ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.273.2014:27
sp. zn. 6 As 273/2014 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně:
U. R.-K., zastoupené JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem, se sídlem Polská 4, Karlovy Vary,
proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. prosince 2013, č. j. 4223/DS/13-3,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. září
2014, č. j. 30 A 20/2014 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně podala dne 20. února 2013 u Městského úřadu v Sokolově (dále jen „městský
úřad“) žádost o udělení řidičského oprávnění a vydání řidičského průkazu. Městský úřad však
její žádost zamítl. Původní rozhodnutí městského úřadu o zamítnutí žádosti sice zrušil žalovaný
v odvolacím řízení pro nepřezkoumatelnost, avšak městský úřad dospěl ke stejným závěrům
i v novém rozhodnutí ze dne 26. září 2013, č. j. OD-4067-3/17419/2013/SM. Městský úřad
konstatoval, že se žalobkyni nepodařilo prokázat, že má na území České republiky obvyklé
bydliště [§82 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů],
a podotkl, že si žalobkyně na území České republiky zajistila povolení k pobytu účelově kvůli
zisku řidičského průkazu. Žalobkyně se rozhodnutí městského úřadu znovu bránila odvoláním,
v tomto případě však již neúspěšně, neboť žalovaný odolání zamítl v návětí označeným
rozhodnutím.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného žalobkyně brojila správní žalobou podanou ke Krajskému
soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“). Krajský soud žalobu shledal nedůvodnou a napadeným
rozsudkem ji zamítl. Podle krajského soudu totiž §109 odst. 8 zákona o silničním provozu
stanoví, jaké listiny musí být přiloženy k žádosti o vydání řidičského průkazu, nikoliv listiny,
na základě kterých je správní orgán povinen řidičské oprávnění udělit a vydat řidičský průkaz.
Zákon nestanoví, že řidičské oprávnění bude uděleno osobě, která předloží některou
ze zde zmíněných listin, nýbrž stanoví, že jej lze udělit pouze osobě, která má obvyklé bydliště na
území České republiky. Žalobkyni se přitom nepodařilo prokázat, že má obvyklé bydliště v České
republice ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Listiny předložené žalobkyní jsou
toliko formální. Nájemní smlouva sama o sobě není dostatečným důkazem, že nájemce
předmětnou nemovitost skutečně užívá a jak dlouho ji užívá, zvlášť když jsou na výpisu z účtu
žalobkyně evidovány pouze platby za nájemné, žádné jiné jednorázové ani trvalé platby. Podobně
i potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky sice prokazuje adresu místa
hlášeného pobytu cizince, ale nemůže prokazovat, zda osoba na území reálně pobývá ve smyslu
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Obdobné platí rovněž pro předložený výpis
ze živnostenského rejstříku. Své závěry krajský soud podpořil odkazy na judikaturu správních
soudů a žalobu zamítl jako nedůvodnou.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti označenému rozsudku krajského soudu žalobkyně (nyní stěžovatelka) brojila včas
podanou kasační stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[4] Stěžovatelka namítá, že krajský soud nesprávně právně posoudil průkaznost dokladů
dokazujících její obvyklé bydliště. Krajským soudem provedený výklad předmětných ustanovení
zákona o silničním provozu byl zcela matoucí a nelogický. Stěžovatelka uvedla, že jí předložená
nájemní smlouva jasně prokazuje trvání nájemní vztahu mezi ní a pronajímatelem
již od 28. května 2012. To je umocněno tím, že ve správním řízení byla stěžovatelka zastoupena
právě pronajímatelem. Stěžovatelka má proto za to, že tvrzený obvyklý pobyt byl prokázán.
Stěžovatelka je přesvědčena, že prokázala splnění podmínky obvyklého bydliště na území České
republiky, neboť zde pobývá určenou dobu, má tu osobní (nájem nemovitosti) i profesní vazby.
[5] Stěžovatelka dále brojí proti skutečnosti, že správní orgány k vyvrácení jejího tvrzení
nevedly dokazování a nesdělily jí, proč právě nájemní smlouva nemůže být akceptována
pro dokazování obvyklého bydliště. Pokud měl správní orgán dojem, že do té doby předložené
důkazní prostředky předmětnou skutečnost nedokazovaly, měl stěžovatelku vyzvat ke splnění
důkazní povinnosti, a to dostatečně určitým způsobem. Správní orgány totiž zcela pominuly,
že o splnění důkazní povinnosti je správní orgán povinen žadatele řádně požádat. Jelikož
však byla v této věci výzva naprosto obecná, nelze stěžovatelce vytýkat, že nedostála své důkazní
povinnosti. Žalobkyně totiž měla legitimní očekávání, že svou důkazní povinnost splnila, protože
předložila dokumenty vyjmenované v §92 odst. 4 písm. d), resp. §109 odst. 8 písm. g) zákona
o silničním provozu. V souvislosti s tím stěžovatelka ještě podotkla, že správní řízení je na rozdíl
od řízení civilního ovládáno vyšetřovací zásadou a že správní orgán může po účastníkovi řízení
vyžadovat předložení podkladů, jen pokud mu takovou povinnost ukládá právní předpis.
[6] Stěžovatelka vytýká krajskému soudu i správním orgánům, že nepochopily rozdíl mezi
pojmy trvalé bydliště a obvyklé bydliště. Právní závěr krajského soudu, že trvalé bydliště
stěžovatelky na území Německa svědčí o tom, že obvyklé bydliště má stěžovatelka právě
v Německu, je zcela neudržitelný. Trvalé bydliště toliko určuje místo, v němž je osoba úředně
přihlášena k pobytu, a naopak neurčuje místo reálného pobývání osoby.
[7] Krajským soudem provedený výklad §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
stěžovatelka označuje za nesprávný. Důkazní prostředky prokazující obvyklé bydliště na území
České republiky jsou v něm stanovené alternativně, přičemž žadatel má v zásadě na výběr, který
prostředek předloží. Jestliže zákon výslovně uvádí, že se obvyklé bydliště prokazuje dokumenty
uvedenými v daném ustanovení, nelze než uzavřít, že předložením některého z těchto
dokumentů žadatel splnil svou povinnost prokázat existenci obvyklého bydliště na území České
republiky. Stěžovatelka souhlasí se závěrem, že žadatel o řidičské oprávnění musí prokázat
faktický pobyt. Současně však dodává, že přístup krajského soudu prokázání faktického pobytu
de facto znemožňuje, neboť soud každý doklad zpochybnil. Při stávajícím přístupu krajského
soudu faktický pobyt objektivně prokázat nelze. Krajský soud v rozporu s §92 odst. 4 písm. d)
a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu dovodil, že „dokladem prokazujícím obvyklé
bydliště se neprokazuje obvyklé bydliště.“ Pokud by však zákonodárce zamýšlel, aby dokumenty
prokazující obvyklé bydliště neprokazovaly obvyklé bydliště, stanovil by v předmětném
ustanovení, že skutečnostmi prokazujícími obvyklé bydliště je faktické zdržování se na dané
adrese, faktické užívání nemovitosti, faktické podnikání atp. Krajský soud judikoval v přímém
rozporu se zněním §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, který jasně uvádí, že osobními
vazbami se rozumí vlastnictví nebo nájem nemovitosti. Stěžovatelka dále poukázala na rozsudek
ze dne 13. listopadu 2013, č. j. 6 As 47/2013 - 68, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že žadateli
o řidičské oprávnění je možné vyhovět, pokud dodá více podkladů nasvědčujících, že má obvyklé
bydliště na území České republiky. To stěžovatelka podle svého mínění splnila, jelikož doložila
vícero dokumentů prokazujících, že má v České republice obvyklé bydliště.
[8] Interpretace provedená krajským soudem podle stěžovatelky porušuje čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť státní orgány mohou
od žadatele požadovat pouze takové doklady a skutečnosti, které požaduje zákon. Současně
je daný výklad v rozporu se zněním a smyslem zákona a způsobuje nesrozumitelnost
až absurdnost rozhodnutí. Jedná se proto o nepřezkoumatelný rozsudek.
[9] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby podal
předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie, zda „přesná kritéria prokázání obvyklého bydliště
mohou či mají být v příslušném právním předpisu členského státu definována tak, aby nebyly pochyby žadatelů
o tom, jak takový důkaz podají a zda je ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES
konformní postup příslušného správního orgánu, který doklady v podobě potvrzení o pobytu, nájemní smlouvy
k nemovitosti nebo potvrzení o živnostenském podnikání neuznává s ohledem na, těmito podklady doloženou,
možnost pobytu, nikoliv reálnou a nezpochybnitelnou skutečnost, že obvyklé bydliště žadatel na území příslušného
členského státu má.“ Stěžovatelka je názoru, že pojmy „obvyklé bydliště“, „osobní vazby“
a „profesní vazby“ by se měly vykládat v rámci Unie jednotně, aby se předešlo svévoli.
Tyto pojmy přitom nejsou v rozhodnutích Soudního dvora vyloženy. Nejvyšší správní soud
je podle stěžovatelky soudem, který má podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie
povinnost předběžnou otázku podat. Nepodání předběžné otázky by zakládalo porušení unijního
práva, ale i stěžovatelčina práva na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny (nález
Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2009, sp. zn. II. ÚS 1009/08, N 6/52 SbNU 57).
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze uvedl, že námitky obsažené v kasační
stížnosti jsou totožné s námitkami obsaženými v odvolání i v žalobě, a proto plně odkazuje
na odůvodnění svého rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. Nejvyššímu správnímu soudu
žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout. Vzhledem k tomu, že vyjádření žalovaného
neobsahovalo žádné nové právní argumenty či skutečnosti a pouze odkazovalo na dřívější
rozhodnutí ve věci, nebyl důvod, aby je Nejvyšší správní soud zasílal stěžovatelce.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. Důvody kasační stížnosti se opírají
o §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů
plynoucích z ustanovení §104 s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
III. A) K návrhu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské Unie
[13] Před tím, než přistoupil k vypořádání jednotlivých kasačních námitek, se Nejvyšší správní
soud musel vyjádřit ke stěžovatelčinu podnětu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské Unie podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Ze třetího
odstavce čl. 267 SFEU vyplývá, že vyvstane-li otázka platnosti a výkladu aktů přijatých orgány
Evropské unie při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní
dvůr Evropské unie se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. Tato povinnost spadá do rámce
spolupráce, vytvořené za účelem zajistit správné používání a jednotný výklad unijního práva
ve všech členských státech, mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem. Cílem čl. 267 SFEU
je především to, aby v rámci Evropské unie bylo zamezeno vzniku rozdílů v judikatuře
v otázkách unijního práva. Nejvyšší správní soud je v nyní projednávaném případě soudem,
jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva.
[14] K výjimkám z povinnosti položit předběžnou otázku se Soudní dvůr vyjádřil ve věci
CILFIT: „Čl. 177 třetí pododstavec [dnes čl. 267 třetí pododstavec SFEU] musí být vykládán v tom
smyslu, že soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je povinen,
vyvstane-li před ním otázka týkající se výkladu práva Společenství, splnit svou povinnost předložit věc Soudnímu
dvoru, ledaže by shledal, že otázka, která vyvstala, není relevantní nebo že dotčené ustanovení práva Společenství
bylo již předmětem výkladu Soudního dvora [acte clair] anebo že jediné správné použití práva Společenství
je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv rozumnou pochybnost [acte éclairé]; existence takové
možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících
při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury v rámci Společenství.“ (rozsudek Evropského soudního
dvora ze dne 6. října 1982 ve věci 283/81, Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA v. Ministerstvo
zdravotnictví, bod 21).
[15] Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES
o řidičských průkazech (dále jen „směrnice“) lze řidičské průkazy vydat pouze žadatelům,
kteří „mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit, že už tam
alespoň šest měsíců studují.“ Podle čl. 12 směrnice se obvyklým bydlištěm rozumí „místo, kde se určitá
osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních a profesních vazeb
nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto
osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní vazby a která
tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo jejích osobních
vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud osoba pobývá v některém
členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená
přesun obvyklého bydliště.“ Definice obsažená v čl. 12 směrnice je totožná s předchozí úpravou
čl. 9 směrnice Rady 91/439/ES o řidičských průkazech (viz stanovisko generálního advokáta
Bota ze dne 4. září ve věci C-260/13, Sevda Aykul proti Land Baden-Württemberg, pozn. č. 8),
proto lze pro účely výkladu čl. 12 směrnice využít i judikaturu vtahující se k čl. 9 směrnice Rady
91/439/ES o řidičských průkazech.
[16] Soudní dvůr ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že uznávání řidičských průkazů
je v Evropské unii vedeno zásadou vzájemného uznávání řidičských průkazů vydaných
v členských státech bez jakýchkoliv formalit, z níž vyplývá, že hostitelský členský stát nemůže
ukládat žádnou formalitu předcházející uznání řidičského průkazu vydaného jiným členským
státem (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. července 2003 ve věci C-246/00,
Komise proti Nizozemsku, bod 60). S ohledem na to Soudní dvůr zdůraznil významnou roli státu
obvyklého bydliště při kontrole podmínek vydání řidičského průkazu: „Z důvodu bezpečnosti provozu
na pozemních komunikacích je třeba stanovit minimální požadavky pro vydávání řidičských průkazů.
Mezi těmito minimálními požadavky je v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice uvedena podmínka bydliště, podle
níž mohou být řidičské průkazy vydány pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu,
jenž řidičský průkaz vydal, nebo kteří mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují. Soudní dvůr
již rozhodl, že podmínka bydliště přispívá především k boji proti ‚turistice za řidičskými průkazy‘ v situaci,
kdy neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států ohledně vydávání řidičských průkazů. Tato
podmínka je mimoto nezbytná pro kontrolu dodržení podmínky způsobilosti k řízení. Dále má podmínka
bydliště, která určuje členský stát vydání, jakožto předběžná podmínka umožňující ověřit, zda žadatel splňuje
ostatní podmínky uložené směrnicí 91/439/EHS, zvláštní význam ve vztahu k ostatním podmínkám uloženým
touto směrnicí.“ (rozsudek Soudní dvora ze dne 19. května 2011 ve věci C-184/10, Mathilde
Grasser proti Freistaat Bayern, body 26-28). Ověřit podmínky obvyklého bydliště a další
podmínky stanovené směrnicí totiž přísluší pouze členskému státu vystavení, jenž má výlučnou
pravomoc zajistit, aby řidičské průkazy byly vydávány v souladu s požadovanými podmínkami.
Důležitost zkoumání podmínky obvyklého bydliště pro boj proti „turistice za řidičskými průkazy“
Soudní dvůr zopakoval i v řadě dalších případů (např. Rozsudek Soudního dvora ze dne
26. června 2008 ve spojených věcech C-334/06 až C-336/06, Matthias Zerche, Manfred Seuke
proti Landkreis Mittweida a Steffen Schubert proti Landkreis Mittlerer Erzgebirgskreis, bod 66).
[17] Z ustálené judikatury Soudního dvora plyne, že členské státy vydávající řidičský průkaz
mají povinnost zkoumat faktické splnění podmínek vydání řidičského průkazu stanovených
směrnicí. Z citovaných rozhodnutí pak jasně vyplývá, že je třeba zkoumat faktický stav obvyklého
bydliště, nikoliv stav pouze formální, s čímž ostatně souhlasí i stěžovatelka (bod 33 její kasační
stížnosti). S ohledem na judikaturu Soudního dvora Nejvyšší správní soud uzavírá, že čl. 7 odst. 1
písm. e) představuje ve spojení s čl. 12 směrnice acte éclairé ve smyslu rozsudku CILFIT. Z daných
ustanovení a navazující judikatury Soudního dvora je zřejmé, že se obvyklým bydlištěm myslí
místo reálného zdržování se osoby po dobu a za podmínek stanovených čl. 12 směrnice.
[18] Pokud stěžovatelka požaduje, aby Nejvyšší správní soud podal k Soudnímu dvoru
předběžnou otázku týkající se dokazování v konkrétní věci, jejímu návrhu nelze vyhovět.
Předběžnou otázku lze podat pouze ve věcech výkladu a platnosti aktů unijního práva. Úkolem
Soudního dvora v rámci mechanismu řízení o předběžné otázce je ve vazbě na konkrétní případ
zodpovídat abstraktní otázky výkladu (a platnosti) práva EU. Soudní dvůr oproti tomu není
povolán k přezkoumávání konkrétního postupu správního orgánu a soudu ani k přezkumu
dokazování či dostatečnosti stěžovatelkou předložených důkazních prostředků.
[19] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podání předběžné otázky Soudnímu dvoru není
na místě. Z ustálené judikatury jasně vyplývá, že pojem obvyklé bydliště ve smyslu čl. 12 směrnice
má na mysli reálný, faktický stav, nikoliv stav pouze evidovaný a formální. Rozbor, zda konkrétní
důkazy prokazují existenci tohoto faktického stavu či nikoliv, je pak úkolem soudů vnitrostátních,
nikoliv Soudního dvora Evropské unie. Ačkoliv je Nejvyšší správní soud soudem,
jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva ve smyslu
třetího pododstavce čl. 267 SFEU, byly naplněny podmínky, za nichž ani takový soud není
povinen předběžnou otázku podat. Nejvyšší správní soud se proto nepoložením předběžné
otázky nedopustil porušení práva na zákonného soudce čl. 38 odst. 1 Listiny, jak tvrdí
stěžovatelka s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2009, sp. zn. II. ÚS 1009/08.
O porušení práva na zákonného soudce totiž půjde v případě aplikace unijního práva tehdy,
kdy český soud (jehož rozhodnutí již nelze napadnout dalšími opravnými prostředky) nepoloží
předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie svévolně. Za svévoli se přitom považuje
i takové jednání soudu poslední instance aplikujícího normy unijního práva, které zcela opomene
položit si otázku, zda by měl soud vznést předběžnou otázku k Soudnímu dvoru,
a její nepoložení řádně neodůvodní včetně posouzení výjimek, které vypracoval ve své judikatuře
Soudní dvůr (bod 22 citovaného nálezu II. ÚS 1009/08). K tomu však v daném případě nedošlo,
neboť Nejvyšší správní soud vysvětlil, z jakých důvodů k podání předběžné otázky nepřistoupil
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. března 2014 sp. zn. III. ÚS 3400/12).
[20] Nejvyšší správní soud si je vědom řízení probíhajícího před Soudním dvorem ve věci C-
664/13, v němž lotyšský soud položil Soudnímu dvoru otázku, zda čl. 12 směrnice ve spojení
s první větou bodu 2 jejího odůvodnění brání právní úpravě členského státu, která stanoví,
že jediným prostředkem k prokázání skutečnosti, že určitá osoba má na území tohoto státu
(Lotyšska) obvyklé bydliště, je ohlášené bydliště této osoby. „Ohlášeným bydlištěm“ se přitom
rozumí povinnost osoby, stanovená vnitrostátními právními předpisy, zaregistrovat se do státní
evidence za účelem sdělení, že na ohlášené adrese ji lze pro účely jejích právních vztahů se státní
správou a s místní samosprávou zastihnout. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že ať už kladná či záporná odpověď na lotyšským soudem položenou předběžnou otázku nemá
vliv na rozhodnutí v nyní projednávané věci. Česká vnitrostátní právní úprava totiž umožňuje
žadateli o řidičský průkaz prokázat své reálné obvyklé bydliště libovolnými důkazními prostředky,
které uzná za vhodné. Ustanovení §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu obsahují
pouze demonstrativní výčet v úvahu připadajících důkazů.
III. B) K ostatním námitkám stěžovatelky
[21] Stěžovatelka svou kasační stížnost postavila v první řadě na přesvědčení, že jí předložené
důkazy dostatečným způsobem prokazují, že měla obvyklé bydliště na území České, jelikož
doložila vícero dokladů prokazujících obvyklé bydliště podle §109 odst. 8 písm. g) zákona
o silničním provozu. Krajský soud se podle ní dopustil nesprávného právního posouzení otázky
výkladu §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, aproboval závěr žalovaného,
který nemá oporu ve spisech, a svůj rozsudek odůvodnil až absurdním způsobem, což zapříčiňuje
jeho nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud námitkám stěžovatelky
nepřisvědčil.
[22] Podle §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu lze řidičské oprávnění udělit
pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců
studuje. Obvyklým bydlištěm na území České republiky je přitom podle §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud
fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky,
kde fyzická osoba pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými
se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem
nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné
činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo kde pobývá z důvodu osobních
vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou samostatně
výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném
státě omezen na dobu určitou. Ustanovení §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
pak uvádí, že k žádosti o vydání řidičského průkazu musí být přiložen doklad prokazující obvyklé
bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného
důkazního prostředku k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele
je zejména 1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České
republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní
smlouva k nemovitosti, 4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského
rejstříku.
[23] Ustanovení §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu obsahuje výčet dokumentů,
kterými lze prokazovat splnění podmínky obvyklého bydliště na území České republiky ve smyslu
§82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit
výkladu stěžovatelky, podle něhož je podmínka obvyklého bydliště na území ČR automaticky
splněna, jestliže žadatel předloží některý z těchto dokumentů, případně jejich kombinaci. Nejvyšší
správní soud již v minulosti dovodil, že se pojmem „obvyklé bydliště“ obsaženým v relevantních
ustanoveních zákona o silničním provozu rozumí faktický stav, nikoliv pouze formální nahlášený
stav (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. listopadu 2013, č. j. 6 As 47/2013 - 68,
body 14 a 18). O tom ostatně svědčí i výše citovaná judikatura Soudního dvora (viz body
15 a 16 tohoto rozhodnutí). Tímto prizmatem je třeba vnímat i §109 odst. 8 písm. g) zákona
o silničním provozu. Zákon v tomto ustanovení demonstrativně vyjmenovává typické důkazní
prostředky, jejichž prostřednictvím může žadatel doložit splnění podmínky obvyklého bydliště.
Daný výčet představuje určitý komfort pro adresáty právní normy, neboť příkladmo ilustruje,
za pomoci jakých dokumentů lze obvyklé bydliště dokázat. Z výčtu typických důkazních
prostředků však v žádném případě nelze dovozovat, že předložením některého z nich
je podmínka obvyklého bydliště na území ČR automaticky prokázána. Prostřednictvím §2 písm.
hh) totiž „zákonodárce zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze úředně
evidovaného pobytu žadatele na území České republiky z důvodů jeho osobních vazeb k členskému státu.
Předložení nájemní smlouvy a potvrzení o povolení k přechodnému pobytu proto samo o sobě nedokládá,
že zde žadatel skutečně po zákonem požadovanou dobu pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků
žadatel předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. listopadu 2014, č. j. 4 As 204/2014 - 29, bod 17). V českém právním systému, řízení
o vydání řidičského průkazu z toho nevyjímaje, neplatí zákonná teorie průvodní, podle níž zákon
určuje sílu jednotlivých důkazních prostředků či stanoví, které důkazní prostředky prokazují
tu či onu skutečnost. I v daném případě naopak platí zásada volného hodnocení důkazů,
kdy je na správním orgánu, popř. soudu, aby každý důkaz hodnotil jednotlivě a následně společně
s ostatními důkazy podle své úvahy. Opačný výklad, tak jak jej zastává stěžovatelka, by vedl
k absurdním důsledkům a umožňoval by onu „turistiku za řidičskými průkazy“, před níž varoval
Soudní dvůr (viz bod 16 tohoto rozsudku). Ani z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
13. listopadu 2013, č. j. 6 As 47/2013 - 68, na který stěžovatelka poukázala, nevyplývá,
že k prokázání splnění podmínky obvyklého bydliště automaticky postačí předložení vícero
dokumentů uvedených v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, jak chybně uvedla
stěžovatelka.
[24] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že správní řízení není ovládáno zásadami naprosto
shodnými jako řízení civilní. Na druhou stranu i ve správním řízení mají účastníci povinnost
označit důkazy na podporu svých tvrzení (§52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů). Tato povinnost je přitom silnější v řízení o žádosti (jako v tomto případě),
kdy „mnohdy dost dobře ani nelze požadovat na správním orgánu, aby obstarával za účastníka řízení podklady
a skutečnosti, které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění jeho žádosti.“ (VEDRAL, J. Správní
řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 524). Tak tomu bylo i v nyní projednávaném
případě, kdy §109 odst. 8 zákona o silničním provozu výslovně ukládá žadateli povinnost
k žádosti o vydání řidičského průkazu přiložit řadu dokumentů včetně dokladů prokazujících
obvyklé bydliště žadatele. Této povinnosti ovšem stěžovatelka nedostála, jak je podrobně
zdůvodněno výše, ačkoliv ji k tomu městský úřad vyzval – dne 13. března 2013 městský úřad
usnesením č. j. OD-4067-3/17419/2013/SM řízení přerušil za účelem prověření skutečného
stavu věci ve smyslu §3 správního řádu a dne 17. května 2013 přípisem stěžovatelku vyzval
k „zaslání podkladů dokazujících osobní vazby žadatele k místu pobytu v České republice.“ Ačkoliv jistě
mohl městský úřad výzvu formulovat pregnantněji, je z ní jasné, jaké skutečnosti měla
stěžovatelka prokázat, o čemž ostatně svědčí i její kladná reakce na výzvu, když městskému úřadu
zaslala kopii výpisu z účtu dokládající platbu nájemného a kopii dokladu Finančního úřadu
v Sokolově o přidělení daňového identifikačního čísla. Stěžovatelce proto nemohlo svědčit žádné
legitimní očekávání ohledně splnění důkazních povinností, jak tvrdí. Požadavek na dodání
podkladů formulovaný ve výzvě ze 17. května 2013 pak nelze hodnotit jako rozporný
s §6 odst. 2 správního řádu, podle kterého správní orgán podklady od dotčené osoby vyžaduje
jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis, neboť doložení splnění podmínky obvyklého bydliště
na území v ČR je podle §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu náležitostí žádosti
o vydání řidičského průkazu. Interpretace §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
provedená krajským soudem byla správná a nelze ji označit za absurdní či odporující požadavkům
čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 Listiny.
[25] Dále Nejvyšší správní soud přezkoumal úvahy krajského soudu o tom, že se stěžovatelce
nepodařilo prokázat splnění podmínky obvyklého bydliště na území ČR, a dospěl k závěru,
že obstojí. Krajský soud aproboval závěr žalovaného, že stěžovatelka neprokázala, že má obvyklé
bydliště na území ČR. Krajský soud se jednotlivými důkazními prostředky podrobně zabýval
a hodnotil je každý zvlášť i ve vzájemných souvislostech co do schopnosti prokázat faktický
pobyt, resp. obvyklé bydliště stěžovatelky na území ČR. Nejvyšší správní soud se s tímto
hodnocením ztotožnil a pro úplnost odkazuje na napadený rozsudek krajského soudu.
Pro stručnost Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelkou předložené dokumenty skutečně
dokazovaly toliko formální pobyt a neprokazovaly, že by stěžovatelka skutečně fakticky měla
na území ČR obvyklé bydliště ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Potvrzení
o přechodném pobytu na území ČR je formalizovaný dokument, který prokazuje pouze adresu
místa hlášeného pobytu cizince na našem území (stěžovatelka ostatně totožnou argumentaci
zastává ve vztahu k trvalému bydlišti na území Německa, viz bod 6 odůvodnění tohoto
rozsudku). Taktéž předmětná nájemní smlouva, mnohdy vnitřně rozporná (na jednu stranu říká,
že výše nájemného není stanoveno a že bude hrazeno formou oprav a investic do nemovitosti,
na straně druhé, že nájemné je 1 250 Kč), neprokazuje skutečné užívání nemovitosti, zvlášť
v souvislosti s dalšími skutečnostmi, na něž poukázal žalovaný a krajský soud (nájemci ve stejné
nemovitosti jsou další žadatelé o řidičské oprávnění z Německa, ve výpisu ze stěžovatelčina účtu
jsou uvedeny pouze platby nájemného, žádné jiné jednorázové ani trvalé platby zde nefigurují).
Vypovídací potenci o obvyklém bydlišti na území ČR nemá ani stěžovatelčin poukaz
na skutečnost, že ve správním řízení byla zastoupena pronajímatelkou nemovitosti. Obdobně
lze argumentovat i v případě výpisu ze živnostenského rejstříku. Stěžovatelčině námitce, podle
níž je při stávajícím přístupu krajského osudu objektivně nemožné faktický pobyt prokázat,
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil, neboť se jedná o hypotetické odhady stěžovatelky.
Lze si představit řadu důkazních prostředků, jimiž lze faktický pobyt prokázat. Stěžovatelka
ovšem žádné takové nepředložila a po celou dobu správního i soudního řízení trvala na několika
listinách, které ovšem s ohledem na výše zmíněné pochybnosti samy o sobě faktický pobyt
neprokazují.
[26] Stěžovatelka brojila i proti konstatování krajského soudu, že adresa uvedená ve výpisu
ze stěžovatelčina účtu svědčí o obvyklém bydlišti v Německu. Stěžovatelka soudu vytkla
nepochopení rozdílů mezi pojmy trvalý pobyt a obvyklé bydliště. Adresa trvalého pobytu
je pouze evidenční údaj, který nelze směšovat s adresou obvyklého bydliště. Nejvyšší správní
soud k tomu poznamenává, že krajský soud nedospěl k závěru, že stěžovatelka nemá obvyklé
bydliště na území ČR pouze na základě adresy uvedené na výpisu z účtu. Jeho vyjádření je třeba
vnímat v kontextu celého odůvodnění rozsudku, z něhož jasně plyne, z jakých důvodů krajský
soud přisvědčil závěrům žalovaného, že stěžovatelka neprokázala obvyklé bydliště na území ČR.
Krajský soud v dané pasáži toliko konstatoval, že podle údajů ve výpisu z účtu jsou jedinými
platbami z tohoto účtu úhrady nájemného a že z účtu neodcházely vůbec žádné další platby,
ať už jednorázové či pravidelné. Výpis z účtu proto neprokázal obvyklé bydliště stěžovatelky
na území ČR. K tomu nepřispěla ani stěžovatelčina v záhlaví uvedená adresa na území Německa.
[27] Stěžovatelka dále namítla, že je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný. Ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. rozlišuje nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
a v nedostatku důvodů, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud v tomto duchu zhodnotil
napadený rozsudek a dospěl k závěru, že přezkoumatelný je. Stěžovatelka spatřovala
nepřezkoumatelnost rozsudku v jeho nesrozumitelnosti. Podle judikatury Nejvyššího správního
soudu lze za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost považovat zejména ta rozhodnutí, která
postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, rozhodnutí, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů,
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. prosince 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130,
publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS). Žádnou takovou vadu napadený rozsudek nevykazuje.
Odůvodnění:
přezkoumávaného rozsudku je zcela srozumitelné a současně jsou z něj jasně
seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil, a obsahuje vypořádání žalobních námitek. Napadený
rozsudek proto není nepřezkoumatelný ani pro nedostatek důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud věc posoudil správně a přezkoumatelným
způsobem. Ze všech výše popsaných důvodů Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost
v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. posoudil jako nedůvodnou a zamítl ji.
[29] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle ustanovení §60 odst. 1
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť ve věci neměla úspěch. Žalovanému, který měl úspěch ve věci, podle obsahu spisu žádné
náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu