6 As 166/2015 - 27), je však povinna je formulovat tak, aby z nich bylo
zřejmé, proč považuje rozhodnutí krajského soudu za nezákonné (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. srpna 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
č. 2162/2011 Sb. NSS).
[24] Z relevantní pasáže rozsudku krajského soudu přitom nevyplývá, že by krajský soud
vykládal a na věc aplikoval jakékoli ustanovení zákona o obcích. Krajský soud odkázal na §54
odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, podle něhož zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není
v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení
rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. Správně dovodil, že zákon
nestanoví konkrétní způsob, jak zastupitelstvo obce splnění této podmínky ověří. Zastupitelstvo
odpůrce tak učinilo ve formě usnesení č. 4/1/2017, z něhož je zcela zřejmé, že neshledalo rozpor
návrhu územního plánu se žádnou nadřazenou územně plánovací dokumentací či stanovisky
dotčených orgánů a krajského úřadu („zastupitelstvo města Kostelec nad Černými lesy konstatuje ověření
souladu návrhu územního plánu […]“). Konkrétní formulace výroku v tomto směru není důležitá.
[25] Porušení zákona a zkrácení práv stěžovatelky nelze spatřovat ani v tom, že zastupitelstvo
schválilo návrh rozhodnutí o námitkách a územní plán dvěma samostatnými usneseními.
Formulace výroku usnesení zastupitelstva č. 6/1/2017 [„zastupitelstvo města Kostelec n. Č. l. vydává
podle §6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb. […] územní plán Kostelce n. Č. l. […]“] je potom zcela
v souladu s §54 stavebního zákona, který předpokládá právě vydání územního plánu (evidentně
se nejednalo o situaci, kdy zastupitelstvo vrátilo návrh územního plánu pořizovateli k novému
projednání, nebo jej zamítlo, jak předpokládá §54 odst. 3 stavebního zákona). Zákon o obcích
konkrétní podobu usnesení zastupitelstva obce nepředepisuje, a způsob, jakým rozhodlo
zastupitelstvo odpůrce, s ním proto nemůže být v rozporu. Pravomoc rozhodovat o vydání
územního plánu svěřuje zastupitelstvu obce §84 odst. 2 písm. y) zákona o obcích, podle něhož je
zastupitelstvu vyhrazeno plnit úkoly stanovené zvláštním předpisem, jímž je v tomto případě
stavební zákon [§6 odst. 5 písm. c)]. Usnesení zastupitelstva odpůrce č. 6/1/2017 sice odkazuje
pouze na §84 odst. 2 zákona o obcích a nespecifikuje konkrétní písmeno tohoto ustanovení,
podle něhož zastupitelstvo rozhodlo, to však nemůže představovat takovou vadu, která by bránila
rozpoznat, na základě jakých ustanovení byl územní plán vydán, jak v návrhu na zrušení opatření
obecné povahy naznačovala stěžovatelka.
[26] Nejvyšší správní soud tedy nezjistil porušení zákona ani v konečném schválení územního
plánu zastupitelstvem odpůrce.
III.3. Aktualizace stanoviska SEA
[27] Námitka, že z důvodu podstatných úprav návrhu územního plánu mělo být provedeno
nové posouzení vlivu územního plánu (záměru) na životní prostředí (SEA), rovněž není
důvodná. Z kasační stížnosti ani ze spisového materiálu nelze dovodit, že by tato skutečnost
jakkoli zkrátila navrhovatelku na jejích právech. Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek
Krajského soudu v Praze ze dne 16. prosince 2014, č. j. 50 A 15/2014 - 50, č. 3212/2015 Sb.,
NSS, z něhož vyplývá, že brojí-li navrhovatel proti vadám v procesu posuzování vlivů na životní
prostředí, musí tvrdit myslitelný relevantní vztah takového pochybení vůči omezení svých práv
opatřením obecné povahy. Stěžovatelka však rezignovala na povinnost tvrdit zkrácení
na svých právech spojené s tím, že nebylo aktualizováno stanovisko SEA, a porušení zákona
v tomto směru namítala ve zcela obecné rovině. Odpůrce přitom po každé podstatné změně
návrhu územního plánu v souladu s §52 odst. 2 stavebního zákona požádal Krajský úřad
Středočeského kraje (příslušný orgán posuzování vlivů na životní prostředí) o stanovisko
k této změně. Jak vyplývá z rekapitulační části tohoto rozsudku, krajský úřad odpůrci (respektive
pořizovateli územního plánu) vždy odpověděl, že aktualizaci stanoviska SEA vzhledem
k charakteru změn v návrhu územního plánu nepožaduje.
III.4. Přezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách
[28] Stěžovatelka správně citovala z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. října 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS, dle něhož „je třeba na odůvodnění
rozhodnutí o námitkách klást stejné požadavky jako v případě jiných správních rozhodnutí (§68 odst. 3
správního řádu).“ Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. července 2009,
č. j. 9 As 71/2008 - 109, je „funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je zejména doložit správnost
a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí, jehož jedna z nejdůležitějších
vlastností je přesvědčivost. […] v odůvodnění správního rozhodnutí je nutno uvést: (i) důvody výroku rozhodnutí,
(ii) podklady pro jeho vydání, (iii) úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí
a při výkladu právních předpisů a (iv) informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků řízení a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí (z odůvodnění rozhodnutí musí být mj. seznatelné,
proč správní orgán považuje námitky účastníka řízení za liché, mylné anebo vyvrácené, proč považuje skutečnosti
předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené).“
Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, je však součástí odůvodnění
opatření obecné povahy (§172 odst. 5 věta pátá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů), a proto je třeba vnímat je ve vzájemné souvislosti. To mimo jiné znamená,
že „odůvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností, je-li z odůvodnění rozhodnutí o námitce
a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce
řešena“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. prosince 2016, č. j. 8 As 89/2016 - 48).
Zbývá dodat, že při hodnocení odůvodnění rozhodnutí o námitce proti návrhu územního plánu
se soudy musejí vyvarovat přehnaného formalismu, v jehož důsledku by mohly nepřípustně
zasáhnout do práva obce na samosprávu a ohrozit funkčnost územního plánování (nález
Ústavního soudu ze dne 7. května 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, N 76/69 SbNU 291).
[29] Stejně jako krajský soud dospívá Nejvyšší správní soud na základě uvedených východisek
k závěru, že odpůrce se s námitkami stěžovatelky vypořádal dostatečně. V prvé řadě je třeba
zdůraznit, že v žádném případě nepovažoval námitku stěžovatelky vznesenou v rámci druhého
opakovaného projednání návrhu územního plánu za automaticky vyřízenou proto, že na základě
její předešlé námitky došlo ke změně návrhu. Odpůrce pouze neshledal důvod vyhovět
stěžovatelce zcela. V rámci odůvodnění rozhodnutí o námitkách odpůrce identifikoval veřejný
zájem stojící proti zájmům stěžovatelky a vysvětlil, proč není možné, aby tento veřejný zájem
zcela upozadil. Jak správně uvedl krajský soud, potřeba ochrany městské památkové
zóny byla v procesu pořizování územního plánu akcentována od počátku a zmiňovaly
ji ve svých stanoviscích i dotčené orgány. Z kasační stížnosti není zřejmé, jakou konkrétní
okolnost odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitkách opomněl. Jelikož byly i samotné
námitky stěžovatelky proti návrhu územního plánu formulované poměrně obecně, nelze
než uzavřít, že odpůrce zdůvodnil své rozhodnutí nevyhovět jim dostatečně a přezkoumatelně.
III.5. Proporcionalita
[30] Nejvyšší správní soud připomíná, že „jakkoliv přijetí územně plánovací dokumentace nesmí vést
k neodůvodnitelné ingerenci do stávajících práv vlastníků dotčených nemovitostí, nelze přehlédnout, že jeho úkolem
je harmonizace a regulace rozvoje širšího územního celku. Pořizování územně plánovací dokumentace
je tedy výrazem veřejného zájmu na naplnění cílů definovaných v §18 […] stavebního zákona. Z tohoto důvodu
je také rozhodování v tomto procesu (rozhodnutí o pořízení územního plánu, zadání územního plánu, schválení
pokynů k zapracování do návrhu územního plánu, i vydání územního plánu či zamítnutí návrhu na jeho vydání)
svěřeno zastupitelstvu příslušné obce; jde o výkon její samostatné působnosti (srov. §6 odst. 5 […] stavebního
zákona). Tyto výstupy (tedy i schválený návrh územního plánu) tak představují konkrétní podobu veřejného
zájmu na prostorovém a funkčním využití území obce, na podobě její infrastruktury, na jejím dalším rozvoji, atd.
Jsou výsledkem konsenzu, na němž se usnesli jednotliví zastupitelé reprezentující různé skupinové i individuální
zájmy obyvatel obce. Nelze jistě rozumě předpokládat, že tento konsenzus představuje optimální (maximálně
racionální) řešení, s nímž jsou srozuměny všechny osoby, kterých se dotýká. V praxi může jít i o rozhodnutí,
která jsou výsledkem pouhé snahy jednotlivých zastupitelů o maximalizaci jejich vlastních (politických) funkcí
a dokonce i rozhodnutí nesprávná, iracionální. Z tohoto důvodu je celý proces pořizování územně plánovací
dokumentace podroben právní reglemantaci, a to zejména stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy.
V těchto mantinelech se popsané rozhodování odehrává a úkolem soudu je tak pouze sledovat, zda se obec v rámci
tohoto procesu pohybovala v jejích mezích. Soudu tedy nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být
určité území využito, zda je toto využití optimální, atd.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. dubna 2008, č. j. 4 Ao 2/2008 - 42).
[31] Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelka by za proporcionální řešení považovala
jen takové, které by v plném rozsahu zohlednilo její požadavky. V žádném případě
jí však nesvědčí nárok na schválení konkrétní (jí vyhovující) podoby územního plánu (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17, či ze dne
28. března 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51). Stěžovatelka pomíjí – ačkoli se toho na jiných místech
svých podání dovolávala – že uplatňování proporcionality vždy vyžaduje poměřování
něčeho k něčemu. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 24. října 2004,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, č. 1462/2008 Sb. NSS, „vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků
s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území.“
V tomto případě je třeba vážit na jedné straně vlastnické právo stěžovatelky a ochranu
jejího podnikání a na straně druhé veřejný zájem na ochraně městské památkové zóny.
Tu §6 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů,
vymezuje jako území sídelního útvaru nebo jeho části s menším podílem kulturních památek, historické
prostředí nebo část krajinného celku, které vykazují významné kulturní hodnoty. Ochrana kulturních
památek je obecně ve veřejném zájmu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. ledna 2010, č. j. 6 As 36/2009 - 162, nález Ústavního soudu ze dne 13. září 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 57/05, N 160/42 SbNU 317, vyhlášený pod č. 486/2006 Sb.).
[32] Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že odpůrce v této věci
aplikoval princip proporcionality zcela správně. Na jednu stranu totiž odpůrce musel dostát
své povinnosti pečovat o kulturní památky na svém území (§30 odst. 1 zákona o státní
památkové péči) a respektovat stanoviska dotčených orgánů, která zmiňovala nutnost chránit
historickou zástavbu (například stanovisko Městského úřadu v Říčanech ze dne 7. listopadu 2012
či krajským soudem zmiňovaná koordinovaná stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 2. a 24. července 2015 a 10. srpna 2015), na stranu druhou se snažil zasáhnout do práv
stěžovatelky v minimální možné míře. Přijaté řešení, kdy je smíšená obytná plocha městského
jádra (SM) na pozemcích stěžovatelky omezena opravdu jen na městskou památkovou zónu
a pro zbývající část dané lokality byl stanoven způsob využití občanská vybavenost, výroba
nerušící, obchod, služby (OS), zjevně maximalizuje ochranu obou v kolizi stojících zájmů
a naopak do nich zasahuje, jak nejméně je to možné.
[33] Odpůrce navíc stěžovatelku zcela správně upozornil, že vydání nového územního plánu
nijak nezasáhne do její dosavadní činnosti vykonávané na základě již vydaných povolení. Není
tedy pravda, že by územní plán působil retroaktivně, jak stěžovatelka namítala. „Veškerá rozhodnutí
správních orgánů, jež nabyla právní moci a nebyla posléze k tomu příslušným orgánem zrušena, požívají
presumpce své zákonnosti a správnosti a jsou podle §73 odst. 2 správního řádu závazná pro všechny správní
orgány. To ovšem neznamená, že by nový územní plán či změna stávajícího územního plánu nemohly pro futuro
vymezit plochy či koridory a stanovit podmínky pro jejich využití odlišným způsobem, než jak dosud stanoví
územní rozhodnutí pro některé z pozemků, jež se mají stát součástí takového koridoru či plochy. Samotné
vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle §43
odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým
osobám, takový územní plán či jeho změna však představují závazný podklad pro rozhodování v území, zejména
pro vydávání územních rozhodnutí (§43 odst. 5 stavebního zákona)“ (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. prosince 2010, č. j. 5 Ao 6/2010 - 65, č. 2353/2011 Sb. NSS; srov. též přiměřeně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. září 2012, č. j. 1 As 107/2012 - 139,
č. 2742/2013 Sb. NSS). Stěžovatelka se nemohla oprávněně spoléhat na to, že způsob využití
území stanovený nyní již zrušeným územním plánem odpůrce vydrží na věčné časy –
takový předpoklad by v zobecněné podobě bránil jakémukoli rozvoji v území, který je však alfou
a omegou územního plánování.
[34] Stěžovatelka dále namítala, že faktický stav budov v městské památkové zóně neodpovídá
jejich statusu kulturních památek. Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že o prohlášení
území sídelního útvaru nebo jeho části za památkovou zónu rozhoduje Ministerstvo kultury
(po projednání s krajským úřadem – srov. §6 odst. 1 zákona o státní památkové péči). Obec,
na jejímž území je památková zóna vyhlášena, musí takové rozhodnutí respektovat a přizpůsobit
mu rozvoj svého území. To přesně učinil odpůrce, když v územním plánu stanovil takové funkční
využití ploch v lokalitách spadajících do městské památkové zóny či s ní sousedících, které lépe
odpovídá jejímu charakteru a významu než dosavadní způsob využití. Územní plánování má
prospektivní charakter, jeho cílem je vytvářet předpoklady pro rozvoj území (§18 odst. 1 stavebního
zákona). Tím, že odpůrce přizpůsobil územní plán (právní) existenci městské památkové zóny,
sledoval cíl v podobě sladění právního a faktického stavu městské památkové zóny.
Ani tato námitka proto není opodstatněná.
[35] Lze tedy uzavřít, že zařazením části pozemků stěžovatelky do plochy určené pro plochy
smíšené obytné městského jádra (SM) odpůrce sledoval legitimní cíl v podobě ochrany městské
památkové zóny. Zároveň postupoval tak, aby šetřil práva stěžovatelky, a v té části lokality,
v níž to nebylo nezbytně nutné, tuto změnu neprovedl a připustil její využití pro výrobu, obchod
a služby. Přijetí nového územního plánu nezasahuje zpětně do již vydaných rozhodnutí
a povolení, na jejichž základě stěžovatelka provozuje svoji činnost. Bude-li však chtít
své podnikání rozšiřovat či měnit, bude muset respektovat regulativy stanovené novým územním
plánem. To však nelze samo o sobě považovat za nepřiměřený zásah do jejích práv, neboť,
jak již bylo řečeno, absolutní právo na zachování statu quo stěžovatelce nesvědčí.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou,
pročež ji ve smyslu poslední věty §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[37] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Navrhovatelka neměla úspěch ve věci, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení.
[38] Odpůrce měl ve věci plný úspěch. Nejvyšší správní soud se přitom ztotožnil se závěrem,
krajského soudu, že vzhledem k tomu, že odpůrce není obcí s rozšířenou působností
(srov. přílohu č. 2 zákona č. 214/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem
a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů), pročež pořizování
územního plánu nespadá do jeho působnosti (§6 odst. 1 stavebního zákona), nelze předpokládat,
že by účast v řízení o návrhu na zrušení územního plánu představovala obvyklý výkon
jeho úřední činnosti (ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu shrnuté v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. března 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 49, č. 3228/2015 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud proto odpůrci přiznal náhradu nákladů řízení spočívající v nákladech
právního zastoupení. Zástupce odpůrce učinil v řízení o kasační stížnosti jeden úkon právní
služby – sepis a podání vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)], za nějž mu podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d)
advokátního tarifu, náleží odměna ve výši 3 100 Kč, k níž je podle §13 odst. 3 advokátního tarifu
je třeba přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů. Ze spisu krajského soudu vyplývá, že je
zástupce odpůrce plátcem daně z přidané hodnoty, přiznaná odměna se mu proto navyšuje
o 21 % čítajících výši této daně na celkových 4 114 Kč. K jejímu uhrazení byla stanovena
přiměřená lhůta jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu