ECLI:CZ:NSS:2014:7.AOS.2.2013:49
sp. zn. 7 Aos 2/2013 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatelů:
a) JUDr. J. S., b) MUDr. K. K., c) Ing. J. M., všichni navrhovatelé zastoupeni
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti odpůrci:
Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 12, Praha 1, zastoupený Mgr. Vojtěchem
Novotným, advokátem se sídlem Karlovo náměstí 24, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Real Treuhand Reality, a. s., se sídlem Dlouhá 733/29, Staré Město, Praha 1,
zastoupená Mgr. Monikou Deislerovou Wetzlerovou, advokátkou se sídlem B. Smetany 167/2,
Plzeň, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 7. 6. 2013, č. j. 5 A 48/2013 – 100,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů
řízení o své kasační stížnosti ve výši 12.367 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám advokáta Mgr. Vítězslava Dohnala.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 7. 6. 2013, č. j. 5 A 48/2013 – 100,
bylo zrušeno opatření obecné povahy č. 9/2010 - změna vlny 07 a návrh změny Z 1190/06
územního plánu hl. m. Prahy schválené usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 35/38
ze dne 26. 3. 2010, a to v části změny Z 1037/07 ve vztahu k pozemku p. č. 1349/3
v k. ú. Vinohrady. Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že odpůrce přezkoumatelným
způsobem nezdůvodnil zábor celoměstského systému zeleně a odůvodnění nemožnosti využít
již vymezené zastavitelné plochy a potřeby nových zastavitelných ploch je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Dotčený orgán nezdůvodnil neposouzení vlivu změny Z 1037/07
na životní prostředí a odpůrce nedostatečně odůvodnil nejen opatření obecné povahy,
ale i rozhodnutí o námitkách navrhovatele d).
Proti tomuto rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V kasační stížnosti namítala, že napadené opatření obecné povahy bylo v části dotčené návrhem
navrhovatelů dostatečně a pečlivě odůvodněno. Z odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy je dostatečně patrné, jaké jsou důvody jeho změny. Stěžovatel poukázal na přílohu č. 4
k odůvodnění změn vlny 07 (a změny Z1190/06), která obsahuje odůvodnění potřeby nových
zastavitelných ploch ve smyslu ust. §55 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), pro změny vlny 07. Stěžovatel také poukázal na nutnost dodržování
zásady přiměřenosti. V daném případě se jednalo o změnu funkčního využití jednoho pozemku
v centru města. Předmětná změna je odůvodněna vhodností urbanistického dokončení zástavby
podél ulice P. (na kterou navazuje) a její kompoziční završení. Vzhledem k velikosti předmětného
pozemku ve srovnání s územím hlavního města Prahy je odůvodnění záboru zeleně a potřeby
nových zastavitelných ploch přiměřené a dostatečné. Zrušená změna neruší stávající zelenou
plochu. Tato je ve své podstatné výměře zachována, pouze dochází k doplnění zástavby na jejím
okraji. Veřejný park zůstává v dané lokalitě zachován. Odpůrce v odůvodnění navrhované změny
uvedl, že jejím cílem je umístění rodinných a bytových domů v horní části ulice P. Dotčené
pozemky se nacházejí v současně zastavěném, ale nezastavitelném území. Dále jsou v napadené
změně územního plánu uvedeny důvody, z nichž vyplývá, že se zastavěním pozemků by neměly
být spojeny problémy z hlediska dopravy, napojení na inženýrské sítě, a další. Stěžovatel má za to,
že odpůrce dostatečným způsobem odůvodnil jak zábor zeleně, tak potřebu nových
zastavitelných ploch. Ke zrušení opatření obecné povahy pro nedostatečné odůvodnění tedy
nebyl zákonný důvod. Rozsah odůvodnění je nutno posuzovat i v kontextu toho, že se nejedná
o změnu rozsáhlou, tedy odůvodnění změny je nutno, s ohledem na její malý rozsah
a navrhované funkční využití, považovat za dostatečné. Předmětná změna je přitom odůvodněna
zejména vhodností urbanistického dokončení zástavby podél ulice P. a její kompoziční završení.
Z uvedených důvodů se jedná o vhodnou náhradu za nevyužité plochy. Odpůrce při zpracování
napadeného opatření obecné povahy vážil důvody změny, a z odůvodnění jsou jeho úvahy
dostatečně seznatelné. Zásah do zeleně na pozemku p. č. 1349/3 o výměře 1229 m
2
nemůže mít
relevantní vliv na podíl zeleně na území hlavního města Prahy. Sporný pozemek byl vždy určen
k zastavění a napadené opatření obecné povahy realizovalo tento dlouhodobý záměr. Dalším
důvodem pro zástavbu je, že se zde předpokládá vedení trasy D metra. Všechny tyto okolnosti
tedy hovoří pro to, aby se nezastavitelný pozemek stal pozemkem zastavitelným. Stěžovatel dále
rozporoval závěr městského soudu, že dotčený orgán neposoudil vliv napadené změny územního
plánu na životní prostředí bez jakéhokoli odůvodnění. Napadená změna totiž nebyla takového
druhu, aby podléhala posuzování vlivů na životní prostředí. Jestliže se nejedná o záměr uvedený
v příloze č. 1 k zákonu číslo 100/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů“), ani o záměr uvedený v příloze č. 2 k tomuto zákonu, neměl dotčený orgán
důvod zkoumat, zda je nutné provádět zjišťovací řízení, tím méně pak provádět zjišťovací řízení.
Podle zákona o posuzování vlivů se posuzují koncepce (a jejich změny) pouze v případě, jestliže
tak stanoví rámec pro povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Vzhledem
k tomu, že předmětná změna se týkala pouze změny funkčního využití jednoho pozemku
pro nikoli výrobní stavby, nemohla (a to i s ohledem na rozsah daného pozemku) vytvořit rámec
pro povolení záměru uvedeného v příloze č. 1 k uvedenému zákonu, a nebylo tedy ani třeba
ji posuzovat podle zákona o posuzování vlivů. Dotčený orgán neshledal důvody pro posuzování
vlivů na životní prostředí, neboť pro toto zkoumání nenastal žádný ze zákonných důvodů.
Stěžovatel rovněž namítal, že napadené opatření obecné povahy odůvodnění ve vztahu
k námitkám navrhovatele d) obsahuje. Tyto námitky se týkaly především budoucí případné
zástavby daného místa, a stavební činnosti s tím spojené, k čemuž bylo správně v odůvodnění
opatření obecné povahy konstatováno, že se nejedná o skutečnosti, jež by bylo možno řešit
na úrovni územně plánovací dokumentace. Ve vztahu k zástavbě v ploše zeleně bylo pravdivě
sděleno, že toto není nepřípustné. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k žalobě a jeho
doplnění, kde uvedl důvody pro zamítnutí žaloby.
Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že předmětná změna územního
plánu zasahuje do systému zeleně a s ohledem na umístění záměru a zatížení lokality i podstatně
zmenšuje jeho rozlohu v území, kde není jiný nevyužitý prostor pro budování další zeleně. Zásah
do celoměstského systému zeleně není v napadeném opatření obecné povahy blíže odůvodněn,
přičemž i zásah do okrajového a pouze jednoho pozemku zeleně v centru města je nezbytné
považovat za zásah a redukci celoměstského systému zeleně. Historické požadavky na zastavěné
a nezastavěné území nevyhovují současným požadavkům na rozvoj města. Navrhovatelé
nepovažují za relevantní ani odkaz na historické určení pozemků k zástavbě. Rozvoj území od té
doby prošel zásadními změnami, a nelze na něj proto bez dalšího odkazovat. Z periferie
obklopené zelení se pozemek ocitl uprostřed kompaktně zastavěného širšího centra Prahy.
Argumentem pro zastavění pozemku není ani předpokládané vedení trasy metra, která se může
změnit a která není především spojena s nezbytností zastavět veškeré plochy. Protiargumentem
urbanistického dokončení lokality je i výsledek dohodovacího řízení při přípravě opatření obecné
povahy, při kterém byly některé z pozemků v této lokalitě ze změny vypuštěny a zůstanou
tak i nadále nezastavěné. Zájem na urbanistickém dokončení zástavby podél ulice P. nepřevyšuje
zájem na dostatečném množství zelených ploch v širším centru Prahy. Vymezení nového
zastavitelného území považují navrhovatelé za nezákonné. Navíc se jedná o poměrně rozsáhlé
území a napadenou změnou povolená intenzita využití je mnohem vyšší, než je v dané části města
běžné. Dotčený orgán ochrany přírody a krajiny při svém rozhodování o tom, že změna
Z 1037/07 nebude posuzována z hlediska svých vlivů a z hlediska kumulativních a synergických
vlivů s jinými záměry (existujícími nebo plánovanými, např. výstavba trasy metra D), zcela
odhlédl od nadlimitní hlukové zátěže a pravděpodobného překračování imisních limitů znečištění
ovzduší v lokalitě této změny a v jejím okolí. Navrhovatel d) trvá na tom, že ve vypořádání jeho
námitek nebylo vůbec věcně reagováno na jejich podstatu a tato absence odůvodnění činí
rozhodnutí o námitkách nepřezkoumatelným. Navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu je hlavním cílem předmětné změny územního plánu
hl. m. Prahy Z 1037/07 podle výrokové části „A. základní údaje“ - (příloha č. 51) Urbanistické
dokončení zástavby podél komunikace rodinnými a bytovými domy; „B. -návrh řešení změny“: změna
požaduje umístění rodinných a bytových domů (funkce všeobecná smíšená /SV/) v horní části ulice P.
na Vinohradech. Dotčené pozemky se nacházejí v současně zastavěném, ale nezastavitelném území. Lokalita
ze západní části plynule navazuje na regulovanou zástavbu obytných domů v ulici P. Z východní části lokalita
těsně sousedí s areálem Havlíčkových sadů, s nímž je ve stávajícím ÚPn zahrnuta do celoměstského systému
zeleně, který tak bude částečně redukován. Odůvodnění změny Z 1037/07 v bodě 7. „Komplexní
zdůvodnění přijatého řešení“ mimo jiné uvádí: „Žadatel požaduje urbanistické dokončení zástavby podél
komunikace. Navrhovaná výstavba plynule naváže na regulovanou zástavbu obytnými domy v ulici P.
a kompozičně ji završí. Negativum projektu je možno spatřovat v záboru celoměstského systému zeleně v těsné
blízkosti Havlíčkových sadů. Je důvodné se domnívat, že výstavba domů bude redukovat i vzrostlou zeleň
na jižních a pohledově exponovaných svazích“. Změna se kromě pozemku p. č. 1349/3 týká i dalších
pozemků, a to p. č. 1331/1 - část; 1328/1; 1329; 1330; 1331/2, 5, 8 - 19, 21, 24 a 4230/12, 2 –
část při ul. P.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že z odůvodnění předmětné změny územního plánu
je patrné, jaké jsou důvody této změny. Tím ovšem nejsou zcela splněny nároky na odůvodnění
této změny ve smyslu ust. §173 odst. 1 zákona č. 500/2004, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), a to především ve vztahu k dalším zájmům konkurujícím dokončení
zástavby podél ulice P. Smyslem a cílem územního plánování (§18 a násl. stavebního zákona)
je komplexní řešení funkčního využití území a vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého
souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území, zejména se zřetelem na péči
o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Konkretizaci úkolů územního plánování
v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech určuje politika územního rozvoje,
tu dále rozvíjejí na území kraje zásady územního rozvoje, které nesmí být s politikou územního
rozvoje v rozporu. Koncepce uvedené v zásadách územního rozvoje dále s ohledem na skutečné
potřeby daného území konkretizuje územní plán. Vzniká tak komplexní systém, který vede
k jednotnému rozvoji území. V případě, že by se zpracovatelé územních plánů od této koncepce
odchýlili, došlo by k narušení systému jako celku. Proto by k tomuto jednání měly vést konkrétní
důvody, které by pořizovatel územního plánu měl zdůvodnit. Odůvodnění změny územního
plánu tedy musí obsahovat základní obsahové náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí,
naplnit cíle územního plánování i vypořádat se s konkrétními poměry v území a odůvodnit
případné odchylky od nadřazené územně plánovací dokumentace.
V daném případě je jedním z cílů zásad územního rozvoje „zvyšovat podíl zeleně a spojovat
ji do uceleného systému“, dále „rozvíjet systém zeleně, který je významným atributem krajinného rázu, základem
zdravého městského prostředí a kvalitní příměstské krajiny poskytující městu rekreační zázemí“ a „podporovat
v kompaktním městě členění zástavby plošnými i liniovými prvky zeleně, chránit stávající zelené plochy
a podporovat tvorbu nových“. Podle kapitoly 1 bodu 10 zásad územního rozvoje je prioritou
pro zajištění udržitelného rozvoje území hl. m. Prahy „zvyšovat podíl zeleně a spojovat ji do uceleného
systému“. Podle kapitoly 2.4.2 bodu f) zásad územního rozvoje je obecnou zásadou územního
rozvoje hlavního města Prahy „podporovat v kompaktním městě členění zástavby plošnými i liniovými prvky
zeleně, chránit stávající zelené plochy a podporovat tvorbu nových“. Podle kapitoly 8.1 bodu f) zásad
územního rozvoje je obecnou zásadou ochrany a rozvoje přírodních hodnot „rozvíjet systém zeleně,
který je významným atributem krajinného rázu, základem zdravého městského prostředí a kvalitní příměstské
krajiny poskytující městu rekreační zázemí“. Tyto zásady jsou sice obecné, ale jedná se o ucelenou
koncepci pro hlavní město Prahu, která má zajistit vhodný vývoj území jako celku. Odpůrce
měl proto pravidla stanovená v zásadách územního rozvoje respektovat a v případě, že považoval
za nutné se od nich odchýlit, měl toto jednání podložit věcně i formálně logicky správnou
argumentací opírající se o konkrétní skutečnosti.
Na zábor celoměstského systému zeleně odpůrce výslovně poukázal v bodě 7 změny –
„Komplexní zdůvodnění přijatého řešení“ jako na negativum projektu, otázkou záboru zeleně
se v odůvodnění změny již dále nezabýval a pod bodem A.2. odůvodnění bez dalšího uvedl:
„Změna není v rozporu s politikou územního rozvoje ČR 2008, ani s územně plánovací dokumentací kraje-
Zásadami územního rozvoje hlavního města Prahy s účinností od 6. 1. 2010“. Na námitku
navrhovatele d) poukazující na rozpor změny Z 1037/07 se zásadami územního plánování
stávající zeleň chránit a podporovat její rozšiřování, reaguje vyhodnocení námitek (příloha č. 49)
schválené usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy č. 35/38 (příloha č. 48), konstatováním:
„Izolovaná zástavba je v celoměstském systému zeleně přípustná“. Zásah do celoměstského systému zeleně
tak není v posuzované změně územního plánu blíže odůvodněn. Přitom není sporu, že řešení
podle změny Z 1037/07 systém zeleně nerozvíjí, ale naopak narušuje. Dotčený pozemek
p. č. 1349/3 totiž sousedí s Havlíčkovými sady a spolu s nimi je zahrnut do celoměstského
systému zeleně. Do systému zeleně lze přitom zařadit nejen pozemky, na kterých se zeleň přímo
nachází, ale i pozemky, které slouží k zachování funkcí této zeleně. Těmi mohou být i hraniční
pozemky, přičemž lze očekávat, že zmenšování systémů zeleně se bude dít právě od jejich okrajů.
Ochrana v rámci územně plánovací dokumentace je proto zcela na místě.
Je přirozené, že území, zvláště území velkého města, se vyvíjí s určitou dynamikou,
není nezměnitelné a musí reagovat na potřeby občanů obce. Tyto potřeby nicméně nelze
omezovat na potřeby bydlení či dokončení stávající zástavby. Právě dynamika rozvoje města
může v průběhu času způsobit, že zájem na zachování zeleně v jinak urbanizované části města
bude upřednostněn na úkor další výstavby, zvláště pak v centru města, jak je tomu v dané věci.
V této souvislosti je podstatné, že prosazovaná koncepce dostavby pochází již ze 30-tých let
20. století. Odpůrce k tomu ve vypořádání připomínky občanského sdružení Praha-lidé, stromy,
domy-město (příloha č. 47), že část změny Z 1037/07 zasahuje přímo do plochy Havlíčkových
sadů funkční plochy PP (parky a parkově upravené plochy) – p. č. 1349/3, uvedl: „…tento pozemek
byl součástí původního regulačního plánu regulační komise z 30. let 20. století, dle kterého byla vytyčena
a realizována jihovýchodní větev P. ulice, kde již byly zainvestovány veškeré technické sítě pro výstavbu a odměřeny
stavební pozemky. V tomto případě se jedná o koncový pozemek zástavby, pro který již byla MČ Praha 2
parková cesta přeložena do trasy spádnicového schodiště ústícího od jihu do P. ulice“. V případě, že odpůrce
považoval za nutné odchýlit se od současné koncepce zachování zeleně upravené v zásadách
územního rozvoje ve prospěch koncepce dostavby P. ulice, měl tuto skutečnost pečlivě
zdůvodnit a zvážit i vývoj celé oblasti, ke kterému došlo od doby, kdy byla vytvořena původní
koncepce zástavby.
Nejednalo se přitom o zanedbatelný nebo obtížně rozpoznatelný střet zájmů,
které bylo nutno vypořádat. Již ministerstvo životního prostředí ve svých připomínkách
ze dne 4. 7. 2006 k návrhu zadání změn Z 07 uvedlo, že „(n)ěkolik set celkově předložených návrhů
celkově nevykazuje koncepční urbanistickou práci směřující k udržitelnému městskému prostředí a v mnoha
případech návrhy směřují ke zhoršování kvality života občanů při prosazování individuálních zájmů.“ Následně
pak podává výčet změn, které navrhuje vypustit z hlediska „nerespektování zachování zeleně pro občany
Prahy, konfliktů s ÚSES, s biokoridory, s krajinným rázem, s lesními porosty, s využitím veřejného prostoru,
se zázemím škol, přírodními plochami, plochami pro odpočinek, nemotorovou dopravou, blízkostí vodních ploch
atd.“ Posuzovaná změna Z 1037/07 je jednou z těch, se kterými ministerstvo nesouhlasilo.
Národní památkový ústav, ústřední pracoviště, uvedl ve vyjádření ze dne 26. 7. 2006,
k posuzované změněí: „zásadně nesouhlasíme se změnou funkce parky a parkově upravené plochy (PP)
a přírodní nelesní plochy (ZN).“ Územní odborné pracoviště Národního památkového ústavu
v hl. m. Praze ve vyjádření ze dne 28. 7. 2006 uvedlo, že s posuzovanou změnou zásadně
nesouhlasí a že „(z)eleň, která má charakter sadových úprav, je nedílnou součástí urbanistické struktury
Vinohrad a součástí velmi exponovaného pohledu na tuto městskou část a nelze do ní dalšími stavbami
zasahovat.“ Toto vyjádření podpořilo i ministerstvo kultury ve svém vyjádření. Odbor kultury,
památkové péče a cestovního ruchu Magistrátu hl. m. Prahy ve vyjádření ze dne 18. 7. 2006
vyslovil souhlas s posuzovanou změnou pouze ve vztahu k pozemku p. č. 1331/1, ostatní změny
ve využití území odmítl z důvodu výrazného úbytku městské zeleně. V podobném duchu
lze odkázat na některá stanoviska k návrhu změn územního plánu, např. stanovisko ministerstva
kultury ze dne 5. 6. 2009 nebo stanovisko ministerstva životního prostředí ze dne 2. 6. 2009.
Nejvyšší správní soud si je vědom, že územní plán hl. m. Prahy zasahuje rozsáhlé území.
Obecně je tedy možné akceptovat, že míra konkrétnosti odůvodnění jeho změny může být nižší
než v malých obcích. V případě odchýlení se od zásad územního rozvoje je však nutno trvat
na přesném vymezení důvodů, které k takovému postupu vedly. Uplatní-li se zásada přiměřenosti
ve vztahu k nárokům na odůvodnění změny územního plánu, pak stejný přístup nelze akceptovat
ohledně změn samotných, jak naznačuje stěžovatel. I taková změna, která se ve srovnání
s rozlohou celé obce jeví jako malicherná, může mít zásadní význam lokálního dosahu a v součtu
mohou takové změny ovlivnit podobu a fungování obce například v oblasti dostupnosti a povahy
bydlení, dopravní obslužnosti nebo právě rozsahu zeleně. V územním plánování totiž více
než kde jinde platí, že jedna změna v území otevírá prostor pro změny další. Skutečnost,
že se jedná o změnu funkčního využití jediného pozemku, je nutno posuzovat v kontextu dalších
změn územního plánu, ale také nezanedbatelné rozlohy tohoto pozemku (1229 m
2
) a jeho polohy
v centru města, kde je cílené využívání stávajících zastavitelných ploch zvláště žádoucí vzhledem
k prostorové a urbanistické omezenosti dalšího vývoje.
Výše uvedená povinnost vyplývá z ust. §55 odst. 3 stavebního zákona, podle něhož další
zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti
využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010 - 54, dospěl k Nejvyšší správní soud k závěru,
že „z ustanovení §55 stavebního zákona vyplývá, že při pořizování územního plánu, tak i jeho změny,
se vychází ze zprávy o uplatňování územního plánu v uplynulém období, při níž může dojít k rozhodnutí
o pořízení změny plánu. Pokud by změna územního plánu obsahovala návrh na vymezení nových zastavitelných
ploch, musí být prokázána nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy v porovnání s reálnou potřebou
vymezení nových zastavitelných ploch. Z odůvodnění však nelze seznat, proč nevyhovuje stávající stav a z jakých
důvodů je to právě pozemek navrhovatele, na němž od roku 2004 připravuje rezidenční projekt, u něhož má dojít
ke změně využití plochy z funkce všeobecně smíšené na funkci zeleň městská a krajinná, a proč právě na pozemku
odpůrce má dojít ke změně funkce zeleň městská a krajinná na funkci všeobecně smíšenou.“ Ani v citované
věci se tak nejedná o absolutní nemožnost vymezení dalších zastavitelných ploch v územním
plánu. V odůvodnění ovšem musí uvedeny možností využití již vymezených zastavitelných ploch
a předestřeny pádné důvody pro vymezení zastavitelných ploch nových, případně nutnosti
realizace změny v navrhovaném rozsahu. V rozsudku ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 - 138,
k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že „(p)ovinností odpůrce tedy bylo v území, kde došlo ke změně využití
ploch z nezastavitelných na zastavitelné, podrobně vysvětlit, proč se právě toto území jeví jako vhodná náhrada
za území nevyužité.“
Odpůrce ve vyjádření k návrhu odkázal na vyhodnocení provedené projektantem (příloha
č. 36), které bylo předkládáno k posouzení ministerstvu pro místní rozvoj, v němž se v bodě
„Území smíšená“ uvádí: „V platném územním plánu je celkem 2.874,26 ha území smíšených, z toho
nevyužitých je 452,96 ha, což představuje 15,8%. Změny 07 nárokují 46,36 ha nových smíšených území,
což představuje 1,6% stávajících smíšených území. Z toho 39,74 ha (tj. 85,7%) je řešeno změnou jiných typů
zastavitelných ploch a pouze 6,62 ha (tj. 14,28%) je nárokováno do doposud nezastavitelných plochách.
Požadované rozšíření do nezastavitelných ploch odpovídá pouze 1,5% celkové nabídky volných smíšených území.
Požadavek na rozšíření stávajících smíšených území o 1,6% je přijatelný. Odůvodnitelný je např. nevyjasněnými
majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití
pozemků v nabídce územního plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje změna. Výrazně převyšující zájem
o změny v již zastavitelných plochách před změnou v plochách dosud nezastavitelných je výrazně pozitivním jevem,
jelikož preferuje transformaci území před rozšiřováním do volné krajiny“. K tomu odpůrce uvedl,
že vyhodnocení je vztaženo k celému území hlavního města Prahy. Konstatoval, že nadřízený
orgán neměl proti takovému vyhodnocení námitky, souhlas vyjádřil i dotčený orgán, přičemž
původně požadovaný rozsah předmětné změny byl v konečném důsledku omezen
na cca polovinu. Příloha č. 4 k odůvodnění změny Z 1037/07 v bodě Území smíšená (příloha č. 51)
obsahuje totožné zdůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch jako výše uvedené
vyhodnocení provedené projektantem (přestože dle vyjádření odpůrce byl rozsah změny
v konečném důsledku omezen cca na polovinu).
Podle Nejvyššího správního soudu není takové odůvodnění dostačující a v této souvislosti
lze odkázat na závěry vyslovené v rozsudku ze dne 22. 12. 2011, č. j. 8 Ao 6/2011 - 87, jímž zrušil
předmětné opatření obecné povahy č. 9/2010 v části změny Z 1210/07, když dospěl
k následujícímu:
„82. Nejvyšší správní soud nepopírá, že vymezení nových zastavitelných ploch je oprávněním obce,
která změnou územního plánu reaguje na aktuální situaci v daném území. Vždy je ale nutné, aby obec tyto
změny a vymezení nových zastavitelných ploch zdůvodnila, což odpůrce neučinil. Odpůrce odkazuje na přílohu č. 4
k odůvodnění změny územního plánu: Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch ve smyslu §55 stavebního
zákona pro změnu vlny 07. Tento dokument je dle názoru Nejvyššího správního soudu nedostatečný a pouze
formálně naplňuje podmínky stanovené §55 odst. 3 stavebního zákona.
83. Odpůrce měl podrobně odůvodnit, jaké zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity, z jakých důvodů
je nelze k nové výstavbě použít. Odpůrce však pouze obecně konstatoval, že „tento přesah lze odůvodnit
např. nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách pro bydlení či jinými důvody,
které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje
změna“. Pouhé znevýhodnění investorů nemá soud za dostatečný důvod pro to, aby byla narušena jednotná
koncepce zásad územního rozvoje a docházelo libovolně ke změnám v nezastavitelných územích.
84. Povinností odpůrce tedy bylo u všech pozemků, u kterých došlo ke změně z nezastavitelných
na zastavitelné, podrobně vysvětlit, proč se právě tyto pozemky jeví jako vhodná náhrada za nevyužité pozemky.
Odpůrce tak neučinil; jeho tvrzení v příloze č. 4 jsou neurčitá, chybí část zabývající se tím, jaké nezastavitelné
plochy jsou v územním plánu vymezeny, proč je nelze využít, a jakým způsobem budou měněné plochy tuto situaci
řešit. Nejvyšší správní soud uzavřel, že také tato námitka navrhovatelek je důvodná.“
V dané věci neshledal Nejvyšší správní soud důvod, aby se od těchto závěrů odchýlil.
Rovněž městský soud z těchto závěrů při posuzování žaloby vycházel a odůvodnění nemožnosti
využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby nových zastavitelných ploch ve smyslu
ust. §55 odst. 3 stavebního zákona ve vztahu k napadené změně územního plánu správně
posoudil jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Za dostatečné nelze bez dalšího
považovat odkaz na urbanistickou koncepci nebo předpokládané vedení trasy D metra,
neboť se opět jedná pouze o motivaci pořizovatele změny územního plánu ke zvolenému řešení,
nikoliv o posouzení a vyhodnocení zákonných podmínek její realizace.
Námitky stěžovatele ohledně posuzování vlivů posuzované změny na životní prostředí
směřují k tomu, že závěr zjišťovacího řízení nemusí být odůvodněn, resp. že postačí vyjít
ze souvisejících dokumentů, není-li posouzení vlivů nutné. S tímto závěrem nelze souhlasit,
neboť změna územního plánu hl. m. Prahy může představovat koncepci ve smyslu zákona
o posuzování vlivů a může tedy podléhat povinnosti posouzení podle tohoto zákona,
tj. provedení zjišťovacího řízení. Stanovisko k zadání musí obsahovat jasný závěr buď o nutnosti
komplexního posouzení vlivů řešení předložené dokumentace na životní prostředí,
nebo o jeho ukončení závěrem zjišťovacího řízení. Pokud posouzení vlivů na životní prostředí
není požadováno, musí závěr zjišťovacího řízení obsahovat odůvodnění. Nejvyšší správní soud
uvedl v rozsudku ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 - 130, že „(z) citovaného ustanovení
§10i odst. 3 věty druhé zákona č. 100/2001 Sb. plyne, že požadavek na zpracování vyhodnocení vlivů
na životní prostředí stanovuje orgán kraje na základě kritérií uvedených v příloze č. 8 k zákonu č. 100/2001 Sb. V této příloze je obsažena řada kritérií, podle nichž se postupuje při tzv. zjišťovacím řízení upraveném
v §10d téhož zákona. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je proto nutné, aby orgán kraje v odůvodnění
svého stanoviska uvedl alespoň v základních rysech, jakým způsobem se předmětnými kritérii zabýval
a jak je vyhodnotil.“ Obsahem závěru zjišťovacího řízení podle zákona č. 100/2001 Sb. ve znění
účinném v roce 2005 se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 7. 1. 2010,
9 Ao 4/2009 – 111, v němž uvedl, že „Pokud posouzení vlivů na životní prostředí není požadováno, musí
závěr zjišťovacího řízení obsahovat odůvodnění. Tato povinnost vyplývá z ustanovení §10d odst. 5 zákona
č. 100/2001 Sb., ve znění účinném jak v době prvního posuzování návrhu zadání (tj. v roce 2005), tak i v době
druhého posouzení, tj. v lednu 2009. I pokud by tato povinnost v českém právním řádu zakotvena nebyla,
byl by přímo aplikovatelný článek 3 odst. 7 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/42/ES
ze dne 21. 6. 2001, který tuto povinnost shodně stanoví“. Názor stěžovatele, že požadavek
na odůvodňování stanoviska v procesu posuzování vlivů na životní prostředí je nadbytečný,
pokud dotčený orgán neshledal důvody pro posuzování vlivů, tak není správný. Stanovisko
by totiž postrádalo způsobilé rozhodovací důvody. Bez odůvodnění by z něj nebylo zřejmé,
zda a jakým způsobem dotčený orgán kritéria uvedená v příloze k zákonu o posuzování vlivů
na životní prostředí hodnotil. Absence odůvodnění neposuzování vlivů na životní prostředí
není pouhým formálním nedostatkem, který by byl bez vlivu na zákonnost postupu
při pořizování a schválení změny územního plánu. To platí obzvláště tehdy, argumentují-li (stejně
jako v dané věci) osoby uplatňující námitky výrazným zhoršením životního prostředí v okolí
jejich nemovitostí vlivem provedených změn. Je sice pravdou, že výsledkem zjišťovacího řízení
je odpůrce vázán, ale tato skutečnost nemůže sama o sobě zhojit nepřezkoumatelnost vydaného
stanoviska, jakož i absenci jeho zákonných náležitostí. Absence odůvodnění, které je vyžadováno
zákonem, nemůže být překlenuta ani žádnými jinými dokumenty, které zamýšlenou změnu
z různých hledisek hodnotí.
Odpůrce v bodě 8. odůvodnění posuzované změny „Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj
území a informace, jak bylo respektováno stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí“ uvedl: „U změny
nebyl požadavek vyhodnocení SEA“. Odpůrce ve vyjádření k námitce navrhovatelů vedl,
že stanovisko vydané 13. 7. 2009 Magistrátem hl. m. Prahy, odborem ochrany prostředí
pod č. j. S-MHMP-440505/2009/3/OOP/VIII-267/Ky nemohlo obsahovat závěry k předmětné
změně, neboť bylo vydáno k těm změnám Z 07, pro které byla podmínka pro posouzení vlivů
na životní prostředí stanovena dotčeným orgánem v zadání. K návrhu zadání změn Z 07 podal
Magistrát hl. m. Prahy, odbor ochrany prostředí stanovisko dne 7. 7. 2006,
č. j. S MHMP 210272/2006/1/OOP/VI., v němž pod bodem I. jako dotčený orgán podle
ust. §20 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ve vztahu k posuzované změně
konstatoval, že návrh zadání této změny je z hlediska jím chráněných zájmů přípustný
za podmínky změny zákresu v příloze č. 1. Pod bodem III. jako příslušný správní úřad podle
ust. §22 písm. b) zákona o posuzování vlivů provedl zjišťovací řízení podle ust. §10i
odst. 2 tohoto zákona, podle §10i odst. 3 zákona vydal závěr zjišťovacího řízení a uvedl změny,
které je nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí. Posuzovaná změna však v něm není
vůbec zmíněna, tj. ani nejsou uvedeny důvody, pro které není posuzování požadováno. Odpůrce
tak nevyhověl výše uvedeným zákonným požadavkům a zatížil přijatou změnu územního plánu
vadou nepřezkoumatelnosti.
Co se týče stížní námitky, že odůvodnění změny územního plánu obsahuje vypořádání
námitek navrhovatele d), je ve vyhodnocení stanovisek a připomínek k těmto námitkám uvedeno,
že dopady stavby, zejména stavební činnosti, na životní prostředí a zmiňovaná možnost narušení
svahu stavební činností „spadají do dalšího stupně dokumentace a rozhodování. Izolovaná zástavba
je v celoměstském systému zeleně přípustná“. Městský soud ovšem odpůrci nevytýkal absenci
jakéhokoliv odůvodnění. Za nedostatečné označil, že v odůvodnění reflektoval jen nepřípustnou
část námitek, tedy ty, které stěžovatel označuje jako především týkající se budoucí zástavby,
a nepřezkoumal dostatečně námitky ve zbývajícím rozsahu, které se již nevztahují k dalším
případným fázím realizace záměru. Navrhovatel d) totiž mimo jiné namítal, že k. ú. Vinohrady
patří do celoměstského centra, v němž je přirozená zeleň vzácností, a proto by se mělo zabránit
jeho dalšímu zastavování, které by zničilo zelené plochy i historický ráz dané oblasti. Z toho
důvodu by měly být prováděny jen takové změny územního plánu, které budou v souladu
se zadáním změn územního plánu a zásadami územního rozvoje. S těmito námitkami se odpůrce
nevypořádal, když jeho závěr o přípustnosti izolované zástavby v celoměstském systému zeleně
není podložen argumentačně, a to zvláště když, jak bylo uvedeno, nemá oporu v související
ani nadřazené územně plánovací dokumentaci.
S ohledem výše uvedené jsou důvodné i souhrnné závěry městského soudu, že napadená
změna územního plánu je zčásti nepřezkoumatelná. Nic na tom nemůže změnit, že důvody
napadené změny jsou zřejmé, jak namítá stěžovatel, neboť odpůrce nedostatečně vypořádal
připomínky k nim a pochybil při jejich poměření a vypořádání se zákonnými požadavky
i nadřazené územně plánovací dokumentace.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle ust. §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
bez nařízení ústního jednání, jak umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl.
Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků. tj. odpůrci a osobě zúčastněné na řízení
v procesní pozici stěžovatele, náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch
neměl a odpůrci žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Navrhovatelé však měli ve věci plný úspěch, a proto mají právo na náhradu nákladů
řízení, které sestávají z odměny za právní zastoupení za jeden úkon právní služby (vyjádření
ke kasační stížnosti) 9.920 Kč (§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) a §12 odst. 4
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a náhrady hotových výdajů 300 Kč
(§13 odst. 1 a 3 citované vyhlášky). Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 2.147 Kč. Celková částka odměny činí
proto 12.367 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu