ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.52.2006:155
sp. zn. 6 As 52/2006 - 155
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobců: a) S. H.,
b) NEBOJSA, občanské sdružení, se sídlem Bavory 112, oba zastoupeni Mgr. Luďkem
Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o přezkoumání stanoviska žalovaného ze dne 13. 5.
2005, č. j. 4061/OPVI/05, vydaného dle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na
životní prostředí, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze
dne 28. 2. 2006, č. j. 5 Ca 224/2005 - 131,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nep řiznáv á .
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadají včas podanou kasační stížností usnesení
Městského soudu v Praze blíže označené v záhlaví tohoto rozsudku, kterým byla dle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta jejich žaloba
proti stanovisku žalovaného vydaného dle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“), jako nepřípustná.
Tímto úkonem žalovaného bylo vydáno souhlasné stanovisko k záměru realizace stavby
„Rychlostní silnice R 52 Pohořelice - Mikulov (Drasenhofen)“ ve variantě „1x“ za předpokladu
splnění podmínek uvedených v tomto stanovisku.
Stěžovatelé napadli výše uvedené stanovisko žalovaného u Městského soudu v Praze
žalobou, jelikož se domnívají, že je nezákonné, v důsledku čehož byli zkráceni na právech,
která jim příslušejí. Nejdříve se stěžovatelé v žalobě podrobně zabývali podmínkami její
přípustnosti a pravomocí soudu rozhodovat o žalobě proti napadenému stanovisku žalovaného.
Dle §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nelze bez stanoviska vydat
rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení
podle zvláštních právních předpisů. Stanovisko vydané podle §10 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí je nezbytnou podmínkou vydání rozhodnutí o povolení posuzovaného
záměru v navazujících správních řízeních; de facto tedy ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zakládá
právo oznamovatele úspěšně žádat příslušné správní orgány o povolení záměru. Kromě toho toto
stanovisko může založit - a v případě napadeného rozhodnutí se tak dle stěžovatelů skutečně
stalo - právo obcí dotčených záměrem, jakož i občanských sdružení (jejichž předmětem činnosti
je ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů), stát se za podmínek
uvedených v §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, účastníky navazujících
řízení podle zvláštních právních předpisů. Napadené stanovisko žalovaného založilo toto právo
městům a obcím dále v žalobě uvedeným, jakož i stěžovateli sub b). Ze všech těchto důvodů jsou
stěžovatelé přesvědčeni, že napadené stanovisko je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. se na ně vztahuje pravomoc správního soudu. Domáhají
se tedy přezkumu jeho zákonnosti po stránce hmotné i procesní s odkazem na znění
čl. 9.2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“) a čl. 10a směrnice
č. 85/337/EHS o hodnocení vlivu některých veřejných a soukromých záměrů na životní
prostředí (dále jen „směrnice EIA“). Rozhodnutí je dle stěžovatelů v rozporu se stanoviskem
žalovaného k návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí v České republice do roku 2010,
s usnesením vlády ČR ze dne 21. 7. 1999, č. 741, „k návrhu rozvoje dopravních sítí v České
republice do roku 2010“ a s požadavkem posouzení vlivů koncepce, která stanoví rámec
pro budoucí povolení záměru, na životní prostředí.
Městský soud v Praze rozhodl usnesením blíže uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku tak,
že žalobu proti stanovisku žalovaného dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl pro nepřípustnost.
V odůvodnění rozhodnutí soud uvedl, že předmětné stanovisko žalovaného vydané dle §10
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí není rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatele ani jiného subjektu. Toto stanovisko je
pouze odborným podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujícím řízení, popř. pro opatření
a postup podle zvláštních právních předpisů. Tedy až vydáním rozhodnutí, případně opatření
podle zvláštních právních předpisů, budou založena a závazně určena či dotčena veřejná
subjektivní práva. Navíc městský soud dodává, že správní orgán rozhodující v navazujícím řízení
podle zvláštních právních předpisů v případě, že do svého rozhodnutí nebo opatření požadavky
k ochraně životního prostředí uvedené ve stanovisku nezahrne, uvede ve svém rozhodnutí
či opatření důvody, pro které tak neučinil, nebo učinil jen z části. Městský soud tedy dovodil,
že stanovisko žalovaného není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím
nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují subjektivní veřejná práva nebo povinnosti, je
tedy úkonem správního orgánu, který je ze soudního přezkumu vyloučen (§70 písm. a/ s. ř. s.,
a který nemůže být napaden žalobou dle §65 a §66 s. ř. s. K argumentaci stěžovatele ohledně
výkladu závazků vyplývajících pro Českou republiku z Aarhuské úmluvy a směrnice EIA soud
uvádí, že dle jeho názoru čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nesvěřuje výslovně osobám z řad dotčené
veřejnosti oprávnění podat žalobu k vnitrostátnímu soudu, ale zavazuje smluvní strany úmluvy,
aby v rámci vnitrostátního práva zajistily, aby osoby z řad dotčené veřejnosti splňující podmínky
v tomto článku uvedené mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán
zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí,
aktů nebo nečinnosti podle čl. 6 této úmluvy. Skutečnost, že samo stanovisko k posouzení vlivů
provedení záměru na životní prostředí jako odborný podklad pro vydání rozhodnutí soudnímu
přezkumu nepodléhá, neboť není rozhodnutím, není dle názoru soudu v rozporu se závazky
České republiky vyplývajícími z mezinárodního a evropského práva. Vnitrostátní právní řád
zaručuje, že osoby z řad dotčené veřejnosti mohou dosáhnout přezkoumání rozhodnutí
nebo opatření správního orgánu soudem. Z výše uvedených důvodů soud žalobu odmítl jako
nepřípustnou.
Proti tomuto rozhodnutí městského soudu stěžovatelé podali kasační stížnost,
v níž se dovolávají stížních důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Pochybení soudu spatřují
v tom, že odmítnutím žaloby proti stanovisku žalovaného došlo k porušení závazků plynoucích
České republice z citovaných ustanovení Aarhuské úmluvy a článku 10a směrnice EIA,
jakož i článku 10 Ústavy. Podle těchto ustanovení mají smluvní strany Aarhuské úmluvy
povinnost zajistit, aby „osoby z řad dotčené veřejnosti“ mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný
nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost
jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle čl. 6 této úmluvy, resp. jakýchkoliv
rozhodnutí, aktů nebo nečinností, na které se vztahují ustanovení směrnice EIA o účasti
veřejnosti. Stěžovatelé v kasační stížnosti blíže rozvádějí argumentaci, jež byla uplatněna
již v žalobě, zejména opakovaně namítají, že vzhledem k tomu, že naplňují definiční znaky pojmu
„dotčená veřejnost“ dle čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy (resp. čl. 1 odst. 2 směrnice EIA),
a vzhledem k povinnostem České republiky jako smluvní strany citované úmluvy, je jednoznačné,
že rozhodnutí ministerstva nemůže být vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví,
a to bez ohledu na vymezení povahy stanoviska k posouzení vlivů záměru na životní prostředí
dle §10 zákona č. 100/2001 Sb. I kdyby byl shledán správným právní názor vyslovený
v napadeném rozhodnutí soudu, tj. že „rozhodnutí“ ministerstva není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., toto rozhodnutí (obecně stanoviska dle §10 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí) by tak podle vnitrostátní právní úpravy nebylo soudně přezkoumatelné.
Takovýto stav je v rozporu se závazky České republiky plynoucími z mezinárodního
a evropského práva. Za této situace by dle názoru stěžovatelů nezbývalo, než dovodit na daný
případ přímou aplikovatelnost příslušných ustanovení Aarhuské úmluvy, zejména čl. 9 odst. 2
ve spojení s čl. 10 Ústavy ČR, tj. bezprostřední účinek čl. 10a směrnice EIA v českém právním
řádu. Tento výklad lze současně opřít i o znění §66 odst. 3 s. ř. s., podle nějž je žalobu oprávněn
podat také ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva,
která je součástí právního řádu. Z hlediska systematiky soudního řádu správního musí být
za těchto okolností „osobám z řad dotčené veřejnosti“, tedy v předmětné věci i stěžovatelům,
přiznána žalobní legitimace k podání žaloby na ochranu veřejného zájmu. Skutečnost, že zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí označuje stanovisko vydané dle §10 jako „odborný
podklad“ pro vydání navazujících rozhodnutí, v žádném případě neznamená, že se zároveň
nejedná o „akt“(projev výkonu působnosti správního orgánu v oblasti veřejné správy) ve smyslu
čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice EIA. Dle uvedených ustanovení musí mít osoby
z řad dotčené veřejnosti možnost dosáhnout přezkumu zákonnosti jakéhokoli aktu, který je
nezbytný k uskutečnění záměru (takovýmto aktem stanovisko dle §10 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí dle stěžovatelů nepochybně je), a povaha uvedeného stanoviska nemůže být
(v českém právním řádu „odborného podkladu“), důvodem pro jeho vyloučení ze soudního
přezkumu. Stěžovatelé jsou proto přesvědčeni, že rozhodnutí ministerstva dle §10 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí lze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Konečně stěžovatelé tvrdí, že rozhodnutí soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
neboť se soud nevypořádal s žalobními body týkajícími se žalobní legitimace stěžovatelů
a s argumentací týkající se bezprostředního účinku článku 10a směrnice EIA.
Žalovaný ve vyjádření k projednávané kasační stížnosti uvedl, že předmětné stanovisko
žalovaného k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne 13. 5. 2005,
č. j. 4061/OPVI/05, které bylo vydáno dle §10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
není rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
stěžovatelů ani jiného subjektu. Uvedené stanovisko je odborným podkladem pro vydání
rozhodnutí, popř. opatření podle zvláštních právních předpisů. Žalovaný dále konstatuje,
že z ústavně zakotvené zásady kontroly rozhodnutí orgánů veřejné správy prostřednictvím
správního soudnictví jsou některá rozhodnutí na základně zákonem výslovně stanovených
výjimek ze soudního přezkumu vyloučena. Na základě §70 s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu
vyloučeny také úkony, které nejsou rozhodnutími. Předmětné stanovisko žalovaného není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jelikož nezakládá, nemění, neruší ani závazně
nedeklaruje žádná subjektivní oprávnění ani povinnosti, a proto je úkonem správního orgánu,
který je dle §70 s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen. V závěru vyjádření žalovaný navrhuje,
aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
Dne 21. 6. 2007 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh stěžovatelů na podání
žádosti Soudnímu dvoru Evropských společenství o rozhodnutí o předběžné otázce následujícího
znění: „Vyplývá ze Směrnice Rady č. 85/337/EHS, ve znění Směrnice Rady č. 97/11/ES
a Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 35/2003/ES (směrnice EIA) a z rozhodnutí Rady
č. 2005/370/ES ze dne 17. 2. 2005 (zejména z požadavku včasnosti soudního přezkumu
ve věcech, na něž tyto akty Evropských společenství dopadají) povinnost vnitrostátních soudů
České republiky přezkoumat k návrhu (žalobě) osob, na něž se vztahuje definice „dotčené
veřejnosti“ podle čl. 1 odst. 2 směrnice EIA, po stránce věcné i procesní, zákonnost stanoviska
příslušného úřadu k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí, vydaného podle §10
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, pokud návrh směřuje přímo
proti takovému stanovisku?“
Kasační stížnost byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného usnesení a je
podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), byl a podána osobami oprávněnými, jelikož stěžovatelé byli
účastníky řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), stěžovatelé jsou zastoupeni
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je přípustná, neboť je z jejího obsahu zřejmé,
že jsou uplatňovány kasační důvody podle dle §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že tato kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud považuje pro posouzení věci za důležité zejména následující
skutečnosti:
Podle §10 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí příslušný úřad vydá na
základě dokumentace, popřípadě oznámení, posudku a veřejného projednání podle §9 odst. 9
a vyjádření k nim uplatněných stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní
prostředí (dále jen „stanovisko“) ve lhůtě 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro vyjádření k posudku.
V §10 odst. 3 citovaného zákona je pak blíže určen charakter stanoviska jako odborného
podkladu pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření, podle zvláštních právních předpisů.
Stanovisko předkládá oznamovatel jako jeden z podkladů pro navazující řízení nebo postup
podle těchto předpisů.
Podle §10 odst. 4 citovaného zákona správní úřad, který vydává rozhodnutí
nebo opatření podle zvláštních právních předpisů, zahrne do svého rozhodnutí nebo opatření
požadavky k ochraně životního prostředí uvedené ve stanovisku, pokud jsou v něm uvedené,
nebo ve svém rozhodnutí, popřípadě opatření, uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil
jen z části.
Podle §23 odst. 9 citovaného zákona se místně příslušná jednotka občanského sdružení
nebo obecně prospěšné společnosti, jejímž předmětem činnosti je ochrana veřejných zájmů
chráněných podle zvláštních právních předpisů (dále jen „občanské sdružení“), nebo obec
dotčená záměrem, stává účastníkem navazujících řízení podle zvláštních právních předpisů,
pokud
a) podala ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci
nebo posudku,
b) příslušný úřad ve svém stanovisku podle §10 odst. 1 uvedl, že toto vyjádření zcela
nebo z části do svého stanoviska zahrnul,
c) správní úřad rozhodující v navazujícím řízení nerozhodl, že veřejné zájmy, které občanské
sdružení hájí, nejsou v navazujícím řízení dotčeny.
Městský soud v Praze odmítl napadeným usnesením žalobu stěžovatelů jako
nepřípustnou, neboť směřovala proti úkonům správního orgánu, které nejsou dle jeho názoru
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud předesílá, že za procesní situace,
kdy stěžovatel napadá kasační stížností rozhodnutí soudu o odmítnutí návrhu (žaloby), omezuje
se přezkum prováděný zdejším soudem na opodstatněnost naplnění důvodu obsaženého v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že odmítnutí žaloby
soudem bylo nezákonné, tedy že kasační důvod byl naplněn, musel by napadené rozhodnutí
městského soudu zrušit a otevřít tím procesní prostor tomuto soudu, aby se meritorně vypořádal
s podanou žalobou. Tento závěr vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004, dostupný na www.nssoud.cz),
podle nějž, je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také
případ, v němž vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.
K námitce stěžovatelů spočívající v porušení Aarhuské úmluvy, jakož i směrnice EIA,
městským soudem Nejvyšší správní soud uvádí, že účelem a smyslem práva na přístup k soudu
podle čl. 9 úmluvy je ochrana oprávněných zájmů veřejnosti, přičemž tato ochrana by měla být
včasná a finančně dostupná v zájmu zajištění vymahatelnosti a respektování hmotného
a procesního práva přijatého smluvními stranami na ochranu životního prostředí. Účelem
Aarhuské úmluvy ovšem není samoúčelné rozšiřování přezkumné kompetence správních soudů,
resp. rozšiřování aktivní legitimace. Ustanovení čl. 9 této úmluvy není možné vykládat pouze
tak, že by vyžadovalo samostatný soudní přezkum jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti
v rámci povolování záměrů dle čl. 6 úmluvy v samostatném řízení. Úmluvě odpovídá i takový
výklad, který sice neumožňuje jednotlivé dílčí úkony v rámci povolování záměrů přezkoumat
samostatnou správní žalobou, ale umožňuje jejich přezkoumání v rámci přezkumu konečného
povolení. Nejvyšší správní soud považuje ochranu poskytovanou správním soudnictvím
podle úpravy obsažené v soudním řádu správním a v zákoně o posuzování vlivů na životní
prostředí za vyhovující těmto kritériím.
Soudní řád správní je v tomto ohledu v souladu s Aarhuskou úmluvou, neboť umožňuje
přezkum jakýchkoliv správních rozhodnutí (i v oblasti ochrany životního prostředí).
Jako podmínku přitom stanoví, aby příslušné rozhodnutí zasahovalo do práv jednotlivce, což lze
považovat za harmonické s požadavkem úmluvy na široký přístup k právní ochraně,
neboť úmluva v tomto případě výslovně odkazuje na vnitrostátní úpravu (viz čl. 9 odst. 2 první
věta „každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…“ a čl. 9 odst. 2 písm. b/ „/…/
v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku“). Smluvní strany
úmluvy si tedy mohou stanovit způsob a proces přezkumu rozhodnutí, aktů a nečinností.
V souladu s úmluvou je tedy i postup, v jehož důsledku jsou stanoviska týkající se posuzování
vlivu záměru na životní prostředí podrobena soudnímu přezkumu až v situaci vydání konečného
povolení; k přezkumu předmětného stanoviska tak může dojít, avšak v pozdějším stádiu
správního řízení.
Nejvyšší správní soud již v obdobné věci rozhodoval (srov. rozsudek ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 1 As 39/2006 - 55, dostupný na www.nssoud.cz), přičemž dospěl k závěru, že „stanovisko
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí, není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy
a čl. 10a směrnice 85/337/EHS lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je
stanovisko podkladem.“
Primárním smyslem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv,
přezkum úkonů správních úřadů soudem je proto na místě tehdy, pokud takovými úkony může
dojít k zásahu do práv fyzických a právnických osob. Předmětné stanovisko správního orgánu
ještě samo osobě takovýto zásah představovat nemůže, jelikož není rozhodnutím,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatelů ani jiného
subjektu. Toto stanovisko je pouze odborným podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujícím
řízení, popř. pro opatření a postup podle zvláštních právních předpisů. Tedy až vydáním
navazujícího rozhodnutí, případně opatření podle zvláštních právních předpisů, budou založena
a závazně určena či dotčena veřejná subjektivní práva. Ze samotného znění §10 zákona
posuzování vlivů na životní prostředí je zřejmé, že správní orgán navíc není tímto stanoviskem
vázán, neboť je oprávněn požadavky v něm u vedené do svého konečného rozhodnutí
nezahrnout, pokud tento postup náležitě odůvodní (srov. též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 As 59/2005 - 136, dostupný na www.nssoud.cz, shodně nález
Ústavního soudu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99).
K otázce přímé aplikovatelnosti ustanovení Aarhuské úmluvy pak lze uvést následující:
Článek 10 Ústavy České republiky stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci
dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li
mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Aplikační
přednost mezinárodní smlouvy před zákonem, kterou Ústava zavádí, není možné vnímat jako
absolutní přednost mezinárodní smlouvy; mezinárodní smlouva a zákon by měly být v případě
konfliktu vnímány spíše jako spolupracující entity, než jako hierarchicky seřazené normy
v pozitivně právním smyslu. To samozřejmě za předpokladu, že při takové kooperaci nedojde
k porušení mezinárodně právních závazků České republiky. Jak však bylo uvedeno výše,
ke konfliktu mezinárodní smlouvy a zákona v projednávaném případě nedochází, a proto není
na místě zabývat se případným přímým účinkem některých ustanovení Aarhuské úmluvy. Navíc
samotná úmluva v čl. 9 odst. 3 výslovně stanoví smluvním stranám povinnost zajistit přístup
ke správnímu a soudnímu řízení proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem
týkajícím se životního prostředí, čímž úmluva vnitrostátní právo a samostatnou úpravu členských
států předpokládá a respektuje. Úmluva tak sama určuje svůj charakter - nejedná se o přímou
aplikovatelnost (self-executing), neboť přímo nestanoví jednotlivcům konkrétní práva
a povinnosti z ustanovení úmluvy plynoucí. Povšechný ráz úmluvy otevírá prostor pro politické
uvážení zákonodárce jednotlivých smluvních stran úmluvy při vytváření příslušné zákonné
vnitrostátní úpravy. Ohledně otázky přímé aplikovatelnosti Aarhuské úmluvy již Nejvyšší správní
soud rozhodoval a jednoznačně ji vyloučil (srov. rozsudek NSS sp. zn. 2 As 12/2006, dostupný
na www.nssoud.cz).
Stěžovatelé v kasační stížnosti dále namítli, že napadené rozhodnutí městského soudu je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů rozhodnutí, jelikož se soud mimo jiné nedostatečně
vypořádal s žalobními body týkajícími se jejich žalobní legitimace, zejména co se týče stěžovatele
sub b). Vnitrostátní právní řád obsahuje úpravu podmínek účasti občanských sdružení
v navazujících řízeních dle zvláštních předpisů v již zmíněném §23 odst. 9 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí. Z dikce výše citovaného ustanovení je zřejmé, že se vyžaduje aktivita
příslušného občanského sdružení v tom smyslu, že podá ve lhůtách zákonem stanovených
písemné vyjádření k oznámení, dokumentaci nebo posudku, a že příslušný správní úřad následně
ve svém stanovisku uvede, že toto vyjádření zcela nebo z části zahrnul do svého stanoviska. Třetí
podmínkou, jež musí být splněna kumulativně s předchozími, je, že správní úřad rozhodující
v navazujícím řízení nerozhodl, že veřejné zájmy, které občanské sdružení hájí, nejsou
v navazujícím řízení dotčeny. V projednávané věci je stěžovatel sub b) občanským sdružením,
vzniklým a registrovaným podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, jehož cílem je
chránit přírodu a krajinu, kulturní, folklórní a historické památky Pálavského regionu. Z obsahu
spisu zdejší soud zjistil, že se dotčené občanské sdružení písemně vyjádřilo k posudku, jež je
obsahem stanoviska žalovaného k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne
13. 5. 2005, č. j. 4061/OPVI/05, přičemž žalovaný na str. 11 předmětného stanoviska uvedl,
že vyjádření stěžovatele zahrnul do svého stanoviska a zároveň prohlásil, že se občanské sdružení
stává dle §23 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí účastníkem navazujících řízení.
Nejvyšší správní soud (srov. též rozsudek ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 19/2006 - 59, dostupný
na www.nssoud.cz) je toho názoru, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, má právo na přístup k soudu dle §65 odst. 2 s. ř. s. za účelem
přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody
a krajiny, avšak za splnění podmínek stanovených dotčenými právními předpisy (v nyní
projednávané věci podmínek stanovených §23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí a podmínky vyčerpání řádných opravných prostředků dle §68 písm. a/s. ř. s).
Stěžovatel sub b) tedy splnil výše uvedené kumulativní podmínky stanovené zákonem, zakládající
jeho právo aktivní legitimace dle §65 odst. 2 s. ř. s., ovšem stanovisko vydané dle §10 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, jak bylo výše uvedeno, není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., pročež soudní přezkum předmětného stanoviska v rámci správního soudnictví
v této fázi nepřichází v úvahu.
Ohledně námitky stěžovatelů týkající se směrnice Rady č. 85/337/EHS, ve znění
směrnice Rady č. 97/11/ES a směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 35/2003/ES (směrnice
EIA), pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně, a ohledně návrhu na předložení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství v souladu s čl. 234 Smlouvy
o založení Evropského společenství, lze uvést: v souladu s konstantní judikaturou Soudního
dvora Evropských společenství (srov. rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve věci 238/81 Srl CILFIT
a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, Recueil s. 3415) platí, že překládací
povinnost soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. v případě, že je výklad evropského práva
bez dalšího naprosto zjevný a jasný. V projednávaném případě je tomu tak proto, že předmětná
směrnice (EIA) vychází téměř doslovně z Aarhuské úmluvy a navíc uvádí, že „členské státy
stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny“. Toto ustanovení má
za následek, že předmětná směrnice, resp. její ustanovení týkající se práva na soudní ochranu,
nemá přímý účinek (srov. rozsudek ESD ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74, Yvonne Van Duyn
proti Ministerstvu vnitra, Recueil s. 1337), neboť k provedení této směrnice je třeba přijetí dalšího
právního předpisu členskými státy Evropských společenství, který určí příslušnou fázi přezkumu.
Členským státům je přitom ponechána poměrně široká možnost uvážení (srov. rozsudek NSS
ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 - 54, dostupný na www.nssoud.cz). Podání předběžné
otázky Nejvyšším správním soudem by proto v tomto případě nebylo na místě. Nejvyšší správní
soud shora vyložil, z jakých důvodů není nutné připustit samostatný soudní přezkum jednotlivých
aktů, v nyní projednávané věci předmětného stanoviska žalovaného, ale postačuje jeho
přezkoumání v pozdější fázi (tj. v rámci přezkumu konečného rozhodnutí). Nejvyšší správní soud
tedy nepovažuje za nutné položit Evropskému soudnímu dvoru předběžnou otázku proto,
aby ve věci mohl rozhodnout (srov. též rozsudek NSS ze dne 4. 7. 2007, č. j. 3 As 22/2006 - 138,
dostupný na www.nssoud.cz).
Závěrem lze tedy shrnout, že postupem Městského soudu v Praze, který žalobu
stěžovatelů pro nepřípustnost odmítl, nebyl porušen zákon ani mezinárodní závazek České
republiky, a proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť z obsahu spisu nevyplývá, že by mu
náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti vznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl,
že žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. února 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu