ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.27.2018:50
sp. zn. 6 As 27/2018 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: NET and GAMES a.s., IČO 28330633, sídlem Bednářova 621/29, Brno,
zastoupená JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem, sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno,
proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem Letenská 15, Praha 1, týkající se žaloby
proti rozhodnutí ministra financí 28. ledna 2015 č. j. MF-13983/2014/34/2901-RK, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. listopadu 2017
č. j. 9 Af 33/2015 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný zahájil dne 21. května 2013 řízení ve věci zrušení povolení k provozování loterie
a jiné podobné hry na adrese Náměstí Míru 85/1, Jindřichův Hradec, které žalobkyni
udělil rozhodnutími ze dne 7. března 2011 č. j. 34/16584/2011 a ze dne 3. února 2010
č. j. 34/92712/2009. Důvodem pro zahájení řízení bylo zjištění žalovaného, že technická herní
zařízení povolená na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou
vyhláškou města Jindřichův Hradec č. 4/2011, o stanovení míst a času, ve kterém je provozování
některých sázkových her zakázáno (dále jen „loterní vyhláška“).
[2] Rozhodnutím ze dne 18. prosince 2013 č. j. MF-60443/2/2013/34 žalovaný podle §43
odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon
o loteriích“), zrušil výše uvedená rozhodnutí v částech týkajících se provozování loterie nebo jiné
podobné hry na uvedené adrese pro rozpor s loterní vyhláškou.
[3] Rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného zamítl ministr financí rozhodnutím
označeným v návětí. K námitkám žalobkyně uvedl, že žalovaný není oprávněn přezkoumávat
zákonnost obecně závazných vyhlášek, platnou a účinnou vyhlášku je povinen aplikovat.
[4] Žalobu proti rozhodnutí ministra financí zamítl Městský soud v Praze (dále jen „městský
soud“) rozsudkem označeným v návětí. Konstatoval, že není relevantní, zda byl zákon
č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,
ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“),
jímž byla v §50 odst. 4 zákona o loteriích výslovně zakotvena pravomoc obcí regulovat
provozování loterií a jiných podobných her, řádně notifikován podle směrnice Evropského
parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací
v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „technická směrnice“). Město Jindřichův Hradec
totiž mohlo vydat loterní vyhlášku i na základě §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení). Městský soud dále shledal, že žalovaný si v souladu s §57 odst. 1 písm. c) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, učinil úsudek o souladu loterní vyhlášky s normami vyšší právní síly
a ve svém rozhodnutí na námitky žalobkyně o nezákonnosti této vyhlášky reagoval. Tyto závěry
žalovaného žalobkyně v žalobě výslovně nenapadla, neuvedla ani žádné námitky, jimiž by
zpochybnila soulad loterní vyhlášky se zákonem či ústavním pořádkem.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost. Namítala, že loterní vyhláška byla vydána s odkazem na §50 odst. 4 zákona o loteriích,
nikoli §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a otázka notifikace zákona
č. 300/2011 Sb. je tudíž relevantní. Dle názoru stěžovatelky nemohou obce regulovat
provozování hazardu na základě obecného zmocnění v §10 písm. a) zákona o obcích.
Při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces dle technické směrnice,
a proto nelze aplikovat §50 odst. 4 zákona o loteriích ani na jeho základě vydanou loterní
vyhlášku. Zákon o loteriích je technickým předpisem ve smyslu čl. 1 odst. 9 technické směrnice.
Na podporu své argumentace odkázala stěžovatelka na rozhodnutí Nejvyššího soudu Polské
republiky ze dne 27. listopadu 2014 sp. zn. II KK 55/14. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud
závěry polského soudu nepřevzal, navrhla stěžovatelka, aby položil předběžnou otázku Soudnímu
dvoru EU.
[6] Stěžovatelka též trvá na tom, že žalovaný měl dát podnět Ministerstvu vnitra k zahájení
řízení, v němž by byla posouzena zákonnost loterní vyhlášky, popřípadě vyzvat stěžovatelku,
aby takový podnět dala sama. Stěžovatelka totiž přednesla relevantní argumenty o nezákonnosti
a neústavnosti loterní vyhlášky. Nelze akceptovat názor městského soudu, že si žalovaný může
sám učinit úsudek o zákonnosti či ústavní konformitě loterní vyhlášky. Stěžovatelka dále namítla,
že se městský soud obsáhle zabýval zákonností loterní vyhlášky, avšak zároveň konstatoval,
že tuto námitku stěžovatelka v žalobě neuplatnila. Stěžovatelka odkázala na judikaturu Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu, z níž dovozuje, že je vždy třeba zkoumat zákonnost obecně
závazných vyhlášek, a to zejména s ohledem na jejich (ne)diskriminační charakter. Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže již jedné obci uložil pokutu za zvýhodnění určitých soutěžitelů
v rozporu s §19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v souvislosti s diskriminačním vymezením míst,
na kterých bylo povoleno provozování loterií. Stěžovatelka diskriminační charakter loterní
vyhlášky napadala již ve správním řízení a poté i v žalobě, avšak dosud nebylo vysvětleno,
na základě jakých kritérií byla vyhláška přijata.
[7] Stěžovatelka pokládá za notorietu, že jejími zákazníky mohou být i občané jiných
členských států EU, je tedy nutné zabývat se i unijním rozměrem případu. Oblast provozování
loterií a jiných podobných her sice není harmonizována, dopadá na ni však primární právo EU.
Loterní vyhláška i rozhodnutí žalovaného zcela popírají principy volného pohybu osob, zboží,
služeb a kapitálu. V tomto směru stěžovatelka opět poukázala na diskriminační povahu loterní
vyhlášky a odkázala na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 11. června 2015 ve věci C-98/14
Berlington Hungary, z něhož vyplývá, že omezení loterií může představovat omezení volného
pohybu služeb, pokud neexistuje přechodné období, které by provozovatelům dalo možnost
reagovat na změnu právního prostředí. Takové přechodné období nebylo v tomto případě
stanoveno. Probíhající správní řízení o zrušení povolení nelze za přechodné období považovat,
neboť jeho délka je nepředvídatelná. Loterní vyhláška je tedy v rozporu s primárním právem EU.
Stěžovatelka dále navrhla Nejvyššímu správnímu soudu položit Soudnímu dvoru EU předběžnou
otázku, zda česká vnitrostátní úprava představuje omezení volného pohybu zboží. Na závěr
stěžovatelka odkázala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. ledna 2015
ve věci Vékony proti Maďarsku, stížnost č. 65681/13, který rovněž vyžaduje, aby stát, který ruší
povolení umožňující výkon podnikatelské činnosti, stanovil ve prospěch držitelů povolení
dostatečně dlouhé přechodné období, popřípadě alespoň systém přiměřených náhrad.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že postup podle §43 zákona o loteriích
není protiústavní, žalovaný vycházel z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.
Nepřísluší mu posuzovat nezákonnost či nepředvídatelnost obecně závazných vyhlášek obcí. Část
kasační stížnosti zahrnuje nové argumenty, které stěžovatelka neuplatnila v žalobě. Vládou
schválený návrh zákona č. 300/2011 Sb. byl notifikován dle technické směrnice, nebyly k němu
uplatněny žádné připomínky. Návrh zákona byl následně výrazně rozšířen pozměňovacími
návrhy, které byly tzv. renotifikovány, následné připomínky se však týkaly jen podmínky sídla
provozovatele na území České republiky a ověřování totožnosti a věku v tzv. kamenných
prodejnách. Ne každé ustanovení loterního zákona je technickým předpisem ve smyslu technické
směrnice, tudíž i v případě nedodržení povinnosti notifikace budou ta ustanovení, která notifikaci
nepodléhají, použitelná a vynutitelná. Pravomoc obcí regulovat loterie navíc byla dána
již před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb.
[9] Žalovaný se vyjádřil i k těm námitkám, které považuje za nepřípustné. Zopakoval, že je
povinen aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, v opačném případě by
se dopouštěl nepřípustné libovůle a zásahu do práva obcí na samosprávu. O neaplikaci normy,
která je v rozporu s právem EU, nerozhoduje žalovaný, nýbrž vnitrostátní soudce. Otázku,
zda mohou obce regulovat loterie a jiné podobné hry na základě §10 písm. a) zákona o obcích,
již posuzoval Nejvyšší správní soud. Stěžovatelkou uváděné rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže nelze automaticky vztahovat na každou obecně závaznou vyhlášku.
Posuzování souladu obecně závazných vyhlášek s jinými předpisy náleží Ministerstvu vnitra.
Derogační pravomoc Ústavního soudu vůči právním předpisům působí pouze pro futuro. Právo
EU není na projednávaný případ aplikovatelné, podání předběžných otázek Soudnímu dvoru by
nebylo účelné.
[10] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovatelce na vědomí.
[11] Usnesením ze dne 19. března 2018 č. j. 6 As 27/2018 - 37 Nejvyšší správní soud přerušil
řízení s ohledem na usnesení ze dne 31. července 2017 č. j. 5 As 177/2016 - 44, jímž se pátý senát
Nejvyššího správního soudu obrátil na rozšířený senát s otázkou, zda se provozovatelé loterií
a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní
příslušníci jiných členských států EU, mohou dovolávat ustanovení Smlouvy o fungování
Evropské unie (dále jen „SFEU“) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního
dvora EU. Rozšířený senát následně v tomto duchu položil Soudnímu dvoru EU předběžnou
otázku.
[12] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 3. prosince 2020 ve věci C-311/19 BONVER WIN
rozhodl, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci
společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních
her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž
mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele
provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby
tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část
jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[13] Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 1. února 2021 č. j. 6 As 27/2018 - 41
vyslovil, že se v řízení pokračuje, a zároveň účastníky řízení vyzval, aby se k závěrům Soudního
dvora vyjádřili.
[14] Stěžovatelka uvedla, že Soudní dvůr potvrdil její názor, že byl porušen čl. 56 SFEU.
Primární námitkou stěžovatelky zůstává, že loterní vyhláška je nezákonná, čímž se však městský
soud nezabýval.
[15] Žalovaný uznal, že bude muset svůj právní názor opřený o dosavadní judikaturu
přehodnotit, avšak má za to, že jde o čistě akademickou otázku, která může mít vliv pouze
na odůvodnění, nikoli výrok jeho rozhodnutí. Dle závěrů Soudního dvora musí stěžovatelka
nejen tvrdit, ale i prokázat poskytování služeb zahraničním klientům. Stěžovatelka však existenci
„unijního prvku“ nijak neprokazuje. Ani aplikace čl. 56 SFEU by dle názoru žalovaného nevedla
k jinému výsledku řízení. Zákaz provozování hazardních her sleduje ochranu veřejného pořádku
a zdraví obyvatel, naplňuje tedy podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř EU.
Zároveň splňuje požadavky vyplývající z rozsudku Berlington Hungary, které se fakticky překrývají
s kritérii, která posuzují soudy při přezkumu zákonnosti obecně závazných vyhlášek.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[16] Podle §104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) není
kasační stížnost přípustná, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož
rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[17] Stěžovatelka v řízení před městským soudem uplatnila pouze dva žalobní body –
nedodržení notifikačního procesu dle technické směrnice při přijímání zákona č. 300/2011 Sb.
a vadu správního řízení spočívající v tom, že žalovaný nedal Ministerstvu vnitra podnět
k posouzení zákonnosti loterní vyhlášky ani k podání takového podnětu nevyzval stěžovatelku
[tedy porušení §57 odst. 1 písm. a) a b) správního řádu]. Oproti tomu kasační stížnost zahrnuje
mnohem širší paletu námitek. Stěžovatelce však nic nebránilo uplatnit tyto námitky již v řízení
před městským soudem, a proto v řízení o kasační stížnosti nejsou přípustné.
[18] Není pravda, že stěžovatelka ve správním řízení i v žalobě poukazovala na diskriminační
povahu loterní vyhlášky. Ve správním řízení sice namítala, že je tato vyhláška nezákonná, avšak ze
zcela jiného důvodu (dle výkladu stěžovatelky mohly obce zakázat provozování výherních hracích
přístrojů až od nabytí účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. jako celku, tedy od 1. ledna 2012, zatímco
loterní vyhláška byla vydána již v roce 2011), který již v řízení před městským soudem neuplatnila.
Městský soud se tedy zákonností loterní vyhlášky nemusel výslovně zabývat (tvrzení stěžovatelky,
že tak učinil, neodpovídá obsahu napadeného rozsudku).
[19] Pro úplnost se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda by neměl k eventuálnímu rozporu
napadeného rozhodnutí či aplikované právní úpravy s čl. 56 SFEU přihlížet z úřední povinnosti.
Nic takového však z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN neplyne a nevyžadují
to ani obecné principy aplikovatelnosti práva EU v národním právu (tedy zásada rovnocennosti
a efektivity – v podrobnostech srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2021
č. j. 10 As 2/2020 - 70).
[20] Nejvyšší správní soud kasační stížnost ve zbývajícím rozsahu posoudil a dospěl k závěru,
že není důvodná.
[21] Otázkou notifikace zákona č. 300/2011 Sb. dle technické směrnice a použitelnosti §50
odst. 4 zákona o loteriích se již Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. Vychází v tomto směru
z nálezu ze dne 7. září 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/20, N 151/62 SbNU 315, vyhlášeného
pod č. 293/2011 Sb., v němž Ústavní soud shledal, že pravomoc obcí regulovat na svém území
provozování loterií a jiných podobných her zakládá přímo §10 písm. a) zákona o obcích, obce
tedy nepotřebují výslovné zákonné zmocnění v loterním zákoně. Není přitom podstatné,
zda se obec v konkrétním případě opírá o §10 písm. a) zákona o obcích, nebo o §10 písm. d)
zákona o obcích ve spojení s §50 odst. 4 zákona o loteriích. Loterní vyhláška obstojí
i bez výslovného odkazu na §10 písm. a) zákona o obcích, otázka notifikace novely zákona
o loteriích proto není relevantní (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. července 2015
č. j. 10 As 62/2015 - 170, ze dne 20. října 2020 č. j. 1 As 466/2019 - 45 či ze dne 24. února 2021
č. j. 10 As 46/2020 - 48). K rozhodnutí polského Nejvyššího soudu se Nejvyšší správní soud
nemůže kvalifikovaně vyjádřit, neboť stěžovatelka toto rozhodnutí nepředložila a neuvedla
k němu žádnou bližší argumentaci. Právní zásada „soud zná právo“ se uplatní pouze v mezích
českého právního řádu. Jestliže soud nezná znění polského zákona o hazardních hrách a zároveň
není zřejmé, jaká konkrétní ustanovení a v jakém kontextu polský Nejvyšší soud vykládal,
nelze ani jakkoli hodnotit jeho rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. května 2019 č. j. 9 As 323/2017 - 61).
[22] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že žalovaný je při svém rozhodování vázán zákony
i podzákonnými právními předpisy (§2 odst. 1 správního řádu) a na rozdíl od soudů nemůže
posuzovat soulad podzákonných předpisů se zákony a ústavním pořádkem (usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. listopadu 2016 č. j. 5 As 104/2013 - 46,
č. 3528/2017 Sb. NSS, bod 28). Žalovaný tedy neměl jinou možnost než platnou a účinnou
loterní vyhlášku aplikovat (srov. již citované rozsudky č. j. 1 As 466/2019 - 45, bod 20,
a č. j. 9 As 323/2017 - 61).
[23] Městský soud proto pochybil v závěru, že otázka zákonnosti loterní vyhlášky byla
předběžnou otázkou, o níž si žalovaný mohl učinit úsudek sám [§57 odst. 1 písm. c) správního
řádu]. Pravdu však nemá ani stěžovatelka, která namítá, že žalovaný měl dát podnět Ministerstvu
vnitra k postupu podle §123 zákona o obcích (tedy k výkonu dozoru nad zákonností loterní
vyhlášky a případnému podání návrhu Ústavnímu soudu na její zrušení), popřípadě k podání
takového podnětu vyzvat stěžovatelku [§57 odst. 1 písm. a) a b) správního řádu]. I takový postup
totiž předpokládá existenci dosud nezodpovězené předběžné otázky ve smyslu §57 správního
řádu, což otázka zákonnosti obecně závazné vyhlášky není.
[24] Na závěr Nejvyšší správní soud uvádí, že neshledal důvod pro položení předběžných
otázek, které navrhovala stěžovatelka. Notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle technické
směrnice totiž není pro toto řízení z výše uvedených důvodů relevantní a předběžnou otázku
ohledně volného pohybu zboží a regulace provozování loterií v České republice stěžovatelka
navrhovala v té části kasační stížnosti, kterou Nejvyšší správní soud shledal nepřípustnou podle
§104 odst. 4 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů neshledal kasační stížnost
důvodnou, pročež ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však náklady
nad rámec běžné úřední činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. března 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu